ENTRE PASILLOS: LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

I. INTRODUCCIÓN^‍‍[1] [Subir]

Las políticas de género en España son un buen reflejo del impacto del proyecto modernizador europeo desarrollado a partir de los años ochenta (‍Astelarra, J. (2005). Veinte años de políticas de igualdad. Madrid: Cátedra.Astelarra, 2005). Concebidas en los primeros momentos como «políticas para mujeres», especialmente en el terreno socio laboral, las políticas de género se han ido transversalizando, dirigiéndose hacia la igualdad entre hombres y mujeres desde un punto de vista integral (‍Lombardo, E. y León, M. (2014). Políticas de igualdad de género y sociales en España: Origen, desarrollo y desmantelamiento en un contexto de crisis económica. Investigaciones Feministas: Papeles de Estudios de Mujeres, Feministas y de Género, 5, 13-‍35.Lombardo y León, 2014). Junto a la adecuación europea, el avance de las políticas de género se ha visto marcado por el impulso de las competencias autonómicas y el correspondiente efecto descentralizador. La literatura no duda en catalogar las políticas de igualdad como una de las «áreas políticas donde el cariz multinivel de su elaboración e implementación adquiere mayor relevancia» (‍Alonso, A. (2010). Las políticas de igualdad en España: Construyendo el liderazgo del nivel subnacional. Administración & Desarrollo, 38 (52), 57-‍70. Disponible en: https://doi.org/10.22431/25005227.155.Alonso, 2010). No es desde luego casualidad que la primera ley aprobada en territorio español que incorporara la transversalidad como principio político de obligado cumplimiento fuera la Ley 33/2002 de fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres aprobada por el gobierno de Navarra (‍Alonso, A. (2010). Las políticas de igualdad en España: Construyendo el liderazgo del nivel subnacional. Administración & Desarrollo, 38 (52), 57-‍70. Disponible en: https://doi.org/10.22431/25005227.155.Alonso, 2010: 61).

En este artículo abordamos la transversalidad como elemento clave para la consecución de los objetivos de las políticas de igualdad de género. La literatura que indaga sobre la evolución de las políticas de igualdad de género en los países desarrollados lleva ya tiempo proponiendo una conexión necesaria entre la transversalidad (gender mainstreaming), como manera de pensar, ejecutar y evaluar las políticas, y el objetivo último de la igualdad. La transversalidad, es decir, «la incorporación en todos los órganos gubernamentales de una perspectiva relativa a la igualdad entre los géneros en todas las esferas normativas […], todas las políticas y los programas» (‍Gil Ruiz, J. M. (2012). Los informes de evaluación de impacto de género como garantía del gender mainstreaming y su incidencia en la normativa y jurisprudencia española. Revista Vasca de Administración Pública, 92, 17-‍55.Gil Ruiz, 2012: 18), habría de representar el momento definitivo del esfuerzo institucional por la igualdad de género. Siguiendo a Rees (‍Rees, T. (1998). Mainstreaming Equality in the European Union. Londres: Routledge.1998), tras la puesta en marcha del tinkering (legislación por la igualdad de oportunidades) y el tailoring (políticas de promoción activa de la igualdad), las democracias deberían afrontar el reto definitivo, consistente en la transformación (transforming) de la forma de trabajar de sus organizaciones públicas, de tal manera que el género sea abordado en todas y cada una de las decisiones que se consideren (‍Moser, C. y Moser, A. (2005). Gender Mainstreaming since Beijing: A Review of Success and Limitations in International Institution. Gender and Development, 13 (2), 11-‍22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13552070512331332283.Moser y Moser, 2005: 11). El reto es importante: mediante un esfuerzo combinado en formación, organización, liderazgo y cultura, se pretende efectivamente cambiar tanto las políticas como al propio Estado para garantizar formas de trabajo, toma de decisiones y procedimientos de evaluación que tengan presentes las implicaciones de su acción en términos de género.

