LOS MOVIMIENTOS REGIONALISTAS EN CHILE Y LA DESCENTRALIZACIÓN COOPTADA DEL BLOQUE EN EL PODER^‍‍[1]

1. Del rechazo a pinochet a la consolidación de su modelo[Subir]

En 1986, el descubrimiento de armas en Carrizal Bajo y el fallido atentado a Pinochet realizado por el Frente Patriótico Manuel Rodríguez marcaron el declive de los proyectos de sublevación y rebelión popular de masas. El «año decisivo», que estuvo orientado a impulsar una Guerra Patriótica Nacional para derrotar a la dictadura, fracasó sepultando definitivamente al Movimiento Democrático Popular^‍‍[2] y consolidando la posición de la Alianza Democrática. Esta última coalición de partidos —iniciada en 1983— terminó conduciendo el proceso democratizador, generando un extenso diálogo con el régimen militar y concluyendo con una transición pactada, la que para Hidalgo ( ‍Hidalgo, P. (2011). El ciclo político de la Concertación. Santiago de Chile: Uqbar.2011: 63) favoreció al régimen tanto en la legitimación de la Constitución de 1980 como en las instituciones de democracia protegida y Ley de amnistía.

De esta manera, la Concertación de Partidos por la Democracia^‍‍[3] —en adelante Concertación—, formada desde los cimientos de la Alianza Democrática, fue la coalición triunfadora en el plebiscito de 1988, ganando posteriormente las elecciones en diciembre de 1989. Con ello, se inició un periodo transicional (o postdictatorial) marcado por la continuidad del modelo económico y político de la dictadura en:

Para Manuel Antonio Garretón ( ‍Garretón, M. (2009). Problemas heredados y nuevos problemas en la democracia chilena. ¿Hacia un nuevo ciclo? En G. De la Fuente González (ed.). Economía, instituciones y política en Chile. Santiago: Ministerio Secretaría General de la Presidencia.2009: 102) la existencia de una democracia limitada o incompleta se encuentra en la vigencia de la constitución de 1980 y la institucionalidad política que de ella se deriva, generando un empate entre «fuerzas de la dictadura» y «fuerzas democráticas» en todas las instituciones políticas relevantes.

Sin embargo, al igual como ocurrió en el ámbito económico —en el que la transición profundizó el modelo—, en el ámbito político institucional el régimen se consolidó a través de «acuerdos» que habrían dado paso a la existencia de «enclaves transicionales» ( ‍Garretón, M. (2009). Problemas heredados y nuevos problemas en la democracia chilena. ¿Hacia un nuevo ciclo? En G. De la Fuente González (ed.). Economía, instituciones y política en Chile. Santiago: Ministerio Secretaría General de la Presidencia.Garretón, 2009: 102). Estos enclaves, para Siavelis ( ‍Siavelis, P. (2009). Enclaves de la transición y democracia chilena. Revista de Ciencia Política, 29 (1), 3-‍21. Disponible en: https://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2009000100001.2009), contemplaron: 1) Cuoteo (distribución de poder institucional como botín por acuerdos entre partidos); 2) Control de la élite en la selección de candidatos y la política electoral; 3) Dominación de los partidos en la política (de partidos con baja adhesión popular); 4) Formulación de políticas elitistas y extrainstitucionales; 5) Intocabilidad del modelo económico. En la primera década del retorno a la democracia, la derecha controló el Senado por la vía de ocho senadores designados, incluyendo los excomandantes de las fuerzas armadas.

El modelo postdictatorial, gobernado por la Concertación durante veinte años, estuvo marcado por una renuncia a las ideas de transformación motivadas por la renovación socialista ( ‍Isner, M. (2004). Las dos renovaciones de la izquierda chilena. Documentos-Cadal, año II, 19.Isner, 2004;  ‍Valenzuela, E. (2014). La conversión de los socialistas chilenos. Esquema de transformación político-cultural de una élite. Desde la revolución al orden. Santiago de Chile: Editorial el Desconcierto.Valenzuela, 2014), y un fuerte ideal de orden y estabilidad^‍‍[6]. Es decir, en términos politológicos fue continuadora de los principios de gobernabilidad conservadora de la Comisión Trilateral ( ‍Monedero, J. (2012). El programa de máximos del neoliberalismo: el Informe a la Trilateral de 1975. Revista Sociología Histórica, 1 (1), 289-‍310.Monedero, 2012;  ‍Camou, A. (2010). El Discurso sobre la Crisis de Gobernabilidad de las democracias capitalistas avanzadas: Una revisión del informe de la comisión trilateral (1975-‍2010). Argentina: Universidad de la Plata.Camou, 2010). Esto quiere decir, énfasis en crecimiento económico, bajos niveles de democracia y participación, y éxito institucional sustentado en estabilidad y ausencia de conflicto.

Por pragmatismo o convicción, la renuncia —o imposibilidad— de generar transformaciones al modelo dictatorial generó una escisión entre Estado y sociedad (pueblo, demos). De este modo, si, como describe Garretón ( ‍Garretón, M. (2013). Conflicto Estado-Sociedad y ciudadanía. Conferencia en el Instituto Igualdad, Santiago, 2 de octubre de 2013.2013), desde 1930 a 1973 los partidos políticos tenían representación y expresión de intereses de clases, a la vez que canalizaban efectivamente esas expresiones en el sistema político, durante la transición esa «correa de transmisión» dejó de funcionar, bifurcando lo social de la política. Con lo anterior, el tejido social, la asociatividad y la construcción popular generada en dictadura desde 1983 —con las protestas, ollas comunes, comprando juntos y otros espacios de organización que incluían también ONGs, medios de comunicación y centros de pensamiento— fueron ignorados y —en cierta medida— despotenciados durante la transición.

Un sistema político que apuntaba al orden era disfuncional respecto a un tejido social politizado, por lo que la relación entre el Estado y la sociedad civil, cuando no era cooptada y clientelar ( ‍Durston, J. (2012). Clientelismo político y actores populares en tres regiones de Chile. En G. Delamaza, N. Cunill Grau y A. Joignant (eds.). Nueva agenda de descentralización en Chile: sentando más actores a la mesa (pp. 369-‍391). Santiago de Chile: RIL Editores.Durston, 2012;  ‍Valenzuela, E. (2015). El modelo dual incremental de regionalización en Chile. Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, 6 (11), 173-‍194.Valenzuela, 2015), fue reemplazada por enfoques de nueva gestión pública donde la participación popular fue modificada por espacios de consulta en múltiples ventanillas del Estado, hiperfragmentados y en un enfoque ciudadano-cliente que permitía «conocer» la demanda para focalizar el gasto público y hacerlo más eficiente ( ‍Penaglia, F. (2013). Desde la matriz Estado céntrica al autonomismo: una perspectiva histórica de lo político, social e identitario. Revista Búsquedas Políticas, 2 (1), 21-‍36.Penaglia, 2013). Bajo este enfoque promovido por organismos internacionales, el pueblo ahora se denominaba capital social, y el poder popular, gobernanza y accountability.

2. Las disputas intragrupo: autocomplacientes vs. autoflagelantes[Subir]

No obstante lo anterior, el periodo concertacionista no estuvo exento de tensiones internas, las que resolvió con la imposición del orden conservador. Los primeros dos hitos que marcan un giro respecto a la crítica intra Concertación^‍‍[7] estuvieron marcados por los aportes de Tomás Moulian en 1997 y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1998 ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.PNUD 1998), coordinado por Norbert Lechner.

Para Tomás Moulian en «Chile Actual: Anatomía de un Mito», la «transición» se construyó en un sistema de trueques que generó estabilidad a cambio de silencio. Para ello, la Concertación desarrolló el «blanqueo» del proyecto pinochetista con un realismo «frío y soberbio» que creía interpretar las necesidades de Chile, lo que implicaba la legitimación del orden político y económico.

Por otro lado, el segundo informe desarrollado en Chile por el PNUD tuvo un gran impacto académico y político. El foco central del informe detalla que, si bien Chile ha alcanzado significativos avances a nivel económico, las personas y sus relaciones sociales se han visto debilitadas aumentando su desconfianza y malestar, lo que propiciaría un terreno fértil para el conflicto.

En materia de subjetivación, el informe señala que los chilenos se encuentran atravesados por tres temores: el temor al otro, a la exclusión y al sinsentido. Lo que serían factores que inciden en «la confianza en los otros, el sentido de pertenencia y las certidumbres que ordenan el mundo de la vida cotidiana» ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.PNUD, 1998: 19).

Por otro lado, el «miedo al otro» habría potenciado las inseguridades debilitando el vínculo social y el sentido de comunidad. «El «nosotros», es decir, la identidad, la confianza y la sociabilidad, se habría resquebrajado […] se restringe cada vez más a los círculos íntimos de familiares y amigos. Lo público aparece como un espacio ocupado por un «otro» anónimo y, a veces, amenazador» ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.PNUD, 1998: 24).

Con la emergencia de los antecedentes empíricos y normativos que cuestionaban el «éxito» del modelo transicional, las disputas políticas al interior de la Concertación se hicieron cada vez más recurrentes, principalmente potenciadas, como señala Méndez (2015), por los resultados de las elecciones parlamentarias de 1997 que evidenciaron los primeros síntomas de una crisis de representatividad y abstencionismo. Esto dio paso a una confrontación que fue mediáticamente conocida como «autocomplacientes» vs. «autoflagelantes».

Para los autocomplacientes, que expresaron sus ideas en el documento «Renovar la Concertación. La Fuerza de Nuestras Ideas» en mayo del 1998, la transición liderada por la Concertación fue una de las etapas «más promisorias de la historia de Chile» por conseguir la «libertad», controlar la acción «terrorista» y a las FF. AA. y, principalmente, por consolidar un modelo económico virtuoso. Respecto a esto último, este grupo de la Concertación hizo suyos los principios de la economía neoclásica. El documento enfatiza en la tesis del «chorreo» sosteniendo que el crecimiento económico ha generado progreso, mayor equidad social y reducción de la pobreza. De esta forma, el manifiesto señala: «somos partidarios sin vacilaciones de una moderna economía de mercado» ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.1998: 9), agregando que el Estado debe tener un rol limitado en tareas esenciales (Estado mínimo). Con ello el texto abraza el proyecto del Estado subsidiario impuesto a «sangre y fuego» ( ‍Salazar, G. y Pinto, J. (1999). Historia Contemporánea de Chile. Santiago de Chile: LOM.Salazar y Pinto, 1999) en la Constitución dictatorial, argumentando que «el Estado debe ser un impulsor decidido y eficaz de soluciones que el mercado por sí solo es incapaz de generar» ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.1998: 13).

La respuesta de los «autoflagelantes» no se hizo esperar y se estructuró en el documento «La gente tiene razón: reflexiones sobre las responsabilidades de la Concertación en los tiempos presentes» (junio de 1998) ( ‍Ominami, C. (2009). El debate silenciado. Santiago de Chile: LOM.Ominami, 2009). El texto, si bien está lejos de hacer una crítica al modelo capitalista y releva el rol de la Concertación durante el periodo, destaca también la necesidad de «retornar a las convicciones». Crítica al texto autocomplaciente acusándolo de poseer «excesivo exitismo en su evaluación de lo ya hecho, de errores en su diagnóstico de las causas del malestar que detecta y, sobre todo, insuficiencia en la definición de las tareas futuras» ( ‍Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1998). Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano: Chile 1998. PNUD.1998: 2). El texto cuestiona el modelo económico y político dictatorial y el impacto que ha producido en lo cultural y social, debilitando los lazos y vínculos colectivos. Releva los éxitos «indiscutibles» de la transición, sin embargo, admite errores y omisiones del proceso, tales como la vigencia de la Constitución, la difícil subordinación de las FF. AA. al poder civil y principalmente —a diferencia del texto autocomplaciente— evidencia que la desigualdad es una de las tareas claves pendientes, sosteniendo que:

El documento concluye con que el crecimiento económico no es el único camino hacia el desarrollo, que existe una democracia incompleta y que es necesario avanzar hacia una «soberanía real».

Estas tensiones se extenderían durante la década, lo que sumado a los efectos de la crisis asiática, llevarían a la Concertación al borde de la derrota electoral en 1999, teniendo Ricardo Lagos una estrecha victoria de 3 puntos en segunda vuelta ante Joaquín Lavín. Como sostiene Eugnio Tironi: «Ricardo Lagos tuvo que dar un giro ostensible a su campaña, evitando los aspectos conflictivos y enfatizando los contenidos, liderazgos y estilos más clásicamente centristas, para reforzar la noción de que su Gobierno sería el tercero de la Concertación y no el segundo socialista después del de Salvador Allende» ( ‍Tironi, E. (2002). El cambio está aquí. Santiago de Chile: Editorial Sudamericana Chilena, S. A.2002: 32).

Sin duda, Ricardo Lagos, lejos de ser un presidente con orientación socialista, o a lo sumo «autoflagelante», orientó su política hacia la profundización del orden económico construido por la dictadura. Durante su mandato fueron privatizadas áreas de CODELCO, se permitió el endeudamiento bancario como política de financiamiento estudiantil universitario (CAE), se concesionaron la gran mayoría de las carreteras, entre otras medidas. A su vez, desde lo político institucional, Lagos, en el año 2005, legitimó la Constitución pinochetista firmándola como una «nueva Constitución». En su discurso señaló: «[...] hoy contamos con una Constitución que ya no nos divide», pese a tratarse solo de algunas reformas constitucionales como la eliminación de senadores designados y vitalicios y el acortamiento del periodo presidencial de 6 a 4 años ( ‍Atria, F. (2013). La constitución tramposa. Santiago de Chile: LOM.Atria, 2013). A pesar de estas reformas, en lo sustantivo, esta «nueva Constitución» mantenía íntegro el proyecto dictatorial en cuanto a enclaves autoritarios y visión doctrinal.

En este mismo periodo, a nivel interno del Partido Socialista en el XXVII Congreso del año 2005, se produciría lo que Edison Ortiz ( ‍Ortiz, E. (2015b). El PS diez años después del XXVII congreso, lecciones no aprendidas. El mostrador, 28-1-2015. Disponible en: https://goo.gl/iBywRA.2015b) denomina «Golpe Blanco», que implicó la salida de Gonzalo Martner de la Presidencia del Partido, la derrota del «progresismo» dentro del PS y su posterior rol de «orden» en alianza con la Democracia Cristiana. Este hito sería la última victoria «autocomplaciente», manteniendo una Concertación unida, ya que durante el primer periodo presidencial de Bachelet comenzaron a emerger diputados «díscolos», quienes finalmente terminaron rompiendo con la Concertación, al igual que el senador Alejandro Navarro. Esto se tradujo en que, en las elecciones 2009-‍2010, además de Eduardo Frei como candidato oficial de la Concertación, se levantaran las candidaturas de Jorge Arrate (6,21 % de los votos) y Marco Enrique-Ominami (20,14 % de los votos), ambos exmilitantes socialistas. Finalmente, esas elecciones fueron ganadas por Sebastián Piñera, terminando el ciclo concertacionista y marcando el regreso de la «derecha» al poder.

3. Minoría descentralizadora, cooptación autoritaria y descentralización[Subir]

La discusión sobre descentralización ha sido una de las dimensiones políticas atravesada por el debate entre autocomplacientes (orden) y autoflagelantes (democratización y cambio), en el que una parte promovió mayor devolución de poder y otra se mantuvo en el tradicional centralismo paraestatal ( ‍Valenzuela, E. (1999). Alegato Histórico Regionalista. Santiago de Chile: Ediciones Sur.Valenzuela, 1999). En este periodo, dentro de sectores autoflagelentes se comenzaron a constituir apuestas como Los Federales (con un segmento de políticos e intelectuales de centro-izquierda junto a sectores de derecha liberal), a partir de donde empezaron a posicionar la necesidad de superar el excesivo centralismo anclado en el ideario de orden transicional y el miedo al poder territorial. Este grupo, entre otras cosas, criticó: las autoridades designadas por el poder central, la ausencia de recursos autónomos, la inexistencia de competencias y la falta de controles y mecanismos de participación.

La irrupción de Los Federales ocurre cuando Ricardo Lagos no cumple sus compromisos de campaña en la materia, tales como elección de ejecutivo regional, consejeros regionales y creación de Gobiernos metropolitanos. Por estos motivos Los Federales realizaron treinta campañas y acciones de protesta reclamando equiparidad de recursos para las regiones y políticas respecto a lo que se daba en la Región Metropolitana.

Si bien en los inicios de la transición sectores de la Democracia Cristiana y Arturo Valenzuela promovieron un cambio de régimen político hacia uno de carácter semipresidencial y descentralizado, estos actores fueron teniendo cada vez menos cabida en el desarrollo programático de la Concertación, donde prácticamente no hubo avances en la materia. El trabajo de Rodrigo Mardones ( ‍Mardones, R. (2008). Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-‍2008). Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, 34 (102), 39-‍60. Disponible en: https://doi.org/10.4067/S0250-71612008000200003.2008) da cuenta de ello al analizar el bajo impacto de las 122 leyes en descentralización desarrolladas durante el periodo 1990-‍2008. En materia de competencias, la mayoría son aspectos regulatorios en torno a delegación de funciones «con impacto marginal en términos de descentralización»; en cuanto a descentralización política, se regularon aspectos menores como la formación de coaliciones; y en el ámbito fiscal, principalmente «estuvieron dirigidas a resolver déficit de salud y educación municipal».

