La reforma que nunca fue. El proyecto de Transición del último gobierno de Franco

1. La reforma de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración[Subir]

La reforma administrativa giraba en torno a una revisión de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que el propio Antonio Carro había colaborado a redactar cuando formó parte del Gabinete de Estudios, encargado de realizar la reforma de la Administración teorizada por Laureano López Rodó ( ‍Cañellas, A. (2010). La reforma administrativa en España (1956-‍1958). Revista de Estudios Políticos, 148, 193-‍221.Cañellas, 2010). Cerca de veinte años después, el propio Antonio Carro consideraba que una parte importante de aquellos preceptos debía ser sometida a una profunda revisión dado su evidente desajuste con la posterior Ley Orgánica del Estado^‍‍[8]. Desde tales planteamientos se proyectaba una reforma de la Administración que continuaba nutriéndose de las mismas tesis de eficacia administrativa como factor de legitimación política, tal y como ya se había planteado en los años cincuenta ( ‍Carro, A. (1975). Administración y productividad. Documentación Administrativa, 163, 5-‍22.Carro, 1975). La revisión diseñada se orientaba hacia el logro de los siguientes objetivos:

Partiendo de dichas premisas se elaboró un Borrador de proyecto de Decreto Ley por el que se modifica la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en el cual se desglosaba la forma con la que alcanzar dichos propósitos. Aquello a lo que se prestaba una mayor atención era a fortalecer la figura del presidente del Gobierno y otorgar a dicho cargo los poderes necesarios para ejercer una supremacía efectiva en el seno del Gabinete, y que las tareas del Gobierno respondieran plenamente a «su impulso y dirección» y no a la del jefe del Estado. Según el mencionado borrador, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración había perfilado, en el pasado, la figura de «un presidente débil, cuya imagen es apenas una sombra del jefe del Estado», al carecer de auténtico poder reglamentario^‍‍[10]. El problema residía en que la definición de las competencias del cargo de presidente del Gobierno, referidas en dicha ley, se había llevado a cabo en una fecha en la que Franco todavía deseaba conservar en su persona las funciones de la jefatura del Estado y de la presidencia del Gobierno, por lo que, pese a la diferenciación de cargos, la definición de sus respectivas responsabilidades había sido vaga y confusa. Esto había obligado a que la delegación de funciones aceptada por Franco tuviera que dirigirse hacia la cartera ministerial de Presidencia, entonces desempeñada por Carrero Blanco, lo que aún complejizaba más la figura del presidente del Gobierno ( ‍Cañellas, A. (2010). La reforma administrativa en España (1956-‍1958). Revista de Estudios Políticos, 148, 193-‍221.Cañellas, 2010: 198). Según decía el informe elaborado por Carro, en dicha ley las facultades otorgadas al presidente eran «escasas y vagas», quedando reducidas a refrendar los actos del jefe de Estado, ya que no podía dictar órdenes al no ser titular de un departamento ministerial, ni tampoco proponer la aprobación de decretos al ser sustituido en el ejercicio de dicha facultad por el ministro de la Presidencia ( ‍Fernández-Carvajal, R. (1969). La Constitución española. Madrid: Editora Nacional.Fernández-Carvajal, 1969: 73). Además, la presidencia del Consejo de Ministros tan solo le correspondía cuando no asistiese el jefe del Estado, y, frente a los ministros, su único poder efectivo radicaba en la iniciativa de proponer su cese al jefe del Estado, aunque este podía rechazarlo. De este modo, tal y como apuntaba el borrador, las funciones del presidente del Gobierno eran reducidas a las de «un mero árbitro de los conflictos del Gabinete o a la de un primus inter pares en el seno del Gobierno»^‍‍[11]. Para solucionar esta confusa situación, se optaba por dotar a su figura de auténticos poderes. Paralelamente, ello contribuiría a reforzar el poder de Arias frente a las diferentes familias y la oposición, pero también frente al nuevo jefe del Estado. El futuro monarca perdería amplias facultades bajo la tesis de apartar su figura del desgate político de la actuación del Gobierno, colocándolo así en una superior posición de neutralidad. Sin embargo, no deben obviarse los beneficios que esto tenía para la presidencia del Gobierno, especialmente si se tiene en cuenta la tensa relación siempre existente entre Arias y el entonces príncipe, Juan Carlos de Borbón. De este modo, se sugería la adopción de las siguientes medidas:

Una vez delimitadas las funciones del presidente del Consejo de Ministros, se procedía inmediatamente después a estipular los cometidos del propio Gabinete. Así, se exponían como obligaciones de este:

Con toda esta definición de competencias, Antonio Carro y su equipo perseguían reforzar el papel del Consejo de Ministros ante el futuro y, especialmente, ante el inmediato contexto político. En cambio, se optaba por liquidar otros organismos, como las comisiones delegadas del Gobierno, es decir, aquellas reuniones de carácter sectorial llevadas a cabo por el presidente del Gobierno con un determinado número de ministros en función de su especialidad en el Gabinete ( ‍Soto, A. (2005). ¿Atado y bien atado? Institucionalización y crisis del franquismo. Madrid: Biblioteca Nueva. Soto, 2005: 29). Para el grupo de Carro, dichas comisiones delegadas no habían dado los resultados previstos por el legislador, por lo que consideraban que, salvo la Junta de Defensa Nacional, con unas funciones muy determinadas de asesoramiento en temas de defensa y cuya existencia había sido refrendada por la Ley Orgánica del Estado, todas las demás eran inoperantes. Lo cierto era que las comisiones delegadas hacía tiempo que habían dejado de reunirse debido a su rígido formalismo y a su escasa diferenciación del propio Consejo de Ministros, tanto por el número de miembros que solían ser convocados como por el modo en que venían funcionando, lo que llevaba a Carro a contemplar su desaparición^‍‍[14]. También se analizaba de forma crítica la eficacia con que habían funcionado las comisiones de subsecretarios, cuyo problema radicaba, igualmente, en que estas eran convocadas con carácter sectorial. Por lo que apostaba el informe de Carro era por unas comisiones de subsecretarios que contaran con la participación de los subsecretarios de todos los ministerios y fueran utilizadas para la elaboración conjunta de las disposiciones de carácter general y para la preparación de las reuniones del Gobierno, tal y como se había contemplado en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, aunque tales planteamientos nunca se hubieran llevado cabo^‍‍[15]. En definitiva, lo que se pretendía era la constitución formal de una comisión de subsecretarios que, con carácter previo a la reunión del Consejo de Ministros, diera salida a los asuntos burocrático-administrativos para apartar estas cuestiones del debate entre ministros y facilitar así la celebración de los Consejos.

Dentro del campo ministerial, el borrador contemplaba otras dos reformas de importante calado. Por un lado, se trataba de definir de forma clara la figura del ministro sin cartera. Tal y como explicaba el texto elaborado, en la Administración española venía siendo habitual que el cargo de ministro únicamente fuera ejercido por los titulares de departamentos ministeriales, aceptándose como únicas excepciones el ministro secretario general del Movimiento y el ministro de Relaciones Sindicales. El proyecto planteaba flexibilizar esta fórmula, al permitir que los ministros sin cartera pudieran ejercer, además de las facultades que les atribuyeran las disposiciones entonces en vigor, aquellas que les pudiesen otorgar los respectivos decretos de nombramiento y, en su caso, las que en ellos delegase el presidente del Gobierno^‍‍[16]. Esta se trataba de una decisión tomada en consideración ante la posible necesidad de contar con ministros sin cartera dedicados a la gestión de alguna materia referida explícitamente al cambio político. Junto con esta cuestión, la otra importante reforma contemplada en el ámbito ministerial estaba relacionada con la figura de los secretarios de Estado, que se estimaba conveniente restaurar. El informe apuntaba que ante «el incremento de las relaciones entre la Administración Pública y las instituciones representativas de la comunidad nacional, Cortes y Consejo Nacional, […] se aconseja prever la existencia de cargos de alto nivel que, bajo la dependencia directa del Presidente del Gobierno o de un Ministro, pudieran asistir a éstos en el mantenimiento de contactos informativos o de otro tipo con los Procuradores en Cortes y Consejeros Nacionales»^‍‍[17].