En este artículo abordamos la cuestión del encaje de la transversalidad en las formas organizativas y de trabajo de la Administración Pública en España. En primer lugar, se analiza y evalúa la situación de los planes de igualdad en España, con el fin de contribuir al esfuerzo en marcha de diagnosticar el estado de las políticas de igualdad en tiempos de austeridad. Mostramos que la igualdad puede estar sufriendo un proceso de evaporación, al menos en términos de vigencia de los planes de igualdad. En segundo lugar, se ofrecen y discuten datos a partir de una encuesta original realizada a trabajadores/as públicos vinculados con el trabajo de igualdad en las administraciones públicas españolas. Frecuentemente se presenta a los trabajadores públicos como agentes clave para la comprensión de las resistencias al feminismo, en general, y a la transversalidad, en particular (‍Mergaert, L. y Lombardo, E. (2014). Resistance to Implementing Gender Mainstreaming in EU Research Policy. Integration Online Papers (EIoP), 18 (5), 1-‍21.Mergaert y Lombardo, 2014; ‍Moser, C. y Moser, A. (2005). Gender Mainstreaming since Beijing: A Review of Success and Limitations in International Institution. Gender and Development, 13 (2), 11-‍22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13552070512331332283.Moser y Moser, 2005). Su formación, posición institucional, seguridad en el empleo y respaldo emergen como cuestiones a explorar para entender la situación real y empíricamente observable de la transversalidad en un momento y lugar determinados. En este sentido, se detectan en los diferentes niveles de la Administración pública española problemas de corte estructural vinculados al liderazgo, el encaje institucional de la igualdad y la formación, con independencia de la coyuntura económica de un momento determinado.

Se procederá de la siguiente manera. En la segunda sección, discutimos los obstáculos a la transversalidad, con especial referencia a la idea de resistencia. En la tercera sección presentamos la metodología del estudio, para continuar, en la cuarta sección, con el análisis de la vigencia y contenidos de más de cien planes de igualdad. Dedicamos la quinta sección al estudio detallado de nuestra encuesta, centrada en el análisis y explicación de cuatro tipos de resistencias. La sección final resume el trabajo y problematiza la viabilidad de la transversalidad como mejor manera de abordar el reto de la igualdad de género.

II. LOS OBSTÁCULOS DE LA TRANSVERSALIDAD[Subir]

Un creciente número de análisis lamenta el fracaso de la transversalidad. Por un lado, se critica el fracaso en la consecución de los resultados esperados. Pero se critica también el recurrente problema de la «evaporación», es decir, un patrón de comportamiento de las organizaciones públicas que combina el entusiasmo retórico respecto a los principios de la transversalidad con una falta efectiva de compromiso en los cambios sustantivos que este enfoque demanda. Aunque no se ha avanzado lo suficiente en la comprensión de las razones del fracaso de la transversalidad (‍Lombardo, E. y Mergaert, L. (2013). Gender Mainstreaming and Resistance to Gender Training: A Framework for Studying Implementation. NORA-Nordic Journal of Feminist and Gender Research, 21 (4), 296-‍311. Disponible en: https://doi.org/10.1080/08038740.2013.851115.Lombardo y Mergaert, 2013: 299), la revisión de la literatura internacional sobre políticas de igualdad permitiría distinguir entre cuatro explicaciones diferentes de este fracaso: la coyuntura económica, el diseño procedimental de la transversalidad, los obstáculos ideológicos y políticos a la igualdad, y las resistencias generadas en el seno de las organizaciones. Durante las etapas de crisis económica «se producen con frecuencia notables retrocesos en los avances en materia de igualdad conseguidos en épocas de bonanza» (‍Paleo, N. y Alonso, A. (2014). ¿Es solo una cuestión de austeridad? Crisis económica y políticas de género en España. Investigaciones Feministas: Papeles de Estudios de Mujeres, Feministas y de Género, 5, 36-‍68.Paleo y Alonso, 2014: 40). Estos retrocesos se plasman tanto en menguas presupuestarias (‍Alfama, E. y Cruells, M. (2014). ¿Qué ha cambiado con esta crisis? El mainstreaming de género en la encrucijada. Investigaciones Feministas: Papeles de Estudios de Mujeres, Feministas y de Género, 5, 69-‍95.Alfama y Cruells, 2014, cifran la reducción presupuestaria en materia de igualdad en casi un 57 %), sino también en el desmantelamiento de estructuras o, desde luego, en la pérdida de iniciativa política (‍Lombardo, E. y León, M. (2014). Políticas de igualdad de género y sociales en España: Origen, desarrollo y desmantelamiento en un contexto de crisis económica. Investigaciones Feministas: Papeles de Estudios de Mujeres, Feministas y de Género, 5, 13-‍35.Lombardo y León, 2014: 26; véanse también ‍Valiente, C. (2013). Gender Equality Policymaking in Spain (2008-‍11): Losing Momentum. En B. Field y A. Botti (eds.). Politics and Society in Contemporary Spain: From Zapatero to Rajoy (pp. 179-‍196). Palgrave McMillan. Disponible en: https://doi.org/10.1057/9781137306623_10; https://doi.org/10.1057/9781137306623.0014.Valiente, 2013; ‍Calvo, K. y Martín, I. (2009). Ungrateful Citizens? Women’s Rights Policies in Zapatero’s Spain. South European Society and Politics, 14 (4), 487-‍502. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608740903503860.Calvo y Martín, 2009).