De este modo, durante la transición se forjó un municipio mínimo, sin poder en rentas locales regionales ni en la planificación. Con ello, Chile es uno de los países más centralistas de la OCDE y América Latina, lo que se refleja entre otras cosas en que el gasto subnacional autónomo sea del 15 % versus el 25 % de promedio de América Latina y el 40 % de la OCDE ( ‍Rosales, M., Valencia, S. y Martínez, J. (2012) Descentralización del Estado y finanzas municipales en América Latina. Santiago: Editorial Universidad Bolivariana, FLACMA, CGLU.Rosales et al., 2012). El país no cuenta con gobiernos metropolitanos y es el único país sudamericano que no elige gobernadores regionales. De esta forma, el Gobierno central administra el territorio cooptando a través de distintos mecanismos la conflictividad, sea secuestrando las demandas ciudadanas con dádivas ( ‍Haldenwang, Ch. (1990). Hacia un concepto politológico de la descentralización del Estado en América Latina. Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, 17 (5), 61-‍77. Disponible en: https://goo.gl/PEvx2m.Haldenwang, 1990), combinando leyes centrales para legitimar el poder junto con la represión ( ‍Gerschewski, J. (2010). The three pillars of stability. Towards an explanation of the durability of autocratic regimes in East Asia. 106th Annual Meeting of the American Political Science Association (APSA), 2-‍5 septiembre 2010. Washington, D.C.Gerschewski, 2010), así como integrando disidentes al poder ( ‍Selznick, P. (1994). Bases de la teoría de la Organización. En X. Ballart y C. Ramió (eds.). Lecturas de Teoría de la Organización. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas.Selznick, 1994).

Por otra parte, John Durston ( ‍Durston, J. (2012). Clientelismo político y actores populares en tres regiones de Chile. En G. Delamaza, N. Cunill Grau y A. Joignant (eds.). Nueva agenda de descentralización en Chile: sentando más actores a la mesa (pp. 369-‍391). Santiago de Chile: RIL Editores.2012) concluyó la fuerte incrustación de las redes clientelares en la década 1999-‍2009 en la manipulación de la inversión pública de las regiones de la Araucanía, Bío-Bío y Coquimbo, constatando la existencia de tres mecanismos: 1) el caudillo que ofrece puestos de trabajo y consigue proyectos; 2) el broker que intermedia una red de favores entre políticos y comunidades; el gestor, que construye legitimidad local a partir del lobby en favor de proyectos comunitarios ( ‍Durston, J. (2012). Clientelismo político y actores populares en tres regiones de Chile. En G. Delamaza, N. Cunill Grau y A. Joignant (eds.). Nueva agenda de descentralización en Chile: sentando más actores a la mesa (pp. 369-‍391). Santiago de Chile: RIL Editores.Durston, 2012: 375).

Por su parte, en el tema específico de la cooptación y descentralización, Valenzuela y Yévenes ( ‍Valenzuela, E. y Yévenes, P. (2015). Aproximación al concepto de cooptación política: la maquinaria presicrática y sus formas. Polis, 14 (40), 469-‍488. Disponible en: http://polis.revues.org/10834.2015) identifican cuatro mecanismos: 1) estructurales vinculados al marco jurídico institucional y al régimen político; 2) formales, que tienen que ver con procedimientos administrativos que favorecen espacios discrecionales en la toma de decisiones; 3) informales (fuera de la legalidad), como las coimas o contratos privilegiados; y 4) sutiles, entre los que cuentan «reconocimiento retórico, premiaciones, nombramiento en comisiones especiales, protagonismo en medios oficiales». A partir de ello, los autores proponen una comparación entre un modelo centralista-cooptativo y otro democrático-descentralizador, lo que marca algunas de las principales diferencias al interior del bloque en el poder en la materia.

1. El estallido: del malestar a las protestas[Subir]

En 2011 se vivió una inflexión sociopolítica en la que se manifestó un descontento social que, sin haber provocado aun un cambio en el orden político económico, se ha prolongado en una crisis de la política y una activación de las acciones colectivas. En este contexto, en Chile emergió una pluralidad de conflictos que se constituyeron tanto desde proyectos con vocación de transformaciones estructurales hasta matrices conflictuales demandantes del Estado por la reproducción social, integración y/o cambio institucional.

En este contexto, es posible agrupar la conflictividad en torno a cuatro grandes matrices y relatos:

En este escenario, gran parte de las ciencias sociales nacionales estuvo dirigida a indagar qué estaba ocurriendo, caracterizando mayoritariamente el periodo como una inflexión respecto a la abulia social de los años noventa y 2000. No obstante lo anterior, pese a haber existido cierto acuerdo en torno al «despertar social» u «hora de la politización», como le llamó el informe del PNUD 2016, las explicaciones de las ciencias sociales de desenvolvieron por caminos distintos: proyectos refundacionales de las instituciones políticas, institucionales (Garretón, 2012); proyectos autónomos-extra institucionales, sociocráticos, de base popular y críticos al neoliberalismo ( ‍Mayol, A. (2012). El derrumbe del modelo. La crisis de la economía de mercado en el Chile Contemporáneo. Santiago de Chile: LOM.Mayol, 2012;  ‍Salazar, G. (2013). Movimientos sociales en Chile. Santiago de Chile: Uqbar.Salazar, 2013;  ‍Gaudichaud, F. (2015). Las fisuras del neoliberalismo chileno. Trabajo, crisis de la «democracia tutelada» y conflictos de clase. Santiago de Chile: Quimantú y Tiempo robado editoras.Gaudichaud, 2015); demandas por la integración al modelo de desarrollo capitalista ( ‍Tironi, E. (2011). ¿Por qué no me quieren? Del Piñera way a la rebelión de los estudiantes. Santiago de Chile: Uqbar.Tironi, 2011), entre otros.

