LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TEDH RELATIVAS A LA FEDERACIÓN DE RUSIA Y A TURQUÍA: ¿HAN FRACASADO LAS REFORMAS DEL PROTOCOLO 14?

1. El CEDH encarga al Comité de Ministros la supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH[Subir]

Con carácter general y de forma lacónica, el art. 46.2 del CEDH preceptúa que el TEDH debe transmitir al CM las sentencias definitivas, para que vele por su ejecución. Pero este precepto no ofrece ninguna precisión sobre el procedimiento y las medidas a aplicar para que el CM desarrolle esta función. Por tanto, la escueta regulación que ofrece el CEDH de entrada permite un amplio margen de discrecionalidad por parte del CM, que como es obvio es un órgano intergubernamental. De este modo, los Estados partes en el CEDH han decidido que la supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH sea automática y colectiva: los propios Estados partes representados en el CM se van a supervisar entre sí. Se trata, en definitiva, de una supervisión mutua o recíproca que se lleva a cabo en el marco de un órgano de naturaleza política ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 50 y 61;  ‍Saavedra Alessandri, P. y Cano Palomares, G. (2017). Reparación y supervisión de sentencias. En J. García Roca y E. Carmona Cuenca (eds.). ¿Hacia una globalización de los derechos? El impacto de las sentencias del Tribunal Europeo y de la Corte Interamericana (pp. 211-‍268). Navarra: Aranzadi.Saavedra y Cano, 2017: 246).

Por lo que se refiere a la ejecución de las sentencias del TEDH, el Protocolo 14 introdujo como principales reformas la posibilidad de que el CM interponga los recursos de interpretación y de incumplimiento. El art. 46.3 del CEDH prevé que el CM puede presentar ante el TEDH un recurso de interpretación, en el supuesto de que considere que «la supervisión de la ejecución de una sentencia definitiva resulta obstaculizada por un problema de interpretación de dicha sentencia con objeto de que éste se pronuncie sobre dicho problema de interpretación». Para ello será necesario que se alcance una mayoría de dos tercios de los votos de los representantes que tengan derecho a formar parte del CM.

La misma mayoría se exige para que el CM presente un recurso por incumplimiento y por tanto remita al TEDH la cuestión de si un Estado parte ha incumplido la obligación de acatar las sentencias definitivas del Tribunal, si considera que dicho Estado se niega a acatar una sentencia definitiva sobre un asunto en que es parte y tras notificarlo formalmente a ese Estado (art. 46.4). Le corresponde a la Gran Sala pronunciarse sobre los recursos por incumplimiento que le plantee el CM [art. 31.b)]. Si esta concluye que efectivamente el Estado ha incumplido su obligación de acatar las sentencias definitivas, deberá remitir el asunto al CM para que examine las medidas que sea preciso adoptar (art. 46.5). Pero no se menciona qué tipo de medidas puede adoptar el CM a este respecto.

Entre otras posibles actuaciones, no se incluye una remisión a lo dispuesto en el art. 8 del Estatuto del Consejo de Europa^‍‍[9], en el que se prevé que el CM puede suspender el derecho de representación del Estado miembro que infrinja gravemente lo dispuesto en su art. 3 (en el que se afirma el principio del respeto de los derechos humanos de las personas que se hallen bajo la jurisdicción de cualquier Estado parte), pudiendo invitarle a retirarse de esta organización internacional según las condiciones previstas en el art. 7 de dicho estatuto. Y si el Estado hace caso omiso a la invitación del CM, este podrá decidir la expulsión del Estado en la fecha que determine^‍‍[10]. La posibilidad de que un Estado miembro sea expulsado resulta coherente con el art. 4, en el que se exige como condición para ser miembro del Consejo de Europa que el Estado sea «capaz de cumplir las disposiciones del artículo 3, y que tenga voluntad de hacerlo». Hasta la fecha, el CM nunca ha decidido la suspensión o la expulsión de un Estado miembro, ni siquiera en supuestos como los de la Federación de Rusia o de Turquía, Estados que acumulan cientos de sentencias pendientes de ejecutar en las que se declara la vulneración de los arts. 2 y 3 del CEDH (III y IV). A pesar de que el propio órgano ha afirmado públicamente que aceptar el carácter obligatorio de las sentencias del TEDH es una condición para ser miembro del Consejo de Europa, no ha extraído ninguna consecuencia de ello a los efectos de la aplicación del citado art. 8 del Estatuto^‍‍[11].

Ante la parquedad de las disposiciones del CEDH dedicadas a la ejecución de las sentencias del TEDH, el CM ha aprobado las «Rules for the execution of judgments and of terms of friendly settlements» (en adelante, Normas de Ejecución), con las que desarrolla el procedimiento aplicable en los poderes que se le encomiendan de supervisar la ejecución tanto de los arreglos amistosos como las sentencias definitivas del TEDH. Fueron aprobadas en su primera versión en la reunión del CM celebrada el 10 de mayo de 2006 y posteriormente han sido enmendadas en varias ocasiones, la última de ellas en la reunión de este órgano del 18 de enero de 2017. De hecho, las modificaciones y la aplicación en la práctica de las Normas de Ejecución han permitido el desarrollo del procedimiento de supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH, a partir sobre todo de la Conferencia Interministerial celebrada en febrero de 2010 en Interlaken y también de las posteriores^‍‍[12], con el objetivo general, en palabras del CM, de que el procedimiento de supervisión sea «más efectivo y transparente» ( ‍Comité de Ministros. (2017). Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights 2017. 11^th Annual Report. Estraburgo: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2zPHsvH.Comité de Ministros, 2017: 247).

2. Un procedimiento de supervisión basado en la colaboración de las autoridades del Estado[Subir]

No obstante las previsiones del CEDH ya señaladas y de los citados arts. 3 y 8 del Estatuto de Londres, el éxito final del procedimiento de supervisión que viene aplicando el CM en los últimos años (incluidas sentencias que versan sobre situaciones de vulneración grave y masiva de los derechos humanos, a las que se hará referencia en los dos siguientes epígrafes en los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía) se basa fundamentalmente en la colaboración que presten las autoridades del Estado declarado infractor por el TEDH: en la práctica, el procedimiento se desarrolla con el objetivo primordial de ayudar al Estado sobre cómo debe llevar a cabo la ejecución de las sentencias, en su caso proponiéndole las medidas que debe aplicar con este fin. Naturaleza asistencial que se vehiculiza a través del diálogo permanente que se mantiene entre el Estado obligado a ejecutar la sentencia dictada en su contra por el TEDH, por una parte, y el CM y el órgano técnico que le asiste, el Servicio de Ejecución^‍‍[13], por otra. Tal diálogo se concreta formalmente a través de los planes y balances de acción presentados por el Estado, y las resoluciones provisionales y las resoluciones finales adoptadas por el Comité de Ministros ( ‍Salinas Alcega, S. (2015). El nuevo procedimiento de control de la ejecución de la sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos tras el proceso de Interlaken: la evolución técnica de un mecanismo político. Revista General de Derecho Europeo, 36, 1-‍42.Salinas Alcega, 2015: 34 y ss.)^‍‍[14].