Sin negar el impacto de las crisis económicas en las políticas públicas de igualdad, es importante recordar que otro tipo de dificultades han limitado el desarrollo de la transversalidad, en particular, y de las políticas de igualdad de género, en clave más general. La literatura especializada ha empezado a examinar en qué medida el propio diseño de la transversalidad es también responsable de los fracasos en su propia implementación. Meier y Celis (‍Meier, P. y Celis, K. (2011). Sowing the Seeds of its Own Failure: Implementing the Concept of Gender Mainstreaming. Social Politics, 18 (4), 469-‍489. Disponible en: https://doi.org/10.1093/sp/jxr020.2011), por ejemplo, han criticado recientemente el esquema fundamental de la transversalidad, tal y como ha sido promovido principalmente desde la Unión Europea. Estas autoras lamentan la insistencia en los objetivos de corte procedimental, sin atender a las motivaciones sustantivas que en última instancia habrían de garantizar el objetivo de la igualdad real. El procedimiento se convierte en un fin, no en un medio para la igualdad. La desidia o la negligencia invalidan fácilmente la efectividad de los requisitos procedimentales, abriéndose la puerta a distorsiones o respuestas institucionales de corte retórico que, en última instancia, bloquean el objetivo sustantivo que se perseguía en un primer momento (‍Alfama, E. (2015). Género, poder y administraciones públicas: Sobre la (im)posibilidad del cambio hacia una mayor igualdad. Una revisión de la literatura. Revista Española de Ciencia Política, 39, 263-‍287.Alfama, 2015: 270; ‍Webb, J. (1997). The Politics of Equal Opportunity. Gender Work & Organization, 4 (3), 159-‍169. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1468-0432.00032.Webb, 1997: 160). La transversalidad se enfrenta, además, a obstáculos de carácter político e ideológico. La literatura converge en identificar el alumbramiento de un nuevo paradigma abiertamente hostil a la lucha por la igualdad, y en particular a los esfuerzos por combatir la desigualdad desde lo público (‍Lombardo, E. y León, M. (2014). Políticas de igualdad de género y sociales en España: Origen, desarrollo y desmantelamiento en un contexto de crisis económica. Investigaciones Feministas: Papeles de Estudios de Mujeres, Feministas y de Género, 5, 13-‍35.Lombardo y León, 2014: 15; véase también ‍Kuhar, R. y Paternotte, D. (2017). Anti-gender Campaigns in Europe: Religious and Political Mobilizations against Equality. London: Rowman & Littlefield.Kuhar y Paternotte, 2017). Aprovechando la oportunidad creada por la crisis, los grupos sociales contrarios a la igualdad buscan una redefinición de gran calado de las definiciones dominantes sobre ciudadanía y derechos que, de un lado, deslegitime la intervención estatal en las relaciones sociales y, de otro, desprestigie los esfuerzos por atajar las consecuencias de las estructuras patriarcales (‍Calvo, K. (2016). Austeridad, ciudadanía e igualdad en conflicto. Género y políticas morales en España. En M. Labarbera y M. Cruells (eds.). Igualdad de género y no discriminación en España (pp. 343-‍362). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.Calvo, 2016).

