Gonzalo Gabriel Carranza Investigador posdoctoral de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Madrid
gonzalogabriel.carranza@uc3m.es
08 de abril del 2022
Las ponencias generales que tuvieron lugar la tarde de la primera jornada del XIX Congreso de la ACE sirvieron de antesala para el profundo (y profuso) debate que tuvo lugar al día siguiente, cuando el ponente de la Mesa 2 y su comentarista entraron de lleno en un asunto de especial relevancia en materia de gestión de la pandemia: la actuación de las Comunidades Autónomas. Pero me permito adelantar que la discusión en esta mesa no se centró monográficamente en la gestión autonómica de la crisis: fue más allá, ingresando en el ámbito de las relaciones intergubernamentales y en cómo la covid-19 ha servido para dinamizar (para bien o para mal) los vínculos entre el Estado y los entes intermedios.
Alberto López Basaguren (catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea) fue el encargado de coordinar esta mesa, cuya ponencia principal estuvo a cargo de Josep Maria Castellà Andreu (catedrático de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona). Su presentación se enriqueció posteriormente con los comentarios de Maribel González Pascual (profesora agregada en la Universitat Pompeu Fabra), con la presentación oral de tres comunicaciones y, naturalmente, con el buen debate suscitado una vez concluidas las intervenciones.
Para Castellà Andreu la discusión en torno a la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas en el estado de alarma ha quedado ensombrecida frente a las reflexiones sobre la limitación (o suspensión) de los derechos fundamentales. Dicha discusión ha quedado preterida, ha sido desplazada de los titulares y resulta necesario, por ello, que nos detengamos un momento a analizar el trabajo de aquellos entes que han tenido la enorme responsabilidad de gestionar la crisis. Este análisis, sin embargo, no debe quedar al margen de la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre todo de la que surge de las dos sentencias de la “saga” estado de alarma.
Hemos pasado por momentos iniciales de suma centralización (primer estado de alarma) y que posteriormente la regla ha sido la mayor descentralización posible (segundo estado de alarma). La gestión estatal-autonómica se ha amparado en el régimen constitucional de excepción establecido en el art. 116 de la Constitución y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES) Dicho régimen se estructura en las instituciones centrales del Estado, en particular, entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, quedando al margen de este diseño de pesos y contrapesos la cámara de representación territorial. En este marco, explica Castellà, las Comunidades Autónomas ocupan un rol secundario: sus presidentes pueden solicitar del Gobierno la declaración del estado de alarma en todo o parte del territorio autonómico (art. 5), así como ser nombrados, por delegación del Gobierno, autoridades competentes (art. 7). Pero, al fin y al cabo, la rendición de cuentas y la relación principal de confianza subsiste en el tándem Gobierno-Congreso.
La idea que inspiró este régimen constitucional de excepción es la eficacia de la gestión de la crisis. Esta impronta resulta adecuada cuando se piensa en una emergencia sanitaria originada, por ejemplo, por una pandemia, que puede afectar a más de una comunidad autónoma; por ello, centralizar la gestión no resulta en modo alguno un sinsentido. Sin embargo, no ha de pasarse por alto que los entes intermedios se transforman, en un estado de alarma pandémico, en actores políticos ineludibles en virtud de la competencia asumida en materia sanitaria al amparo del art. 148.1.21ª CE. Tampoco puede olvidarse que el grado de afectación de una pandemia no es el mismo en cualquier punto del territorio nacional, lo que abre la puerta a un necesario trato diferenciado por comunidades o grupo de comunidades.
Ante este panorama, la respuesta de los actores a partir de marzo de 2020 ha sido transitar un camino que comenzó (como se señaló al inicio) con una fuerte centralización en la gestión y culminó con una importante descentralización, esta última acompañada por una marcada impronta de coordinación estatal. Para ello fue necesario que el Gobierno echase mano de la habilitación del art. 7 LOEAES y designase como autoridad delegada (en el segundo estado de alarma) a los presidentes autonómicos.