En la práctica se distinguen dos subprocedimientos: el reforzado (enhanced) y el estándar ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 327-‍338;  ‍Saavedra Alessandri, P. y Cano Palomares, G. (2017). Reparación y supervisión de sentencias. En J. García Roca y E. Carmona Cuenca (eds.). ¿Hacia una globalización de los derechos? El impacto de las sentencias del Tribunal Europeo y de la Corte Interamericana (pp. 211-‍268). Navarra: Aranzadi.Saavedra y Cano, 2017: 246-‍249). Dentro del primero se incluyen: a) las sentencias que afectan a casos que requieren medidas individuales urgentes; b) las sentencias piloto; c) las sentencias en las que el TEDH y/o el CM identifican problemas estructurales y/o complejos, cuya ejecución requiere la adopción de medidas generales para prevenir violaciones similares en el futuro; y d) sentencias relativas a demandas interestatales. Las sentencias de los supuestos b) y d) son incluidas automáticamente dentro del subprocedimiento reforzado. Según explica el propio CM, «this procedure is intended to allow the Committee of Ministers to closely follow progress of the execution of a case, and to facilitate exchanges with the national authorities supporting execution» ( ‍Comité de Ministros. (2017). Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights 2017. 11^th Annual Report. Estraburgo: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2zPHsvH.Comité de Ministros, 2017: cita en 53 y 251-‍252).

Por exclusión, la supervisión de la ejecución del resto de sentencias se lleva a cabo en el marco del subprocedimiento estándar, que se basa en la obligación que recae sobre el Estado de asegurar la efectiva ejecución de las sentencias del TEH, de conformidad con el principio de subsidiariedad. Por tanto, la intervención del CM se limita a asegurar que se han presentado debidamente los planes de acción y a verificar que las medidas propuestas son apropiadas y se aplican en el tiempo previsto. En este segundo supuesto, el desarrollo del procedimiento es llevado a cabo sobre todo por el Servicio de Ejecución, que informa al CM del mismo y en su caso le podrá presentar propuestas de actuación si se requiere alguna intervención específica por su parte ( ‍Comité de Ministros. (2017). Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights 2017. 11^th Annual Report. Estraburgo: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2zPHsvH.Comité de Ministros, 2017: 56 y 251-‍253).

Se debe destacar, en esta dirección, que la enorme carga de trabajo a la que está sometido el CM en su labor de supervisión, con miles de sentencias pendientes de ejecutar, ha obligado a que el Servicio de Ejecución se convierta en el gestor cotidiano en la aplicación del procedimiento, con lo que se aporta un enfoque o componente eminentemente técnico en su desarrollo. De hecho, por regla general el CM prácticamente se limita a avalar la gestión desarrollada por el Servicio de Ejecución. Aunque el órgano que formalmente asume la competencia es el CM, lo que explica que todos los asuntos se incluyan en el orden del día de las reuniones de derechos humanos de este último órgano, también los que estén sometidos al subprocedimiento estándar ( ‍Salinas Alcega, S. (2015). El nuevo procedimiento de control de la ejecución de la sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos tras el proceso de Interlaken: la evolución técnica de un mecanismo político. Revista General de Derecho Europeo, 36, 1-‍42.Salinas Alcega, 2015: 30-‍31).

Conviene añadir que durante el desarrollo del procedimiento de supervisión, un caso puede ser transferido desde el subprocedimiento estándar al reforzado, y viceversa, según decida el CM. A 31 de diciembre de 2017, de los 7584 casos pendientes, 3379 estaban clasificados dentro del subprocedimiento estándar; 3849, dentro del reforzado, y 356 permanecían sin clasificar. Se debe reseñar también que en 2017 se cerraron 1177 casos dentro del estándar y 2514 dentro del reforzado ( ‍Comité de Ministros. (2017). Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights 2017. 11^th Annual Report. Estraburgo: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2zPHsvH.Comité de Ministros, 2017: 63 y 68). Asimismo, recientemente en un informe elaborado en el seno de la Asamblea Parlamentaria se ponía atención en el hecho de que casi la mitad de los casos incluidos dentro del subprocedimiento reforzado son relativos a vulneraciones de los arts. 2, 3 y 5 del CEDH ( ‍Asamblea Parlamentaria. (2018). The Implementation of Judgments of the European Court of Human Rights. Estrasburgo: Council of Europe.Asamblea Parlamentaria, 2018: 10); derechos humanos referidos a la protección de la vida, la integridad física y la libertad y seguridad personales, respectivamente.

Aunque no parece que esta distinción conlleve consecuencias muy apreciables para el Estado declarado infractor por el TEDH. En efecto, como ya se ha señalado, la aplicación de ambos subprocedimientos se basa en el diálogo permanente y la colaboración entre, por una parte, las autoridades del Estado que está obligado a ejecutar la sentencia y, por otra, el CM y el Servicio de Ejecución, como órgano técnico encargado de asesorarle y asistirle; con el objetivo final de que el Estado cumpla su obligación de ejecutar la sentencia y el CM dé por cerrado el procedimiento de supervisión. En este sentido, en un plazo de seis meses desde que la sentencia es definitiva, el Estado debe comunicar al CM las medidas que ha adoptado o piensa adoptar para ejecutarla (norma 6.1). En la práctica del procedimiento de supervisión se distingue entre el Plan de Acción, documento con el que el Estado da cuenta de las medidas que ha adoptado o que va a adoptar para ejecutar la sentencia del TEDH y prevé un calendario al respecto; y el Balance de Acción, con el que el Estado informa al CM de que ha aplicado todas las medidas necesarias para ejecutarla y/o las razones por las que no ha adoptado medidas adicionales ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 241 y ss.).

A la vista de la información que proporciona el Estado, el CM debe examinar tanto si el Estado ha pagado la satisfacción equitativa a la que estaba obligado en virtud de la sentencia del TEDH (art. 41 del CEDH); como si ha adoptado las medidas, ya sean individuales, dirigidas a asegurar que la violación del CEDH ha cesado y se ha restablecido la situación de la víctima a la que se encontraba antes de cometerse la vulneración de sus derechos; ya sean generales, dirigidas a prevenir que otras vulneraciones similares del CEDH se cometan en el futuro y a detener las que en su caso se estén cometiendo (norma 6.2; Comité de Ministros, 2016: 284-‍286 y Comité de Ministros, 2017: 247-‍250).

