Javier Sierra Rodríguez Profesor de Derecho Constitucional, Centro Universitario ISEN - Universidad de Murcia
17 de febrero de 2022
1. A modo de introducción
El pasado 20 de enero de 2022 el presidente demócrata de los Estados Unidos, Joe Biden, escribía en Twitter que el Senado norteamericano había fallado a la democracia y que no desistiría en su intento de cambiar las normas de la cámara para proteger el derecho al voto.
I am profoundly disappointed that the Senate has failed to stand up for our democracy. I am disappointed —but I am not deterred. We will continue to advance necessary legislation and push for Senate procedural changes that will protect the fundamental right to vote.
Hacía referencia a que su propuesta de ley electoral para establecer un nuevo marco legislativo federal no había conseguido prosperar en el Senado estadounidense porque se requiere una mayoría de tres quintos para someter las propuestas de leyes a votación. Es la regla conocida como filibusterismo, que está vigente y es asumida históricamente como parte del funcionamiento del Senado.
Esta propuesta, la Freedom to Vote Act (Ley de Libertad para Votar) sí hubiese prosperado sin ese requisito, porque el Senado está dividido a partes iguales entre 50 demócratas y 50 republicanos, siendo decisivo el voto de calidad de la presidenta de la cámara que es del partido demócrata. No se trata de una iniciativa cualquiera, sino de una especie de contrarreforma activada a nivel federal como reacción a las modificaciones en la legislación electoral de los Estados auspiciadas desde filas republicanas.
Todos estos movimientos se enmarcan en un escenario de crispación y de fuerte debate político.Se entremezclan las acusaciones de los republicanos sobre el fraude electoral en las últimas elecciones presidenciales y las que formulan los demócratas sobre el atentado contra los derechos civiles y el sufragio de las minorías a raíz de las reformas electorales en los Estados.
2. Las reglas electorales en Estados Unidos
Para conocer la verdadera dimensión del problema es necesario hacer algunas consideraciones previas sobre el sistema de fuentes del régimen electoral en los EE.UU. Como república federal, EE.UU. está compuesto por 50 Estados y cada uno tiene su propia Constitución, órganos de representación política y legislación electoral.
A nivel federal existen previsiones exiguas sobre las reglas electorales en la Constitución y en leyes federales, por lo que son los Estados federados quienes las regulan. Sus normas se aplican para la celebración de comicios a los órganos de representación de cada Estado, pero también en los procesos en los que se determina la composición de los órganos de la federación. Así, serán estas leyes electorales estatales las que rijan las votaciones al colegio de compromisarios que proclama al presidente de los EE.UU. o a los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado. De este modo, en un proceso electoral a un órgano federal se aplican distintas reglas en función del Estado donde se desarrolla.
Por ello, en EE.UU. no se puede hablar de un equivalente al papel uniformador que ejerce la LOREG en España respecto a los procesos electorales en los diversos niveles de autogobierno. De hecho, tampoco parece que sea posible una regulación completamente unificada en todo EE.UU., dado que históricamente está muy arraigada la tensión entre los ámbitos federal y estatal. Eso no ha impedido que desde filas demócratas se pretenda en esta ocasión, con base en la protección del derecho al voto, establecer un estándar en todo EE.UU., como ya sucedió en momentos históricos puntuales en los que esta injerencia federal se justificaba por la protección de derechos civiles, siendo su mayor exponente The Voting Rights Act de 1965, que prohibió eficazmente las restricciones al voto de la minoría afroamericana.
3. La elección presidencial en los Estados Unidos
Bajo este esquema regulatorio, el origen de la actual polémica sobre las reformas electorales hay que buscarlo en las elecciones presidenciales del 3 de noviembre de 2020 y en los acontecimientos posteriores con las acusaciones de fraude y el asalto al Capitolio de enero de 2021.
La adecuada comprensión del contexto nos obliga a describir los rasgos del sistema de designación del presidente de los EE.UU. Los ciudadanos participan en las elecciones presidenciales que se celebran un martes laboral del mes de noviembre, eligiendo por sufragio universal a los miembros de un colegio de electores presidenciales. Se trata de una especie de asamblea de 538 compromisarios que ostentan los denominados como votos electorales y que deciden la elección del presidente de los EE.UU. si un candidato reúne 270 votos (la mitad más uno).
La elección de los compromisarios tiene lugar por Estados y a cada uno le corresponde un número de miembros equivalente a los que posee en el Congreso (Cámara de Representantes y Senado), por lo que su cifra varía entre los 3 y los 55 electores presidenciales. Para la asignación de los electores se utiliza la fórmula mayoritaria, salvo en Maine y Nebraska, donde se aplica un sistema proporcional. Además, las diferencias entre los Estados se reflejan en la forma de las papeletas, los nombres que constan en ellas (solo quien se presenta a la Presidencia o incorporando los candidatos al colegio de electores), el número de días en los que se puede votar anticipadamente, la articulación y los requisitos del voto por correo o el horario de votación en la jornada electoral, entre otros muchos aspectos.
