RESUMEN
Cuando ha transcurrido más de un lustro desde que las primaveras árabes estallaron, comienza a evidenciarse la tendencia a colocar en su verdadera perspectiva aquellos procesos políticos y jurídico-constituyentes. No cabe negar, sin embargo, que todavía una buena dosis de provisionalidad se cierne en algunos casos de esa pretendida nueva ola democratizadora, como la primavera tunecina, dado que la nueva Constitución solo ha comenzado a regir a partir de enero de 2014, mientras que en otros casos abiertamente se puede hablar de «otoñización» de la primavera, expresión que pretende dar cuenta de la degeneración autoritaria de procesos como el egipcio. No ocurre lo mismo en el caso marroquí, que, de todos los procesos constituyentes abiertos, fue el que antes se cerró y el que parece haber llegado a un punto más maduro, tras varios años de desarrollo del nuevo texto constitucional. Este estudio se centra en el desarrollo constitucional introducido por la nueva legislación orgánica en relación a las instituciones representativas, el Gobierno, el Poder Judicial, la jurisdicción constitucional, la regionalización avanzada y los nuevos mecanismos de participación.
Palabras clave: Constitución marroquí; primaveras árabes; constitucionalismo maghrebí; leyes orgánicas.
ABSTRACT
A half decade since the Arab Spring erupted, efforts to put these political and constitutional processes into proper prospective are becoming more prevalent. It cannot be denied, however, that this alleged new democratising wave remains provisional in many ways. While the new Constitution emerging from the Tunisian spring only began to take effect from January 2014, in others countries we can openly speak of the ‘autumn season’ of the Arab Spring, an expression that seeks to capture the degeneration into authoritarianism – such as in the Egyptian case. The same cannot be said in the case of Morocco which, among all the constitutional processes opened, was the first to be concluded and to have reached a mature level, following several years of development of the new constitutional text. This essay focuses on the constitutional development introduced by the new organic legislation, including regarding representative institutions, the government, the judiciary, the jurisdiction of the constitution, advanced regionalisation, and new mechanisms of participation.
Keywords: Moroccan constitution; Arab Springs; Maghreb constitutionalism; organic laws.
SUMARIO
Cuando se cumple un lustro desde que las primaveras árabes se desencadenaran, comienza a evidenciarse la tendencia a colocar en su verdadera perspectiva aquellos procesos políticos y jurídico-constituyentes. No cabe negar, sin embargo, que todavía una buena dosis de provisionalidad se cierne en algunos casos de esa pretendida nueva ola democratizadora, como la primavera tunecina, dado que la nueva Constitución solo ha comenzado a regir a partir de enero de 2014, mientras que en otros casos abiertamente se puede hablar de «otoñización» de la primavera, expresión que pretende dar cuenta de la degeneración autoritaria de procesos como el egipcio ( López García, B. (2014). Prólogo. En P. González del Miño (dir.). Tres años de revoluciones árabes (pp. 15-23). Madrid: La Catarata.López García, 2014: 18).
En Marruecos desde un primer momento la cuestión del desarrollo legislativo de la Constitución de 2011 se reveló como la piedra de toque más inmediata para atestiguar la «sinceridad» de los cambios introducidos ( Parejo, M.ª A. y Feliu, L. (2012). Morocco: the reinvention of a totalitarian system. En F. Izquierdo (ed.). Power and regimes in the Contemporary Arab World. Society and the Exercise of Power (pp. 70-99). London-New York: Routledge.Parejo y Feliú, 2012), puesta en duda por algunos por falta de celeridad ( Biagi, F. (2014). The pilot of a limited change: Mohamed VI and the transition in Morocco. En J. Frosini y F. Biagi. Political and Constitutional Transitions in North Africa: Actors and Factors (pp. 50-80). London: Routledge.Biagi, 2014: 68).
Manteniendo su fidelidad a los esquemas del constitucionalismo francófono[1], la remisión a las leyes orgánicas constituye el instrumento sobre el que el nuevo texto constitucional ha hecho pivotar el desarrollo normativo de las opciones constitucionales consideradas el núcleo del nuevo esquema institucional. En sintonía con el modelo francés, la ley orgánica en la nueva Constitución reproduce esencialmente sus rasgos fundamentales: el lapso de tiempo desde el registro del proyecto hasta que da comienzo su tramitación (de 10 días según el art. 85 CM), la mayoría absoluta en la Cámara Baja y su sometimiento de oficio al control previo de constitucionalidad antes de su promulgación[2]. En esa misma línea de recepción del modelo francés se inscribe también el tradicional carácter intersticial que cabe atribuir a este tipo de leyes, cuya primera y principal diferencia respecto a las leyes ordinarias radica en su función de estricta aplicación de las disposiciones constitucionales, razón por la cual además de una reserva material delimitada para este tipo de leyes, las disposiciones constitucionales prefiguran su contenido a modo de directrices. En este sentido las leyes orgánicas en Marruecos tendrían asignada la misión de completar o aplicar la Constitución, de modo que, a diferencia de otros ordenamientos, no cumplirían la función de diferir al legislador la falta de compromisos del constituyente en torno a determinados asuntos. Junto a este elemento diferencial de carácter sustantivo, la ley orgánica viene definida por el procedimiento para su aprobación, para la que se exige mayoría absoluta de los diputados en la Cámara Baja, salvo en la aprobación de las leyes sobre colectividades territoriales o las que afecten a la Cámara de Consejeros, en las que se exige también la aprobación por mayoría absoluta de miembros de esta cámara (art. 85 CM).
Sin embargo, bajo el ropaje de su carácter de normas de desarrollo o de aplicación del texto constitucional se pueden cobijar otros fenómenos que pueden desvirtuar la fuerza normativa de los enunciados constitucionales, si se tiene en cuenta que la legislación orgánica puede, por un lado, operar una desconstitucionalización mientras que, en otros casos, las leyes orgánicas pueden ser excusa para proceder a una suerte de reescritura o reformulación del articulado constitucional. Este último sería el caso de la trayectoria que han tenido las leyes orgánicas en Marruecos, trayectoria que no parece haber sido abandonada del todo en la adopción de las leyes orgánicas exigidas por la Constitución de 2011 ( Madani, M. (2014). Constitutionnalisme sans démocratie: la fabrication et la mise en œuvre de la Constitution marocaine de 2011. En O. Bendourou, R. El Mossadeq y M. Madani. La nouvelle Constitution marocaine à l’épreuve de la pratique (pp. 33-99). Casablanca: La Croisée des Chemins.Madani, 2014: 94).
Ahora bien, son otros los rasgos de la ley orgánica en la Constitución de 2011 sobre los que deseamos atraer la atención, porque de un lado puede que pase desapercibido que el control previo obligatorio de constitucionalidad hace que en el control de constitucionalidad de estas leyes no exista un proceso contradictorio, a imagen de lo que ocurre con el modelo de referencia. En segundo lugar, precisamente en el desarrollo mediante ley orgánica de la cuestión de inconstitucionalidad finalmente aprobada por la Cámara de Representantes en segunda lectura el 6 de febrero de 2018 (por tanto ya en la II Legislatura), se excluye a los justiciables la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad contra disposiciones legales que se hayan beneficiado de una declaración de constitucionalidad previa, salvo que se hubiera producido un cambio en las circunstancias que fundamentaron la misma (art. 5 de la Ley Orgánica 86-15 sobre la cuestión de inconstitucionalidad).
Para evitar situaciones como la de la ley de huelga, sin aprobar a pesar de exigirlo la anterior Constitución (art. 14) ( Tlemsani, T. A. (2014). L’action législative du Parlement à la lumière de la Constitution marocaine de 2011. En M. Terol Becerra (dir.). La Constitution marocaine. Commentaires (pp. 125-145). Siero: Sapere aude.Tlemsani, 2014: 140), el art. 86 del nuevo texto constitucional impone que todas las leyes orgánicas habrán de ser sometidas para su aprobación al Parlamento antes de finalizar la primera legislatura, lo que ha sido interpretado como una obligación de iniciar su tramitación, pero no la de adoptarlas mediante su aprobación ( Pinelli, C. (2012). La démocratisation par voie législative après la transition à la démocratie. En Commission de Venise-Association internationale de droit constitutionnel, 1er Atelier interculturel sur la démocratie, Marrakech, 29-30 mars 2012.Pinelli, 2012: 6). Sin embargo, los términos no dejan de ser imprecisos, pues aunque se elude el término aprobación, el registro de un proyecto tampoco es someter a votación, sino más bien someter a tramitación. Comoquiera que sea, lo cierto es que el art. 86 CM devuelve a las leyes orgánicas su sentido originario con el que nacieron en 1830 en Francia, al ser un tipo de leyes de actuación de la Constitución cuya naturaleza es la de ser dictadas a la más breve dilación[3].
Así las cosas, los primeros pasos dados por el legislador tras la entrada en vigor de la Constitución estuvieron dirigidos a dar cumplimiento a lo preceptuado en el art. 86 CM, sometiendo a votación de las cámaras el texto de las 19 leyes orgánicas previstas antes de que finalizara la primera legislatura[4].