Frente a aquella decisión se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la segunda sentencia de la saga (STC 183/2021, de 27 de octubre). En dicho pronunciamiento se advierten, a criterio de Castellà, cuatro criterios de interpretación utilizados por la mayoría del TC para declarar la inconstitucionalidad de la delegación: a) un criterio de tipo literal, basado en los límites del precepto recién mencionado; b) un criterio que procura identificar la voluntad del legislador orgánico, que frente a la gran intervención central propicia una de menor intensidad por parte de las Comunidades Autónomas; c) un criterio lógico, basado en la relación Gobierno-Congreso, que postula que no puede desvirtuarse el alcance de la potestad de la autoridad delegante; d) por último, un criterio teleológico de interpretación, según el cual la delegación termina disociando la relación entre forma de Estado y forma de Gobierno. En su análisis advierte, frente a esta compleja interpretación de la mayoría, otras dos interpretaciones más sencillas: una evolutiva, que atiende al devenir de la crisis (auspiciada por los votos particulares); y otra flexible, que propicia un entendimiento sistémico del texto (ideada, en este caso, por la Abogacía del Estado).
La gran diferencia entre las formas de interpretar la delegación se encuentra, explica para concluir su ponencia, en la forma de apreciar la actuación de los entes intermedios. Si se sigue a la mayoría del TC no resulta descabellado entender que lo que subyace entre líneas es un llamado a la reforma de la LOEAES para habilitar expresamente la participación de las Comunidades Autónomas y su actuación plena como autoridad delegada. La interpretación de los votos particulares, por el contrario, llama a valorar y fortalecer la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas ante emergencias de este tipo.
Al comenzar su intervención, González Pascual resaltó la excelente capacidad de síntesis y el atinado análisis del ponente respecto del problema territorial que subyace en las sentencias del TC sobre el estado de alarma. Precisamente sobre estos pronunciamientos hizo notar su preocupación, ya que ha entendido que no resultará sencillo acometer en el futuro una reforma de la LOEAES a la luz de una doctrina como esta, que adolece de claridad.
Desde su punto de vista, no resulta dato menor que en 1981, cuando aún no se había configurado completamente el Estado autonómico, el legislador orgánico previera la participación (mínima, pero participación al fin) de las Comunidades Autónomas en la gestión del estado de alarma. En aquella apertura identifica la habilitación que lleva, en tiempos de pandemia, a que se produzca una cierta flexibilidad del sistema competencial, lo que supone un paulatino impulso de la cooperación bilateral y multilateral. Así ha ocurrido no solo en España, sino también en otros Estados territorialmente descentralizados como Alemania, sistema que por lo general tomamos como modelo.
Señala que en España, la covid-19 ha supuesto (parafraseando en este punto a la ministra Darias) un “complejo problema intergubernamental”. Ha servido para fortalecer lazos de cooperación, pero al mismo tiempo ha supuesto un claro desafío para la gestión del enrevesado entramado competencial autonómico. Subrayó que nos encontramos en un tiempo distinto, de auge de la cooperación, de escucha del Estado a las necesidades de las Comunidades Autónomas en tiempos de crisis. Nos situamos en una etapa en la que la utilización del recurso directo de inconstitucionalidad ha devenido en una rara avis; una etapa en la que el procedimiento conciliatorio del art. 33.2 LOTC ha dado cuenta de sus capacidades para acercar al Estado y a las Comunidades Autónomas al diálogo, previniendo el conflicto.
De este escenario de bondades que surgen de la pandemia, González Pascual destacó el excelente funcionamiento de las conferencias sectoriales, con un notable incremento de reuniones que parece destinado a consolidarse. Resaltó, asimismo, la reactivación de la Conferencia de Presidentes y la reforma de su reglamento, que procura una mayor estabilidad institucional y que persigue conectar la actuación de esta instancia ejecutiva con el ámbito sectorial. En definitiva, la pandemia actuó como un catalizador que ha acelerado las dinámicas que habían comenzado a emerger en los últimos años. La cooperación -insistió- crea más cooperación, disminuye el conflicto y genera redes de confianza.
Finalizada la intervención de la comentarista, se expusieron de manera breve, centrándose en los principales puntos de sus trabajos, las comunicaciones presentadas por María Isabel Álvarez Vélez (ICADE), Mariano Vivancos Comes (Universitat de València) y María Dolores Montero Caro (Universidad de Córdoba), de las que surgen algunas notas comunes: la problemática de la coordinación en materia sanitaria; la falta de estudios sobre la dimensión autonómica de la crisis; la duda respecto de cuáles son los límites de la cooperación en un marco de excepcionalidad, esto es, si la naturaleza voluntaria de la cooperación debe ceder y transformarse (mientras dure la excepcionalidad) en obligatoria para todos los entes territoriales.