Se debe destacar la interacción que se puede desarrollar entre el TEDH y el CM a los efectos de la aplicación del art. 46.1 y 2 del CEDH. Ya que el Tribunal, por una parte, puede dictar una sentencia piloto con la que indique las medidas de carácter general, incluso legislativas, que debe adoptar el Estado para que se produzca el cese de las vulneraciones del CEDH y prevenir nuevas violaciones en el futuro^‍‍[15]. Por otra, también puede dictar otras sentencias en las que asimismo determine medidas relevantes, de alcance particular o general, a los efectos de que el Estado cumpla la sentencia y también garantice el cumplimiento del CEDH para evitar así la repetición en el futuro de vulneraciones de este convenio. Por esta vía, el Tribunal «dispone de un cierto control en cuanto a la forma en que se ejecutan sus sentencias» ( ‍Morte Gómez, C. (2011). Eficacia de las sentencias del TEDH. Cursos de DH de Donostia-San Sebastián, 11, 225-‍242.Morte Gómez, 2011: 235). Tanto en un supuesto como en el otro, tales indicaciones deben ser tenidas en cuenta por el CM en su labor de supervisión, a la hora de valorar si el Estado ha ejecutado la sentencia dictada en su contra^‍‍[16].

Lo que no obsta para que, al mismo tiempo, en su jurisprudencia el TEDH por regla general procure mostrarse muy respetuoso con los poderes de supervisión de la ejecución de sus propias sentencias que se atribuyen al CM de conformidad con el art. 46 del CEDH. Por ello, se declara incompetente para conocer de las demandas que se presenten contra un Estado miembro alegando exclusivamente que ha vulnerado el art. 46.1 al no ejecutar una sentencia del TEDH. No hace mucho, en Moreira Ferreira v. Portugal (no. 2) el TEDH «reiterates that the question of compliance by the High Contracting Parties with its judgments falls outside its jurisdiction if it is not raised in the context of the “infringement procedure” provide for in Article 46.4 and 5 of the Convention»^‍‍[17]. Aunque esta toma de posición no resuelve ni mucho menos todos los problemas de interpretación que se pueden plantear en concreto en aquellos supuestos en los que los Estados no han ejecutado la sentencia del TEDH y se han producido hechos o informaciones nuevas que afectan al caso pendiente de ejecución (por ejemplo, una nueva sentencia de los tribunales internos de ese Estado que afecte a ese mismo caso), que pueden justificar que se admita una nueva demanda relativa al mismo caso^‍‍[18].

Conviene señalar que mientras el CM no considere que el Estado ha ejecutado la sentencia del TEDH, el caso continuará incluido en la agenda de este órgano como pendiente de llevar a cabo la ejecución (norma 7). Lo que a su vez podría valorarse como una suerte de «sanción» política o moral contra el Estado recalcitrante a la ejecución de la sentencia. Como se comprobará (III y IV), la presión inter pares que puede derivarse a lo largo del procedimiento de supervisión y el reconocimiento público por parte del CM de que un caso sigue pendiente de ejecución año tras año constituye la principal «sanción» que hasta ahora se ha aplicado en los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía, a pesar del incumplimiento crónico de un buen número de sentencias por estos dos Estados.

A este respecto, se debe insistir en la publicidad que caracteriza a todo el procedimiento, a salvo la naturaleza confidencial de las deliberaciones del CM en virtud del art. 21 del Estatuto de Londres y de que el propio CM decida otra cosa «en orden a proteger intereses legítimos públicos o privados» (norma 8). De este modo, la publicidad de todo el procedimiento se convierte en la práctica en el principal instrumento de presión que recae sobre el Estado responsable de la ejecución de la sentencia. Si bien el enfoque que preside todo el procedimiento se basa en la colaboración que se reciba de las autoridades estatales, la conducta de estas últimas se ve sometida al escrutinio del que podrán ser objeto por parte de las instituciones públicas internacionales e internas y de los actores no gubernamentales dedicados a la promoción y protección de los derechos humanos, quienes podrán consultar toda la información relativa al procedimiento de supervisión de la sentencia en la web del Consejo de Europa, con bastante facilidad de acceso y rapidez por lo que se refiere a la actualización de contenidos^‍‍[19].

En este orden de cosas, a la hora de examinar la información que le proporciona el Estado declarado infractor por el TEDH, el CM puede tener en cuenta la información proveniente de: a) la parte que soporta la vulneración del CEDH; b) cualquier ONG o institución nacional (defensor del pueblo…); c) cualquier organización internacional o cualquiera de los órganos o agencias de esta, y d) cualquier institución u órgano que haya intervenido durante el procedimiento ante el TEDH, ya sea porque tienen derecho a intervenir (en particular el Comisario de Derechos Humanos), ya sea por invitación del propio TEDH. Toda la información que se reciba desde estas fuentes deberá ser transmitida al Estado y hecha pública en la página web (norma 9).

El CM se ve obligado así, en buena medida, a aplicar el principio contradictorio en el desarrollo de este procedimiento de supervisión. A la vista de la información proporcionada por el Estado infractor y por la parte que soporta la vulneración del CEDH, y también por las diversas fuentes que se acaban de mencionar, el CM puede adoptar resoluciones provisionales con el objetivo de «provide information on the state of progress of the execution or, where appropriate, to express concern and/or to make suggestions with respect to the execution» (norma 16).

En definitiva, y como se comprobará en los siguientes epígrafes dedicados a la Federación de Rusia y Turquía, la efectividad del procedimiento de supervisión esencialmente descansa en la colaboración que se obtenga de las autoridades estatales, a las que les corresponde poner en práctica las medidas propuestas por el CM en sus resoluciones provisionales. En la práctica, como principal «sanción» las autoridades estatales se podrán ver sometidas a la presión política que se derive del desarrollo del procedimiento de supervisión en el seno del CM y de la publicidad de toda la información referida al mismo.

Si bien, en las Normas de Ejecución se incluye la posibilidad de que el CM interponga ante el TEDH los recursos de interpretación (norma 10) y de incumplimiento (norma 11), de conformidad con lo dispuesto en el citado art. 46.3 y 4 del CEDH, en ambos casos si se alcanza una mayoría de dos tercios de los votos de los representantes que tengan derecho a formar parte del CM. El recurso de interpretación puede ser interpuesto por el CM durante cualquier fase del procedimiento de supervisión, mediante una resolución provisional, que deberá ser motivada y deberá reflejar los diferentes puntos de vista que se hayan manifestado en el seno del CM y en particular el del Estado infractor del CEDH según el TEDH^‍‍[20]. Hasta la fecha nunca se ha interpuesto este recurso^‍‍[21].

Por lo que se refiere al recurso por incumplimiento, solo se puede interponer «en circunstancias excepcionales» (norma 11), pero no se ofrece ninguna explicación sobre qué tipo de circunstancias pueden considerarse como de «excepcionales» a los efectos de que sea interpuesto este recurso; por lo que la existencia o no de tales circunstancias deberá ser decidida por un órgano de naturaleza política como es el CM. Asimismo, se condiciona la interposición de este recurso a que, mediante una resolución provisional, se le notifique previa y formalmente al Estado declarado infractor por la sentencia que no ha ejecutado, con una antelación de seis meses, salvo que el CM decida otra cosa. Con posterioridad, la interposición del recurso se llevará a cabo mediante una resolución provisional, que deberá ser motivada y en la que se deberá incluir, de forma concisa, la postura jurídica que mantenga el Estado concernido^‍‍[22].