El cómputo final al término de la primera legislatura arroja que de la totalidad de 19 leyes orgánicas previstas en la Constitución, 15 se encontraban en aplicación o han sido aprobadas por las cámaras en el momento de afrontar el último año de la Legislatura, es decir 2016[5], quedando otras 4 sin estar aprobadas, si bien alguna de ellas al término de la Legislatura se encontraba registrada para su tramitación en la Cámara Baja[6]. La lentitud ha incidido más en la adopción de ocho leyes orgánicas que exige ex novo la Constitución (entre las que están esas cuatro no aprobadas finalmente)[7]. Cabe, en efecto, entre la legislación orgánica que la propia Constitución exige, diferenciar los textos que solo han exigido enmiendas de leyes orgánicas ya existentes de aquel otro grupo de materias en las que previamente no existía legislación por tratarse de nuevos órganos o nuevos derechos.
En lo que sigue se intenta abordar qué novedades ha aportado respecto a la anterior legislación el desarrollo constitucional introducido por las nuevas leyes orgánicas en relación a las instituciones representativas (Estado, regiones y legislación de partidos) (II), el Gobierno (III), el Poder Judicial (IV), la jurisdicción constitucional (V), la regionalización avanzada (VI) y los nuevos mecanismos de participación (VII). En un segundo momento, se formula un juicio crítico de parte de esta legislación de desarrollo, haciendo hincapié en algunos aspectos de dudosa constitucionalidad o de cuestionables planteamientos restrictivos.
Las principales novedades de la Ley Orgánica 27-11, que termina con la tradición
de tener un texto unificado de código electoral, son de alcance bien modesto a nuestro
entender, pues han consistido en un aumento de escaños (395 por los 325 anteriores)
que no deriva de ninguna previsión constitucional, pues el art. 62 CM remite a una
ley orgánica; una escasa ampliación de la cuota de representación femenina a través
de la asignación de un número de escaños que ya viene existiendo con anterioridad
a la nueva Constitución (entonces todavía sin un reconocimiento legal expreso); la
reducción de la edad legal a la mayoría de edad de 18 años para ser elegible (frente
a los 23 de la ley anterior); la creación de una cuota similar a jóvenes varones menores
de 40 años, en el refuerzo del control judicial en el ámbito del contencioso electoral,
la adopción del carnet de identidad como único documento válido para poder ejercer
el voto, el establecimiento de la presidencia de las juntas electorales por parte
de un juez y el reconocimiento del voto por procuración a los residentes en el extranjero.
Otra de las principales innovaciones de esta Ley Orgánica tiene repercusiones en el
estatuto del Gobierno, pues su art. 114 dispone la incompatibilidad de la función
ministerial con la de miembro de la Cámara de Representantes, introduciendo así un
cambio sustancial no derivado directamente de la Constitución, que remite a la Ley
Orgánica para la regulación de incompatibilidades parlamentarias (art. 62 CM) ( El Messaoudi, A. (2015). La nueva arquitectura del ejecutivo en la Constitución marroquí
de 2011. Revista de Estudios Políticos, 170, 291-314. Disponible en:
Por otra parte, la adopción de esta nueva ley de 2011 brindaba una buena oportunidad para haber llevado a cabo el découpage de circunscripciones, que, sin embargo, se ha mantenido como competencia del Ministerio del Interior mediante el correspondiente decreto, lo que coloca en manos del poder ejecutivo un formidable instrumento de «gerrymandering» con el que modular a voluntad la orientación política del proceso electoral. En la nueva ley se debían de adaptar además las circunscripciones a la reducción de las regiones que pasan de las 16 existentes hasta 2011 a 12 en la actualidad.
La cuota de representación femenina ha sido interpretada por el Consejo Constitucional (en funciones, en aplicación del art. 176 CM hasta en tanto no se ha instituido el Tribunal Constitucional) en su Decisión 817/2011 como una medida de discriminación positiva que establece la Constitución con alcance transitorio. Antes de su reconocimiento en la Ley de 2011 ya se venía practicando dicha cuota[8], dado que la circunscripción nacional se concibió para reservarla a una lista solo de candidatas por la ley de 2002[9], a modo de cuota femenina, si bien este texto normativo se mantenía neutro respecto al carácter femenino de la circunscripción, debido al convencimiento de todos los partidos de que era inconstitucional por vulnerar el art. 8 de la Constitución de 1996[10], por lo que la circunscripción nacional funcionaba como cuota femenina únicamente en virtud del acuerdo político de todos los partidos ( Bernoussi-Idrissi, N. (2006). L’évolution du processus électoral au Maroc. En Comité Directeur Du Rapport. 50 ans de développement humain au Maroc, perspectives 2025. Rabat.Bernoussi, 2006: 342).
La novedad en la nueva ley tras la nueva Constitución es que a la cuota femenina de escaños en la Cámara de Representantes, establecida en 60 escaños por el art. 23 de la ley, se añade ahora la cuota de representación de jóvenes varones (menores de 40 años) igualmente en las listas de la circunscripción nacional[11], de manera que se reservaba una cuota de 30 escaños a esos jóvenes varones en las mismas listas que deben de respetar la cuota femenina. Las listas de candidatas y candidatos que se eligen por la circunscripción nacional se han convertido de este modo en listas de paridad relativa, puesto que se refieren a una sola circunscripción y porque no son listas de alternancia paritaria, sino que estaban perfectamente divididas en dos partes: la femenina con la lista de las 60 candidatas y la masculina-juvenil con la lista de 30 candidatos. Esa fórmula final no satisfizo a todos los movimientos asociativos consultados en la preparación de la ley[12]. Así, frente a algunas organizaciones de mujeres como «Femmes pour femmes», que proponían la supresión de la cuota de jóvenes en la lista nacional, el «Movimiento de la juventud marroquí por una representatividad política» (que comprende 29 organizaciones juveniles y 17 asociaciones de la sociedad civil) reivindicaba una lista nacional exclusivamente para jóvenes con paridad de sexos. Finalmente la propuesta del Ministerio recogida en el proyecto de ley 27-11 era además la de reservar 45 escaños para mujeres, y solo la intervención de la segunda cámara hizo que el texto final de la ley lo haya aumentado hasta 60 sobre los 90 totales. Los jóvenes varones por tanto tenían reservado el resto de escaños, es decir, 30 en la circunscripción nacional. Ahora bien, ante las numerosas críticas recibidas por asociaciones de mujeres y por parte de la doctrina[13], para las segundas elecciones postconstitucionales se ha corregido esta desigualdad de dudosa constitucionalidad[14] mediante la Ley Orgánica 20-16 de 10 de agosto de 2016, especificando que los 30 escaños se reservan a jóvenes (hasta 40 años cumplidos) de ambos sexos. Esta misma Ley Orgánica ha prohibido las candidaturas de independientes (art. 1).
La Ley Orgánica sobre la Cámara de Representantes de 2011 sí ha corregido en cambio una desigualdad preexistente que se refería a la aplicación de una misma barrera electoral a los escaños elegidos tanto en la circunscripción nacional como en la local (6 % de los votos en las respectivas circunscripciones frente al 3 % exigido anteriormente en la ley de 2002) introducida a prisa en diciembre de 2006 con vistas a las elecciones de 2007 (mediante la Ley 22-06). Aplicar esa barrera del 6 % indistintamente a ambos tipos de circunscripciones producía, en efecto, una discriminación a las —por acuerdo político— candidatas de la circunscripción nacional y ello debido al distinto juego de la barrera electoral del 6 % en la circunscripción local en la que las mujeres no tenían —ni siguen teniendo— reservados escaños, ya que para los candidatos masculinos resultaba entonces más fácil obtener un escaño en las circunscripciones locales con cien veces menos votos. Finalmente, en agosto de 2016 y de cara a las elecciones legislativas de 7 de octubre de 2016, la Ley Orgánica 20-16, de 20 de agosto de 2016, ha equiparado ambas barreras electorales, la de la circunscripción nacional y la local, situándolas en el 3 % (art. 1) dando una nueva redacción al art. 84.2 de la Ley Orgánica de la Cámara de Representantes.
La cuota reservada a las mujeres por esta ley plantea otras dudas sobre su constitucionalidad, ya que la cuota de representación se ha aplicado única y exclusivamente a las listas de la circunscripción nacional sin que la ley establezca cuota alguna en las listas de las circunscripciones locales. Queda además muy lejos la cuota femenina del compromiso asumido por Marruecos en virtud de los Objetivos del Milenio, entre los que figura alcanzar un tercio de representación femenina en los órganos electivos.
El escrutinio de lista se ha mantenido, consolidando así una conquista que cabe considerar como relativamente reciente y que sin duda permite que el voto se concentre más en los programas que en el/los candidato/s. En 2002, para acabar con las corruptelas favorecidas por el peso económico o la influencia de los notables, se puso fin al mayoritario uninominal a una sola vuelta adoptando el sistema proporcional de resto más fuerte (doctrinalmente más conocido como método Hare) que sigue manteniendo el art. 84 de la Ley 27-11 tras la nueva Constitución[15].