Aceptando la relevancia a ninguno de los factores anteriores, en este artículo vamos a prestar especial atención a una última explicación, ligada al concepto de resistencia. La transversalidad puede fracasar por las resistencias generadas desde dentro de las organizaciones que han de ponerla en marcha (‍Lombardo, E. y Mergaert, L. (2013). Gender Mainstreaming and Resistance to Gender Training: A Framework for Studying Implementation. NORA-Nordic Journal of Feminist and Gender Research, 21 (4), 296-‍311. Disponible en: https://doi.org/10.1080/08038740.2013.851115.Lombardo y Mergaert, 2013). Restringiremos el concepto de resistencia a estas situaciones, definiéndolas, por lo tanto, como la oposición al cambio basada en la inercia desde el interior de la Administración. En este punto es necesario recordar que la transversalidad es un compromiso con una nueva manera de trabajar que descansa, de manera no siempre explicitada, en tres espacios para la transformación dentro de las Administraciones públicas: los actores, el liderazgo y las culturas organizativas^‍‍[2]. La envergadura de estos cambios puede generar resistencias de importante calado. En cuanto al papel de los actores: la transversalidad exige tanto cambios en los actores que ya están participando del diseño de las decisiones públicas, particularmente a partir de la adquisición de nuevas competencias y conocimientos formativos, cuanto la incorporación de agentes nuevos que puedan efectivamente ayudar a la adopción de la perspectiva integral perseguida desde este enfoque. La literatura internacional lleva ya tiempo insistiendo en una de las paradojas más severas del proceso de transversalización: ha de ser puesta en marcha por trabajadores públicos sin conocimiento, experiencia ni, en muchos casos, compromiso con la igualdad de género. De ahí la relevancia adquirida por el proceso de formación, que busca capacitar a diferentes niveles al capital humano que, efectivamente, ha de integrar la perspectiva de género en su quehacer diario. En relación con la incorporación de actores nuevos, la transversalidad obligaría a la apertura del proceso de elaboración de políticas públicas a la propia sociedad civil, particularmente a efectos de monitoreo, evaluación y decisión (‍Moser, C. y Moser, A. (2005). Gender Mainstreaming since Beijing: A Review of Success and Limitations in International Institution. Gender and Development, 13 (2), 11-‍22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13552070512331332283.Moser y Moser, 2005: 13).

En cuanto al liderazgo: un esfuerzo transversal conlleva la adopción de nuevas formas de liderazgo que recaigan en «especialistas de género», es decir, personas y/o organizaciones volcadas en la lucha por la igualdad de género, con capacidad para la demarcación de prioridades y la gestión de la iniciativa, así como la administración de recursos y reconocimientos. Estos especialistas no encuentran en muchas ocasiones el necesario respaldo para el desarrollo de su labor de liderazgo interorganizativo o interdepartamental (por las propias características de la transversalidad), bien por no contar con el nivel jerárquico necesario, bien por no contar con el necesario respaldo de supervisores y/o dirigentes. Finalmente, las culturas organizativas: este es un aspecto particularmente crítico cuando se contrapone con las lógicas de organización de las administraciones públicas. Estas, construidas en torno al principio de compartimentalización vertical y aislamiento/especialización funcional, han de navegar hacia un modo de funcionamiento horizontal y flexible, basado en la comunicación constante y la diversidad de tareas.