4. Sobre los resultados de las elecciones presidenciales de 2020
Los resultados de estas elecciones presidenciales llevaron a que Joe Biden obtuviese 306 votos electorales, mientras que Donald Trump consiguió 232. Pese a la amplia diferencia entre ellos, hay que tener en cuenta el predominante carácter mayoritario del sistema electoral, por lo que unos miles de sufragios en Estados concretos podrían haber dado un sentido distinto al equilibrio de fuerzas. De hecho, se produjeron resultados muy ajustados en Estados en los que Biden terminó adjudicándose todos los votos electorales por un exiguo porcentaje. Esto sucedió en Estados como Arizona, Georgia, Pensilvania o Wisconsin.
Votos electorales y sufragios obtenidos por demócratas y republicanos en Estados seleccionados
|
Estado |
Votos electorales |
% votos |
|
|
Demócratas (Joe Biden) |
Republicanos (Donald Trump) |
||
|
11 |
49,4 |
49,1 |
|
|
16 |
49,5 |
49,3 |
|
|
20 |
50,0 |
48,8 |
|
|
10 |
49,6 |
48,9 |
|
Fuente: Administración Nacional de Archivos y Registros (archives.org)
Los comicios estuvieron marcados por una flexibilización de las posibilidades para efectuar el voto debido a la pandemia. Haciendo uso de poderes excepcionales, los gobernadores de los Estados extendieron el número de días para ejercitar el voto anticipado presencial (early vote) y el voto por correo, así como los horarios y ubicaciones para la jornada electoral. Todas estas medidas contribuyeron a la mayor participación electoral en los últimos cincuenta años (62,4%), pero, al mismo tiempo, alimentaron las sospechas sobre la falta de integridad del proceso, que se verían amplificadas porque los demócratas ganaron en algunos feudos tradicionalmente republicanos.
Además, estas adaptaciones favorecieron el sufragio de colectivos tradicionalmente alineados o asociados con los demócratas. Se trata de personas que desempeñan trabajos más básicos o tienen mayor dependencia laboral, especialmente las minorías y las personas sin recursos, que suelen tener más problemas para acudir a votar un día laboral. Por ello, se considera que las medidas para facilitar el voto durante las elecciones presidenciales fueron decisivas para la victoria demócrata.
5. La reacción republicana en los Estados a través de la regulación electoral
A consecuencia de estos resultados y los sucesos posteriores, los republicanos comenzaron a poner en marcha iniciativas de reforma en sentido inverso a la flexibilización. Diversas fuentes cuantifican en 34 leyes de 19 Estados el número de iniciativas promovidas durante la primera mitad de 2021.
De ellas, las que han centrado la atención especialmente son las de Georgia y Texas. Recogen medidas como la reducción del número de días en los que se puede efectuar el voto anticipado y por correo, la limitación del número de centros de votación y sus horarios, mayores exigencias para registrarse en las votaciones (cuya inscripción no se hace de oficio en todos los Estados: por ejemplo, haciendo obligatorio mostrar una identificación con fotografía e impidiendo el registro el mismo día de la votación) o regulando el tipo de asistencia que pueden recibir los electores que esperan en las colas de votación para evitar cualquier tipo de influencia.
Desde la óptica española, quizás no se pueda comprender con toda su dimensión la polémica que suscitan estas reformas en EE.UU. porque, en muchos casos, estas restricciones mantienen un sistema de reglas más generosas que las vigentes en nuestro país. España tiene un alto estándar de garantía de la integridad de los procesos electorales y por ello dispone de plazos cortos y requisitos estrictos para el ejercicio del voto por correo; cualquier subsanación del censo está sujeta a plazos concretos (aunque la inscripción se hace de oficio); es obligatorio presentar un documento de identidad; y, simplemente, no existe la posibilidad de depositar presencialmente un voto anticipado.
6. La contrarreforma y el posible cambio de las reglas del Senado
Por ello, los demócratas han intentado contrarrestar las reformas electorales mediante iniciativas legislativas a nivel federal. Entre ellas, For The People Act, Voting Rights Advancement Act o Freedom to Vote Act, que terminaron naufragando en el Senado.
Como se ha mencionado, buscaban garantizar un estándar mínimo y flexible que fuese aplicable a todos los Estados. Entre sus previsiones se contenían medidas como el registro de oficio en el censo o la posibilidad de inscribirse el mismo día de la votación; unos plazos mínimos para el ejercicio del voto anticipado y por correo; que las elecciones tuviesen lugar un día no laboral; o incluso, que fuese necesaria la autorización federal para el cambio de la legislación electoral, entre otras que exceden del objeto de este texto (el redistricting, la financiación y transparencia de las campañas, etc.).