Con el dahír 1-11-172, de 21 de noviembre de 2011, el monarca promulgaba la ley 28-11 relativa a la Cámara de Consejeros, que casi duplica en artículos a la anterior ley 32-97, y que ha fijado la composición de la cámara en el máximo permitido constitucionalmente, es decir, 120 escaños, lo que supone una drástica reducción respecto a los 270 escaños bajo la anterior Constitución. La fijación de un límite máximo no se encontraba presente en la anterior Constitución (art. 38), que dejaba absoluta libertad al legislador orgánico para decidir el número de consejeros, por lo que la introducción de un tope máximo y un mínimo de miembros representa una novedad. Del mismo modo, la Constitución ha modificado el anterior mandato de 9 años por otro algo más reducido de 6 años, y ha puesto fin a la renovación por tercios de la cámara, que a partir de ahora se renovará íntegramente con cada elección[16]. Más allá, sin embargo, de la composición numérica, la nueva Constitución ha mantenido la opción por una cámara híbrida, idéntica a la prevista en la Constitución de 1996, en la que se encuentran representadas las colectividades territoriales junto a representantes de cámaras profesionales y patronal, que son elegidos mediante sufragio indirecto a nivel regional, salvo los representantes de los asalariados que son elegidos, también mediante sufragio indirecto, a nivel nacional (art. 63 CM).
Tampoco puede afirmarse que exista novedad alguna respecto a la proporción de escaños en la que se han distribuido las distintas categorías de consejeros, pues las cuotas previstas por el art. 38 de la Constitución de 1996 son idénticas a las del art. 63 de la nueva Constitución (tres quintos elegidos por las distintas colectividades territoriales y los otros dos quintos entre cámaras profesionales a nivel regional y asalariados a nivel nacional). Tan solo se ha introducido como novedad en la nueva Constitución que el tercio de los consejeros que corresponde elegir a las colectividades territoriales deberá ser elegido por el Consejo regional de entre sus miembros y el resto de dos tercios se elegirán entre los miembros de prefecturas, provincias y ayuntamientos. Tan tímida novedad, que «regionaliza» tan solo un quinto de la composición de la cámara, ha de llevar a afirmar que la anunciada regionalización de la Cámara de Consejeros no se ha producido, al menos en su composición. Hay un atisbo de regionalización de la cámara en cambio en la tramitación de los proyectos de ley que afecten a las colectividades territoriales, al desarrollo regional y a asuntos sociales, que el Gobierno debe enviar en primer lugar a la Cámara de Consejeros, que deviene así cámara de primera lectura por mandato del art. 78 CM. Sin embargo, es la Cámara de Representantes la que tiene la última palabra en la aprobación de estos proyectos en base al art. 84 CM.
La fórmula de escrutinio tampoco se encuentra establecida en la Constitución, que no indica si se debe seguir un sistema proporcional o mayoritario en su art. 63, lo cual no es novedoso, pues reproduce al pie de la letra el anterior art. 38 CM. La Ley Orgánica se decanta no obstante por el escrutinio proporcional de lista según la regla del resto más fuerte (art. 3), el mismo que ya viene siendo habitual para esta cámara desde 1997 (ley 32-1997). Quedan excluidos además el panachage y el voto preferencial, lo cual quiere decir que las listas son cerradas y bloqueadas, respectivamente. Se establece una barrera electoral del 3 % de los sufragios emitidos en la circunscripción. Al igual que en la ley anterior, el reparto de escaños se realiza siguiendo la fórmula de escrutinio del art. 87 de la ley que, a pesar de no usar expresamente la denominación, utiliza el método Hare. Así pues, nada o casi nada ha cambiado en cuanto a fórmula de escrutinio y sistema de voto.
La ley incorpora, en cambio, numerosas novedades en cuanto a confección de listas electorales, presentación de candidaturas y justificación de los gastos de la campaña electoral, cuyo incumplimiento puede conllevar la pérdida de la condición de parlamentario (art. 13). Una de las más significativas quizá sea la imposición de listas cremallera que garantizan una cierta paridad de sexos, al establecer el art. 24 que ninguna lista de candidatura puede contener dos nombres sucesivos de dos candidatos del mismo sexo. Para la presentación de candidaturas se contemplan además dos regímenes diferenciados —e inexistentes en la ley anterior—, en función de si el candidato pertenece a un partido o sindicato o si, por el contrario, es independiente (art. 25). Mientras en el primer caso basta la certificación de la pertenencia expedida por el partido o sindicato, en el caso de los candidatos independientes las condiciones se endurecen exigiendo un porcentaje de firmas para cada tercio en los que subdivide la composición de la cámara, a imitación de lo que se exige para la Cámara de Representantes.
Por otra parte, el abandono del partido o sindicato por el que un consejero concurrió a las elecciones, o el abandono de su grupo parlamentario, tiene por consecuencia la pérdida de la condición de miembro de la cámara. El cambio de formación política o sindical no solo se aplica durante el mandato de los consejeros, sino que el art. 26 de la Ley Orgánica 28-11 lo ha extendido como causa de inelegibilidad, de forma que se impide ser candidato a la cámara de consejeros a quien haya cambiado el partido por el que resultó elegido en un Consejo local o el sindicato por el que resultó elegido en una cámara profesional. El Consejo Constitucional, en una importante decisión (decisión 820 de 18 de noviembre de 2011) declaraba conforme a la Constitución dicho art. 26 de la Ley Orgánica de la Cámara de consejeros, que en efecto establece una causa de inelegibilidad a dicha cámara para toda persona que haya modificado su pertenencia política o sindical por la que haya resultado elegido como miembro de una colectividad territorial o de una cámara profesional. De este modo, el Consejo Constitucional, yendo más allá de la letra del art. 61 CM[17], que solo se refiere a una causa de incompatibilidad que afecta al ejercicio del cargo de parlamentario, lo ha validado también como causa de inelegibilidad de los candidatos a la Cámara de Consejeros.
Aunque puedan parecer escasos, los cambios introducidos en la legislación de partidos con la nueva Ley Orgánica 29-11 (dahír de 22 de octubre de 2011, BO de 3 de noviembre de 2011) son de cierta entidad si los comparamos a la legislación vigente bajo la anterior Constitución, y suponen en cierto modo la culminación de los pasos dados ya con la ley anterior. No obstante, no se ha producido novedad alguna en uno de los puntos más controvertidos en materia de pluralismo político, puesto que la Constitución ha mantenido la prohibición de partidos creados sobre una base religiosa, lingüística, étnica o regional (art. 7 CM), disposición que ya se encontraba en la ley de 2005 y cuya modificación había sido solicitada ya en su momento cuando se aprobó aquella ley por parte del islamista PJD. Casi todas las novedades de la nueva ley derivan directamente de exigencias del nuevo texto constitucional. Así, en cuanto a la disolución de los partidos —que anteriormente podía ser decretada por el primer ministro—, ha desaparecido en la nueva Ley de 2011 en virtud del enunciado del art. 9 de la Constitución que prescribe que solo por resolución judicial se puede disolver un partido político. Ahora bien, la Ley Orgánica ha sustraído esta competencia al Tribunal Constitucional al confiarla al Tribunal Administrativo de Rabat[18].
La pérdida del mandato como sanción a los parlamentarios que abandonen el partido con el que hayan concurrido a las elecciones se encuentra directamente recogida en el texto constitucional (art. 61 CM) y en cuanto tal es de aplicabilidad directa. Ahora bien, la ley de partidos ha ampliado esa prohibición en tres aspectos: territorial, sancionador y subjetivo. En cuanto a lo primero la pérdida de la condición de electo se ha extendido a los cargos electivos municipales, provinciales, de la prefectura y regionales (art. 20). Respecto al ámbito sancionador, se han impuesto multas económicas a los cargos electivos infractores que incumplan la prohibición de cambiar de partido, con la importante novedad de ampliar los sujetos sancionados, al someter a esas mismas sanciones económicas (de veinte mil a cien mil dírhams) a los partidos receptores del cargo llegado desde las filas de otro partido (art. 66). En cuanto al aspecto subjetivo, el art. 20 de la Ley 29-11 extiende la prohibición de renunciar al partido por el que se ha presentado a las elecciones, ya que no solo afecta a las cámaras legislativas sino también a los Consejos de las colectividades territoriales o cámaras profesionales.
La Ley Orgánica 29-11 ha previsto además una cuota de representación de mujeres en todos los órganos de dirección del partido (tanto a nivel nacional como local) de al menos un tercio (art. 26), pero no tanto como obligación de resultado, sino como parte del contenido obligatorio de los estatutos de cada partido. De manera análoga, pero sin fijar una proporción determinada o determinable, los partidos están obligados a incluir en sus estatutos una cuota de jóvenes en sus órganos de dirección. Otra novedad de la ley es la de imponer que los estatutos del partido incorporen una limitación del número de mandatos en los órganos de dirección, pero sin especificar cuántos, lo cual la convierte en un gesto más que en una medida efectiva. Por lo demás, la ley de 2005 ya imponía una organización conforme a principios democráticos, permitiendo además la participación de todos sus miembros en los órganos de dirección del partido (art. 21), obligación que ahora reitera el art. 7 CM y el art. 25 de la actual Ley de partidos de 2011.