El examen sobre las resistencias hacia las políticas públicas de igualdad obliga a una observación sistemática de los recelos ante distintos tipos de cambio. Las «resistencias a la participación» toman la forma de una oposición, explícita o implícita, a la incorporación de actores que promuevan la transversalidad, sobre todo en la apertura del proceso de decisión al diálogo con actores de la sociedad civil. Tal y como han señalado Lombardo y Mergaert (‍Lombardo, E. y Mergaert, L. (2013). Gender Mainstreaming and Resistance to Gender Training: A Framework for Studying Implementation. NORA-Nordic Journal of Feminist and Gender Research, 21 (4), 296-‍311. Disponible en: https://doi.org/10.1080/08038740.2013.851115.2013), las «resistencias formativas» apuntan a procesos de oposición a la adquisición tanto de conocimientos sobre el género como de herramientas prácticas para el desarrollo de formas colaborativas de trabajo. Un tercer tipo de resistencia a rastrear es el que denominamos como «resistencias a las especialistas»; es esta una oposición centralmente relacionada con la posibilidad de que especialistas en cuestiones de género lideren procesos de decisión que son vistos como invasivos por los tradicionales moradores de esas áreas de trabajo. Finalmente, con la etiqueta de «resistencias a la horizontalidad» podríamos capturar la oposición a nuevas formas de trabajo que se alejan de las seculares formas jerarquizadas de organización y funcionamiento en las grandes organizaciones.

III. METODOLOGÍA[Subir]

Esta investigación, que se dirige a estudiar el papel de las administraciones públicas en el desarrollo de las políticas de igualdad, distingue dos campos de análisis diferentes: el primero tiene que ver con el desarrollo legislativo y normativo con el que las administraciones plantean las políticas de igualdad (la decisión política), el segundo centra su atención en las prácticas internas que facilitan o dificultan el desarrollo de estas políticas de igualdad, y se interesa específicamente por la implementación de la transversalidad y las resistencias institucionales para llevarla a cabo (el papel de los agentes). El estudio normativo se ha realizado a través de un análisis de los planes de igualdad con los que cuentan las administraciones en sus distintos niveles y territorios. El estudio de las prácticas institucionales en relación con la igualdad se ha efectuado a través de una encuesta a cargos intermedios de la Administración y agentes de igualdad.

Se han analizado 135 instituciones con «entidad poblacional o política»: 17 CC. AA. y sus 17 capitales, 49 diputaciones, cabildos y consells, así como los 49 municipios de más de 125 000 habitantes, más las dos ciudades de Ceuta y Melilla. En cada una de las administraciones a estudio se analizaron el plan de igualdad en vigor y el previo a este, lo que ha permitido contar con una horquilla temporal muy variable según cada unidad administrativa (permitiendo, además, el desarrollo de análisis longitudinales en algunos casos). En las administraciones que no contaban con plan vigente se recogió solo el último de sus planes. De los 144 planes identificados, solo 105 fueron incorporados al estudio por ser accesibles y contar con información adecuada para este análisis. Entre las 135 instituciones relevantes, tan solo 47 de ellas contaban con planes en vigor en 2015 y solo 31 estaban en vigor en 2016. El análisis de los planes se ha realizado a partir de una ficha que sintetiza los principales aspectos del plan, como, por ejemplo, las áreas temáticas trabajadas y las características de los planes (carácter participativo, existencia de diagnóstico, indicadores, encaje institucional, evaluación y presupuesto).

Además del análisis de los planes de igualdad, se ha administrado un cuestionario a un total de 322 altos cargos y agentes de igualdad de todos los niveles de la Administración. De ellos, 137 son cuestionarios completos, con información sobre el cargo ocupado y la Administración en la que trabajan, aunque en los análisis globales usaremos también la información de los cuestionarios de los que no se tiene toda la información. El cuestionario incluye preguntas relativas a la prioridad de las políticas de igualdad en la Administración, la identificación de los elementos que configuran las políticas de igualdad, la valoración sobre el desarrollo de las mismas, así como cuestiones relevantes relacionadas con la formación, el seguimiento o el liderazgo. En este artículo nos centramos en las respuestas al cuestionario más relacionadas con las resistencias tal como las hemos descrito anteriormente, sin recoger las cuestiones más de detalle o las que tienen una relación menos directa con las ideas principales aquí presentadas. La estructura de nuestra muestra se puede observar en la tabla 1.

El 85 % de los encuestados son mujeres, la mayoría entre 46 y 55 años (50 %) y entre 36 y 45 años (33 %). Son personal técnico el 27 %, siendo el resto cargos directivos, aunque de estos solo el 15 % tiene a más de 20 personas bajo su responsabilidad, el 43 % tiene a menos de 10 personas, y el 32 % no tiene a nadie. En general, ocupan su cargo actual desde hace años (solo el 26 % lleva menos de dos años), aunque su experiencia en la Administración es más prolongada (son directivos desde hace más de diez años el 52 %, aunque solo el 34 % lleva ese tiempo en su puesto actual).

La información de la encuesta se ha completado con comentarios y observaciones compartidos por medios telemáticos. Pero, además, tuvimos la oportunidad de hablar telefónicamente con quienes reclamaban más detalles sobre la investigación en curso. De esta manera, 40 personas se pusieron en contacto con el equipo de investigación y esto constituyó una valiosa fuente de información en la medida que, además de interesarse por los aspectos técnicos sobre el cuestionario, comentaban cuáles eran sus principales preocupaciones en el desarrollo de su trabajo. Incorporamos estos comentarios al análisis de la encuesta. El nivel administrativo y la relación con la igualdad de estas entrevistadas adicionales se resumen en la tabla 2.

IV. LA NUEVA FISIONOMÍA DE LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD EN ESPAÑA[Subir]

Los planes de igualdad introducen el mandato en el sistema hacia un compromiso con la incorporación de la perspectiva género en el proceso de toma de decisiones (‍Alfama, E. y Alonso, A. (2015). Las políticas de género la Administración Pública. Una introducción. Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, 8, 24-‍41.Alfama y Alonso, 2015: 28). El estudio de estos planes en más de 130 administraciones arroja una primera conclusión: el número de planes vigentes ha descendido. Tan solo 47 administraciones contaban con planes en vigor en 2015 y solo 31 estuvieron en vigor en el 2016 (un 23 % del total). En algunos casos, la vigencia se ha de leer en clave de prórroga automática de planes anteriores; en otros ni siquiera se ha recurrido a este mecanismo. Conviene señalar la existencia de diferencias según el nivel institucional y el lugar. Por ejemplo, mientras que el 65 % de las comunidades autónomas cuentan con planes actualizados, únicamente el 28 % de las diputaciones y cabildos han procedido a la actualización. Sin embargo, las tres Diputaciones forales vascas cuentan con planes actualizados, y la mitad de las diputaciones en Castilla y León, Andalucía y Canarias también lo han hecho. Respecto a los municipios mayores de 125 000 habitantes, únicamente el 40 % de sus ayuntamientos cuentan con planes actualizados.

La vigencia de los planes es importante, pero la calidad de los mismos también lo es. Proponemos una distinción entre planes «apropiados», «deficientes» y «ambivalentes». Los planes son apropiados si puntúan positivamente en una serie de apartados fundamentales, listados en la tabla 4. Los planes son ambivalentes si desarrollan solo algunos de estos aspectos o los desarrollan solo de manera formal y sin llegar a operacionalizarlos. Los planes son deficientes si tienen un carácter exclusivamente formal sin presencia de diagnóstico o indicadores que permitan un análisis de la realidad. La clasificación atiende al diseño de los planes y presta atención a una serie de variables relevantes, como son la presencia de un diagnóstico (o no) de la realidad, el tipo de indicadores que se incluyen en los planes, el grado de participación, el encaje institucional, la evaluación y, finalmente, el presupuesto (tabla 4).

Desde el punto de vista del analista de políticas públicas, los planes considerados «apropiados», constituyen en torno al 50 % del total y se caracterizan por partir de propuestas participadas, basadas en un rico diagnóstico, con indicadores claros y un desarrollo de su agenda propositiva en un marco institucional sólido y suficientemente detallado. Un buen ejemplo de este grupo sería el «Plan de Igualdad de Mujeres y Hombres en la Comunidad Autónoma de Euskadi (2014-‍2018)», que cuenta con un diagnóstico de la situación con indicadores cualitativos y cuantitativos que ha sido diseñado de manera participada con otras entidades y que indica claramente los organismos responsables de las distintas funciones mencionadas

Frente a este primer grupo, podemos considerar que alrededor de un 25 % de los planes totales son planes «deficientes» en lo que respecta a las fórmulas de participación diseñadas, el uso de indicadores, la realización de diagnósticos o el entramado institucional. Un ejemplo de este modelo sería el «IV Plan para la Igualdad de las mujeres de Extremadura (2013-‍2016)»; un plan en el que no hay diagnóstico, ni indicadores definidos ni referencia a planes anteriores, solo a la propia ley de igualdad que obliga al Plan, no hay tampoco compromiso de evaluación más allá de la formalidad, y no se vincula la responsabilidad de acciones concretas a departamentos concretos.

Finalmente, existe un grupo intermedio de planes que podríamos catalogar como «ambivalentes». Son planes que cuentan con una «participación blanda», y/o débiles esfuerzos en relación con el diagnóstico, el soporte institucional/estructural o la operatividad de las propuestas. En la línea de las críticas al mainstreaming que lamentan el exceso de retórica y lógica procedimental, estos planes parecen un tanto vacíos y desprovistos de verdadera voluntad política. Un ejemplo de ello sería el «III Plan de Igualdade 2009-‍2011 de Santiago de Compostela», un plan que ha sido elaborado con una importante fundamentación teórica, a través de un proceso participativo interesante, que remite a la evaluación anterior realizada por el personal técnico, pero que luego no resulta operativo porque no llega a desarrollar los indicadores cualitativos y cuantitativos que menciona, no define las estructuras específicas para el desarrollo del plan y no desarrolla la forma de llevar a cabo la evaluación que menciona.

La cuestión presupuestaria, por su escaso desarrollo, merece mención aparte. El 63 % de los planes analizados no menciona asignación presupuestaria alguna, frente al 17 % que lo hace de manera imprecisa y el 19 % en que aparece claramente. Este último caso, por ejemplo es el del «I Plan Estratégico de Igualdad de mujeres y hombres del Principado de Asturias para el 2013-‍15» y su presupuesto de 16 902 405 euros o los 220 887 558,29 euros que destinaba el «VI Plan Galego para a Igualdade entre mulleres e hommes 2013-‍15». Por el contrario, la evaluación es un aspecto ampliamente generalizado en los planes. Parece un requisito aceptado, siendo muy frecuente la obligación de evaluar de una u otra forma. En el 60 % de los casos este compromiso se menciona de manera expresa, aunque en pocos casos se anuncia una evaluación externa.

Un análisis en perspectiva muestra como los planes actuales más novedosos programan sus acciones a más largo plazo, con periodos de vigencia largos, más allá de los iniciales cuatro años, lo que nos permitiría hablar del interés por superar los planes de legislatura con empeño en cambios estructurales a medio y largo plazo. Así, por ejemplo, la Diputación de Guipúzcoa proyectó un plan para ocho años (2012-‍2020), aunque el cambio de gobierno en 2016 provocó que el plan haya dejado de estar vigente; el plan de Tenerife se aprobó para el periodo 2012-‍2017, y el de Canarias abarca el periodo 2013-‍2020. Este mismo análisis vislumbra una mejora en la calidad de los planes vigentes. Los temas han ido ganando en profundidad tomando como ejes vertebrales el mainstreaming, el empoderamiento y la participación activa, con referencias a la transformación de las prácticas organizativas y la cultura institucional con perspectiva de género. Estos nuevos planes estarían incorporando, además, novedades en las formas y objetivos de los propios planes. Algunas de las novedades que presentan estos planes respecto a las dinámicas generales percibidas en periodos anteriores son:

Tratando de valorar la evolución sobre el tema es necesario señalar el carácter agridulce de los resultados. La primera evidencia señala la pérdida de vigor administrativo en los esfuerzos realizados por la igualdad de género, muchas administraciones se han quedado en el camino y han dejado de contar con planes de igualdad. Pero esta fotografía grisácea también deja entrever la presencia de propuestas integrales y profundas en la línea del «transforming» de Rees (‍Rees, T. (1998). Mainstreaming Equality in the European Union. Londres: Routledge.1998). En esta fase se encuentran solo algunas administraciones, mientras que otras no han superado el «tailoring», quizá ni siquiera el «tinkering». Podemos pensar que durante un tiempo estas últimas prorrogaron formalmente sus planes pero hoy en día sus propuestas se han extinguido y solo se mantienen las más activas, las que tienen impulso y las que han tenido capacidad para llevar a cabo la transversalidad tanto en términos organizativos como sustantivos.

V. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y TRANSVERSALIDAD; EL PESO DE LAS RESISTENCIAS[Subir]

Partiendo de los cuestionarios a responsables administrativos y agentes de igualdad (y sus comentarios) hacemos un análisis de los obstáculos a la transversalidad y sobre todo, de las resistencias internas por parte de las administraciones públicas.

VI. CONCLUSIONES[Subir]

La transversalidad tiene múltiples enemigos. La coyuntura económica y los obstáculos ideológicos y políticos parecen contribuir a una cierta «evaporación» del compromiso con la igualdad, que se manifiesta, por ejemplo, en la disminución del número de planes vigentes. Cierto es que algunas Administraciones han hecho notables avances en la calidad, concreción y viabilidad de sus propuestas en materia de igualdad. La situación del País Vasco, por ejemplo, refleja una posición de liderazgo en todos los campos analizados muy distinta a comunidades como Aragón o Castilla-La Mancha, donde se evidencia un muy débil compromiso con la igualdad. En su conjunto, sin embargo, la estructura de oportunidades se ha manifestado muy hostil al desarrollo de políticas eficientes en el terreno de la igualdad, con consecuencias que se manifiestan tanto en el vigor de la acción política, cuanto en la (escasa) dotación presupuestaria destinada a la lucha contra la desigualdad de género.

Una efectiva recuperación económica, sin embargo, no será condición suficiente para el verdadero despegue de la transversalidad; al menos no lo será mientras pervivan importantes resistencias inscritas en la cultura, los modos de trabajo y de organización de la Administración pública en España. La explotación de una encuesta a personal técnico en diferentes administraciones públicas confirma algunas de las intuiciones menos optimistas defendidas en la literatura especializada. Por ejemplo, las políticas de igualdad no son vistas como una prioridad; más aún, no son vistas como un ejercicio de actuación transversal, sino como una responsabilidad demarcada al terreno específico de las (muy débiles) unidades de igualdad. La formación, un elemento fundamental para el desarrollo de la transversalidad, no alcanza el nivel de los puestos directivos, cuya iniciativa es siempre determinante para el desarrollo de actuaciones eficientes en las Administraciones. Una conclusión particularmente turbadora tiene que ver con la «puesta a cero de los contadores»: en casi la mitad de los casos, cada nuevo dirigente político aspira a comenzar la tarea desde el principio, dificultando la continuidad de unas políticas transversales que, por definición, son lentas en su implantación.

Las resistencias a la horizontalidad son claves y aparecen sin matices. En los pasillos de la Administración no se valoran los contenidos o esfuerzos relativos a igualdad en los procesos de acceso o promoción. A esto se suma que hay dificultades en el flujo de información (también de igualdad) dentro de la misma unidad administrativa (entre áreas o secciones diferentes). Las resistencias percibidas se centran también en el funcionamiento administrativo. Hemos podido acceder también a la percepción de las resistencias desde la práctica. Quienes lideran acciones destacan las resistencias por parte del personal de la Administración, y quienes no han liderado acciones de igualdad insisten en la falta de liderazgo o compromiso político.

Rees (‍Rees, T. (1998). Mainstreaming Equality in the European Union. Londres: Routledge.1998) vislumbró la transversalidad como esa decisiva apuesta por la transformación, que superaría los limitados logros conseguidos con el tinkering (legislación por la igualdad de oportunidades) y el tailoring (políticas de promoción activa de la igualdad). Nuestros datos sugieren que, quizás, sea necesario replantear el verdadero potencial de la transversalidad; quizás esté llegando el momento de volver a insistir en la fase anterior, como mejor y quizás único vehículo para la promoción de la igualdad. Fiar la consecución efectiva de la igualdad a la capacidad efectiva para implantar la transversalidad puede contribuir a la creación de brechas cada vez mayores entre las distintas Administraciones, algunas de las cuales quizás nunca serán capaces de superar las resistencias formativas, horizontales o de liderazgo que, hasta el momento, coartan en buena medida la definición de la igualdad como un problema integral, colaborativo y participativo.