Los datos son claros, como muestra el gráfico 1, mientras en 2009 existieron 1773 manifestaciones en Chile, esa cifra se casi cuadruplicó en 2011, llegando a 6938.

Lo mismo ocurrió con las alteraciones del orden público, que, como muestra el gráfico 2, aumentaron en 9 veces entre el 2009 y el 2011^‍‍[8].

De este modo, como señaló el historiador Mario Garcés, «algo pasó en Chile» que quebró lo que se creía un país con el orden social mejor logrado y naturalizado ( ‍Garcés, M. (2012). El despertar de la sociedad. Los movimientos sociales en América Latina y Chile. Santiago de Chile: LOM.2012: 7). Este quiebre y aumento en la conflictividad y ruptura del orden como valor central de la sociedad ( ‍Mayol, A. (2013). Límites de la Democracia. Coloquio Golpe 1973-‍2013. Teatro Nacional Antonio Varas. Santiago de Chile: Lapsos-Universidad de Chile.Mayol, 2013) significó también una proliferación de interpretaciones en el campo político y académico, que, salvo algunas excepciones de intelectuales de derecha ( ‍Oppliger, M. y Guzmán, E. (2012). El malestar de Chile ¿teoría o diagnóstico? Santiago de Chile: Ril Editores.Oppliger y Guzman, 2012), compartían en describir el fenómeno como una inflexión.

2. La conflictividad regional: una demanda de carácter histórico[Subir]

En el marco del estallido de conflictos sociales, una de las expresiones colectivas que mayor relevancia ha tenido desde el 2011 son los movimientos regionales. Esta matriz conflictual no es nueva en la historia de Chile. Desde 1830 el modelo portaliano y conservador del «peso de la noche» impuso un sistema político rígido, autoritario y centralista, a beneficio exclusivo del patriciado mercantil de Santiago. De esta forma, el proyecto nacional (de la élite santiaguina) buscó imponer la idea de nación homogénea. Con ello, la «chilenidad», construida a través de guerras y del rol de la escuela, se orientó a eliminar las diferencias étnicas, de clase y territoriales en pos de un proyecto unificador hegemónico. Las élites centralistas, con el miedo a la diversidad y a la «anarquía», buscaron destruir los espacios de participación social y comunitaria, constituyente, regionalista y diversa.

No obstante lo anterior, pese a las estrategias de cooptación, clientelización y represión, fueron numerosas las veces en las que el modelo «unitario» entró en crisis a través de diversos motines. De este modo, en la historia de Chile es posible identificar diversas crisis nacionales, 1823, 1829, 1851, 1859, 1891 y 1927 ( ‍Salazar, G. (2011). En el nombre del Poder Popular Constituyente (Chile, siglo xx ). Santiago de Chile: LOM.Salazar, 2011;  ‍Valenzuela, E. (1999). Alegato Histórico Regionalista. Santiago de Chile: Ediciones Sur.Valenzuela, 1999), en las que se ha cuestionado la matriz centralista.

Con ello, las demandas por autonomía territorial son una demanda latente. De esta forma, no resulta extraño que algunos estudios de opinión^‍‍[9], como el Barómetro de la Universidad de los Lagos en 2011 en tres regiones del país, más del 86 % de los encuestados consideraba insuficiente la autonomía regional, mientras que sobre el 90 % de los encuestados estuvo de acuerdo o muy de acuerdo con la elección de intendentes y que las regiones tomaran sus decisiones o administrar su recaudación fiscal. A su vez, en el Barómetro a nivel nacional del 2009, el 86,1 % de los encuestados señalaba como importante la descentralización, el 80,1 % que esta mejora la calidad de vida y el 72,5 % demostró sentir una percepción de baja autonomía ( ‍Thayer, L. (2011). Descentralización y desarrollo regional en Chile. Polis, 10 (30), 267-‍287. Disponible en: http://polis.revues.org/2291; https://doi.org/10.4067/S0718-65682011000300013.Thayer, 2011).

Es en este contexto que durante el periodo 2011-‍2013 se alzaron una seguidilla de conflictos regionales cuestionadores del modelo centralista-extractivista. De este modo, si bien los casos de movimientos territoriales en el país son variados, el estudio ha buscado enfatizar en tres casos emblemáticos: Aysén, Magallanes y Calama, en base a los siguientes criterios: 1) acciones colectivas que lograron entablar discursos regionalistas, 2) acciones con grados de estabilidad, procesos de socialización y articulación definidos, 3) acciones colectivas con episodios conflictivos relevantes (paros, cortes de ruta, marchas), 4) acciones colectivas con presencia y relevancia mediática a nivel nacional. El anexo 1 detalla una síntesis de los principales movimientos del periodo 2011-‍2013.

1. La Concertación siente el golpe y busca reconstruirse: el origen de la Nueva Mayoría y la respuesta a los conflictos regionales[Subir]

La derrota electoral del 2010 y el estallido social del 2011 hicieron reemerger el espíritu autoflagelante en la Concertación. En la CEP de junio-julio de 2011 la Concertación —ahora como oposición— recibía solo un 16 % de aprobación y un 53 % de rechazo, lo que tampoco se traducía en un apoyo al oficialismo que solo contaba con un 26 % de aceptación y un 53 % de rechazo.