En cuanto a la financiación de los partidos[19], tampoco existen grandes novedades, manteniéndose la adjudicación de una cantidad con independencia del porcentaje de escaños a todas aquellas candidaturas que hayan concurrido a las elecciones generales y que al menos hayan cubierto un mínimo del 10 % de las circunscripciones del territorio nacional, por lo que se abandona el criterio anterior, establecido en el código electoral de 2006, de haber alcanzado el 5 % de votos. A esa suma igual para todos los partidos se añade otra variable, percibida anualmente en función de escaños y del número de votos, de la que resultan beneficiarias aquellas candidaturas que hayan superado al menos el 5 % del número de votos a nivel nacional, sumando las circunscripciones local y nacional (art. 32)[20]. La Ley Orgánica 29-11 abandona de este modo el criterio impuesto anteriormente[21], que establecía como criterio el número de candidatos, lo cual pervertía la financiación, pues primaba a los partidos que presentaban el máximo de candidatos posibles solo para beneficiarse de una dotación importante ( Moussebbih, A. (2016). Le financement des partis politiques au Maroc à la lumière de la législation et de la Jurisprudence constitutionnelle. Pax et sécurité internationales. Revue maroco-espagnole de Droit International, 4, 45-75.Moussebbih, 2016: 55). El Decreto 2-11-608 (Boletín Oficial 599, de 3 de noviembre de 2011) ha previsto además en el art. 2 que la cantidad percibida por escaño se cuadruplicará cuando el escaño lo haya obtenido una mujer, introduciendo así una diferenciación que no se encuentra en la ley.
Otra subvención del Estado está destinada a la financiación de las campañas electorales en elecciones municipales, regionales y legislativas[22]. El art. 35 de la Ley indica que el montante global se fija por el presidente del Gobierno a propuesta del ministro del Interior, del de Justicia y del de Hacienda. Para el reparto se tiene en cuenta el número de votos y de escaños de cada partido a nivel nacional.
La nueva Ley Orgánica 59-11 (promulgada por el dahír 1-11-173 de 21 de noviembre de 2011, BO 6066, de 19 de julio de 2012) viene a colmar la deficiente arquitectura constitucional respecto a las regiones ( Bouachik, A. (2012). La régionalisation avancée dans la Constitution marocaine de 2011. En A. Bouachik, M. D. y C. Saint-Pont (dirs.). La Constitution marocaine de 2011. Lectures croisées (pp. 105-118). Casablanca: Publications de la REMALD-Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement.Bouachik, 2012: 115) y da actuación por primera vez al sufragio universal directo en la elección de los Consejos regionales, exigido por el art. 135 CM, mediante el escrutinio de lista proporcional basado en el método Hare de resto más fuerte (art. 78)[23]. Quedan excluidos además el panachage y el voto preferencial, lo cual quiere decir que las listas son cerradas y bloqueadas, respectivamente (art. 78). La ley establece una barrera electoral del 6 % de los votos emitidos en la circunscripción (art. 92) y un número de escaños para cada consejo regional que la propia ley determina en función de la población, oscilando entre 33 a 75 escaños (art. 74). Con la elección directa de los Consejos regionales se pone remedio a la disfuncionalidad representativa de la anterior composición en la que cohabitaban representantes de los entes locales, de las cámaras profesionales y de delegados de asalariados en virtud del anterior art. 143 de la Ley 9-97 del Código Electoral ( Aboulas, H. (2014). La Gouvernance et le Project de la régionalisation avancée. En M. Zambonino Pulito (dir.). Gobernanza, Derecho Administrativo y Políticas Públicas en España y Marruecos (pp. 167-190). Madrid: Dykinson.Aboulas, 2014: 180). Sin embargo, existe un riesgo real de menoscabar la autonomía de las regiones, que tan solo es de carácter administrativo, autorizando injerencias del poder central, y ello por mor del propio art. 145 CM, que faculta a los walis a asistir a los presidentes de las regiones y especialmente a los presidentes de los Consejos regionales en la ejecución de sus planes y programas de desarrollo ( Zair, T. (2014). L’autonomie de la région dans la Constitution marocaine. En VV. AA. La Constitution de 2011, Eclairages croisés sur le nouveau constitutionnalisme marocain (pp. 125-138). Publications de l’association Marocaine de Droit Constitutionnel. Rabat: Imprimerie El-Maârif Al Jadida.Zair, 2014: 137), no abandonando por ello del todo el anterior modelo en el que el wali era el verdadero órgano ejecutivo de la región ( Yahia, M. (2009). Étude comparative des entités administratives et en Espagne. En M. Zambonino Pulito (dir.). Estudios sobre descentralización política y administrativa en España y en Marruecos (pp. 179-224). Madrid: Iustel.Yahia, 2009: 192).
Al igual que ocurre para las elecciones locales, la ley obliga a que una de cada dos circunscripciones se reserve a las mujeres sin que ello implique privarlas de su derecho a presentar candidaturas en la otra circunscripción no reservada a ellas (art. 76). No se ha previsto en la ley, por el contrario, como solicitaban desde distintos partidos, una cuota de representación para los jóvenes en estos Consejos, de modo que se ven defraudadas las expectativas creadas por la nueva Constitución.
En cuanto a los Consejos de las prefecturas y de provincias, su número de escaños
no puede ser superior a la mitad del total de consejeros de los municipios que componen
la prefectura o la provincia (art. 104) y oscila entre 11 y 31 (art. 103). Se eligen
en listas proporcionales mediante el método Hare. En los Consejos municipales el art.
143 de la ley continúa contemplando una circunscripción electoral complementaria existente
desde 2009 para asegurar la representatividad femenina. Sin embargo, no se establece
expresamente, al igual que en la ley anterior, que a dichos escaños adicionales puedan
optar solamente listas femeninas, por lo que la reserva de esta cuota a las mujeres
depende de un consenso político tácito ( Desrues, T. y Kirhlani, S. (2010). Dix ans de monarchie exécutive et citoyenne: élections,
partis politiques et défiance démocratique. L’Année du Maghreb, VI, 319-354. Disponible en:
La Ley Orgánica 65-13, de 9 de febrero sobre la organización y funcionamiento del Gobierno y el estatuto de sus miembros, viene a regular el órgano constitucional que ha constituido el nudo de la nueva Constitución de 2011 ( Benabdallah, M. A. (2013). Institution gouvernementale dans la Constitution marocaine de 2011. En C. Saint-Prot y F. Rouvillois (dirs.). L’exception marocaine (pp. 87-106). Paris: Ellipses.Benabdallah, 2013: 89; Parejo, M.ª A. (2015). Cambio y límites en Marruecos: propuestas de reforma constitucional sobre el Gobierno. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 109, 23-44.Parejo, 2015: 25). Sin embargo, en rasgos generales la nueva no ha hecho sino formalizar las prácticas ya existentes. Entre los aspectos que concitan mayor interés, cabe citar que las competencias de los ministros deben ser claramente establecidas en los decretos sobre las atribuciones de su departamento, pudiendo delegar parte de ellas bien mediante delegación de firma o mediante el poder de vigilancia de los ministros delegados o de los secretarios generales del ministerio. En caso de ausencia o indisposición de un ministro corresponde al Jefe del Gobierno designar otro miembro de su equipo para gestionar temporalmente el departamento afectado. La ley incluso abre a la posibilidad de que el Jefe del Gobierno proponga al Rey encargar a un miembro del Gobierno asumir ciertas funciones en su ausencia durante un plazo determinado. En cuanto a las causas de incompatibilidad de los ministros, se incluyen los cargos de diputado o consejero parlamentario, el de presidente de una cámara profesional, de una región o de varias colectividades territoriales. Es preciso destacar que los ministros han conservado en el último momento el derecho a presidir un ayuntamiento, lo que puede obstaculizar su gestión especialmente si se trata de una gran ciudad. Decimos en el último momento, ya que la oposición consiguió introducir una enmienda al proyecto gubernamental que hacía incompatible la alcaldía de una ciudad con la de ministro, pero en la votación del pleno de la Cámara Baja el Gobierno volvía a proponer una contraenmienda que finalmente retiraba la incompatibilidad de presidir una ciudad. Otra incompatibilidad afecta a todo cargo público no electivo en empresas o establecimientos públicos o de las colectividades territoriales en los que el Estado ostente más del 30 % del capital. Los miembros del Gobierno deben renunciar a toda actividad profesional en el sector privado.
Como novedad, la Ley del Gobierno ha incluido la obligación de que los proyectos de ley vayan acompañados de estudios de impacto, si bien el texto legal no explica cómo deben prepararse ni indica plazos ni procedimientos. Igualmente de interés es la obligación impuesta al Gobierno de consagrar una reunión al mes dedicada al estudio de las proposiciones de ley parlamentarias, tanto de la oposición como de la mayoría, de ahí que asimismo los ministros tengan la obligación de asistir a la presentación y debates de las proposiciones de ley para exponer el punto de vista del Gobierno. Sin embargo, se echa en falta en la ley una obligación similar para la sesión de control de preguntas orales, que la ley ni siquiera ha mencionado.
En la regulación del Gobierno en funciones, exigida expresamente por el art. 87 CM, la Ley 65-13 establece que antes de la investidura debe limitarse a elaborar su programa para someterlo a la votación parlamentaria, a adoptar las delegaciones de firma necesarias para la continuidad de los servicios públicos y en general debe limitarse a gestionar los asuntos corrientes. En esta expresión el legislador ha incluido en el art. 37 la expedición de decretos, decisiones, resoluciones administrativas y medidas urgentes necesarias para garantizar la continuidad de los servicios del Estado y de sus instituciones, así como el funcionamiento regular de los servicios públicos. Ese mismo precepto especifica que «no entra en el marco de la gestión de los asuntos ordinarios las medidas o decisiones que comprometan al Gobierno de manera permanente y continua, sobre todo la adopción de leyes y decretos orgánicos y el nombramiento de altos cargos». La ausencia de los decretos leyes en esta cláusula ha generado algunas dudas sobre si estos quedan exceptuados de la gestión de los asuntos corrientes, pero dado que estos solo se pueden dictar en virtud del art. 81 CM cuando no haya período de sesiones deja margen a su adopción por un Gobierno en funciones. Corresponderá al TC pronunciarse al respecto.