Hasta la fecha el recurso por incumplimiento solo se ha interpuesto en una ocasión, a causa de la no ejecución de la sentencia de 22 de mayo de 2014, Ilgar Mammadov v. Azerbaijan^‍‍[23], pendiente de respuesta por el TEDH en el momento de ser redactadas estas líneas. Por tanto, en los últimos ocho años el CM solo ha considerado que se daban tales circunstancias excepcionales en un único caso, en el que motivos para interponerlo desde luego no faltan^‍‍[24]. Pero como se comprobará en los epígrafes III y IV, el CM también podría haber apreciado la existencia de circunstancias excepcionales en un buen número de casos referidos a la Federación de Rusia y a Turquía. Sin embargo, hasta hoy no ha decidido hacer uso del art. 46.4 con relación a estos dos Estados.

Por último, si el CM considera que el Estado ha aplicado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia, adoptará una resolución final, con la que dará por finalizado el procedimiento de supervisión que le encomiendan los arts. 46.2 y 39.4 del CEDH. En el epígrafe V se ofrecerá una valoración general de la labor de supervisión que corresponde al CM, siempre a la luz de la práctica relativa a la Federación de Rusia y a Turquía. Ahora se puede apuntar que en alguna medida la resolución final que debe adoptar el CM se constituye como el resultado de una especie de «Quinta Instancia». A cargo, eso sí, de un órgano político, ya que al CM le corresponde decidir si el Estado declarado infractor cumple o no con lo establecido en la sentencia dictada por el TEDH. Esta función del CM se puede calificar de cuasi jurisdiccional ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 61 y 185 y ss., y 451 y ss.).

Porque se trata, en definitiva, de volver a valorar jurídicamente si finalmente el Estado cumple o no el CEDH, tras la sentencia dictada por el TEDH en su contra. A través de un nuevo procedimiento, de naturaleza en alguna medida mixta, en parte técnica —Servicio de Ejecución— y en parte política —–CM—. Pero se trata de un procedimiento cuyo órgano decisorio principal, el CM, es de carácter claramente intergubernamental, al que corresponde determinar jurídicamente si el Estado ha ejecutado o no la sentencia. Labor que se concreta a través de las resoluciones provisionales y las resoluciones finales. En la práctica se puede apreciar una tendencia en el sentido de que los Estados partes en el CEDH y el propio TEDH consideran que las resoluciones provisionales y las resoluciones finales que adopta el CM son jurídicamente vinculantes. E incluso se puede sostener que tales resoluciones crean doctrina de cosa ejecutada, en el sentido de que sientan doctrina sobre cómo se debe llevar a cabo el cumplimiento de la sentencia del TEDH y por ende de las disposiciones del CEDH declaradas infringidas por el Tribunal de Estrasburgo en casos más o menos concretos ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 61 y 185 y ss.). Pero como se comprobará a continuación, no siempre el procedimiento de supervisión que protagoniza el CM ofrece buenos resultados. Al menos con relación a una considerable parte de las sentencias dictadas contra la Federación de Rusia y Turquía, el procedimiento puede durar un buen número de años e incluso en algunos casos puede prolongarse su aplicación sine die.

1. Valoración de la práctica estudiada[Subir]

Con carácter general, conviene poner de manifiesto que aunque en el seno del Consejo de Europa se ha puesto en práctica el más avanzado sistema de protección internacional de los derechos humanos en la historia de la humanidad, el establecido por el CEDH, el Consejo de Europa no deja de ser una organización internacional de ámbito regional europeo, formada como es obvio por Estados soberanos e independientes. Por tanto, que esta organización internacional pueda alcanzar los fines para los que fue creada, en gran medida depende de la efectiva aplicación del principio de cooperación entre sus Estados miembro y entre estos y los órganos que la estructuran, siempre en el contexto de un ordenamiento internacional esencialmente descentralizado ( ‍Carrillo Salcedo, J. A. (2001). Soberanía de los Estados y derechos humanos en derecho internacional contemporáneo. Madrid: Tecnos.Carrillo Salcedo, 2001: 77-‍79 y 131-‍136). En esta dirección, y por lo que se refiere algo más en concreto a la problemática jurídico institucional que presenta la ejecución de las sentencias del TEDH, resulta comprensible que en el informe recientemente elaborado por el Comité Jurídico y derechos humanos de la AP se mantenga el siguiente el punto de partida: «The implementation of judgments depends above all on the political will of States» ( ‍Asamblea Parlamentaria. (2018). The Implementation of Judgments of the European Court of Human Rights. Estrasburgo: Council of Europe.Asamblea Parlamentaria, 2018: 40).

En el ámbito de la protección de los derechos humanos, la efectiva aplicación del principio de cooperación por parte de las autoridades de todos los Estados miembro del Consejo de Europa se debe presumir, iuris et de iure, puesto que todos ellos se comprometen a respetar los derechos humanos de todas las personas que se hallen bajo su jurisdicción (art. 3 del Estatuto). Ya se ha insistido en que según su tratado constitutivo el respeto de los derechos humanos constituye una exigencia para la admisión de nuevos Estados miembros en esta OI, así como una condición para que un Estado miembro no sea suspendido en su derecho de representación o incluso expulsado (art. 8 del Estatuto). Por tanto, a tenor de las disposiciones de su tratado constitutivo, el Consejo de Europa debería ser una organización internacional formada por Estados con un alto nivel de homogeneidad por lo que se refiere al cumplimiento del citado art. 3 de su Estatuto.

Pero los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía —y también otros, como los de Azerbaiyán…— demuestran la evidente heterogeneidad política, económica, social… que presentan algunos de los Estados que forman parte de esta OI. Lo que, al menos por lo que respecta a estos dos Estados, repercute negativamente en el nivel de respeto de los derechos humanos que demuestran; tanto en el ámbito de sus respectivos internos, como en última instancia dentro del sistema de protección internacional de los derechos humanos establecido por el CEDH. Se han cumplido así los pronósticos que vaticinaban las dificultades que para este sistema de protección de los derechos humanos podía suponer la incorporación de Estados con sistemas democráticos muy poco consolidados. Como señalaba Carrillo Salcedo hace quince años ( ‍Carrillo Salcedo, J. A. (2003). El Convenio Europeo de Derechos Humanos. Madrid: Tecnos.2003: 77), «el fuerte ritmo de aumento del número de Estados miembros ha traído consigo una creciente heterogeneidad que obliga a preguntarnos si estos nuevos Estados miembros (por ejemplo, la Federación de Rusia) están preparados para asumir las obligaciones que derivan del CEDH)».