Es en este contexto en el que la Concertación buscó revertir su rechazo apostando a un segundo periodo presidencial de Michelle Bachelet, quien habiendo terminado su primer mandato con buena aprobación ciudadana, se retiró de la política contingente para presidir ONU mujer, quedando aislada del rechazo. Pero para hacer frente a la crisis de legitimidad, la Concertación además apostó por tres aspectos para afrontar lo que se denominó «nuevo ciclo»: coalición, personajes y proyecto. De este modo, en primer lugar, se puso fin a la Concertación para dar paso a la Nueva Mayoría, lo que incluyó la incorporación del Partido Comunista. A ello se sumó el control de la agenda por parte de políticos vinculados a los «autoflagelantes» y el progresismo, lo que implicó el retiro paulatino de los «autocomplacientes». Esto se evidenció además en un cambio generacional de los actores políticos (ejemplo: Generación 90). Finalmente, las señales políticas de giro a la «izquierda» (incorporación PC y conducción «autoflagelante») se tradujeron en un «renovado» proyecto materializado en el programa de campaña, que contenía tres reformas prioritarias: 1) Reforma educacional, incorporando demandas del movimiento estudiantil como fin al lucro, gratuidad en educación superior y desmunicipalización; 2) Nueva Constitución con un proceso participativo; 3) Reforma tributaria del 3 % del PIB con «equidad», para que «los que ganan más aporten más», lo que se traduciría principalmente en aumento del impuesto a empresas, fortalecimiento de competencias de fiscalización de Servicio de Impuestos Internos y perfeccionamiento de los mecanismos antielución.

Además de estos tres pilares, el programa consideraba una reforma laboral para el fortalecimiento sindical, lo que contemplaba huelga efectiva sin reemplazo, titularidad sindical y fin al multirut; y en lo valórico, matrimonio igualitario y ley de aborto en casos de violación, inviabilidad del feto o riesgo de vida de la madre.

En lo relativo a descentralización, para hacerse cargo del ciclo de protestas regionales^‍‍[10], dentro de las medidas prioritarias para los primeros 30 días, se conformó la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional para elaborar una propuesta integral para modificar el excesivo centralismo chileno, la postergación de los territorios subnacionales, y principalmente, revertir y procesar la creciente conflictividad regional. Por esta razón, se nombraron a 33 comisionados, la gran mayoría de regiones, liderados por Esteban Valenzuela y Heinrich Von Baer, históricos regionalistas. La comisión también integró al excandidato presidencial regionalista Ricardo Israel y a actores claves de los movimientos regionales de los últimos años: Esteban Velásquez Alcalde de Calama y miembro activo de ese movimiento, Miriam Chible, regionalista de Aysén y dirigente del movimiento de Patagonia sin Represas; y al exsenador de Magallanes Pedro Muñoz, que si bien no fue un actor clave de ese movimiento, como miembro de la Comisión recibió el apoyo de miembros de la asamblea ciudadana de Magallanes como Marcela Baratelli. Para integrar las demandas político-regionalistas-mapuche también se incluyó en la Comisión a José Marimán, influyente intelectual ligado al partido político Wallmapuwen.

La Comisión funcionó de abril a septiembre del año 2014 a través de 5 grupos temáticos: 1) Descentralización Política, 2) Descentralización Administrativa, 3) Descentralización Fiscal, 4) Fortalecimiento de Capacidades Locales, 5) Participación Ciudadana y Control Democrático.

Para realizar un enfoque «participativo», la Comisión llevó a cabo 15 diálogos ciudadanos en todas las regiones del país, instancias donde se expresaron las distintas ideas, demandas y propuestas de los actores de cada región, participando alrededor de 4000 personas (Informe Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014). Adicionalmente la Comisión habilitó una página web para el envío de propuestas ciudadanas y la transmisión de sesiones a través de streaming, a la vez que, como declara el informe, se recibieron en audiencia a distintas organizaciones públicas y privadas, ONG, partidos políticos, think tank, organizaciones sociales, entre otros. En suma, la Comisión declara haber recibido más de 3000 propuestas.

El proceso de estudio mediante el que se buscó determinar el tránsito de lo social a la política institucional y la agenda gubernamental contó de cuatro momentos:

Cada una de las demandas fue comparada con las acciones que ha emprendido el Gobierno de la Nueva Mayoría en relación a la materia. Este proceso ha implicado:

2. La inclusión de las demandas ciudadanas en la agenda gubernamental de Bachelet[Subir]

El proceso político desde el movimiento a la agenda gubernamental es combinado. Parte del movimiento se canalizó en las asambleas o a través de comisionados vinculados a los principales conflictos regionales, a la vez que, como un mecanismo paralelo a la comisión, siguieron ocurriendo negociaciones y trabajos entre movimiento y Gobierno, como el Plan Especial de Desarrollo de Zonas Extremas.

Este análisis permitirá indagar cuán profundo es el cambio que puede tener una propuesta desde su origen, y evaluar la efectividad de los mecanismos de participación establecidos por el Gobierno.

A continuación se hará un análisis de las 45 principales propuestas elaboradas por la ciudadanía en los diálogos regionales de la comisión, clasificándolas por grupo temático, según la metodología antes detallada.

De las ocho principales demandas de los diálogos ciudadanos, siete tuvieron correspondencia con las medidas propuestas en el informe final de la Comisión (aunque tres de ellas incluidas en el grupo 5: Mecanismos de Democracia Directa, Partidos Políticos Regionales y Educación Cívica).

A su vez, dentro de las propuestas incorporadas, dos de ellas fueron más allá que lo expresado en los diálogos ciudadanos. Tales son los casos de «Elección de Intendentes», para lo que la Comisión fijó como plazo el 2016; y «Estado Plurinacional y cuotas indígenas», donde la Comisión propuso además un Estatuto Regional propio para la Región de la Araucanía (con posibilidad de ampliación a otros territorios), incorporando, además de cuotas y reconocimiento multicultural, la existencia de grados de autodeterminación.

En cuanto a las propuestas aceptadas «parcialmente», se encuentra «asamblea constituyente», ya que en las medidas del grupo 5 se detalla «elaborar a mediano plazo una Nueva Constitución, democrática, que renueve el orden institucional chileno, iniciando para ello un proceso participativo, que involucre tanto a la ciudadanía como a los actores locales y regionales» (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 99).