La limitación de tiempo motivó que solo tres comunicaciones fueran presentadas oralmente. Sin embargo, no faltó oportunidad para que el coordinador de la mesa agradeciese al resto de comunicantes el envío de sus trabajos: Manuel Cabanas Veiga (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México), Irene Correas Sosa (Universidad San Pablo-CEU), Antonio M. Domínguez Vila (Universidad de La Laguna), Jorge Lozano Miralles (Universidad de Jaén), Sergio Martín Guardado (Universidad de Salamanca), Silvia Romboli (Universidad Ramon Llull-ESADE), Francisco Manuel Silva Ardanuy (Universidad de Sevilla) y Vicenta Tasa Fuster (Universitat de València).
Abierto el turno de debate, tomaron la palabra varios asistentes. El primero fue Pablo Lucas Murillo de la Cueva (Tribunal Supremo), quien insistió en la necesidad de valorar positivamente la gestión de la pandemia y recordó que los hechos condicionan las respuestas jurídicas que pueden adoptar los gobiernos; fue bastante gráfico al señalar que si hay fuego, lo primero que hay que hacer es apagarlo y luego, recién, discutir cómo se han extinguido las llamas. También intervino Paloma Biglino Campos (Universidad de Valladolid), quien en su valoración general señaló que el Estado autonómico ha aguantado muy bien las embestidas de la pandemia. Apuntó, además, que la gestión de la pandemia ha supuesto dos grandes avances: por un lado, que el Estado y las Comunidades Autónomas no han pensado los problemas competenciales desde el plano de su titularidad, sino desde el ejercicio de las competencias; por otro, que ha aflorado una cultura de cooperación y de coordinación, sobre todo a partir del segundo estado de alarma, cultura que sería oportuno profundizar. Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada) defendió en su intervención una posición antiformalista ante las situaciones de emergencia. Advirtió una vocación general de querer regularlo todo, incluso la excepcionalidad, que por su propia naturaleza resulta difícil de ser regulada. Esta posición resultó bien distinta de la mantenida por Carlos Vidal Prado (Universidad Nacional de Educación a Distancia), quien al tomar la palabra defendió la necesidad de reformar la LOEAES, porque resulta necesario reivindicar la ley como institución que vincula a los poderes públicos: si no se modifica la ley hay ciertas medidas que resultan imposibles de ser adoptadas.
Cerrando el turno de debate, quien firma esta crónica intervino también para defender el antiformalismo, no en el plano de la legislación de emergencia, sino en el de la regulación de los órganos que canalizan la cooperación. A la luz de ejemplos de sistemas territorialmente descentralizados en los que normalmente nos reflejamos (Alemania o Austria, por ejemplo), resulta inconcebible que se intenten acometer reformas destinadas a encorsetar un ámbito en el que lo debería reinar es la informalidad, sobre todo teniendo en cuenta la buena inercia que trajo la pandemia en materia de cooperación. Es cierto que la realidad española es absolutamente distinta a la de otros Estados compuestos y que en estas latitudes lo que se echa en falta es la lealtad, sobre todo territorial, por lo que un mínimo de seguridad jurídica deviene esencial. Ahora bien, no es del todo seguro que la cultura de la cooperación se fortalezca con más y más reglas que cercenen el diálogo y la rápida capacidad de respuesta ante los problemas que transitamos, sean excepcionales o no.
Para concluir, me permito señalar que ha sido una mesa en la que se sirvió un banquete exquisito para quienes nos interesamos por los problemas territoriales. No me cabe duda de que lo que se discutió será el germen de un buen número de publicaciones que nos ayuden a seguir debatiendo, a construir categorías científicas y a sistematizar los problemas que atañen al reducto más esencial del Estado descentralizado en tiempos de pandemia: los límites y posibilidades de la configuración constitucional de los entes territoriales y las relaciones intergubernamentales.
Cómo citar esta publicación:
Carranza, G.G. (8 de abril de 2022). La pandemia y la actuación de las Comunidades Autónomas: Crónica de la Mesa 2 del XIX Congreso de la ACE. Blog del CEPC. /blog/la-pandemia-y-la-actuacion-de-las-comunidades-autonomas-cronica-de-la-mesa-2-del-xix-congreso-de-la