Como se ha comprobado, el sistema no ofrece una respuesta efectiva ante buena parte de las vulneraciones graves y masivas de los derechos humanos que se han cometido en estos dos Estados durante las últimas décadas, muchas de ellas responsabilidad directa de las propias fuerzas de seguridad del Estado, siguiendo indicaciones o al menos con la indiferencia o la pasividad de las autoridades estatales ( ‍López Bofill, H. (2014). El Convenio Europeo de DH ante violaciones masivas de derechos. Revista Española de Derecho Europeo, 49, 91-‍124.López Bofill, 2014: 104 y ss.). Sin que se deba despreciar, ni mucho menos, el hecho de que estos dos Estados formen parte del Consejo de Europa y estén sometidos a la competencia del TEDH, y, por tanto, los ordenamientos jurídicos y las autoridades legislativas, judiciales y gubernamentales de la Federación de Rusia y de Turquía se encuentren formalmente vinculadas y bajo la influencia del CEDH. Pero el estudio de la práctica pone de manifiesto que la apuesta que se hizo en su momento por «ayudar desde dentro» a los procesos de transición democrática en estos Estados, relativizando en elevado grado las condiciones de admisión y permanencia en el Consejo de Europa, está teniendo un alto coste por lo que se refiere a la efectiva aplicación del sistema de protección de los derechos humanos establecido por el CEDH ( ‍Salinas Alcega, S. (2009). El sistema europeo de protección de los derechos humanos en el siglo xxi. El proceso de reforma para asegurar su eficacia a largo plazo. Madrid: Iustel.Salinas Alcega, 2009: 312).

En efecto, el estudio de la práctica permite llegar a la conclusión de que en cientos de casos que afectan a la vulneración de los derechos humanos más fundamentales, como la vida o la integridad física, la respuesta que ha ofrecido el sistema de protección regional europeo no ha sido capaz de asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones infringidas. Después de agotar los recursos internos, los demandantes han tenido que esperar durante varios años para que el TEDH dictara sentencia; y, con posterioridad, las sentencias se han incumplido durante nada menos que una década o incluso en algunos casos sencillamente no se han cumplido, y tampoco se aprecian perspectivas de que vayan a cumplirse en un futuro más o menos cercano. Aunque en bastantes ocasiones —no siempre— las autoridades de estos dos Estados suelen hacer efectiva las cantidades económicas que en concepto de satisfacción equitativa —y de costas y gastos del proceso— establece el TEDH en sus sentencias, muchas más dificultades se plantean para que hagan efectiva tanto la obligación de restitutio in integrum como la obligación de dar satisfacción y/o garantías de no repetición de tales violaciones en el futuro.

Por tanto, por lo que respecta a la Federación de Rusia y a Turquía, hasta ahora en buena medida el CEDH no ha cumplido la función armonizadora en el ámbito del respeto de los derechos humanos que se debe predicar de este instrumento convencional^‍‍[61]. Con lo que se está poniendo en peligro la propia existencia de un orden público europeo basado en los principios de democracia, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos, siempre por lo que se refiere a estos dos Estados. En una perspectiva todavía más general, el somero estudio de la práctica que se ha realizado permite incluso poner en discusión si la actuación de las autoridades de estos dos Estados se puede valorar como de impugnadora de la existencia de un consensus^‍‍[62] de ámbito regional europeo sobre tales principios, tanto en el caso de la Federación de Rusia^‍‍[63] como en el de Turquía^‍‍[64].

En este orden de cosas, se podrá decir, con razón, que las dificultades que presenta la ejecución de las sentencias del TEDH que conciernen a la Federación de Rusia y a Turquía también se pueden predicar respecto de las sentencias de otros tribunales internacionales, cuya ejecución asimismo descansa en la colaboración que se obtenga de las autoridades del Estado, en una perspectiva general en aplicación del principio de la buena fe como principio estructural del derecho internacional. Colaboración que se ha de concretar a la hora de que el Estado infractor cese y repare el hecho internacionalmente ilícito, a través de la restitutio in integrum, la indemnización y la satisfacción y las garantías de no repetición ( ‍Ben Mansour, A. (2011). La mise en oeuvre des arrêts et sentences des juridictions internationales. Bruxelles: Larcier.Ben Mansour, 2011: 226-‍248 y 326-‍447;  ‍Sudre, F. (dir.). (2017). Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme. Paris: PUF.Sudre, 2017: 923-‍934). Si se toma como referencia a su homólogo regional, sin duda la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) necesita de la cooperación por parte de las autoridades de los Estados americanos, objeto de supervisión por la propia Corte. Como principal vía de presión sobre las autoridades del Estado declarado infractor, la CIDH puede denunciar públicamente los incumplimientos de sus sentencias en el informe anual que presenta a la Asamblea General de la OEA ( ‍Fortas, A. C. (2015). La surveillance de l’exécution des arrêts et decisions des Cours Européenne et Interaméricaine des Droits de l’Homme. Contribution à l’etude du droit du contentieux international. Paris: Pedone.Fortas, 2015: 12 y 540-‍563;  ‍Quispe Remón, F. (2016). La protección de los derechos humanos en el sistema interamericano: su evolución y una visión actual. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 225-‍258. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.225-258.Quispe Remón, 2016: 248-‍253). Los datos globales evidencian un balance muy pobre: de las 218 Sentencias dictadas por la CIDH entre 1988 y 2017 que declaran la vulneración de los DH, solamente 29 han sido íntegramente ejecutadas ( ‍Corte Interamericana de Derecho Humanos. (2017). Informe Anual 2017. San José: Corte Interamericana de Derecho Humanos. Disponible en: https://bit.ly/2zOeJY0.Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2017: 65 y ss.). Sin que la Asamblea General de la OEA haya tomado decisiones al respecto, más allá de aprobar Resoluciones en las que se recuerda genéricamente la obligación que corresponde a los Estados partes de cumplir las sentencias de la CIDH ( ‍González Morales, F. (2013). Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Valencia: Tirant Lo Blanch.González Morales, 2013: 150-‍155;  ‍Tigroudja, H. (2017). L’obligation d’exécution dans le système interaméricain des droits de l’homme: vers l’affirmation d’un droit subjectif international à l’exécution des décisions de la Cour interaméricaine? Revue generale de droit international public, 121 (3), 683-‍688.Tigroudja, 2017: 684-‍686).

Pero el que se trate de un déficit que afecta en mayor o menor grado a otras instancias jurisdiccionales internacionales, no debe servir en absoluto de justificación para llevar a cabo una valoración complaciente o al menos en parte comprensiva ante las graves limitaciones que presenta el sistema europeo de protección internacional de los derechos humanos. Nada menos que en el ámbito de la ejecución de las sentencias del TEDH y en particular las referidas a la vulneración de los derechos humanos considerados inderogables por el CEDH. El estudio de la práctica relativo a la Federación de Rusia y a Turquía evidencia las carencias de gran envergadura que presenta el sistema de protección de los derechos humanos instaurado por el CEDH.

Se podrá señalar, también, que la mayor parte de las violaciones de los arts. 2 y 3 declaradas por el TEDH en cientos de sentencias pendientes de ejecutar por parte de la Federación Rusa y de Turquía se han cometido en el contexto de situaciones de conflicto interno, de mayor o menor intensidad —Chechenia, Kurdistán turco…— o incluso internacional —Chipre…—, y políticamente muy complejas; y que, por ende, la efectiva protección de los derechos humanos en tales situaciones necesita de una solución política al conflicto que constituye su caldo de cultivo. Aunque esta valoración general se pueda compartir, al mismo tiempo debe quedar bien claro que no es conforme con el CEDH que la Federación de Rusia o Turquía aleguen situaciones de conflicto interno o internacional para tratar de justificar la inejecución de sentencias del TEDH relativas a los arts. 2 y 3 del CEDH. Desde luego, el art. 15 de este tratado internacional no lo permite.