Ante el bloqueo del Senado a estas iniciativas, el partido demócrata ha llegado hasta el punto de plantear una reforma de las reglas de funcionamiento del Senado para acabar con el filibusterismo, aunque este cambio se haya concebido como algo puntual y solo para aprobar las modificaciones electorales. De hecho, podría hacerlo porque esta regla no está prevista en la Constitución, por lo que bastan 51 votos para alterarla. No obstante, ni siquiera los demócratas gozan en sus propias filas de un pleno consenso respecto a la conveniencia de cambiar las reglas del filibusterismo.
7. El debate entre la discriminación racional y la integridad electoral
Con todo, el debate sobre las normas electorales está candente en la opinión pública. Para la defensa de sus posiciones, el partido demócrata ha construido su discurso en torno a la necesidad de asegurar el derecho al voto de las minorías y salvaguardar la democracia. Los demócratas justifican el intento de intervención federal por la gravedad de las restricciones al sufragio y la necesidad de reeditar los mandatos contenidos en The Voting Rights Act, ley que, en su momento, supuso un hito en la lucha contra la discriminación al ejercicio del voto de la población afroamericana. Por ello, algunas de las propuestas de ley electoral federal adoptan la denominación John Lewis Act, en referencia a un congresista demócrata fallecido en 2020 e histórico activista por los derechos civiles de los afroamericanos.
Por el contrario, desde filas republicanas se insiste en que el régimen electoral, tal y como está, ya permite amplias posibilidades para el ejercicio del voto, y que las medidas no son restricciones arbitrarias, sino que pretenden evitar espacios para el fraude electoral ante tanta diversidad de modalidades de sufragio y por la falta de controles sobre las inscripciones en el registro de votantes. A estos discursos se añade la crítica por el intento federal de interferir en la legislación electoral que dictan los Estados.
En definitiva, ambos partidos, cada uno con su propia narrativa persigue la defensa de sus intereses, que son claramente electorales, ya que las reformas estatales tendrán sus consecuencias en términos de representación en sucesivos comicios.
8. A modo de cierre
Lo que está sucediendo en EE.UU. podría entrar dentro de lo esperable si atendemos a la evidencia empírica comparada: detrás de una reforma electoral, en la mayoría de ocasiones, hay un interés partidista por obtener mejores resultados electorales. Por ello, no debe sorprender que el enfrentamiento entre partidos haya derivado en iniciativas de reforma en las que republicanos y demócratas apuestan por una mayor o menor flexibilidad del voto en función de sus expectativas, intentando cada formación política contrarrestar las estrategias del adversario.
El problema está en que EE.UU. no es un país cualquiera, sino que ha sido el espejo en cuyo reflejo nos queríamos mirar como ejemplo de democracia avanzada. Sin embargo, desde las últimas elecciones presidenciales (e incluso antes) esta apreciación ha decaído ostensiblemente. Ya no se trata sólo de la actitud de expresidente Donald Trump a lo largo de su mandato, a la que se suma la gravedad de su posicionamiento ante los resultados electorales y su contribución a propiciar, directa o indirectamente, el asalto al Capitolio. La llegada de Biden no ha supuesto una mejora: al contrario, como ha mencionado recientemente Rafael Rubio (EEUU, más que una ley electoral), ha coadyuvado a una retórica bélica que solo alimenta el discurso polarizante.
De ahí que EE.UU. se enfrente al reto de la polarización, pero también al de la imposición de cambios en las leyes electorales por un solo partido y, a su vez, a la pretensión de cambiar las reglas de funcionamiento parlamentario por quien no posee la mayoría suficiente para culminar sus iniciativas legislativas.
Esta descripción nos llevaría a algunos paralelismos con España, entre ellos, los suscitados respecto a las mayorías para la renovación de órganos del Estado. Ambos países comparten una problemática de fondo, la falta de acuerdo y de responsabilidad de los líderes y de los apartados partidistas por preservar todo aquello que afecte al diseño y buen funcionamiento de las instituciones y, con ello, a la legitimidad del sistema político e institucional. Desde otra perspectiva, y con relación a la organización territorial, el sistema federal estadounidense favorece que se componga un puzle de leyes electorales diferentes que regulan aspectos sustantivos de los comicios, lo que no cabe en España gracias a la reserva de ley orgánica sobre el régimen electoral general, pese a que la tensión con las Comunidades Autónomas pueda ser constante en algunas fronteras competenciales.
Concluyendo este texto, con la distancia que da observar estos acontecimientos desde este lado del Atlántico podríamos preguntarnos si en esta controversia está en juego la integridad de los procesos electorales en Estados Unidos y el derecho al sufragio de las minorías (y la propia democracia, por tanto) o se trata simple y llanamente de una disputa por intereses partidistas. En todo caso, un posicionamiento ideal nos debería llevar a la búsqueda del equilibrio entre la garantía de integridad y la maximización de la participación, lo que nos trae de vuelta al necesario punto intermedio, a la conciliación y al consenso entre partidos políticos que debe guiar cualquier modificación de las reglas del juego democrático.
Nota: se agradece desde estas líneas a José Ignacio Rasco, exalcalde de Key Biscayne (Miami) sus aclaraciones para comprender el contexto actual del debate que se refleja en este artículo.