Reformada la legislación sobre las funciones del presidente y del Consejo de Ministros, el proyecto de Carro incluía una reforma en la organización de la Administración central a partir de un Borrador de proyecto de Decreto por el que se reorganiza la Administración Central del Estado. Dicho plan contemplaba que los nuevos departamentos ministeriales fueran los siguientes: Presidencia, Gobernación, Exteriores, Justicia, Hacienda, Trabajo, Industria, Comercio, Agricultura, Obras Públicas y Vivienda, Educación y Ciencia, Ejército, Marina, Aire, y Sanidad y Seguridad Social, que aparecía como nueva cartera ministerial asumiendo las competencias de estas ramas que, hasta entonces, habían dependido de las carteras de Gobernación y Trabajo^‍‍[18]. Por otra parte, se producían importantes desapariciones. Se eliminaba el Ministerio de Planificación del Desarrollo, cuyas competencias pasaban a Presidencia, y el Ministerio de Información y Turismo, que traspasaba sus funciones a otros ministerios: las relativas a la información de la actividad gubernamental se transferían a una secretaría de Estado vinculada a Presidencia; Turismo se convertía en una subsecretaría dependiente de Obras Públicas y Vivienda, y las cuestiones relativas al ámbito cultural pasaban a depender del Ministerio de Educación y Ciencia^‍‍[19]. Pero lo más destacado eran los cambios contemplados para la Secretaría General del Movimiento y el Ministerio de Relaciones Sindicales. Las competencias sindicales pasaban a depender de una secretaría de Estado a las órdenes del ministro de Trabajo, mientras que en lo relativo a la Secretaría General del Movimiento resulta llamativa la ausencia de menciones explícitas a su futuro cometido^‍‍[20]. Así como para algunas de las competencias dependientes de ella se especificaba su transferencia a otras carteras ministeriales, con unas delegaciones nacionales de la Familia, de la Juventud y de Educación Física y Deportes que pasaban a Educación y Ciencias, en el resto de aspectos no se especifica el futuro que tendría la figura del secretario general del Movimiento, no mencionada en ningún apartado del texto elaborado por el equipo de Carro^‍‍[21].

2. La reforma de la administración de justicia[Subir]

Una vez descrito su proyecto de reforma de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, y estipuladas las diversas reformas a llevar a cabo en el organismo de la Administración pública, el dosier incluye adjunto otro documento referido a una reforma de los organismos encargados de impartir justicia bajo el nombre Borrador de proyecto de real decreto ley por el que se crean los Juzgados y Tribunal de Defensa del Estado^‍‍[22]. El texto expone cómo, ante las circunstancias de cambio político, era aconsejable dar nueva ordenación a «los órganos encargados de enjuiciar las conductas contra la seguridad interior de la Nación»^‍‍[23]. Para ello proponían crear los Juzgados y Tribunal de Defensa del Estado, cuya actividad se ajustaría a la actuación sobre «conductas contrarias a la defensa de la seguridad interior del Estado». El borrador contemplaba como competencia de la nueva institución judicial la actuación sobre los delitos de rebelión, sedición, desorden público, propaganda ilegal, tenencia y depósito de armas, y aquellos cometidos contra el jefe del Estado, su sucesor, altos organismo de la nación, su forma de gobierno y las Leyes Fundamentales^‍‍[24]. Asimismo, se contemplaban delitos referidos a sustracción de menores, detenciones ilegales, allanamiento de morada, amenazas, y descubrimiento y revelación de secretos, siempre y cuando estos respondieran a un móvil de tipo político^‍‍[25]. Se trataba de una reforma con la que estos delitos dejarían de ser competencia del Tribunal de Orden Público, o de los respectivos consejos de guerra, para dar lugar a una nueva institución con la que tratar de desvincularse del pasado represor al que eran asociados los organismos vigentes, de un modo similar a como acabaría haciéndose en enero de 1977 con la creación de la Audiencia Nacional ( ‍Gallego, M. (2015). La creación de la Audiencia Nacional desde el Tribunal de Orden Público. Revista de Derecho, 17, 753-‍774.Gallego, 2015). Sin embargo, y a diferencia de esta, los tribunales de Defensa del Estado contemplados por el equipo de Carro todavía contaban con una importante presencia militar, pues se estipulaba que cada uno estaría compuesto por cinco miembros: tres magistrados, uno de los cuales ejercería las funciones de presidente, y dos generales pertenecientes a cualquiera de los tres Ejércitos^‍‍[26].