Pero en el seno del Consejo de Europa se viene insistiendo, como es comprensible, en la necesidad de dar solución a estos conflictos, como mejor receta para conseguir el cese y la reparación de las vulneraciones de los derechos humanos y prevenir nuevas violaciones. En este sentido se pronunciaba no hace mucho el Steering Committee for Human Rights en referencia a la labor de supervisión que corresponde al CM: «The implementation of some judgments is problematic for reasons of a more political nature. These are the cases related to serious large-scale violations committed in the context of complex problems that call for political solutions and peaceful settlement, or other cases where there is a lack of political will for their implementation» ( ‍Steering Committee for Human Rights. (2016). The longer-term future of the system of the European Convention on Human Rights. Strasburg: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2IAzSYC.Steering Committee for Human Rights, 2016: 74).

A este respecto, se ha defendido que el que recaiga sobre el CM la función de supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH es la mejor opción, dado que por la propia naturaleza de este órgano, es el que dispone de mayor capacidad de presión política para conseguir la colaboración de las autoridades estatales a la hora de que respeten los derechos humanos y estén dispuestas a dar cumplimiento a las sentencias del TEDH, incluso en situaciones de conflicto interno o internacional ( ‍Salinas Alcega, S. (2015). El nuevo procedimiento de control de la ejecución de la sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos tras el proceso de Interlaken: la evolución técnica de un mecanismo político. Revista General de Derecho Europeo, 36, 1-‍42.Salinas Alcega, 2015: 9). Aunque cabría plantear que la supervisión de la ejecución de las sentencias fuera responsabilidad de otros órganos, como el propio TEDH, siguiendo el ejemplo que supone la mencionada labor de control de la ejecución de sus propias sentencias que lleva a cabo la CIDH. Con ello se evitaría que la supervisión de la ejecución de las sentencias se vea sometida a la discrecionalidad de la que puede hacer uso un órgano político como es el CM. Pero los Estados partes no apuestan por esta posible reforma del sistema; no hace mucho el Steering Committee for Human Rights manifestó su oposición por las siguientes razones:

No obstante esta postura que pretende salvaguardar las prerrogativas que el vigente CEDH atribuye al CM, la conclusión general que se deriva del estudio de la práctica en los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía se puede resumir del siguiente modo: o bien el CM no dispone de mecanismos ni de instrumentos a través de los cuales pueda ejercer de forma efectiva su influencia y/o su presión sobre las autoridades de estos dos Estados para que cumplan su obligación de ejecutar las sentencias dictadas en su contra, más allá del debate inter pares que se desarrolla en su seno y de la publicidad que caracteriza en los últimos años al proceso de supervisión, como se ha insistido en el epígrafe II.2; o bien el CM no hace uso de los que tiene a su alcance por consideraciones de carácter político.

En efecto, como también se ha señalado —II.1—, hasta la fecha el CM no se ha decidido a expulsar al Estado, ni a suspender su derecho de representación, que incumpla la obligación de ejecutar las sentencias del TEDH. Los Estados miembro reunidos en el CM, al menos una mayoría de ellos, esgrimen que mientras estos Estados formen parte del Consejo de Europa, más capacidad de influencia se podrá desplegar desde los órganos de esta organización internacional para que se respeten los derechos humanos de las personas que se encuentren bajo su jurisdicción. Aunque como se ha comprobado en los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía (III y IV), de hecho la capacidad de influencia que el CM consigue a través del desarrollo del procedimiento de supervisión resulta más que relativa.

Asimismo, ya se ha reseñado que tras haberse cumplido ocho años desde su entrada en vigor, los preceptos introducidos por el Protocolo 14 que regulan los recursos de interpretación y por incumplimiento solamente han sido aplicados en una ocasión, en el citado Mammadov. A buen seguro por motivaciones de índole política, el CM ha optado por no aplicar estas disposiciones ni siquiera en casos en los que está en juego el cumplimiento de sentencias en las que se constata la vulneración grave y masiva de los derechos humanos inderogables por parte de la Federación de Rusia y de Turquía.

Tampoco parece que la instauración formal de estos dos recursos y la posibilidad de interponerlos por parte del CM, en especial el recurso por incumplimiento, haya tenido un efecto disuasorio apreciable sobre estos dos Estados, a los efectos de que sus autoridades demuestren una mayor colaboración con el CM para el cumplimiento de su obligación de ejecutar las sentencias dictadas en su contra. En el informe explicativo del Protocolo 14 se defendía que no se había incluido la posibilidad de que a través del recurso por incumplimiento el TEDH pudiera aplicar una sanción económica, ya que se consideraba que «la pression politique que constituerait un tel recours en manquement devant la Grande Chambre et l’arrêt de celle-ci devraient ètre suffisants pour que l’Etat concerné exécute l’arrêt initial de la Cour». Después de prever su aplicación solo en situaciones excepcionales, en ese mismo informe se señalaba que «la simple existence d’une telle procédure de recours en manquement et la menace d’y avoir recours devraient avoir un nouvel effet incitatif efficace quant à l’exécution des arrêts de la Cour»^‍‍[65]. No parece que estas previsiones se hayan cumplido: como se ha comprobado, tanto la Federación de Rusia como Turquía presentan un muy deficiente balance por lo que respecta al cumplimiento de las sentencias del TEDH; y nada indica que el posible efecto disuasorio que se podría derivar de la mera existencia del recurso por incumplimiento haya influido decisivamente para que las autoridades de estos dos Estados corrijan o al menos mejoren sustancialmente el deplorable registro que vienen protagonizando en este ámbito.

Hasta la fecha solamente se ha hecho uso una vez del art. 46.4, y todo apunta a que en el futuro la interposición de estos dos recursos, y en especial el recurso por incumplimiento, se va a aplicar con cuentagotas. En esta dirección se manifestaban los Estados partes en el CEDH, de forma un tanto ambigua, en la Declaración de Copenhague aprobada en la Conferencia Interministerial celebrada los días 12 y 13 de abril de 2018, en la que se puede leer lo siguiente: «Strongly encourages the Committee of Ministers to continue to use all the tolls at its disposal when performing the important task of supervising the execution of judgments, including the procedures under Article 46 (3) and (4) of the Convention keeping in mind that it was foreseen that they would be used sparingly and in exceptional circumstances respectively» (párr. 24)^‍‍[66].

Falta por ver respecto a qué casos el CM va a apreciar en el futuro que se dan esas circunstancias excepcionales que justifiquen la interposición del recurso por incumplimiento. A fecha de hoy, tras haber transcurrido ocho años desde la entrada en vigor del Protocolo 14, el CM no ha considerado que se dieran tales circunstancias en ningún caso referido a la Federación de Rusia y a Turquía, Estados ambos que acumulan más de un millar de sentencias pendientes de ejecutar, entre las que destacan centenares de ellas que declaran la vulneración de los arts. 2 y 3 del CEDH. Por tanto, los propios Estados partes consideran que el recurso por incumplimiento casi nunca se va a aplicar. Además, como se va a insistir a continuación, en los casos en los que se interponga el TEDH únicamente va a poder declarar el incumplimiento de su propia sentencia sin ninguna otra consecuencia concreta para el Estado infractor. Por todo ello, con tales condiciones resulta casi inverosímil que se pueda dar el efecto disuasorio que se predicaba de la simple regulación de la posibilidad de interponer este recurso. El estudio de la práctica en los casos de la Federación de Rusia y de Turquía así lo confirma.

Se puede traer a colación a este respecto que, como es sabido, se han presentado muy pocas demandas interestatales ante el TEDH, de conformidad con el art. 33 del CEDH^‍‍[67]. Lo que demuestra las reticencias que suelen mantener los Gobiernos de los Estados a la hora de denunciarse entre sí a causa de la vulneración de los derechos humanos. Por la misma regla de tres, no va a ser nada frecuente que de forma colectiva, en el seno del CM, una mayoría muy cualificada de Estados partes en el CEDH —dos terceras partes o lo que es lo mismo, 31 de los 47 Estados partes en el CEDH— consiga acordar la interposición del recurso por incumplimiento en aplicación del art. 46.4. Más aún si se tiene en cuenta que buena parte de los Estados acumulan sentencias del TEDH pendientes de ejecutar ( ‍De Londras, F. y Dzehtsiarou, K. (2017). Mission Impossible? Addressing Non-Execution through Infringement Proceedings in the European Court of Human Rights. International and Comparative Law Quarterly, 66 (2), 467-‍490. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S002058931700001X.De Londras y Dzehtsiarou, 2017: 482-‍483)^‍‍[68].

En esta misma dirección, tampoco se ha hecho efectiva hasta hoy la posibilidad de que se presente una demanda interestatal en virtud del art. 33 del CEDH contra un Estado que incumpla el art. 46.1 al no ejecutar una sentencia dictada en su contra por el TEDH. Esta vía de recurso podría considerarse abierta a la vista del amplio campo de aplicación con el que se contempla el recurso interestatal en el citado art. 33, ya que puede ser relativo a «cualquier incumplimiento de lo dispuesto en el Convenio y sus Protocolos que, […] pueda ser imputado a otra Parte Contratante» ( ‍Salinas Alcega, S. (2009). El sistema europeo de protección de los derechos humanos en el siglo xxi. El proceso de reforma para asegurar su eficacia a largo plazo. Madrid: Iustel.Salinas Alcega, 2009: 206-‍207). No obstante, cabe poner muy en duda su virtualidad si se tiene en cuenta la doctrina que mantiene el TEDH a la hora de declararse incompetente para conocer de demandas relativas exclusivamente al incumplimiento del art. 46.1, en orden a salvaguardar las prerrogativas que a este respecto prevé el art. 46.2 en favor del CM, como el Tribunal de Estrasburgo puso de manifiesto con rotundidad en Moreira Ferreira v. Portugal (N.º 2), citado supra en II.2.

2. Algunas propuestas de lege ferenda[Subir]

Ante el deficiente balance que presenta el sistema de protección en este ámbito, cabe plantear algunas propuestas de lege ferenda, que deberían ser plasmadas en el CEDH y/o en las citadas Normas de Ejecución. En primer lugar, cabe demandar que el CM haga uso del recurso por incumplimiento contra Estados reacios al cumplimiento de las sentencias del TEDH. No hace mucho, la Asamblea Parlamentaria aprobaba una recomendación titulada «The Implementation of Judgments of the European Court of Human Rights», en la que entre otras recomendaciones dirigidas al CM, así se lo solicitaba con carácter general^‍‍[69].

Desde la perspectiva de la efectiva aplicación de los derechos humanos protegidos por el CEDH, no es de recibo que tras agotar los recursos internos, y tras esperar varios años a que el TEDH dicte sentencia, el demandante se encuentre con que la sentencia tarda un buen número de años en ejecutarse, sin que desde el CM se adopte medida alguna, más allá de aprobar alguna resolución provisional. Por ello, cabe proponer que cuando las circunstancias del caso así lo justifiquen en orden a garantizar la efectiva aplicación de los derechos humanos reconocidos por el CEDH, y en todo caso siempre por lo que respecta a las sentencias piloto y aquellas sentencias que contengan indicaciones relevantes para su ejecución, el TEDH debería establecer un plazo para que el Estado declarado infractor cumpla la sentencia que se ha dictado en su contra, y abone la satisfacción equitativa y adopte las medidas individuales y generales determinadas por este órgano judicial. Transcurrido ese plazo, si el CM considerara, a propuesta del Servicio de Ejecución^‍‍[70], que el Estado no ha ejecutado la sentencia, automáticamente debería presentar un recurso por incumplimiento ante el TEDH. Salvo que por circunstancias excepcionales, que debería alegar y acreditar el Estado concernido, el CM, por una mayoría de dos tercios de sus miembros, decidiera prorrogar anualmente el plazo establecido por el TEDH.

En este mismo sentido, si en su sentencia el TEDH no indicara ningún límite de tiempo para su cumplimiento, se debería establecer un plazo general máximo de dos años desde que la sentencia es definitiva. Finalizado este plazo, si el CM considera, siempre a propuesta de su Servicio de Ejecución, que el Estado no ha ejecutado la sentencia, debería interponer también automáticamente el recurso por incumplimiento: ya sea respecto de todas las sentencias del TEDH cualquiera que sea el precepto del CEDH vulnerado, ya sea al menos por lo que se refiere a las sentencias relativas a la vulneración de los derechos humanos considerados inderogables por el art. 15 del CEDH, así como también en el supuesto de la vulneración del art. 5. De nuevo salvo que por circunstancias excepcionales que debería alegar y acreditar el Estado concernido, el CM, por una mayoría de dos tercios de sus miembros, decidiera prorrogar anualmente ese plazo de dos años.