Finalmente, la eliminación de cargos de confianza regional asignados desde el nivel central no fue considerada en el Informe.

En suma, de las propuestas ciudadanas, un 87,5 % tuvo correspondencia con las medidas del informe de la comisión, un 12,5 % con aceptación parcial.

Por su parte, en lo que corresponde a la incorporación de las medidas ciudadanas a la agenda gubernamental, solo dos de las propuestas han llegado a la agenda legislativa, siendo las más destacada la elección de intendentes. El proyecto consagrado en los Boletines 9.834-06, 10.330-06, 10.422-06 y 10.443-06 consigna la elección del Ejecutivo Regional —llamado Gobernador Regional— y se crea la figura de «delegados presidenciales» —en sustitución de gobernadores—. De este modo, la reforma constitucional modifica —entre otras cosas— el artículo 112, señalando:

Sin embargo, el proyecto genera bastantes críticas, ya que si bien propone la elección de la autoridad regional, no establece plazos para tal elección y deja abierto a una ley —aun no propuesta— la reglamentación de tal elección.

Por otro lado, establece dentro de sus funciones, además de prescindir del Gobierno regional, «ejercer las funciones de coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos que dependan del Gobierno Regional o se relacionen con éste, en su caso», la vez que crea la figura de «delegados presidenciales», autoridad no electa de exclusiva confianza del presidente, sobre quien recaerá la «supervigilancia y coordinación de los servicios públicos existentes en la provincia que no dependan del Gobierno Regional», agregando que «tratándose de la provincia asiento de la capital regional, al delegado provincial le corresponderá además la supervigilancia y coordinación de los servicios públicos con presencia en el nivel regional, y que no dependan del Gobierno regional; así como de los demás delegados provinciales de la región respectiva».

Este elemento, como veremos más adelante —ante una ley de traspaso de competencia débil que mantendrá la mayoría de servicios públicos dependientes del poder central—, implica que la autoridad electa sea más bien decorativa.

Respecto a otras materias planteadas en los diálogos ciudadanos, tres medidas han sido incorporadas parcialmente: asamblea constituyente, que se ha reemplazado por un «proceso constituyente» con «participación» de la ciudadanía no vinculante, dejando para el próximo Gobierno la decisión respecto al mecanismo.

Por otro lado, a pesar de que fue aprobada la ley 20 840, que sustituye el sistema binominal, limita la reelección de autoridades y permite la creación de partidos regionales^‍‍[11]; en el estudio este punto fue considerado como parcialmente logrado, ya que si bien la ley permite la creación de partidos regionales, estos son limitados en su financiamiento y con altos requisitos y barreras de constitución, lo que los vuelve inexistentes en la práctica.

Finalmente, en cuanto a la creación de estatutos regionales para territorios, el Gobierno ha considerado específicamente el caso de Isla de Pascua y no de otras zonas como Araucanía —hacia donde estaba orientada la propuesta ciudadana y de la comisión.

En síntesis, el Gobierno incorporó un 25 % de las demandas, parcialmente un 37,5 %, en agenda un 12,5 % y no incorporó el 25 %.

De las ocho demandas ciudadanas en torno a descentralización administrativa, siete tuvieron correspondencia con lo propuesto por la Comisión, destacando la creación de cuatro Direcciones dependientes de cada Gobierno Regional «encargadas de materializar las políticas y planes regionales vía la ejecución de programas y proyectos específicos. Estas son: a) Fomento Productivo e Innovación; b) Desarrollo Social; c) Infraestructura, Habitabilidad, Desarrollo Urbano, Transporte y Medio Ambiente, y d) Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. Esas direcciones se conformarán con el traspaso de las actuales direcciones regionales de servicios como CORFO, INDAP, SERVIU, Vialidad, SENCE, FOSIS y CNCA, entre otros» (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 39). A su vez, el proceso de traspaso de competencias incluyó el ámbito municipal, criterios de diversidad territorial y la incorporación de mínimos en cuanto a recursos humanos, financieros y administrativos.

Por otro lado, el Gobierno de Michelle Bachelet, el 16 de enero de 2015, envió una indicación sustitutiva al proyecto de ley 19 157 elaborado en el Gobierno anterior de Sebastián Piñera sobre Gobierno y Administración regional, profundizando la regionalización del país (Boletín 7963-‍06).

El texto incorpora alguna de las demandas ciudadanas y propuestas de la Comisión en lo relativo a traspaso de competencias, para ello define tres áreas en las que se pueden realizar transferencias: ordenamiento territorial, fomento de las actividades productivas y desarrollo social y cultural^‍‍[12].

El proyecto propone la creación de tres nuevas divisiones: fomento a la industria, infraestructura y transporte, y desarrollo social y humano. Permite a su vez modificar servicios públicos o suprimirlos, a la vez que incorpora nuevos instrumentos de ordenamiento territorial y la capacidad de coordinación intraterritorial a través de convenios de programación.

Sin embargo, el elemento central de diferenciación respecto a las propuestas ciudadanas y las medidas recomendadas por la Comisión es la no incorporación de potestad reglamentaria en los Gobiernos Regionales.

En esta línea, la propuesta de la Comisión, al definir al Estado chileno como descentralizado, define algunos principios como: autonomía; autogobierno regional y municipal; prohibición de tutela del Gobierno central en las atribuciones regionales y de los Gobiernos regionales respecto a las atribuciones municipales (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 29). A su vez, incluye un conjunto de «competencias constitucionales exclusivas», entre las que destaca, además del uso de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial, «el ejercicio de facultades normativas en el ámbito de su competencia. El Consejo Regional ejercerá la potestad reglamentaria en el ámbito de ejecución de las leyes que regulan sus competencias exclusivas, compartidas o delegadas. Esta competencia reglamentaria exclusiva es parte de sus competencias constitucionales, sin necesidad de habilitación legal previa» (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 36). A su vez el texto incluye «iniciativa de ley en materias de su competencia».

