COMENTARIO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 140/2016, DE 21 DE JULIO, SOBRE LA LEY 10/2012, POR LA QUE SE REGULAN DETERMINADAS TASAS EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

4.1. El efecto disuasorio: apreciación[Subir]

Al hilo de lo apuntado anteriormente acerca de la penalización que sufren los justiciables que impetran la tutela judicial de buena fe y en la confianza de que sus pretensiones están fundadas, procede apuntar que el examen de la proporcionalidad en sentido estricto se efectúa respecto de estos en un plano inevitablemente abstracto en los términos que expondremos; y que el efecto disuasorio, que es el que toma en consideración el Tribunal y el que en definitiva cuestiona la tasa, es la clave de bóveda. Lo es para quienes carecen de recursos, porque una tasa sin exenciones les priva del acceso a la jurisdicción, y lo es para quienes disponen de recursos pero pueden verse excluidos al hacer la ponderación beneficio esperado-gasto que implica, porque sus recursos no son cuantiosos y deben atender múltiples necesidades^‍‍[19]. En cambio, para quienes disponen de recursos cuantiosos, la restricción del derecho aparejada a ese efecto disuasorio es mínima o incluso podría considerarse inexistente, pues no se ven privados ni inhibidos, aunque es preferible considerar que existe restricción, por muy mínima que sea, porque se erige un obstáculo, aunque sea fácilmente salvable. La disuasión es el gravamen que debe contrastarse en su intensidad con la finalidad «racionalizadora» (aunque esta no se aborda en la sentencia desde la óptica de la proporcionalidad en sentido estricto, sino de la idoneidad) y la financiera, y así el Tribunal admite el efecto disuasorio como «canon de ponderación del principio de proporcionalidad en sentido estricto”, lo que advierte que ya ha hecho anteriormente, “casi siempre en relación con medidas restrictivas al ejercicio de derechos fundamentales sustantivos». Este efecto disuasorio se presenta como una consecuencia de la tasa contemplada desde la óptica de su finalidad financiera y es incluso un efecto buscado por su aplicación «racionalizadora», si bien únicamente respecto de las demandas infundadas^‍‍[20].

Ha de destacarse que el efecto disuasorio, en cuanto tal, no se discute ni por partidarios ni por detractores de la tasa^‍‍[21]. Es manifiesto que cualquier obstáculo o exigencia añadida produce una reacción adversa al ejercicio de la acción. Lo relevante de cara a la constitucionalidad de la norma no es, sin embargo, si existe o no ese efecto, propio de cualquier requisito procesal, conlleve o no carga económica, sino si ese efecto es susceptible de erigirse en impedimento para el acceso a la justicia.

En relación con el efecto disuasorio, al analizar la proporcionalidad en sentido estricto respecto de la tasa fija en el orden contencioso-administrativo, el Tribunal rechaza el argumento de la Abogacía del Estado de que la tasa «va dirigida a quienes deducen pretensiones con una “alta probabilidad de estimación”»^‍‍[22]. Este argumento plantea que, logrado el efecto disuasorio de las acciones temerarias, la tasa solo grava a quienes pueden confiar en que sus pretensiones serán estimadas y, por tanto, no solo está justificado que contribuyan al mantenimiento de la Administración de Justicia, sino que pueden esperar reintegrarse vía imposición de costas. Sin embargo, como recuerda el Tribunal, que la pretensión y su fundamentación no sean temerarias no implica que resulten en su estimación. La incertidumbre es consustancial al proceso.

El razonamiento del TC indicado es especialmente relevante porque se corre el riesgo de negar el efecto disuasorio para los justiciables de buena fe como consecuencia de la infravaloración de la incerteza del resultado propia de todo proceso. Aun con el mejor pronóstico posible, nunca se tiene la seguridad completa de que la sentencia será favorable al actor y, de hecho, lo habitual es que se cuente con un margen más o menos amplio de posibilidades de resultado adverso. Ello influye, a su vez, en la probabilidad de resarcirse vía costas, pues, aun de obtenerse una sentencia estimatoria, el órgano judicial puede apreciar serias dudas de hecho o derecho que le conduzcan a no condenar en costas (art. 394.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, LJCA en adelante). De esta manera, la única certeza con que cuenta el actor es la de la exigencia del pago de la tasa, con lo que, con independencia de las mejores o peores perspectivas con que encare el hipotético proceso, se encuentra con una obligación que favorece el no ejercicio de la acción judicial.

Ello diluye simultáneamente el supuesto efecto disuasorio del contrario^‍‍[23]. Así, tampoco excluye la afección propia del efecto disuasorio, en el ámbito contencioso que es el que el Tribunal examina, el supuesto estímulo que la inclusión de las tasas en las eventuales costas supone para que la Administración reconozca las pretensiones en vía administrativa o se allane a la demanda. Se trata de una alegación referida a la supuesta potenciación de la solución extrajudicial, también apuntada en la exposición de motivos de la Ley 10/2012, como corrobora que el Tribunal la relacione con la imposibilidad de arbitraje salvo en conflictos administrativos planteados entre sus propios órganos^‍‍[24]. Ha de señalarse que para la Administración la condena en costas no es tan disuasoria como para el particular y que, en cualquier caso, la inhibición aparejada a esa potencial condena en costas se ve paliada por la incertidumbre apuntada, la propia del resultado del proceso y la incluso mayor de la condena en costas. De hecho, si el contrario se considera prácticamente seguro de ser vencido en juicio, lo más probable es que no se llegue a la vía judicial por satisfacción o conciliación anterior, y de no ser así, que se alcance un acuerdo, en cuyo caso el actor no se resarce de las tasas, o que el contrario asuma el riesgo propio de cualquier proceso. Es más, dado que la tasa es disuasoria para el actor a priori, con lo que puede que no ejercite la acción como consecuencia de esa inhibición a pesar de lo fundamentado que pueda parecer la pretensión, el estímulo puede ser el inverso (desestimar en vía administrativa dado el impedimento adicional que se encontrará el justiciable y que se añade a los gastos de cualquier proceso).

4.2. Impacto de las exenciones y flexibilizaciones en el efecto disuasorio[Subir]

Expuesto lo anterior, retomamos lo anunciado para señalar que el análisis es, como apunta la sentencia analizada, abstracto, pues se suscita desde una «perspectiva general y previsible», lo cual, como se expondrá posteriormente, es relevante al determinar los efectos de la anulación de la ley. No se atiende, por tanto, a la situación económica de recurrentes concretos ni al importe aplicable a recursos concretos^‍‍[25]. Este planteamiento del Tribunal ha de matizarse, sin embargo. El análisis no puede ser individualizado, pues el Tribunal no conoce la situación concreta de cada justiciable, pero lo trascendente es si para un sujeto concreto la contribución económica que se le exige se constituye en impedimento real. Como expondremos, ello explica el desequilibrio que advierte el TC al contrastar la tasa con la finalidad financiera.

Aunque el Tribunal efectúa el análisis de las exenciones y flexibilizaciones del pago de la tasa (limitado a las personas jurídicas por lo ya apuntado) con carácter previo al de la proporcionalidad de la cuantía, se trata de una cuestión incardinable en la proporcionalidad en sentido estricto.

La sentencia se hace eco de la exención prevista en el art. 4.2.b) de la Ley 10/2012, que exonera a las personas jurídicas a las que se haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita, lo que remite al art. 2 de la Ley 10/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, y a los criterios de insuficiencia de recursos para litigar y bien jurídico tutelado, como también señala el TC. Lo primero se reconduce al efecto disuasorio desde una óptica subjetiva; lo segundo ha de situarse en el marco del análisis que previamente efectúa el Tribunal de las alegaciones de la demanda relativas a la cuantía (que no exigencia) de la tasa en los supuestos de vía de hecho e impugnación de disposiciones de carácter general, pues lo que en definitiva se discute es la proporcionalidad del requisito de la tasa en atención al objeto litigioso que, a decir de la demanda, habría de justificar la moderación, no ya exención como sucede con la inactividad administrativa y la impugnación del silencio administrativo [art. 4.1.d) de la Ley 10/2012], es decir, una atenuación fundada no en la insuficiencia de recursos económicos sino del objeto mediato del proceso contencioso-administrativo. Al no plantearse la exención, sino el exceso de la tasa, el Alto Tribunal difiere el análisis al realizado con carácter general de la cuantía, lo cual es coherente con la articulación sistemática de la argumentación, pero con ello, bien es cierto que en congruencia con la alegación de la demanda, que no postula la exención sino el exceso, se asume la condición gravable de las pretensiones que se deducen respecto de esos objetos litigiosos con carácter general.

A diferencia del silencio administrativo y la inactividad, supuestos en que la exigencia de tasa supondría gravar al interesado por accionar contra omisiones de la Administración, la vía de hecho no entraña una omisión ni es manifiesta, sino que, como apunta el TC, requiere un análisis jurídico que excluye la concurrencia de una circunstancia o característica que justifique la exención de la tasa con carácter general. En cuanto a la impugnación de disposiciones de carácter general, el Tribunal menciona el interés propio e individualizado del recurrente con independencia de los efectos que deriven de la estimación de su pretensión. Al hilo de ello cabría mencionar que esa labor de depuración del ordenamiento tampoco justifica la acción popular respecto de las disposiciones de carácter general, con lo que el dato determinante es el interés que legitima al recurrente.

Tampoco en el orden social se justifica la exención de la tasa con carácter general, ya que la existencia de una desigualdad entre trabajador y empresario justifica la moderación o exclusión para el que se encuentra en situación de desventaja, pero no para todos los eventuales intervinientes.

En definitiva, cabe advertir una postura más o menos expresa contraria a la exigencia de exenciones por razón del objeto litigioso u orden jurisdiccional (esto rechazado expresamente) como requisito de constitucionalidad^‍‍[26]. Lo decisivo no es el elemento objetivo, sino el subjetivo, y más concretamente el efecto disuasorio respecto de este, que depende de los recursos económicos de que disponga el justiciable. Desde esta óptica, puede intuirse el fundamento a la luz de ese criterio de alegaciones plasmadas en la demanda como las relativas a la violencia de género y a la guarda y custodia de hijos o satisfacción de alimentos en nombre de estos, si bien las reformas por Real Decreto Ley 3/2013 (que extendió el beneficio de justicia gratuita a las víctimas de violencia de género) y, principalmente, la Ley 25/2015 (que eximió a las personas físicas) las privó de objeto.

En cuanto al régimen de aplazamiento o fraccionamiento del pago como posibilidad flexibilizadora, esta eventualidad, a la que el Alto Tribunal no ve obstáculo, se ve contrariada, sin embargo, por el art. 44.2 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación («Serán aplazables o fraccionables todas las deudas tributarias y demás de naturaleza pública cuya titularidad corresponda a la Hacienda pública, salvo las excepciones previstas en las leyes»), y la previsión del art. 8.2 de la Ley 10/2012, que exige acompañar el justificante del pago, si bien el abono puede tener lugar en el plazo de subsanación, según redacción dada por la disposición final novena de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, lo que pone de manifiesto que es requisito sine qua non el pago, aunque sea en ese momento^‍‍[27]. De hecho, si se admite el aplazamiento o fraccionamiento, sin garantía conforme a lo razonado por el TC, desaparece el carácter obstativo de la tasa, ya que el acto procesal se podrá realizar a pesar de no pagarse la tasa, que no es lo que parece pretenderse con la redacción de este segundo precepto^‍‍[28].

Ahora bien, a pesar de lo expuesto, dado que se contempla la exención de la tasa en caso de insuficiencia económica, aunque se concluya que sin medidas flexibilizadoras en cuanto al pago, ha de compartirse con la sentencia analizada que no se vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción de quienes no dispongan de recursos económicos para litigar, lo que conduce al núcleo de la controversia. Verdaderamente, la cuestión objeto de discordia en cuanto a la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional es su efecto disuasorio respecto de la franja de justiciables (personas jurídicas en virtud de la reforma apuntada) situada entre quienes carecen de medios económicos para litigar o, por este motivo o el bien jurídico tutelado, son acreedores del derecho a la justicia gratuita, y quienes disponen de recursos económicos cuantiosos que convierten en irrelevante la tasa en relación con la decisión de acudir a la vía judicial^‍‍[29]. Es respecto de ellos que se plantea la fricción entre la finalidad legítima de la tasa y el carácter inhibidor de esta.

4.3. El efecto «racionalizador» y el objetivo financiero frente al efecto disuasorio[Subir]

Como se ha apuntado, el TC no confronta el efecto «racionalizador» con el gravamen que supone la aplicación de la tasa (efecto disuasorio). No obstante, en atención a nuestra consideración de tal cuestión como propia del subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, resulta de interés efectuar algunas consideraciones acerca de la importancia de dicha finalidad con vistas a su ponderación con la merma para el acceso a la jurisdicción.

Al respecto, un dato en contra de su necesidad es la tendencia decreciente de la litigiosidad que se aprecia en el periodo anterior a la entrada en vigor de la Ley 10/2012 ( ‍Egea de Haro, A. (2015). Una aproximación al efecto de las tasas judiciales sobre el nivel de litigiosidad: placebo y realidad. Diario La Ley, 8498, 1-‍5.Egea de Haro, 2015: 3). No parece, por ello, que se antojara precisa una respuesta normativa urgente para responder a un fenómeno en regresión. Asimismo, debe destacarse otra circunstancia aún más trascendente: la improbada relación entre un elevado número de litigios y la temeridad o mala fe de las acciones ejercitadas^‍‍[30]. Más allá de la pura suposición estadística, sin base empírica, de que a mayor número de procesos mayor número de acciones temerarias, no cabe asociar ambos fenómenos, ya que no existen datos que los avalen y la presunción debe ser justo la contraria, al tratarse de un derecho fundamental, esto es, que si los ciudadanos acuden a la justicia es en defensa legítima de sus derechos e intereses^‍‍[31]. Además, dada la coactividad de la imposición, ya apuntada, la aplicación de tributos causales se presta a las objeciones derivadas del impacto de esa causalidad en el acceso a una prestación que es imprescindible para el ejercicio de un derecho fundamental^‍‍[32].

Respecto del objetivo financiero, la sentencia analizada atiende a la naturaleza iusfundamental del derecho a la tutela judicial efectiva para excluir que el desequilibrio entre el coste del funcionamiento de los juzgados y tribunales y lo financiado con la tasa (todo ello según datos del impacto económico y presupuestario de la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de ley) justifique por sí solo la cuantía de la tasa. Este contraste entre el coste del servicio (que no es únicamente tal, como señala el Tribunal, sino también y esencialmente la vía de ejercicio de un derecho fundamental) y lo aportado por los «usuarios» es relevante para evaluar la admisibilidad de la tasa como tributo, pero no puede emplearse como factor de ponderación de la restricción del derecho fundamental, porque la correlación contribución de los ciudadanos-coste del servicio es general (se suman las previsiones aportaciones de casa de los eventuales usuarios) y la afección al derecho derivada del efecto disuasorio, particular. Independientemente de que la suma de las aportaciones resultantes del modelo mixto no alcance a cubrir ni remotamente el coste total del servicio, lo trascendente desde la óptica del derecho fundamental es el impedimento que para cada ciudadano supone, pues esa mínima contribución desde una perspectiva total puede suponer un impedimento absoluto para el justiciable concreto.

Y, sin perjuicio de lo apuntado, también advierte la sentencia analizada un déficit de motivación de la cuantía fija de la tasa que ha de ponerse en relación con esa finalidad financiera^‍‍[33]. El TC se apoya en la falta de justificación de los criterios conforme a los cuales se ha fijado la tasa más allá de las cifras presupuestarias globales que se citan para afirmar que las tasas no cubren los gastos de la segunda instancia. Ello es relevante porque, al tratarse de la cuantía fija, no se relaciona con la cuantía del asunto (que podría identificarse con el beneficio esperado), de manera que únicamente parece fundamentarse en esas cifras globales de coste de la Administración de Justicia que, como explica el TC, no pueden justificar la restricción del acceso a la jurisdicción.

Tampoco la cuantía del asunto puede identificarse con el coste del ejercicio de la potestad jurisdiccional^‍‍[34]. La cuantía, que le viene impuesta al justiciable legalmente, no guarda relación necesaria con el coste del proceso. La práctica demuestra que procesos con pretensiones de elevada cuantía se resuelven en ocasiones de forma pronta o sin grandes esfuerzos interpretativos, valorativos o argumentativos, en tanto otros de menor cuantía requieren procesos largos y complejos^‍‍[35]. Es la fundamentación de las posiciones de las partes (que no siempre por ser mayor la cuantía es mucho más elaborada, aunque podría esperarse que así ocurriera) y, sobre todo, si lo discutido son hechos o cuestiones jurídicas, y la concreción y complejidad de la cuestión jurídica discutida lo que determina el esfuerzo del juzgador^‍‍[36].

El efecto disuasorio está vinculado a dos factores ligados entre sí: el beneficio esperado del proceso y la cuantía de la tasa, de forma que a mayor beneficio esperado o menor cuantía de la tasa, menor efecto disuasorio, y a medida que aumente la tasa deberá ser mayor el beneficio esperado para que se compensen^‍‍[37]. Mas existe otro factor concurrente: los recursos económicos de que dispone el justiciable. Si aun disponiendo de la cantidad esta es considerable respecto de sus recursos totales, el efecto disuasorio será notable, lo que da lugar a que, a mayor cuantía de la tasa en relación con los recursos totales del sujeto, mayor efecto disuasorio. De este modo, puede concluirse que el efecto disuasorio depende de la combinación de estos tres elementos: el beneficio esperado, los recursos económicos de que dispone el justiciable y la cuantía de la tasa. Cabe destacar, al respecto, que frente a los datos actuales de la riqueza y la cuantía, el beneficio esperado es una expectativa que, por ello, se ve afectada en mayor medida por la subjetividad del justiciable y los factores que inciden en la ponderación propia de todo hecho futurible^‍‍[38].

A partir de la exposición de la trascendencia de las finalidades de la tasa (una no tomada en consideración por el TC a efectos de la proporcionalidad en sentido estricto) y del gravamen que para los justiciables supone y de los factores que influyen en él, es posible examinar la tasa desde la óptica de este subprincipio. Dos matizaciones más son precisas, no obstante, antes de exponer ese análisis.

La primera, que el Tribunal aplica el principio de proporcionalidad en sentido estricto con distinción del supuesto de ejercicio de la potestad en primera instancia y en vía de recurso, lo cual es otro elemento que efectivamente influye en este subprincipio, ya que los recursos son susceptibles de mayores exigencias o limitaciones que el ejercicio de la acción en primera instancia^‍‍[39].

La segunda, que el canon de constitucionalidad viene dado por la configuración del efecto disuasorio como un «impedimento real» al ejercicio del derecho a la acción o al recurso^‍‍[40]. No basta con que exista un efecto inhibidor, lo que, como señalamos, sucede desde el momento en que se introduce una exigencia que antes no existía y es predicable de cualquier justiciable, con independencia de sus recursos económicos, sino que es preciso que ese efecto se torne impeditivo. Ese carácter impeditivo se aprecia desde una óptica general, pero debe concretarse en un perfil de justiciable concreto.

Respecto de la cuantía fija en el proceso civil, la sentencia, aunque no puede pronunciarse sobre ello por no haberse planteado en la demanda, hace referencia al límite previsto en la ley de exención de tasa en los procesos civiles por reclamación de cantidad hasta 2000 euros salvo que se trate de ejecución de títulos extrajudiciales y señala que «revela una voluntad legislativa de integrarlo como límite estructural de este tributo en el ámbito de la justicia civil, algo que no ofrece desde luego reproche desde la perspectiva constitucional que se examina (art. 24.1 CE)». Con ser totalmente compartible dicha apreciación, ha de señalarse que un enfoque centrado exclusivamente en el importe en que debería cifrarse una exención fija implica limitar el foco de atención del efecto disuasorio a la ponderación coste fijo-beneficio esperado, que no es susceptible de excluir la desproporcionalidad. El hecho de que no se exija tasa para reclamar menos de 2000 euros evita el caso potencial de que deba abonarse una tasa superior a la cantidad reclamada o claramente desproporcionada respecto de la cuantía de la pretensión, pero únicamente en función de esa cuantía fija, por lo que no elimina ese riesgo a partir de esa cantidad. Esto es, la exigencia de tasa para reclamar verbigracia 2100 € puede desalentar de ejercitar la acción aunque se disponga de esos recursos, dada la incertidumbre sobre el resultado del proceso. Es cierto que cuanto mayor sea el beneficio probable menor será el efecto disuasorio, pero este existe por el simple hecho de establecerse la tasa, aunque sea a partir de cierto límite.

Lo anterior se relaciona con la vinculación de la tasa con la cuantía del asunto. Aunque este criterio conecta dos de los factores enunciados al exponer el efecto disuasorio (la cuantía de la tasa y el beneficio esperado) y parece responder a una lógica de que cuanto mayor es el beneficio esperado, mayor puede ser la tasa, ya que el justiciable estará dispuesto a asumir un mayor desembolso ante el fruto que aspira lograr, obvia el tercer factor enunciado, los recursos económicos del actor. Sin perjuicio del alto componente de subjetividad de la expectativa que supone la estimación de la pretensión, ya apuntado, y del dato fundamental de que ese beneficio es una expectativa, no un hecho actual, no puede olvidarse que la cuantía del asunto «no es necesariamente un signo revelador de riqueza actual», de modo que es perfectamente posible que una cuantía elevada corresponda a un asunto iniciado a instancia de quien, sin ser acreedor de justicia gratuita, dispone de unos ingresos poco considerables^‍‍[41]. Por ello ha de atenderse a la «teoría del decrecimiento de la utilidad marginal de la renta», que pone de manifiesto el mayor gravamen que supone un tributo de idéntica cuantía para quien dispone de menores rentas^‍‍[42]. Este perjuicio superior determina un mayor efecto disuasorio para quienes, sin cumplir los requisitos de la justicia gratuita, no disponen de recursos cuantiosos, y ello con independencia del beneficio esperado.

Llegados a este punto, procede abordar si el efecto disuasorio erigido en impeditivo del acceso a la tutela judicial efectiva puede excluirse como motivo de inconstitucionalidad merced a la doctrina de la normalidad de los casos^‍‍[43]. Frente a una posible versión sesgada de dicha doctrina, ha de señalarse, como afirma la STC 111/2006, de 5 de abril, que «la doctrina de la normalidad de los casos no permite afirmar que una norma no es inconstitucionalidad por el mero hecho de que ésta no lesione derechos fundamentales “en la mayor parte de los casos” que regula, dado que la vulneración de la Constitución no puede depender de un dato puramente estadístico», sino que «no puede basarse la inconstitucionalidad de una norma en la existencia de supuestos patológicos, no previstos ni queridos por la ley o, dicho de otro modo, que el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes debe hacerse tomando en consideración el caso normal y no las posibles excepciones a la regla prevista en la norma». La cuestión radica, por ende, en si el impedimento de acceso que integra la tasa supone un supuesto excepcional o habitual.

Centrados en la franja de los justiciables situados entre quienes cumplen los requisitos para el reconocimiento del derecho a la justicia gratuita y quienes disponen de suficientes recursos económicos como para que la tasa sea irrelevante para la decisión de litigar, es posible concluir que el impedimento real no es una excepción, sino un supuesto habitual (normal)^‍‍[44]. Las razones para ello son varias.

La eventualidad de que la tasa inhiba del acceso a la jurisdicción ha sido advertida por el propio legislador, que trató de paliarla a través de los supuestos de exoneración y de la justicia gratuita. Tal es así que a los pocos meses de su entrada en vigor se efectuó una reforma (la operada por Real Decreto Ley 3/2013) en cuya exposición de motivos, si bien se intentó relativizar la frecuencia de los supuestos, se afirmó que «la aplicación de la ley, sin embargo, ha puesto de manifiesto que pese a que las tasas, en abstracto y por sí mismas, no se consideran lesivas de derecho alguno, podrían llegar a darse casos concretos e individualizados en los que la cuantía fijada en la tasa resultara excesiva». Y por si alguna duda cupiera, la exposición de motivos de la Ley 25/2015 afirma que:

Es decir, el legislador descarta que se tratara de casos marginales o patológicos.

En conexión con ello, debe destacarse que, como ya se apuntó, el efecto disuasorio con carácter impeditivo no solo se asumía, sino que se contaba con él para lograr una de las finalidades de la ley (la «racionalización» del acceso a la justicia), bien que dirigida a los supuestos de acceso temerario. El legislador conocía ese potencial que, destinado inicialmente a los litigantes de mala fe, se ha manifestado, también de acuerdo con la constatación del propio legislador, en los de buena fe (posibilidad también conocida por el Legislador, que trató de minimizarla) y en un grado suficiente como para justificar la exoneración de las personas físicas^‍‍[45].

La ausencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de la exención prevista en el orden civil es determinante de la apreciación de desproporcionalidad de la tasa fija en este. Y efectivamente lo es, pues, a diferencia del orden civil, no se evitaba que pudiera exigirse una tasa superior a la cuantía de la pretensión o que implicara un desequilibrio evidente entre la tasa y la cuantía, aunque sea superior (verbigracia, 350 € para reclamar 500). Y correctamente también se señala que el límite establecido en caso de sanciones (exceso del 50 % de la sanción impuesta, de acuerdo con el art. 7.1) no agotaba el catálogo de posibles reclamaciones a la Administración^‍‍[46]. De resultas de lo expuesto y lo anteriormente señalado (razones de orden público vinculadas al control de las administraciones públicas), el TC anula las tasas fijas en el orden contencioso-administrativo.

Al aplicar el canon de proporcionalidad a los recursos, el Tribunal también concluye que existe inconstitucionalidad de la tasa fija. La sentencia parte de que la demanda no cuestiona que la cuantía pueda ser diferente de la fijada para la primera o única instancia, lo que ya fue admitido en la STC 20/2012, y de que la objeción se formula por la alegada desproporción del importe. El razonamiento adoptado es aún más interesante que el aplicado a la primera instancia, pues el TC alude expresamente a la desconexión de la cuantía de la «realidad económica de una gran mayoría significativa de sus destinatarios, para los cuales resulta excesiva» y apela a datos obtenidos de estadísticas oficiales como apoyo a la conclusión de que «en este contexto, se colige que el esfuerzo económico que se exige también a la mayor parte de las personas jurídicas para la satisfacción de la tasa para la interposición de recursos contra resoluciones judiciales, resulta desproporcionado»^‍‍[47]. De esta manera, a partir de un análisis abstracto (hasta el punto de acudir a estadísticas) pero centrado en la problemática que se genera al justiciable desde un punto de vista particular, se focaliza la raíz de la inconstitucionalidad en la descompensación de los recursos económicos y la cuantía de la tasa, al margen del beneficio esperado^‍‍[48].

La conclusión que se extrae, constreñidos a la tasa fija, es que la admisibilidad de esta se halla condicionada a que su cuantía sea tal que no disuada del ejercicio de la acción cualquiera que sean los recursos económicos del justiciable. Al ser fija, no puede adecuarse proporcionalmente a la riqueza del justiciable, de modo que el efecto inhibidor solo desaparece si es tan reducida que cualquier justiciable se halle en disposición de afrontarla sin que le incline a no acudir a la jurisdicción, esto es, que no pueda tornarse impeditiva.

La falta de conexión de la cuantía del asunto con la riqueza del justiciable se expone en la sentencia analizada al abordar la tasa variable. Descarta el Tribunal que la solicitud de tutela judicial concreta pueda estimarse presuntiva de riqueza patrimonial, pues muchas pretensiones se dirigen a evitar pérdidas o perjuicios e incluso las que pueden traducirse en un incremento neto de patrimonio solo lo serán al final del proceso, con la dilatación temporal e incertidumbre que ello comporta, frente a la exigencia anticipada y necesaria de la tasa variable. Y el criterio del valor del litigio, además de no guardar relación con el coste del ejercicio de la función jurisdiccional, genera desigualdades entre quienes acuden al mismo cauce judicial y ejercitan pretensiones que suscitan costes esencialmente idénticos por la actividad jurisdiccional, pues la tasa varía en atención al valor del litigio. La declaración de inconstitucionalidad de la cuota variable prevista en el art. 7.2 de la Ley 10/2012 que efectúa el TC se relaciona con el segundo factor (el beneficio esperado), pero también con el tercero (los recursos económicos), que convierten la cuantía de la tasa en desproporcionada. Así pues, la admisibilidad de la cuota variable se somete a su ponderación con la capacidad económica, lo que pasa por el escalonamiento de la cuantía en función de esta o por la fijación de unas cuantías que sean irrelevantes desde esa óptica dada la elevada capacidad económica del contribuyente^‍‍[49].