También de lege ferenda cabe proponer que a la hora de responder a los recursos por incumplimiento que se le presenten, el TEDH debería tener competencia para imponer al Estado que no ejecuta la sentencia el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva, con el objetivo de compelerle a ejecutar la sentencia. En aplicación de la terminología de la que se hace uso en el art. 260 TFUE, en el que se regula el recurso por incumplimiento en el ámbito del DUE ( ‍Ben Mansour, A. (2011). La mise en oeuvre des arrêts et sentences des juridictions internationales. Bruxelles: Larcier.Ben Mansour, 2011: 447-‍452;  ‍Sudre, F. (dir.). (2017). Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme. Paris: PUF.Sudre, 2017: 923). La suma de dinero así determinada por el TEDH debería ser destinada en parte a los demandantes para cubrir la satisfacción equitativa —y las costas y gastos— prevista en la sentencia del TEDH; en parte a financiar proyectos relacionados con la promoción y protección de los derechos humanos en el Estado en cuestión llevados a cabo desde la sociedad civil (ONG, asociaciones…). Porque tal y como está regulado el recurso por incumplimiento en el vigente art. 46.4, en su respuesta el TEDH se va a limitar a declarar que el Estado no ha ejecutado la sentencia dictada anteriormente, como ya sostiene el CM, sin ninguna otra consecuencia concreta. Por tanto, salvo que esta nueva sentencia por parte del TEDH se pueda valorar como una «sanción» política o moral contra el Estado^‍‍[71], es muy probable que con la puesta en práctica del recurso por incumplimiento se consuman tiempo y recursos por parte del TEDH —de su Gran Sala— de los que desde luego no está sobrado, para ofrecer una conclusión a la que el CM ya había llegado. Está por ver si con esta regulación el recurso por incumplimiento puede contribuir a que los Estados cumplan con su obligación de ejecutar las sentencias dictadas por el TEDH ( ‍De Londras, F. y Dzehtsiarou, K. (2017). Mission Impossible? Addressing Non-Execution through Infringement Proceedings in the European Court of Human Rights. International and Comparative Law Quarterly, 66 (2), 467-‍490. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S002058931700001X.De Londras y Dzehtsiarou, 2017: 484-‍486).

Además, y en este mismo sentido y con carácter preventivo, los Estados partes que hayan sido objeto de un recurso por incumplimiento, deberían estar obligados a constituir un depósito u ofrecer un aval bancario que garantizara el pago inmediato de la suma a tanto alzado o la multa coercitiva, tras haberse dictado la sentencia que da respuesta al recurso por incumplimiento. Desde luego, sería el colmo de la falta de efectividad del sistema que después de agotar los recursos internos, esperar pacientemente a que el TEDH dicte sentencia y soportar varios años la inejecución de la misma, el demandante se encontrara con que el Estado demandado tampoco abona la suma a tanto alzado o la multa coercitiva resultado del recurso por incumplimiento. Sobre todo, es previsible que con estas condiciones la mera posibilidad de interponer un recurso por incumplimiento por parte del CM sí podría tener el efecto disuasorio al que se refería el mencionado informe explicativo al Protocolo 14.

Asimismo, cabe formular otras propuestas de lege ferenda, dirigidas a asegurar al menos financieramente la ejecución de la sentencia. En este sentido, los Estados partes deberían acordar, a través de un protocolo a la CEDH, la obligación de regular en sus ordenamientos internos lo que se podría denominar jurisdicción civil universal —de ámbito europeo, eso sí—, y que no cabría alegar la inmunidad de jurisdicción, con relación a las demandas civiles que se presenten contra Estados partes que no ejecuten las sentencias dictadas en su contra por el TEDH, ante los tribunales internos de otros Estados partes, con el objetivo de obtener una indemnización económica que cubra la satisfacción equitativa y los gastos y costas del procedimiento. Y siempre dentro del cumplimiento de las normas del DI que regulan la inmunidad de ejecución de los Estados extranjeros ante los tribunales del Estado del foro ( ‍Ferrer Lloret, J. (2007). La inmunidad de jurisdicción del Estado ante violaciones graves de los derechos humanos. Revista Española de Derecho Internacional, 59 (1), 29-‍64.Ferrer Lloret, 2007: 59-‍60)^‍‍[72].

Falta por ver si todas o algunas de estas propuestas podrán ser consensuadas por los 47 Estados partes en el CEDH. A fecha de hoy, parece muy poco probable. De hecho, en los últimos años en el seno del Steering Committee for Human Rights se ha discutido la posibilidad de que el TEDH pueda imponer una sanción pecuniaria al Estado que incumpla una de sus sentencias; y la mayoría de los miembros se manifiestan en contra ( ‍Steering Committee for Human Rights. (2016). The longer-term future of the system of the European Convention on Human Rights. Strasburg: Council of Europe. Disponible en: https://bit.ly/2IAzSYC.Steering Committee for Human Rights, 2016: 86). Además, conviene añadir que una mayoría de los representantes en dicho comité (ibid.: 76) defiende que los Estados deben tener libertad para elegir los medios que estén a su disposición para cumplir las sentencias del TEDH, siempre que tales medios sean conformes con lo dispuesto en las conclusiones del fallo. Pero al margen de casos excepcionales, en los que la naturaleza de la vulneración no deje margen de opción, el Steering Committee for Human Rights se muestra contrario a que el TEDH indique qué tipo de medidas individuales o generales debe adoptar el Estado para poner fin a la vulneración del CEDH. Según la opinión mayoritaria, «[…] the essential role of the court is to determine whether or not protected rights and freedoms have been violated and, where necessary, to decide on just satisfaction. States are then free to choose the means by which to give effect to the Court’s judgments, subject to the supervision of the Committee of Ministers, in accordance with the principle of subsidiarity» (ibid.: 77-78)^‍‍[73].

Por tanto, una mayoría de los Gobiernos de los Estados partes prefieren, bajo la apariencia de la aplicación del principio de subsidiariedad —cuya aplicación además pretenden reforzar con la adopción del citado Protocolo 15—, seguir disfrutando de un amplio margen de discrecionalidad en el cumplimiento de las sentencias del TEDH, en el marco de la colaboración que a este respecto deben mantener con un órgano político, como es el CM, del que a su vez forman parte. Como se acaba de comprobar (III y IV), el CM viene protagonizando una actuación muy lenta y se podría decir que bajo mínimos a la hora de desarrollar el procedimiento de supervisión de la ejecución de buena parte de las sentencias del TEDH en los supuestos de la Federación de Rusia y de Turquía. Sentencias que permanecen inejecutadas durante periodos de tiempo muy prolongados, sin ninguna reacción por parte del CM, excepto por lo que se refiere a la publicación de algunas resoluciones provisionales.

Por consiguiente, todo apunta a que va a ser muy difícil que se alcance un consenso entre los 47 Estados partes que permita adoptar reformas en el CEDH relativas a la ejecución de las sentencias. Por ello, cabe propugnar que sean los veintiocho Estados miembros de la UE, o al menos una amplia mayoría^‍‍[74], junto con otros Estados —Noruega…— los que defiendan la elaboración de un protocolo en el que se incluyan todas o al menos alguna de estas propuestas. Protocolo que siguiendo el ejemplo del citado Protocolo 16, entraría en vigor cuando se reunieran solamente diez ratificaciones, y por supuesto no vincularía a los Estados partes en el CEDH que no lo ratificaran. Quizás esta alternativa podría permitir algunos avances en el ámbito de la ejecución de las sentencias del TEDH, que eso sí de entrada solo se aplicarían a los Estados partes que ratifiquen tales cambios normativos. Y habría que confiar en que con el paso del tiempo se fueran incorporando otros Estados partes en el CEDH. Porque a fecha de hoy, esperar que las autoridades de Estados como la Federación de Rusia o Turquía estén dispuestas a aceptar estas propuestas resulta muy poco realista.