De esta forma, la propuesta de traspaso de competencias presentada por el Gobierno es mucho más acotada y no descentraliza la gran mayoría de los servicios propuestos en los diálogos ciudadanos y por la comisión.

En suma, para este grupo las medidas de la Comisión contienen el 85,7 % de las principales demandas ciudadanas, y parcialmente el 12,5 %; mientras que el Gobierno ha incorporado en su agenda legislativa el 25 %, no incorpora el 37,5 %, mientras en el 25 % lo realiza de manera parcial, como es el caso de traspaso de competencias y creación de Gobiernos metropolitanos con intendente electo, además de potestades reglamentarias y legales.

El caso más dramático de distanciamiento entre las demandas ciudadanas, medidas de la Comisión y agenda gubernamental ocurre en torno a Descentralización Fiscal. Mientras las demandas ciudadanas estudiadas en secciones anteriores apuntaban a «nacionalización del cobre y el agua» (Calama) o «soberanía sobre los recursos naturales» (Aysén), en la expresión de los diálogos ciudadanos las propuestas se transformaron en medidas redistributivas: revisar el sistema impositivo, aumento de tasas de impuesto a sector extractivista y contaminante, aumento de recursos con justicia territorial. Con este ajuste de las propuestas ciudadanas, existió un 84,6 % de correspondencia entre lo expresado en los diálogos y el informe final de la Comisión, mientras solo quedaron fuera las propuestas de IPC regionalizado y la creación de fondos medioambientales para el cuidado de áreas verdes y el desarrollo del turismo.

Sin embargo, al estudiar el tránsito a la agenda gubernamental, se observa que ninguna medida fue incorporada totalmente y un 77,9 % ha sido excluido del debate. Esto incluye todo lo relativo a nuevos impuestos (royalty a toda explotación de recursos renovables y no renovables, revisión de tasas de excepción tributaria e impuestos a ductos y cables eléctricos). Por otra parte, las propuestas sobre aumento de recursos como el Fondo de Convergencia y Ley de Rentas Regionales se excluyeron parcialmente —o se han modificado por planes piloto.

Esto, a juicio del Gobierno, se debe principalmente a la desaceleración económica, que ha implicado una restricción presupuestaria y un freno a muchas de las reformas del programa, a la vez que a los grandes problemas que tuvo la nueva mayoría con la reforma tributaria, que ocasionó un fuerte enfrentamiento con la derecha política y económica —y en muchos casos, al interior de la misma nueva mayoría.

De esta manera, la intención de la Comisión de transitar de un 18 % a un 35 % de gasto subnacional autónomo para el año 2020 (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 58) en la actualidad parece totalmente inviable.

De las demandas expresadas en los diálogos ciudadanos en torno a capacidades locales, el 100 % fue incorporado y potenciado en las medidas de la Comisión —a pesar de ser medidas mayormente genéricas—, destacando, por ejemplo, los «sistemas regionales de gestión de capital humano para el desarrollo de comunas y regiones», que incluye la formación de capital humano con pertenencia regional a través de la renovación del currículum escolar y la formación superior con enfoque en el desarrollo endógeno (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional,  ‍Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Propuesta de Política de Estado y Agenda para la Descentralización y el Desarrollo Territorial de Chile. Hacia un país desarrollado y justo (Informe Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional). Disponible en: https://goo.gl/aUoXtT.2014: 77). A su vez, las medidas van más allá de la demanda ciudadana en cuanto a la descentralización del programa Explora de CONICYT, ya que propone la creación de una institucionalidad regional descentralizada para la ciencia, tecnología e innovación —lo que además va en correspondencia con el traspaso de competencias.

Por su parte, el Gobierno no ha incorporado totalmente ninguna de estas medidas en agenda, haciéndolo solo parcialmente en lo relativo a la creación de innovaciones y emprendimientos regionales, además del fondo para la atracción de capital humano avanzado a las regiones como el programa Explora, aunque muchos de estos programas existían anteriormente.

Finalmente, de las demandas ciudadanas expresadas en los diálogos del grupo 5, un 41,7 % tuvo correspondencia con lo planteado por la Comisión (aunque varias propuestas ciudadanas del grupo 1 fueron aceptadas por el grupo 5). Entre ellas destacan la «participación directa en los asuntos de interés regional y local», a través de referéndum revocatorio de mandato, plebiscito y referéndum revocatorio de reglamentos, los tres mecanismos con capacidad de convocatoria ciudadana, vinculantes y con financiamiento.

En cuanto a la solicitud de creación de un órgano colegiado de la sociedad civil a nivel regional, este fue acogido, pero solo como un instrumento consultivo y no resolutivo. Finalmente, fue considerada, «parcialmente», la obligatoriedad de la participación ciudadana en los instrumentos de planificación regional y local, ya que, si bien dentro de las propuestas de la Comisión se incluye «consagrar el derecho constitucional a la participación en los tres niveles del Estado» (local, regional y central), no se talla explícitamente la obligatoriedad de esta.

En cuanto a la inclusión en la agenda de Gobierno, un 8,3 % fue parcialmente incorporado en lo relativo a Escuelas para Dirigentes Sociales que creó la División de Organizaciones Sociales (DOS) con 100 escuelas en el 2014 para capacitar a 15 000 dirigentes. Por su parte, un 25 % se encuentra en agenda y ha sido anunciado, pero aún no se conoce el contenido y extensión de los proyectos. Tal es el caso del Defensor del Pueblo, la inclusión de educación cívica y el mejoramiento de la Ley 20.500, tres aspectos declarados en el programa presidencial y comprometido por la Secretaría General de Gobierno. Finalmente, un 66,6 % no fue incorporado.