La regulación de la nueva jurisdicción constitucional se ha hecho esperar, dilatándose más de lo previsto acumulando un retraso debido, entre otras cosas, a que no se ha podido evitar la necesidad de una segunda lectura en la Cámara Baja por discrepancias con la Cámara de consejeros. Finalmente, la Ley Orgánica 66-13, que desarrolla las nuevas previsiones constitucionales (arts. 42, 50 y 152), fue promulgada mediante dahír 1-14-139 de 13 de agosto 2014 (BO 6288 de 4 de septiembre de 2014). A pesar de la aprobación de su Ley Orgánica, el nuevo Tribunal Constitucional no fue nombrado ni pudo entrar en funcionamiento hasta la II Legislatura con el nombramiento de su presidente mediante Dahir 1-17-05 de 7 de abril de 2017 y con el nombramiento regio de cinco de sus miembros mediante Dahir 1-17-06 de 7 de abril de 2017 (Boletín Oficial, 6560, de 13 de abril de 2017), al haber supeditado su institucionalización a la preparación del texto sobre el nuevo procedimiento de cuestión de inconstitucionalidad.
Los principales cambios registrados en la nueva Ley Orgánica del Tribunal constitucional 66-13, de 13 de agosto de 2014, tienen que ver más con aspectos orgánicos y procesales, cuya novedad no se debe a la Ley Orgánica sino a la propia Constitución, como el estatuto de los magistrados del Tribunal Constitucional[24], o la reducción del número de firmas de parlamentarios para la interposición de un recurso previo de inconstitucionalidad contra leyes ordinarias. En cuanto a la composición, la Ley Orgánica introdujo la paridad de sexos en el nombramiento de magistrados, pero el propio Consejo Constitucional declaró inconstitucional dicha obligación (Decisión 943/2014, de 25 de julio de 2014). En el plano funcional, por contra, la gran novedad aportada por la Constitución, la cuestión de inconstitucionalidad, que puede sellar el tránsito de una jurisdicción normativa a una jurisdicción de derechos, quedó ausente de esta Ley 66-2013 al remitir el art. 133 CM a una Ley Orgánica ad hoc y que ha visto la luz cuatro años después de la LOTC.
El mayor escollo que parece haber entorpecido una aprobación más rápida de la Ley Orgánica sobre la cuestión de constitucionalidad ha sido el de introducir o no filtros de la jurisdicción ordinaria a la cuestión de inconstitucionalidad planteada por alguna de las partes en el proceso, frente a la opción de crear una acción directa ante la jurisdicción constitucional. A estos dos escenarios se ha referido el Consejo Nacional de Derechos del Hombre en las recomendaciones que ha dirigido al Gobierno, decantándose por el primero de ellos. En efecto, frente a un primer escenario en el que el juicio de admisión se llevaría a cabo únicamente por el Tribunal Constitucional, el segundo escenario contempla un doble control de la admisibilidad de la cuestión, ya que además del que ejercería el Tribunal Constitucional, se añadiría el que llevaría a cabo la Corte de Casación, a la que el juez a quo debe decidir si remitir o no la solicitud de la cuestión de inconstitucionalidad por las partes en litigio, en un plazo de 8 días. Contra dicha decisión no cabría recurso. La denegación del envío de la cuestión de inconstitucionalidad a la Corte de casación no podría ser objeto de recurso más que a la finalización del proceso, contra la resolución que ponga fin al litigio[25].
Finalmente, la expectativa de poner en marcha la cuestión de inconstitucionalidad se veía demorada tanto al haber expirado la I Legislatura con el proyecto de ley registrado en julio de 2016 pero sin que llegara a debatirse en las Cámaras hasta un año después (con elecciones y crisis de investidura por medio), como por quedar diferida su entrada en vigor hasta un año después de su publicación. En la Ley Orgánica 86-15, que tras tanta dilación terminaba por aprobarse el 6 de febrero de 2018, la solución que finalmente se ha adoptado ha sido la de introducir el filtro de la Corte de Casación, de modo que recibida por el juez o tribunal ordinario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad mediante escrito independiente remitido por alguna de las partes, debe remitirla a la Corte de Casación en el plazo de 8 días, interrumpiendo el proceso hasta que recaiga resolución tanto de la Corte de Casación como por el Tribunal Constitucional. La Corte de Casación resuelve sobre el envío de la cuestión de inconstitucionalidad al TC en el plazo de tres meses mediante informe motivado en el que debe especificar si la cuestión planteada es nueva y fundada (arts. 10 y 11), transcurrido el cual si la Corte no ha adoptado ninguna decisión su silencio se presume positivo, entendiéndose admitida a trámite la cuestión, por lo que se envía de oficio la cuestión al TC (art. 13).
La independencia efectiva del Poder Judicial, así como su unidad[26], ha sido otro de los ejes centrales de la nueva Constitución, que diseña en el art. 113 CM un conjunto de garantías que se han traducido en la aprobación de sendas leyes orgánicas, poniendo así fin a su regulación mediante ley ordinaria bajo la anterior Constitución ( Benyahya, M. (2012). Le Pouvoir judiciaire dans la nouvelle Constitution du Royaume. En A. Bouachik, M. Degoffe y C. Saint-Pont (dirs.). La Constitution marocaine de 2011. Lectures croisées (pp. 119-124). Casablanca: Publications de la REMALD. Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement.Benyahya, 2012: 122): la Ley Orgánica 100-13 del Consejo Superior del Poder Judicial (dahír 1-16-40 de 24 de marzo de 2016, BO 6456 de 14 de abril 2016) y la Ley Orgánica 106-13 sobre el Estatuto de los magistrados (dahír 1-16-41 de 24 de marzo de 2016, BO 6492 de 18 de agosto de 2016)[27]. Esta última introduce la garantía de la libertad de expresión, reconoce la constitución de asociaciones profesionales (aunque prohíbe las no profesionales) y establece la obligación del juez de resolver los procesos en un plazo de tiempo razonable (art. 120).
El Consejo Constitucional, en su Decisión 992/2016, declaró inconstitucional varias disposiciones de la Ley 106-13, entre las que destaca el art. 97, que tipificaba como falta grave de los magistrados «adoptar una posición de naturaleza política, o hacer una declaración que revista carácter político», a la que imponía como sanción la suspensión. El Consejo, aun reconociendo que dicha falta se encuentra en sintonía con el art. 111 CM, que prohíbe a los jueces la afiliación a partidos o sindicatos, estima que si bien es legítima la adopción de medidas disciplinarias para el caso en que un magistrado realice declaraciones de naturaleza política, la suspensión inmediata es desproporcionada. Ahora bien, en el articulado de la ley parecen haberse pasado por alto otras disposiciones de dudosa constitucionalidad, como el art. 96 de la Ley del Estatuto del magistrado que dispone que «todo incumplimiento por un magistrado a sus deberes profesionales, al honor, a la honorabilidad o a la dignidad constituye una falta objeto de sanción disciplinaria». De un modo demasiado ambiguo se estipulan estas infracciones sin aclarar a cuál de los tres grados de sanciones que contempla el art. 99 se hace acreedor el infractor, operando así una peligrosa deslegalización.
Igualmente el error judicial por negligencia es considerado por el art. 97 la misma ley como una falta grave que puede conducir a la suspensión inmediata del juez, contraviniendo a nuestro juicio lo que establece el art. 122 CM.
Por su parte, el Consejo Superior del Poder Judicial (CSPJ) reemplaza al Consejo Superior de la Magistratura[28]. La Ley Orgánica del CSPJ ha previsto la creación de una instancia común entre el CSPJ y el Ministerio de Justicia para la coordinación de la administración judicial bajo la supervisión de los titulares de ambos organismos (presidente delegado y ministro), cada uno dentro de sus competencias y respetando la independencia del poder judicial (art. 54). La Ley ha previsto además que el Reglamento Interior del CSPJ sea sometido al control previo del Tribunal Constitucional antes de su promulgación (art. 49).
El desarrollo del art. 146 CM ha exigido la aprobación de tres leyes orgánicas que pretenden poner en marcha el proyecto político de regionalización avanzada, que se debe exclusivamente a la iniciativa impulsada por el Rey según aparece en un comunicado del Consejo de Ministros de 29 de enero de 2015. Los tres textos adoptados son la Ley Orgánica 111-14 de 16 de febrero de 2016 relativa a las regiones (dahír 1-15-83, de 7 de julio de 2015, BO 6440 de 18 de febrero de 2016), la Ley Orgánica 112-14 sobre prefecturas y provincias (dahír 1-15-84 de 7 de julio de 2015, BO 6440 de 18 de febrero de 2016) y la Ley Orgánica 113-14 sobre municipios (dahír 1-15-85, de 7 de julio de 2015, BO 6440, de 18 de febrero de 2016). Esta diversificación de textos plantea alguna duda de constitucionalidad al haber establecido la Constitución en su art. 146 que una ley orgánica debe regular todo lo concerniente a las colectividades territoriales (competencias, elección y designación de sus órganos, el modo de escrutinio, régimen financiero, etc.). En desarrollo de la mencionada legislación se adoptaba el Decreto 2-15-40, fijando el número de regiones, su denominación, su capital, así como las prefecturas y provincias que las integran, suscitando críticas de algunos partidos la división del norte en dos regiones ( Parejo, M.ª A. (2013). Identidad y regionalización: los actores políticos marroquíes ante la reforma constitucional de 2011. RIPS, Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, 12 (2), 109-126.Parejo, 2013: 123).
Entre las novedades, en la Ley 111-14 se han establecido medidas disciplinares en el art. 70 para los cargos representativos regionales que se ausenten sin motivo justificado durante tres sesiones consecutivas, imponiéndoles la sanción de la destitución de sus funciones tras constatación del Consejo. Una de las cuestiones más sensibles es el listado competencial de carácter taxativo que establece el art. 82 de la Ley 111-14 que reconoce la última palabra a las regiones para la implantación de zonas industriales, la gestión de carreteras rurales y la creación de centros regionales de formación para la inserción en el mercado de trabajo. Sobre las competencias compartidas con el Estado sigue pesando la superposición de los cargos representativos regionales y del poder central, sin que la ley especifique con claridad sobre quién recae la preparación de los programas de desarrollo regionales, ya que indica tan solo que serán fijados por decreto. La ambigüedad pesa también sobre otras competencias como el plan de transportes o la intervención en restauración urbanística. Tampoco queda clara la financiación presupuestaria de los polos regionales en la Ley Orgánica de Presupuestos. Hasta ahora las medidas puestas en marcha para financiar estas competencias han sido las de recurrir a sociedades mixtas o a la encomienda de gestión.
Se han dictado dos leyes orgánicas, desarrollo de los arts. 14 y 15 CM, a las que expresamente reenvían ambos preceptos para la regulación de las modalidades de ejercicio de estos dos derechos de participación ciudadana, desconocidos hasta ahora en el constitucionalismo marroquí. Su novedad y trascendencia resultan por tanto innegable. Se trata por un lado de la Ley Orgánica 44-14 sobre condiciones y modalidades de presentación de peticiones a los poderes públicos (dahír 1-16-107 de 28 de julio de 2016, BO 6492, de 18 de agosto de 2016) y de la Ley Orgánica 64-14 sobre condiciones y modalidades del derecho de presentación de propuestas en materia legislativa (dahír 1-16-108 de 28 de julio de 2016, BO 6492 de 18 de agosto de 2016).
En cuanto al derecho de iniciativa legislativa, se ha reconocido a ciudadanos y ciudadanas residentes o no y en pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos e inscritos en las listas electorales (art. 2). Es preciso para presentar la iniciativa legislativa reunir veinticinco mil firmas en unas listas de apoyo a la propuesta que gestiona una comisión creada al efecto y que se registrará ante una de las dos cámaras parlamentarias (art. 7). Se ha establecido, no obstante, la especialidad de la Cámara de Consejeros para la presentación de iniciativas relativas a los municipios, al desarrollo regional o a asuntos sociales (art. 8).
Se han impuesto a su vez condiciones de tipo sustantivo. En primer lugar, el contenido de la iniciativa debe referirse a materias reservadas a la ley (art. 3). No se aceptarán iniciativas que afecten a las constantes de la nación y en concreto las relativas a la religión islámica, o a la unidad nacional o a la forma monárquica del Estado o a la opción de la nación en favor de la democracia o al acervo en materia de libertades y derechos inscritos en la Constitución (art. 4). Tampoco se aceptarán iniciativas contrarias a los tratados y convenciones y acuerdos internacionales firmados o ratificados por Marruecos (art. 4). Asimismo quedan excluidas en virtud del art. 4 de la ley de la iniciativa legislativa popular las materias que son competencia específica del Consejo de Ministros, salvo las materias relativas a la política general del Estado (que corresponde deliberar al Consejo de Gobierno antes de su deliberación en Consejo de Ministros).
En todo caso la iniciativa solo podrá ser retirada por la comisión promotora siempre y cuando todavía no se haya asignado a la comisión parlamentaria correspondiente para su tramitación y debate (art. 11). Los miembros de la comisión parlamentaria podrán adoptar el texto de la iniciativa legislativa popular como base para presentar una proposición de ley de acuerdo con el reglamento de la respectiva cámara (art. 12).
Por su parte, la Ley Orgánica de peticiones reconoce el derecho de presentar cualquier petición por escrito a todo ciudadano/a, tanto residente o no, dirigida al presidente del Gobierno, que contenga una petición, propuesta o sugerencia, que deberá presentarse de forma colectiva (art. 2). Las peticiones deberán ir firmadas por ciudadanos/as en pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos y al corriente de sus obligaciones tributarias. La petición debe ir por tanto acompañada de una lista de los firmantes. Al igual que en el derecho de iniciativa legislativa se debe crear una comisión de nueve personas, presidida por uno de sus miembros. Para poder ser aceptada, se exigen idénticas condiciones formales que las previstas para la iniciativa legislativa popular: el objetivo de la propuesta debe ser compatible con el bien común y ha de estar redactado de manera clara y bajo forma de sugerencias o recomendaciones (art. 5). Deberá asimismo ir acompañada de una memoria detallada en la que se expongan las razones de la propuesta y los objetivos perseguidos (art. 3).
No se puede ocultar que la exigencia de perseguir el bien común es lo suficientemente ambigua para poder denegar o rechazar la tramitación de las peticiones sin una motivación jurídica precisa. Junto a dicha exigencia tan genérica de perseguir el bien común, de nuevo se reproducen las causas que rigen para la denegación de una iniciativa legislativa y por las que puede ser rechazada la petición ante el Presidente del Gobierno. No se admiten por tanto peticiones individuales, sino tan solo colectivas, debiendo reunir al menos 7 200 firmas (art. 6).
Como conclusión, se pueden esbozar algunas notas que pondrían de manifiesto un deficiente desarrollo de los enunciados constitucionales en parte de la legislación analizada. Así, las expectativas abiertas con la constitucionalización de la paridad (art. 19 CM) se vieron frustradas de inmediato con la adopción de la Ley Orgánica de la Cámara de Representantes de 2011, cuyo texto no movió una sola letra respecto a la ley precedente para aumentar la endeble cuota femenina que, con los 60 escaños reservados a mujeres, en aquel momento garantizaba un 15 % de representación femenina. Son varias las razones que sugieren que la legislación orgánica electoral desmiente los enunciados constitucionales en cuanto a la paridad. Entre las objeciones que cabe formular a la cuota femenina reservada en la circunscripción nacional, en primer lugar, se impide a las mujeres elegidas como diputadas repetir candidatura en la lista nacional reservada a las mujeres en virtud del art. 5 de la Ley Orgánica de la Cámara de Representantes. Así pues, para optar a un segundo mandato las diputadas elegidas en la lista nacional deben presentarse a las siguientes elecciones en la circunscripción local. Ha habido intentos de suprimir esta prohibición de repetir candidatura en la lista nacional pero sin éxito. Esta situación podrá en parte equilibrarse con la nueva Autoridad para la Paridad y la lucha contra todas las formas de discriminación instaurada mediante la Ley 79-14 (aprobada mediante Dahir 1-17-47 de 21 de septiembre de 2017), ya que podrá formular propuestas y observaciones sobre los proyectos de ley para que la paridad sea efectiva.
El compromiso constitucional con la transparencia (art. 155 CM) y la rendición de cuentas (art. 1 CM) es otro de los flancos en los que el desarrollo legislativo ha sido de todo punto insatisfactorio. En particular, el control de las subvenciones para financiar la campaña electoral en las elecciones legislativas no ha sido objeto de regulación en ninguna de las dos leyes orgánicas de las cámaras, de forma que sigue estando regulada en el art. 289 del Código Electoral[29], que tiene rango de una ley ordinaria, lo que comporta que, siguiendo la doctrina del Consejo Constitucional elaborada bajo la anterior legislación[30], el Código Electoral no resulta aplicable a las elecciones legislativas, actitud que ha sido objeto de crítica doctrinal ( Moussebbih, A. (2016). Le financement des partis politiques au Maroc à la lumière de la législation et de la Jurisprudence constitutionnelle. Pax et sécurité internationales. Revue maroco-espagnole de Droit International, 4, 45-75.Moussebbih, 2016: 64). Igualmente, no se ha previsto en el Código electoral sanción de ningún tipo (ni pecuniaria, ni electoral, ni penal) para el caso de incumplir el límite de gasto impuesto por el art. 293 del Código Electoral.
También el supuesto reforzamiento de la democracia queda en entredicho, al no desaparecer del todo la tutela del Ministerio del Interior en la creación de partidos, pues el art. 7 de la Ley 29-11 le faculta a instar al Tribunal Administrativo de Rabat el rechazo de su creación si no cumple los requisitos legales ( Bendourou, O. (2014). Réflexions sur la Constitution du 29 juillet 2011 et la démocratie. En O. Bendourou, R. El Mossadeq y M. Madani. La nouvelle Constitution marocaine à l’épreuve de la pratique (pp. 123-151). Casablanca: La Croisée des Chemins.Bendourou, 2014: 144).
La Ley Orgánica sobre la regionalización avanzada ha venido siendo pospuesta de manera reiterada desde que conociera su primer impulso justo en la antesala de la primavera árabe. En rigor, bajo esa rúbrica de regionalización avanzada no se cobija el reconocimiento de una autonomía legislativa de las regiones como podría sugerir la expresión, sino que se trata de una descentralización administrativa[31], actuando los consejos regionales como órganos de planificación y de propuesta al Estado ( Aboulas, H. (2014). La Gouvernance et le Project de la régionalisation avancée. En M. Zambonino Pulito (dir.). Gobernanza, Derecho Administrativo y Políticas Públicas en España y Marruecos (pp. 167-190). Madrid: Dykinson.Aboulas, 2014: 183).
En cuanto al nuevo mecanismo de tutela de derechos fundamentales, verdadera novedad «estrella» en las nuevas Constituciones marroquí (art. 133), tunecina (art. 120) y argelina (art. 188), es muy relevante que la Ley Orgánica 86-15 hayan quedado excluidos del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad las leyes sobre las que haya recaído previamente una declaración de inconstitucionalidad, siempre y cuando no hayan variado los fundamentos que motivaron dicha declaración (art. 5 de la Ley Orgánica 86-15), lo cual a priori, y salvo cambio de circunstancias, deja en la práctica fuera de control a posteriori las leyes orgánicas en razón de su control de constitucionalidad preceptivo antes de su promulgación[32] y también los tratados internacionales que hayan sido ya sometidos al control de constitucionalidad.
La regulación de las competencias CSPJ sobre el nombramiento del presidente del Tribunal de Casación y del fiscal general del Estado (arts. 14, 21 y 22 de la Ley del Estatuto del magistrado) no respeta del todo las Directivas y Principios sobre el derecho a un proceso justo y asistencia jurídica en África, adoptada por la Comisión Africana de Derechos del Hombre y de los Pueblos que, al igual que la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, coinciden en exigir un organismo independiente para la selección y nombramiento de los jueces[33].
Por otro lado, los órganos constitucionales de nueva creación, como el CSPJ y el Tribunal Constitucional, no han sido instituidos hasta abril de 2017, es decir, casi seis años después de su constitucionalización, por lo que la fijación del límite constitucional temporal en la adopción de las leyes orgánicas no ha sido del todo eficaz.
Sea como fuere, la implementación de la nueva Constitución de 2011 conoce otras vertientes que no pasan por la adopción de leyes orgánicas, sino que se vehiculará mediante la aplicación en sede jurisdiccional y administrativa del principio de constitucionalidad, por vez primera consagrado en Marruecos en el art. 6 CM párrafo tercero. En este sentido, una nueva pedagogía constitucional debería de inculcar a los operadores jurídicos un recto entendimiento de dicho principio, alejado de interpretaciones distorsionadas que fundan el despliegue de efectos del nuevo texto constitucional solo a partir de una supuestamente inexcusable interpositio legislatoris, lo cual sería más propio de un Estado legal que de un Estado constitucional.
| [1] |
Sobre la presencia de juristas franceses como funcionarios o como redactores de códigos véanse las interesantes aportaciones de Ben Achour ( Ben Achour, Y. (2010). La tradizione giuridica francese nel mondo arabo. En Y. Ben Achour. La tentazione democratica (pp. 90-104). Verona: Ombre Corte.2010: 98). |
| [2] |
En esta materia, Fassi Fihri observa que la doctrina jurisprudencial del Consejo Constitucional ha sido errática y aleatoria ( Fassi Fihri, Y. (2014). Le Conseil Constitutionnel marocain et le contrôle du législateur organique. En O. Bendourou, R. El Mossadeq y M. Madani. La nouvelle Constitution marocaine à l’épreuve de la pratique (pp. 153-174). Casablanca: La Croisée des Chemins.2014: 154). |
| [3] |
La Carta de 1830 imponía dictar las leyes esenciales para el funcionamiento de las instituciones en el más breve plazo ( Verpeaux, M. (1992). Point de vue français sur les lois organiques. En P. Bon (coord.). Études de Droit constitutionnel franco-portugais (pp. 269-296). Paris: Economica.Verpeaux, 1992: 275). |
| [4] |
La Constitución reenvía expresamente a este tipo de ley en el art. 5 CM (dos leyes orgánicas: sobre la lengua amazigh y del Consejo Nacional de Lenguas y de Cultura marroquí), en el art. 7 CM (la Ley Orgánica sobre partidos políticos), en el art. 14 CM (Ley Orgánica sobre iniciativa legislativa popular), en el art. 15 CM (Ley Orgánica sobre el derecho de petición), en el art. 29 CM (Ley Orgánica sobre derecho de huelga), en el art. 44 CM (Ley Orgánica sobre el Consejo de la Regencia), en el art. 49 CM (Ley Orgánica sobre nombramiento de altos cargos), en el art. 62 CM (Ley Orgánica sobre la Cámara de Representantes), en el art. 63 CM (Ley Orgánica sobre la Cámara de Consejeros), en el art. 67 CM (Ley Orgánica sobre el funcionamiento de las comisiones de investigación), en el art. 75 CM (Ley Orgánica sobre las Leyes de Presupuestos), en el art. 87 CM (Ley Orgánica sobre organización y funcionamiento del Gobierno), en el art. 112 CM (Ley Orgánica sobre el estatuto de los magistrados), en el art. 116 CM (Ley Orgánica sobre el Consejo Superior del Poder Judicial), el art. 131 CM (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), en el art. 133 CM (Ley Orgánica sobre las condiciones y modalidades de ejercicio de la cuestión de inconstitucionalidad), en el art. 146 CM (Ley Orgánica sobre la Regionalización) y en el art. 153 CM (Ley Orgánica del Consejo Económico, Social y Ambiental). |
| [5] |
Se trataba, en concreto, de la Ley Orgánica 27-11 de la Cámara de Representantes (reformada por la Ley Orgánica 20-16, de 10 de agosto de 2016, que permite las coaliciones electorales y las listas comunes de candidatos), la Ley Orgánica 28-11 sobre la Cámara de Consejeros (reformada por la Ley Orgánica 32-15), la Ley Orgánica 29-11 sobre partidos políticos (reformada por la Ley Orgánica 33-15), la Ley Orgánica 2-12 sobre nombramientos de los altos cargos, la Ley Orgánica 66-13 del Tribunal Constitucional, la Ley Orgánica 85-13 sobre modalidades de funcionamiento de las comisiones de investigación parlamentarias, la Ley Orgánica 128-12 del Consejo Económico, Social y Ambiental, la Ley Orgánica 65-13 sobre organización y gestión de trabajos del Gobierno y estatuto jurídico de sus miembros, la Ley Orgánica 111-14 sobre las Regiones (también se han aprobado la Ley Orgánica 112-14 sobre Prefecturas y Provincias y la Ley Orgánica 113-14 sobre municipios, no exigidas por el art. 86 CM), la Ley Orgánica 130-13 sobre las leyes de Presupuestos, la Ley Orgánica 44-14 sobre el derecho de petición a los poderes públicos, la Ley Orgánica 64-14 de iniciativa legislativa popular, la Ley Orgánica 100-13 del Consejo Superior del Poder Judicial, la Ley Orgánica 106-13 sobre el Estatuto de los Magistrados y la Ley Orgánica 90-15 sobre el Consejo de la Regencia, órgano de la regencia durante la minoría de edad del Rey y los dos años siguientes, es decir, hasta los 20 años. |
| [6] |
Así ha ocurrido con la Ley Orgánica 86-15 sobre las condiciones y modalidades de ejercicio de la cuestión de inconstitucionalidad, enviada el 12 de julio de 2016 a la Comisión de Justicia y Legislación de la Cámara de Representantes, si bien la Legislatura expiró el 25 de agosto de 2016. Las leyes orgánicas que ni siquiera se han podido registrar en la Cámara Baja han sido la Ley Orgánica sobre la lengua amazigh, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Lenguas y de la Cultura marroquí, y la Ley Orgánica sobre el derecho de huelga. |
| [7] |
Esas 8 leyes son: las 2 leyes del art. 5 CM sobre la lengua amazigh y sobre el Consejo Nacional de Lenguas y de Cultura marroquí), del art. 14 CM (Ley Orgánica sobre iniciativa legislativa popular), del art. 15 CM (Ley Orgánica sobre el derecho de petición), del art. 49 CM (Ley Orgánica sobre nombramiento de altos cargos), del art. 87 CM (Ley Orgánica sobre organización y funcionamiento del Gobierno), art. 116 CM (Ley Orgánica sobre el Consejo Superior del Poder Judicial) y del art. 133 CM (Ley Orgánica sobre las condiciones y modalidades de ejercicio de la cuestión de inconstitucionalidad). |
| [8] |
Sobre la experiencia en la década 2002-2012 de la cuota femenina, Darhour y Dahlerup
( Darhour, H. y Dahlerup, D. (2013). Sustainable representation of women through gender
quotas: A decade’s experience in Morocco. Women’s Studies International Forum, 41 (2), 132-142. Disponible en:
|
| [9] |
La ley electoral de la Cámara de Representantes reservaba a las mujeres tan solo un 10 % del total de la cámara, 30 escaños en aquel momento. Sobre la posición de los partidos de entonces, Alami M’chichi ( Alami M’Chichi, H. (2002). Genre et politique au Maroc. Les enjeux de l’égalité hommes-femmes entre islamisme et modernisme. Paris: L’Harmattan.2002: 112-117). |
| [10] |
Este convencimiento estuvo sin duda influenciado por la antigua jurisprudencia del Consejo Constitucional francés que desde 1982, antes por tanto de la reforma constitucional de 1999, había venido sosteniendo que la reserva de escaños a categorías de ciudadanos era inconstitucional por romper el universalismo abstracto que impone la igualdad ( Vairel, F. (2009). La «liste nationale»: un quota électoral pour quoi faire? En L. Zaki (dir.). Terrains de campagne au Maroc. Les élections législatives de 2007 (pp. 135-157). Paris: IRMC-Karthala.Vairel, 2009: 139). |
| [11] |
Este tipo de cuota para jóvenes, además de en Marruecos, solo existe en tres Estados, todos ellos africanos (Kenia, Ruanda y Uganda). |
| [12] |
Se debe tener en cuenta además que la cuota femenina en la circunscripción nacional había tenido en sus inicios un efecto contraproducente en casi todos los partidos, como fue el desalojo de las mujeres candidatas en las listas de las circunscripciones locales ( Alami M’Chichi, H. (2002). Genre et politique au Maroc. Les enjeux de l’égalité hommes-femmes entre islamisme et modernisme. Paris: L’Harmattan.Alami M’chichi, 2010: 113). |
| [13] |
La reserva de un número tan limitado de escaños a la mujer ha sido criticada por
su carácter de premio de consolación, dada la enorme distancia con una verdadera paridad.
No solo es limitado sino que además, como ha observado Nadia Bernoussi, emplea una
técnica distorsionadora, al hacer compartir la cuota femenina de la circunscripción
nacional con una cuota reservada solo a varones de menos de 40 años, lo que supone
instaurar una discriminación positiva masculina dentro de una medida de discriminación
positiva de la mujer, algo realmente desconocido en el ámbito comparado ( Bernoussi-Idrissi, N. (2011). Pourquoi tant de tergiversations autour de la place
politique des femmes? L’Economiste, 6-9-2011. Disponible en:
|
| [14] |
Resultaba en efecto de dudosa constitucionalidad que el art. 23 de la Ley Orgánica 20-11 reservara una cuota a varones menores de 40 años puesto que no se trata estrictamente de una cuota de edad sino de una cuota de un grupo desaventajado de población que genera a su vez una discriminación indirecta respecto a las mujeres menores de 40 años, pues a diferencia de los varones, tienen que competir con las de mayor edad dentro de la cuota femenina de la lista nacional. |
| [15] |
No obstante, el objetivo perseguido no parece que se haya alcanzado del todo, especialmente debido al reducido tamaño de la circunscripción y a la escasa participación en los comicios. |
| [16] |
El Consejo Constitucional ha anulado la elección de doce escaños de distintos partidos (encabezados por el Istiqlal, con seis consejeros y seguido del PJD con dos, PAM, MP y RNI) tras las elecciones a la Cámara de consejeros en 2015 por un fraude electoral causado por la compra de votos. |
| [17] |
A juicio de Benabdallah estamos ante una decisión inequívocamente creativa ( Benabdallah, M. A. (2013). Institution gouvernementale dans la Constitution marocaine de 2011. En C. Saint-Prot y F. Rouvillois (dirs.). L’exception marocaine (pp. 87-106). Paris: Ellipses.2013: 23). |
| [18] |
Kasmi considera esta solución como un plus de garantía al ser recurrible la disolución decretada por el Tribunal Administrativo de Rabat ante una instancia superior ( Kasmi, S. (2015). Le statut des partis politiques au Maroc. Rabat: Publications de la REMALD.2015: 505). Nos permitimos apuntar que, sin embargo, ello no resuelve la sustracción que se hace a la jurisdicción constitucional de una materia como la disolución de partidos que parece debiera tener su locus en la jurisdicción constitucional, máxime cuando ejerce como jurisdicción electoral. |
| [19] |
La financiación privada de la que pueden beneficiarse los partidos proviene de las cuotas de sus afiliados, las donaciones, legados o aportaciones en dinero o en especie. En cualquier caso la financiación privada no puede superar los 300 000 dírhams por año y por donante. |
| [20] |
En 2014, ocho partidos se han beneficiado del 87,77 % de las subvenciones en este orden: PJD (24,77 %); Istiqlal (12,76 %); UC (10,24 %); PAM (9,33 %); RNI (9,02 %); MP (7,59 %); USFP (7,43 %); PPS (6,63 %). |
| [21] |
Mediante el Decreto 2-92-721, de 28 de septiembre de 1992. |
| [22] |
50 millones de dírhams se han destinado a financiar la campaña a la segunda cámara, distribuidos en 30 millones para los partidos y 20 para los sindicatos. Otros 250 millones se han reservado a los partidos para las elecciones municipales y regionales, de los cuales 150 se han destinado a las elecciones municipales y 100 para las regionales. El límite de gasto por candidato a la Cámara de Consejeros se ha fijado en 300 000 dírhams, mientras que para los Consejos regionales se ha fijado en 150 000 y en 60 000 el límite de los candidatos para las municipales. Estas subvenciones se pagan a los partidos en forma de tramos, y a ellos corresponde destinarlas a los candidatos. Anteriormente el primer pago se efectuaba a todos los partidos a condición de alcanzar un 3 % de votos, en cuyo defecto debían devolver la integridad de la subvención. En las elecciones de 7 de octubre de 2016 se ha eliminado dicho requisito, de forma que los partidos solo deberán devolver la parte no gastada o gastada pero no justificada. En este caso la ley ha establecido una serie de gastos considerados como electorales que justifican la subvención, aunque no se ha previsto un porcentaje fijo de subvención como ocurre en España. |
| [23] |
Hasta ahora los Consejos regionales venían siendo elegidos por cooptación entre los miembros de los Consejos municipales. |
| [24] |
Bajo la anterior Constitución no existían, por ejemplo, requisitos en cuanto a antigüedad y profesión para poder ser nombrado magistrado de la jurisdicción constitucional. Asimismo, los magistrados de origen parlamentario deben ser elegidos mediante mayoría de dos tercios cuando anteriormente no se contemplaba la votación sino una simple propuesta del presidente de cada cámara al Rey tras consulta con los distintos grupos parlamentarios ( Benabdallah, M. A. (2012). Le statut du juge constitutionnel marocain à la lumière de la Constitution de 2011. REMALD. Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement, 102, 9-14.Benabdallah, 2012: 10). |
| [25] |
Véase el Informe del Conseil National des Droits de l’Homme ( Conseil National Des Droits De L’Homme (2013). Mémorandum sur la Loi Organique relative à l’exception d’inconstitutionnalité. (Memorandums du CNDH).2013: 8-9). |
| [26] |
La unidad jurisdiccional es otro de los aspectos en los que Marruecos se ha apartado del mimetismo del constitucionalismo francés, que conoce un desdoblamiento de la jurisdicción administrativa ( Gaudemet, Y. (2012). Le pouvoir judiciaire dans la Constitution marocaine de 2011. En VV. AA. La Constitution marocaine de 2011. Analyses et commentaires (pp. 199-206). Paris: LGDJ.Gaudemet, 2012: 200). |
| [27] |
Declarada constitucional excepto los apartados del párrafo 2 y del noveno guion del art. 97 por la decisión del Consejo Constitucional 16-992 de 15 de marzo de 2016, que han sido suprimidos del texto legal. |
| [28] |
No se trata, sin embargo, de un simple cambio de denominación, tal y como puntualiza
Mathieu, ya que el modelo de Consejo Superior del Poder Judicial se opone al modelo
francés de Consejo Superior de la Magistratura ( Mathieu, B. (2013). L’émergence du pouvoir judiciaire dans la Constitution marocaine
de 2011. Pouvoirs, 145, 47-58. Disponible en:
|
| [29] |
El art. 289 dispone que «los candidatos a las elecciones generales municipales y legislativas están obligados a respetar el límite de gasto electoral fijado por decreto». |
| [30] |
Decisiones 205-98 de 11 de mayo, 207-98 de 21 de mayo y 252-98 de 12 de noviembre de 1998. |
| [31] |
Una comparación entre las actuales y las anteriores regiones puede encontrarse en
Ojeda y Suárez ( Ojeda García, R. y Suárez Collado, A. (2013). El Sáhara Occidental en el marco del
nuevo proyecto de regionalización avanzada marroquí. RIPS, Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, 12 (2), 89-108.2013: 103 y Ojeda García, R. y Suárez Collado, A. (2015). The Project of Advanced Regionalisation
in Morocco: Analysis of a Lampedusian Reform. British Journal of Middle Eastern Studies, 42 (1), 46-58. Disponible en:
|
| [32] |
Dicha exclusión parece sustentarse en los términos en que aparece redactado el art. 134 CM, que dispone que: «Las decisiones del Tribunal Constitucional no son susceptibles de ningún recurso. Se imponen a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales». |
| [33] |
A pesar de que el CSPJ sea exclusivamente competente para nombrar los magistrados y fiscales, se ha excluido de dicha competencia la designación del presidente y del fiscal general del Tribunal de Casación, ambos puestos clave, ya que el presidente del Tribunal de Casación es al mismo tiempo presidente del CSPJ, con amplias competencias en materia de nombramientos de magistrados. De ahí que el art. 17 de la Ley debería de haber contemplado un procedimiento transparente para estos cargos, garantizando, por ejemplo, que su selección se efectúe por el CSPJ basada en criterios objetivos y de mérito, definiendo unas causas de cese legales tal y como exigen las normas internacionales. |
|
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