Estas eran las principales medidas articuladas en torno a la reforma de la Administración, a la que el estudio de Antonio Carro daba una especial importancia, lógica, dada su propia vinculación política y académica con los estudios administrativos. Una vez planteadas estas reformas, Carro pasaba a definir el proyecto de reforma política del régimen.

1. La modificación del Estatuto de Asociaciones[Subir]

En lo referido al asociacionismo político, el grupo de Carro preparó un Borrador de proyecto de Real Decreto Ley por el que se modifica el Estatuto Jurídico del Derecho de Asociación Política. En dicho borrador se valoraban tres opciones diferentes con las que afrontar la cuestión:

Esta última opción era por la cual se inclinaba el estudio, con unas modificaciones mínimas que girasen, precisamente, en torno a ese traspaso de competencias del Consejo Nacional del Movimiento al Consejo de Ministros en la cuestión asociacionista para, posteriormente, elaborar un definitivo estatuto^‍‍[29].

2. La Octava Ley Fundamental[Subir]

Determinada la modificación del derecho de asociación política, se procedía a la pieza fundamental de «la reforma Carro» con una octava Ley Fundamental cuyo título era Ley Fundamental sobre la designación del Presidente del Gobierno. Dicha ley giraba en torno a una «democratización limitada» en la elección del cargo de presidente del Gobierno, para posteriormente exponer una serie de disposiciones adicionales modificando determinados puntos de otras leyes fundamentales^‍‍[30]. En lo referido a la presidencia del Gobierno, la reforma planteada se basaba en un texto elaborado en el mes de julio de 1975, es decir, con anterioridad a cualquier posible cumplimiento de «las previsiones sucesorias».

En la parte expositiva acerca de la elección del presidente del Gobierno, el texto preveía su designación mediante «sufragio directo, igual y secreto de todos los españoles de uno u otro sexo, mayores de dieciocho años, que figuren inscritos en el Censo electoral». Si por un lado destaca el descenso de la edad legal de voto de los 21 años a los 18, por otro se refleja un sufragio universal que eludía el clásico modelo de votación orgánica a través del cabeza de familia. Definido el electorado, lo más curioso residía en el proceso por el cual sería elegido. Se exponía:

El Consejo del Reino elevará al jefe del Estado una propuesta, en la que figurarán al menos doce españoles de uno u otro sexo, mayores de treinta años, que tengan o hayan tenido condición de ministro, procurador en Cortes o consejero Nacional del Movimiento, y entre los que necesariamente habrán de incluirse:

Una vez propuestos al jefe del Estado dichos nombres, este elegiría una terna de tres candidatos que serían proclamados aspirantes a la presidencia del Gobierno para ser votados por los ciudadanos en las urnas. El candidato que obtuviese la mayoría absoluta sería elegido, pero en caso de no obtenerla ningún aspirante, pasados veintiún días se celebraría una segunda vuelta entre los dos candidatos que hubieran obtenido un mayor número de votos^‍‍[33]. Se trataba así de un extraño modelo que asumía elementos del pasado franquista, como era el sistema de las ternas, junto con principios presidencialistas imitados del modelo francés a dos vueltas. Además, pese a declarar la libertad en la elección, resulta más que evidente la limitación de la libre concurrencia, quedando en manos de los mecanismos oficiales del sistema la elección del presidente. Una vez descritas estas cuestiones, el texto no incluía mayor desarrollo y pasaba a enumerar las disposiciones adicionales a las Leyes Fundamentales vigentes: