EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES: UN ANÁLISIS DESDE LAS COORDENADAS DEL CONSTITUCIONALISMO DE MERCADO EUROPEO

1. La inconsistencia de las teorizaciones sobre la perspectiva pluriordinamental de la dimensión social europea[Subir]

Resulta esencial para contextualizar los términos del discurso desarrollado hasta el momento clarificar el significado y alcance de la noción de «modelo social» en el DUE. Esta aproximación iniciática al término puede adoptar una dimensión unilateral o reduccionista, consistente en suscribir el concepto al espacio jurídico constitucional objeto de análisis y entender, con ello, que cabe hablar de una dimensión social europea dotada de sustantividad propia, al margen de la de los Estados que integran el proyecto europeo; o, por el contrario, suponer que esta expresión requiere de una dimensión dualista, multinivel o plural que se nutre y conjuga con elementos propios del DUE y comunes a las tradicionales constitucionales de los países miembros. De tal suerte que estaríamos en presencia o bien de un derecho social europeo originario y formulado a partir de los principios estructurales que acompañan al modelo constitucional europeo; o bien de un derecho social común europeo —parafraseando a Häberle ( ‍Häberle, P. (2000). El Estado constitucional europeo. Cuestiones Constitucionales. Revista mexicana de Derecho Constitucional, 2, 87-‍104.2000: 97-‍104)— que implicaría una vinculación de la dimensión social europea con las dimensiones sociales nacionales ( ‍Ferrera, M. (2018). The European Social Union: how to piece it together. En B. Vanhercke et al. (eds.) Social policy in the European Union: state of play 2018 (pp. 18-‍23). Brussels: ETUI.Ferrera, 2018: 18-‍22).

Esta segunda acepción es la que goza de mayor predicamento doctrinal, a tenor de la adhesión mayoritaria a las teorías que propugnan la relación multinivel entre espacios constitucionales. De acuerdo con estas, los derechos europeo y nacional en el ámbito de la Unión se interpretan como dos componentes formalmente autónomos que se integran de forma unitaria en un mismo sistema legal. Concretamente, los derechos nacional y europeo están en una situación de dependencia permanente caracterizada por la europeización de los ordenamientos internos vía Tratados —principios sociales fundamentales de la UE— y derecho europeo derivado —política social europea en sentido estricto, que englobaría los espacios sociales transnacionales y el espacio de movilidad de la UE ( ‍Ferrera, M. (2018). The European Social Union: how to piece it together. En B. Vanhercke et al. (eds.) Social policy in the European Union: state of play 2018 (pp. 18-‍23). Brussels: ETUI.Ferrera, 2018:19)—, y la nacionalización del DUE a través de los principios generales del derecho desarrollados por los jueces de Luxemburgo e inspirados en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembro ( ‍Pernice, I. (2009). The Treaty of Lisbon: multilevel constitutionalism in action. Berlin: Walter Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht.Pernice, 2009: 24 y 54-‍55). Además, sostienen que la evolución de la jurisprudencia europea en materia de derechos fundamentales ha sido paralela a la evolución de la jurisprudencia nacional en cuanto a la apertura de los contralímites a la integración europea, a través de su individualización. De límite a la primacía del DUE a cauce de apertura del parámetro de constitucionalidad nacional a contenidos normativos procedentes del ordenamiento jurídico europeo.

De tal manera que, partiendo del reconocimiento de una afinidad axiológica entre los principios fundamentales del sistema constitucional interno y los principios generales de la Unión Europea (UE), se establece una relación funcional entre los dos niveles de derechos. Es decir, en la relación tutela supranacional-tutela nacional de los derechos, la primacía del derecho supranacional sobre las constituciones nacionales no tiene un fundamento jerárquico sino funcional. El principio de primacía se interpreta no como una primacía incondicionada, sino útil a la mejor tutela posible de los derechos ( ‍Caruso, B. (2010). I diritti fondamentali dopo il Trattato di Lisbona (tanto tuonó che piovve). WP CSDL E Massimo D’Antona, 8, 24 pp.Caruso, 2010: 14-‍15). El significado constitucional del principio de primacía del DUE y del principio de primacía de las constituciones internas se traduce en una «primacía templada» ( ‍Groppi, T. (2006). La primauté del derecho europeo sobre el derecho constitucional nacional: un punto de vista comparado. Revista de Derecho Constitucional Europeo, 5, 225-‍244.Groppi, 2006: 14-‍16) que legitima el principio de preeminencia de la mejor tutela de los derechos en el ordenamiento multinivel.

Trasladando estas premisas a la cuestión de la integración social nos encontraríamos con que esta es susceptible de ser conjugada por coordenadas que se contraponen, las dimensiones sociales nacionales, la dimensión social europea, sin que ello genere algún tipo de divergencia entre modelos dado que está llamada a prevalecer la mejor tutela del espacio social sin que se concrete en qué consiste esta, ni siquiera si implica la prevalencia de la mayor de las garantías de lo social. Por ello, es conveniente realizar las siguientes matizaciones a propósito de la construcción multinivel. Por una parte, la dimensión social europea no surge en el contexto de una realidad material detonante del surgimiento del Estado social. El reconocimiento jurídico constitucional del conflicto distributivo con la consiguiente integración política y económica de sus protagonistas es una realidad ajena a la del constitucionalismo de mercado. Por el contrario, la dimensión social europea es portadora de los valores que informan a los principios fundamentales que dotan de unidad al conjunto del diseño europeo.

La economía de mercado y la libre competencia constituye el código axiológico que preside la configuración de la integración de lo social en el espacio transnacional. Establecen las limitaciones y los condicionantes para su efectiva realización. Por otra parte, en la medida en que desde la propia teoría multinivel se postula la consideración unitaria del ordenamiento multinivel, se impone necesariamente la absorción del constitucionalismo de los Estados miembros por el constitucionalismo de mercado europeo. Por tanto, aunque desde la reflexión multinivel no se hable de jerarquía condicionada de valores, sino de jerarquía funcional, sí se reconoce la influencia de la centralidad del mercado como principio constitutivo del ordenamiento europeo y su conexión con la configuración europea de lo social como dimensión funcional al dogma de la integración económica.

Por todo ello, entendemos que es posible fundamentar la consideración de la dimensión social en el ámbito europeo como un espacio que, si bien en los orígenes fue ajeno a los modelos sociales nacionales, ha acabado por redefinir los contenidos más característicos de los sistemas sociales nacionales del constitucionalismo social, convirtiéndose en el actual referente que determina los espacios de realización de lo social no solo en el espacio europeo, sino también en el ámbito estatal. Cuestión distinta es que sea un modelo divergente con el adscrito al Estado social. La integración social europea se formula, como hemos avanzado, en un contexto diferente que implica, por ende, unos parámetros distintos.

2. Exégesis del modelo social del constitucionalismo de mercado europeo: principios estructurales[Subir]

El modelo social del DUE está condicionado por los principios fundamentales del constitucionalismo de mercado: el mercado y la competencia. La determinación del nivel adecuado de intervención pública se desplaza al propio mercado como espacio de actuación y promoción de la competencia. Se trata del diseño político-económico europeo de la economía social de mercado como mecanismo desregulador de los vínculos políticos del Estado social y garante institucional de las coordenadas de la integración negativa. La ausencia de mecanismos jurídicos vinculados a las tradiciones del constitucionalismo social en el espacio transnacional que ofrezcan una respuesta a la demanda de la distribución traslada al ámbito social la competencia interestatal en el seno de la UE. La competencia define el espacio de intervención que ahora es el mercado, es decir, la competencia como decisión constitucional no solo se limita a configurar el ámbito de protección del mercado contra las tendencias a la concentración económica que pudieran distorsionar su efectiva realización, sino que se articula como espacio del intervencionismo económico del constitucionalismo de mercado frente a la intervención económica del Estado social ( ‍Bucci, G. y Patruno, L. (2005). Riflessioni sul c.d modello sociale europeo, sull’Europa “sociale” dei capi di governo e sul mutato rapporto tra costituzione ed economía. Costituzionalismo.it, 3, 1-‍42. Disponible en: https://bit.ly/2sH83GX.Bucci y Patruno, 2005: 1-‍42).

Al mismo tiempo, la competencia actúa redefiniendo la solidaridad que ahora deviene la solidaridad competitiva desde una doble perspectiva. Por una parte, la solidaridad se convierte en un coste externo que graba al mercado dificultando la maximización de la competencia e invirtiendo el carácter de la intervención del Estado social. Por otra parte, para evitarlo la solidaridad deja de ser un concepto ajeno a los requerimientos del mercado para encontrar en este el espacio para su actuación. La colonización mercantilista de la solidaridad conlleva una retirada de los vínculos sociales en la construcción del nuevo referente. La desconstitucionalización de la solidaridad supone la consolidación del mercado como referente primario determinante del nuevo contenido de la solidaridad, donde la protección y las políticas de tipo distributivo ceden paso al logro del éxito competitivo y productivo que se convierten en los mecanismos de defensa de la solidaridad nacional. Pero, además, la búsqueda y consecución de mejoras en el ámbito productivo y en términos de competitividad se realiza utilizando la política en el interior y con el mercado, corroborando la vinculación de la mejora de las condiciones de bienestar social a la construcción del mercado común formulada en los Tratados originarios ( ‍Streeck, W. (2000). Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà competitiva. Stato e mercato, 20 (1), 3-‍24.Streeck, 2000: 5-‍6).

Por otro lado, el contenido de la solidaridad no es la redistribución porque redistribuir significa corregir la actuación del mercado y, por lo tanto, actuar sobre la competencia. Por eso, el activo social de la sistemática de la UE se configura desde la institución del mercado interior, principal motor del proceso de integración. En el proyecto europeo definido conforme a una «economía social de mercado altamente competitiva» [art. 3.3 del Tratado de la Unión(TUE)], la ausencia de una política social europea desvinculada del mercado se justifica no en las reservas a la autonomía social de los gobiernos nacionales, sino en el condicionante de la conformidad de estas con el mercado. De tal manera que la intervención social de las instituciones europeas es legítima si está justificada por las exigencias del modelo económico constitucionalizado: autonomía de mercado y libre competencia ( ‍Lasa López, A. (2015). Constitución económica europea y modelo social: límites e ineficiencias de la integración negativa mejorada en la lucha contra la exclusión social. Cuadernos Europeos de Deusto, 53, 133-‍165. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ced-53-2015pp133-165.Lasa López, 2015: 133-‍165).

3. La integración social en el derecho primario de la Unión[Subir]

Siguiendo las premisas descritas, ya en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas era posible detectar los primeros indicios de declive de los contenidos tradicionales del Estado social que indicaban la recepción en el ámbito supranacional de una nueva realidad normativa, aunque con un impacto todavía mínimo en el ámbito interno de los Estados miembros. Con respecto al Tratado de París, el conjunto de disposiciones sociales contempladas (art. 56, en relación con el párr. 23 de la Convención sobre las disposiciones transitorias, relativo a la reocupación de los trabajadores a través de los mecanismos de la reconversión y readaptación; y el art. 68, sobre salarios y prestaciones sociales) tenían en común su funcionalidad al objetivo económico de la construcción de un mercado común. Por su parte, la tutela directa de la competencia relativizaba la garantía del contenido social del art. 68. Fundamentalmente, porque el control de oscilaciones no justificadas en los niveles salariales de los trabajadores de las industrias carbosiderúrgicas que pudieran afectar al dogma de la competencia definía las limitaciones y alcance efectivo del precepto en cuestión ( ‍Reuter (1970). Commento all’articolo 56. En R. Quadri et al. (eds). Trattato istitutivo della Comunitá del Carbone e dell’ Acciaio. Commentario (vol II, pp. 728-‍735). Padova: Cedam. Reuter, 1970: 728-‍735;  ‍Durante (1970). Introduzione agli articoli 68-‍69. En R. Quadri et al. (eds.). Trattato istitutivo della Comunitá del Carbone e dell’ Acciaio. Padova: Cedam.Durante, 1970: 958).

También en el Tratado de Roma las medidas destinadas a la corrección de las disfuncionalidades del mercado común encontraban soporte normativo para su legitimación en la libre competencia y la construcción del mercado. Este era el caso de los arts. 123 a 128, inclusive, en los que se contemplaba la creación de un Fondo Social Europeo ( ‍Valdés Dal-Ré, F. (1996). Economic and social cohesion and the European Social Fund. En P. Davies et al. (eds.). European Community Labour Law: Principles and perspectives. Liber Amicorum Lord Wedderburn (pp. 265-‍268). Oxford: Clarendon Press.Valdés Dal-Ré, 1996: 265-‍268), y del art. 117, que formulaba la técnica de la armonización en relación con las políticas sociales. Los objetivos de mejora del nivel de vida y laboral de la mano de obra a través de la armonización en el progreso se presentaban como resultado directo de las normas vinculadas al mercado común, y solo indirectamente como consecuencia de la homogeneidad social de las demandas nacionales ( ‍Simitis, S. y Lyon-Caen, A. (1996). Community labour law: a critical introduction to its history. En P. Davies et al. (eds.). European Community Labour Law: Principles and perspectives. Liber Amicorum Lord Wedderburn (pp. 4-‍5). Oxford: Clarendon Press.Simitis y Lyon-Caen, 1996: 4-‍5).

El estatus de programáticos y la pérdida de autonomía normativa continúan siendo los términos que mejor definen el estatus de marginalidad, cuando no de evidente transformación, de los contenidos del constitucionalismo social en los que los derechos sociales encontraban su razón de ser. El ligamen de las innovaciones y el centro de interés del Acta Única y del Tratado de la Unión seguía siendo el mercado ahora unificado, junto con el ambicioso objetivo de la unidad económica y monetaria que recibiría confirmación normativa en la sistemática de Maastricht ( ‍Treu, T. (1991). L’Europa sociale: dall Atto Unico a Maastricht. Quaderni di Diritto del Lavoro e delle Relazioni Industriali, 10, 9.Treu, 1991: 11). Una aproximación normativa a las incorporaciones en materia social que efectuaba el Acta Única refleja los límites que el vínculo económico europeo imponía a la recepción de mecanismos de intervención pública. Instrumentos como la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989 (CCDSFT) y el programa de acción para la actuación de la misma exhiben esa anómala naturaleza jurídica que desvirtúa el tradicional estatus constitucional de los derechos sociales en el Estado social ( ‍Lo Faro, A. (1993). Maastricht ed oltre. Le prospettive sociali dell’Europa comunitaria tra resistenze politiche, limiti giuridici ed incertezze istituzionali. Diritto delle relazioni industriali, 3 (1), 125-‍150.Lo Faro, 1993:130). La falta de valor vinculante de la Carta social comunitaria confirma el estado de minoría jurídica al que permanece relegado el dispositivo social, siempre en conexión con la dinámica funcionalista del primado del mercado. Ni la cohesión económica y social permite superar el carácter programático de los condicionamientos macroeconómicos. La dimensión solidaria de la acción comunitaria erosiona el carácter autónomo que el principio de la solidaridad exhibía en el Estado social como elemento vertebrador de las dinámicas de redistribución. Ahora la solidaridad se privatiza a través del objetivo estratégico de la creación del mercado único.

En definitiva, el paradigma de la competencia implica que la política social se redefine desde su subordinación a las exigencias de la competitividad. Inspirándose en el mismo principio, el Protocolo 14, sobre política social, incorporado al Tratado de Maastricht evidenciaba el carácter marginal de los espacios de intervención europea en materia social. Sin embargo, esta fragmentación y marginación de la dimensión social europea tiene una amplificación mayor porque pone de relieve que la integración económica era la única dimensión que aglutinaba el consenso de los Estados miembros en cuanto a su actuación centralizada por la instancia europea, mientras que la política social constituía, a priori, una dimensión extrínseca de la que solo tenían relevancia o interés aquellos elementos vitales para el funcionamiento del mercado único y la competencia ( ‍Arrigo, G. (1995). Protocollo sociale di Maastricht: realtá e prospettive/dibattito e commenti. Roma: F. Failli.Arrigo, 1995: 50).

Simultáneamente, la transferencia del Protocolo social de Maastricht al Tratado de Ámsterdam sin una revisión significativa de su contenido permite confirmar las consideraciones descritas. Los contenidos incorporados al título XI sobre política social (actual título X del TFUE), entre los que se encontraba el art. 136 (actual art. 151 del TFUE), ejemplifican todos los límites de una recepción normativa que, si bien formalizaba una serie de objetivos sociales comunes entonces para los doce países miembros, continuaba configurando a lo social con un carácter meramente instrumental. Las débiles referencias a los instrumentos del derecho internacional en materia de derechos sociales como la Carta Social Europea de 1961 (CSE), y la Carta Comunitaria de 1989, en un capítulo dedicado a las políticas, la política social, y no a los derechos, suponía un reconocimiento de la minoría jurídica de las normas del Tratado que construyen la dimensión social de la integración comunitaria. Al mismo tiempo, el hecho de que los derechos sociales contenidos en ambos documentos no constituyan un límite absoluto o una finalidad de la acción de la Unión, tal y como pone de relieve la fórmula empleada por el art. 136, «tenerlos presentes», circunscribe la eficacia jurídica de la disposición a un vínculo menor que aquel derivado del debate en torno a las normas programáticas ( ‍Blanpain, R. (1998). Il Trattato di Amsterdam e oltre: la fine del modello sociale europeo? Diritto delle relazioni industriali, 1, 11-‍26.Blanpain, 1998: 11-‍26). El dispositivo se completaba con el establecimiento de un título VIII sobre el empleo (actual título IX del TFUE)^‍‍[7], que en ningún caso suponía su reconocimiento en el ordenamiento europeo. La ejecución se confía a las políticas estatales que deben, a su vez, ser compatibles con las orientaciones generales de los Estados miembros y la Comunidad, adoptadas de acuerdo con los postulados del vínculo económico.

Por último, el Tratado de Lisboa no hace sino profundizar en la preeminencia de la integración económica reforzándola a través de la inclusión del paradigma del mercado interior como referente en el que el dispositivo social encuentra sus límites. A tal fin, resulta clarificadora la relación entre fines y medios, porque los medios determinan los objetivos de la Unión en una relación desconocida para el constitucionalismo democrático. Los objetivos establecidos en el art. 3.3 del TUE tienen un condicionamiento fundamental, se deben de realizar mediante el mercado interior y la Unión Económica y Monetaria (UEM), así como de las previsiones del Protocolo 27, sobre mercado interior y competencia. El art. 3.3 debe de ponerse en contacto con las disposiciones que reproducen las políticas definidas en el art. 119 del TFUE, reafirmando la reconducción del modelo a la economía de mercado y de libre competencia. De tal forma que los medios vinculados a los principios del mercado y de la UEM determinan el alcance de los fines de la Unión. Los objetivos sociales que se contemplan solo pueden materializarse a través de su subordinación a las exigencias del mercado. El mercado interior y la libre competencia aparecen de nuevo como la decisión de principio del sistema que condiciona y preside el ordenamiento jurídico europeo, tal y como determinan los medios. Implican una jerarquización de los objetivos del art. 3.3 del TUE, que confirma la continuidad del modelo social respecto a los Tratados anteriores ( ‍Garben, S. (2017). The constitutional (im)balance between the Marker and the Social in the European Union. European Constitutional Law Review, 13, 23-‍61. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1574019616000407.Garben, 2017: 23-‍61).

Tampoco la introducción de la cláusula horizontal social del art. 9 del TFUE ha supuesto una innovación real de alcance constitucional que actúe comprometiendo el modelo descrito. Aunque se establezca que, en la ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas, entre otras, con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada; estas han de modularse con las necesarias condiciones de flexibilidad para que no acaben representando un obstáculo para la garantía del mercado interior. El rango preeminente de la economía de mercado abierta y de libre competencia en el catálogo de los valores del DUE actúa como límite y garantía del modelo social europeo.

Por lo que a los derechos sociales respecta, la capacidad de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) para establecer un sistema europeo de derechos sociales, entendiendo por tales aquella tipología de derechos construida en el ámbito del Estado social, resulta difícilmente sostenible^‍‍[8]. No solo porque acentúa las diferencias entre los derechos de la primera generación y los derechos sociales, sino porque el modelo que incorpora tiene un fundamento político constitucional distinto al del constitucionalismo social. En el heterogobierno del mercado los derechos sociales representan la dimensión de la tutela económica del trabajo, compensando las incertidumbres del mercado en un sentido solidario. Por el contrario, conforme al modelo normativo y material del constitucionalismo de mercado, en la CDFUE se asume como irrelevante la desigualdad socioeconómica, mientras que se fortalecen las pretensiones del atomismo individualista, en una línea de ruptura y regresión del constitucionalismo social. La economía de mercado abierta y de libre competencia actúa como límite constitucional del DUE para dotar de garantías normativas a los derechos sociales fundamentales de la Carta de Niza. Los derechos fundamentales del constitucionalismo de mercado expresan la conexión de los derechos fundamentales con el principio constitutivo del ordenamiento jurídico europeo; siendo la función de tales derechos materializar la centralidad del mercado en el orden europeo como eje articulador del modelo. La reconstrucción transnacional de los derechos fundamentales se realiza con arreglo a los fines y objetivos de la Unión. Una valoración muy presente en los contenidos de la Carta ( ‍Caretti, P. (2001). I diritti fondamentali nell’ordinamento nazionale e nell’ordinamento comunitario: due modelli a confronto. Diritto pubblico, 3, 947.Caretti, 2001: 947).

1. Una integración social minimalista[Subir]

El principal argumento de esta primera alternativa para la Europa social es el alto coste, en términos de competitividad, que suponen los elevados estándares sociales supranacionales que redundan en perjuicio de las pequeñas y medianas empresas de la Unión. Esta desventaja competitiva, en términos comparativos, con el resto del mundo requiere para su corrección que sean los Estados miembros quienes se ocupen en exclusiva de las políticas redistributivas y de asistencia social. Y solo se mantendría a escala europea la normativa destinada a favorecer la movilidad transfronteriza, los derechos de seguridad social de la ciudadanía europea móvil, el desplazamiento de trabajadores, la atención sanitaria transfronteriza y el reconocimiento de títulos. A mayor abundamiento, se apostilla que, centrando la dimensión social europea en la libertad de circulación, la mayoría de decisiones en materia de asuntos sociales y de empleo se adoptarían a escala nacional y, por tanto, a un nivel más próximo a los ciudadanos (pp. 26-‍27 del documento).

Ciertamente, aunque el confinamiento de lo social a la tutela de la libertad fundamental de circulación no es una tesis ajena a la lógica del modelo social de la Unión, la novedad radica en su planteamiento más incisivo, al defender adelgazar, renacionalizándolo, el radio de acción y cooperación del DUE a la integración social. De manera que la maximización de la competencia seguiría definiendo los espacios de intervención social de los legisladores nacionales. No compartimos la idea de que una integración social de este tipo permitiría a los países miembros «decidir si permiten o no el trabajo a través de empresas de trabajo temporal» (p. 26), o que «se produciría un distanciamiento de los mercados laborales nacionales, dado que, en lugar de converger, existiría un riesgo creciente de costes laborales divergentes y la amenaza de una carrera a la baja» (p. 27).

Fundamentalmente, porque el grueso de la propuesta no afecta al nudo gordiano del diseño de la integración social europea, como es la prevalencia de la dimensión económica. No se cuestiona en el documento que la apuesta europea por una austeridad competitiva, a través de la panoplia instrumental de la GEE mejorada, ha generado unas profundas divergencias sociales de carácter estructural que no han tenido respuesta desde la instancia europea ante la ausencia de un gobierno de la economía ( ‍Hyman, R. (2015). Austeritarianism in Europe: What options for resistance? En D. Natali y B. Vanhercke (eds.). Social policy in the European Union: state of play 2015 (pp. 97-‍121). Brussels: ETUI.Hyman, 2015: 97-‍121;  ‍Natali, D., Vanhercke, B. y Johnson, R. (2015). Introduction The EU and the social legacy of the crisis: piecemeal adjustment or room for a paradigm shift? En D. Natali y B. Vanhercke (eds.). Social policy in the European Union: state of play 2015 (pp. 13-‍29). Brussels: ETUI.Natali et al., 2015: 13-‍29;  ‍Parker, O. y Pye, R. (2017). Mobilising social rights in EU economic governance: a pragmatic challenge to neoliberal Europe. Comparative European Politics. Disponible en: https://doi.org/10.1057/s41295-017-0102-1. Parker y Pye, 2017). Precisamente, ha sido la crisis del constitucionalismo de mercado y la respuesta coordinada supranacional e intergubernamental de buscar su consolidación y fortalecimiento la que ha generado la consideración de la Europa social como una expresión estéril, y la que ha fomentado la consideración de las cuestiones sociales como demandas que solo competen a los Gobiernos nacionales y regionales.

Además, el enaltecimiento de la libertad de circulación como pilar de la futura Europa social no haría sino redundar en el avance de la desigualdad. Nótese cómo la conexión entre la competencia empresarial e interterritorial ha estado muy presente en las cuestiones prejudiciales llamadas a dirimir las controversias entre libertades económicas y derechos laborales nacionales, donde estaban en juego elementos que forman parte de la dimensión colectiva más prístina del derecho al trabajo (libertad sindical, negociación colectiva, derecho de huelga). Dichos elementos debían medirse con las libertades económicas no tanto desde la óptica de dos derechos que gozando de un mismo estatus o situados sobre un mismo plano tutelan contenidos diversos entre sí que suponen que la realización de uno implica la lesión de otro, sino desde la óptica de un derecho nacional que, interpretado como potencialmente restrictivo de una libertad fundamental, opera desde la lógica de la excepción, siendo la regla general la tutela de la libre competencia que las libertades económicas están llamadas a garantizar. De hecho, la garantía de la ventaja competitiva se ha convertido en el contenido esencial o núcleo intangible de las libertades económicas hasta el punto de que los supuestos elevados estándares laborales europeos no actuaron como contralímite o garantía de un desplazamiento de la movilidad transfronteriza de los trabajadores del plano de los derechos sociales a aquel de las libertades económicas ( ‍Lhernould, J. P. (1997). Les avantages sociaux en droit communautaire. Droit Social, 4, 338.Lhernould, 1997: 338).

2. Una Europa social flexible[Subir]

El grueso de esta segunda opción se focaliza en los países miembros de la eurozona. Concretamente, el documento establece que «son muchas las voces que afirman que los últimos años de crisis han puesto de manifiesto la necesidad de que los países que comparten el euro como moneda única redoblen esfuerzos en el ámbito social para preservar la fortaleza y la estabilidad del euro y evitar ajustes bruscos en los niveles de vida de sus ciudadanos» (p. 28). Para ello se contempla el recurso al mecanismo de la cooperación reforzada con el objetivo de adoptar legislación social vinculante concretada en unos estándares comunes para los socios del euro en las siguientes materias: mercados de trabajo, competitividad, entorno empresarial y administración pública (p. 28). Como principales ventajas se señalan: la convergencia de los mercados laborales de la zona del euro; sistemas sociales más eficaces; y sistemas sanitarios y educativos más sólidos. No obstante, como inconvenientes se reconocen el potencial incremento de disparidades que dificultarían la futura adhesión al euro de otros países miembros, o el incremento del dumping social fomentado por Estados ajenos al euro sistema para la atracción de tejido empresarial reduciendo sus estándares laborales (p. 29).

Al mismo tiempo, y con relación al conjunto de los veintisiete Estados miembros, el documento, aun explorando la vía de ir más allá de la regulación social de mínimos o mínimo común denominador, leitmotiv del derecho social derivado, también advierte de los peligros de esa opción derivados de las posibles divergencias en los marcos jurídicos nacionales con respecto a los derechos sociales y laborales de la ciudadanía de la Unión, con la consiguiente fragmentación social territorial e inequidad social (p. 29). No obstante, ha sido básicamente la construcción de un modelo social supranacional desde los principios estructurales del mercado y la competencia el principal detonante del debilitamiento de los sistemas sociales nacionales. Para cumplir el objetivo de maximizar la competencia de los mercados laborales internos, la moderación de los costes salariales se ha convertido en el instrumento más eficaz. La finalidad es actuar sobre los salarios para que se incrementen en menor medida que en el pasado.

La dinámica de esta estrategia de atracción de inversión extranjera empleando la devaluación salarial como ventaja competitiva fue utilizada por las empresas de los Estados miembros de Europa Central y Oriental para ganar competitividad en el mercado interior con respecto a las empresas de los antiguos países miembros con mayores cotas de bienestar, y tecnológicamente más avanzados. Si bien sus efectos pudieron ser virtuosos a corto plazo, a largo plazo el bajo coste del trabajo ha forzado y fuerza a miles de nacionales de estos países a emigrar hacia otros Estados que, aunque con mejores condiciones laborales, han terminado también por interiorizar el derecho del trabajo del constitucionalismo de mercado, generando una presión competitiva entre las fuerzas de trabajo nacionales y de terceros Estados que es aprovechada por la estrategia de acumulación del capital para ahondar en la segmentación de los mercados de trabajo del conjunto de la Unión. Esta perversa disgregación entre fuerzas de trabajo declinada en términos nacionales, y no supranacionales, genera la devaluación de una verdadera ciudanía social europea ( ‍Maestro Buelga, G. (2006a). El impacto de la ampliación de la Unión Europea sobre el modelo social europeo. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 23, 7-‍44. Maestro Buelga, 2006a: 29-‍30;  ‍Yuille, M. (2016). Dealling with inmigration: from poison to progress. Social Europe [blog], 5-‍8-2016. Disponible en: https://bit.ly/2UeTTbP.Yuille, 2016).

3. La europeización plausible de la dimensión social[Subir]

La tercera y última de las alternativas aboga por una actuación conjunta de la UE-27 para ahondar en el avance de la integración social. A tal fin, se propone reevaluar los actuales instrumentos legislativos de cooperación, orientación y financiación existentes con el fin de establecer un equilibrio competencial más eficaz entre la Unión y los países miembros. A modo de ejemplo, se propone desarrollar una «garantía infantil» financiada con cargo a la Unión o el desarrollo de unos valores referenciales como parámetros de buenas prácticas para una integración social más eficaz, a cuya consecución se supeditaría la financiación de la Unión (p. 30). Esta opción redundaría en el empoderamiento de los derechos sociales de la ciudadanía de la Unión, la disminución del dumping social o la integración de los mercados laborales europeos (p. 31). Sin perjuicio de que el centro de gravedad de la actuación en las políticas sociales y de empleo siga siendo de competencia estatal.

Esta tercera propuesta difiere de las anteriores en que el planteamiento sobre la dimensión social se articula, por una parte, contando con el conjunto de Estados miembros, a diferencia de la segunda que se centra, principalmente, en los miembros de la zona del euro; y, por otra, en que adopta un enfoque global de técnicas legislativas e instrumentos de soft law, como la coordinación, que tratan de dotar a la integración social de una dimensión más holística que la primera de las tesis circunscrita a los derechos sociales vinculados a la libertad económica de libre circulación. Empero, sigue sin considerar la cuestión de la integración positiva como una cuestión de modelo jurídico y político, para centrarse en la mejora de la técnica legislativa o la condicionabilidad de la financiación a la eficacia de las estrategias nacionales de política social. La referencia a parámetros axiales referenciales como medida de buena praxis social que puede servir de acicate para una dimensión social más proactiva se distancia, nuevamente, de la principal causa del déficit social de la Unión, como es la negación de la autonomía a lo social.

Aunque aún es pronto para aventurar el mayor o menor éxito de este documento político, creemos que la opción con mayores visos de prosperar es la que apuesta por una Europa social flexible, esto es, los que desean hacer más en el ámbito social hacen más. Máxime si observamos que el objetivo final es preservar el constitucionalismo de mercado donde deberá anclarse el modelo social más operativo para la materialización al máximo de sus postulados. De hecho, en cada una de las propuestas contempladas por el documento de reflexión se señalan, de manera específica, las ventajas e inconvenientes de las mismas para fortalecer la zona del euro, reforzando así la preeminencia del monetarismo como elemento vertebrador de la GEE y sus condicionantes en cualquier opción a adoptar para la viabilidad futura de la dimensión social. Un modelo que, lejos de ofrecer mayores espacios para corregir la acción del mercado al objeto de tutelar los objetivos sociales, adopta un lenguaje donde la integración social se concilia con las exigencias del mercado en una posición subalterna. Por un lado, ha de tratarse de objetivos sociales que sean necesarios para el funcionamiento del mercado en la medida en que mejoren la efectividad y la competitividad de los distintos recursos económicos. Por otro lado, esa compatibilidad se consigue redefiniéndolos de acuerdo con los propios parámetros del mercado, es decir, «el objetivo vital tiene que ser una economía de mercado con políticas sociales que se ajusten a las reglas del mercado» ( ‍Zweig, K. (1980). The origins of the German social market economy: the leading ideas and their intellectual roots. London: The Adam Smith Institute.Zweig, 1980: 5).

Empero, se obvia que esta apuesta por una Europa social dual es la que ha generado, precisamente, su propio impasse. La posibilidad de adoptar cláusulas de descuelgue en materia social, táctica que ha jalonado la narrativa social de la Unión con el Reino Unido a la cabeza, ha derivado en una disfuncionalidad de la integración positiva alejada de una definición de lo social como elemento de contención y garantía a las presiones competitivas de los mercados. En su lugar, la dimensión social fragmentada se ha empleado como excusa o pretexto para denunciar, por quienes la han alentado, una precarización de sus sistemas de bienestar fomentado la aporofobia y criminalización de los outsiders del constitucionalismo de mercado a quienes han empleado como revulsivo para insuflar sus proclamas de retorno al nacionalismo más recalcitrante, y el abandono del proyecto de integración.

1. Antecedentes[Subir]

El 9 de septiembre de 2015, Juncker, en su discurso sobre el estado de la Unión de 2015, titulado «La hora de la sinceridad, la unidad, y la solidaridad», anunciaba su intención de desarrollar un pilar europeo de derechos sociales^‍‍[9]. El primer esbozo del pilar, presentado en 2016, se centra en el binomio regulación indirecta-garantías sociales, incluyendo tres ámbitos de los derechos sociales: igualdad de oportunidades y acceso al mercado laboral^‍‍[10]; condiciones laborales justas^‍‍[11]; protección social adecuada y sostenible y acceso a servicios esenciales de calidad^‍‍[12]. La iniciativa del pilar se orienta a la zona del euro. Esto significa que tiene que tener en cuenta las bases en torno a las que se articula la UEM, materializadas en torno a la formulación Gobierno débil-control fuerte^‍‍[13]. Por una parte, en la dirección económica de la Unión los preceptos clave se sitúan en los arts. 119 (política económica en consonancia con la centralidad de la integración negativa) y 120 (jerarquía de los principios rectores de la GEE) del TFUE. De la lectura conjunta de ambas disposiciones se deriva que la Unión carece de libertad en la definición de su política económica no solo por la falta de competencias, sino sobre todo porque esta debe ser llevada a cabo conforme al modelo de economía abierta y de libre competencia (art. 120) y a los principios de la estabilidad de precios, finanzas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable. Un contenido, por lo tanto, que limita la capacidad de dirección económica de las orientaciones generales de la política económica. La función de estas no es condicionar el mercado, sino controlar el comportamiento de los Estados con respecto a las condiciones apuntadas. La renuncia a la intervención condicionante del mercado ejemplifica la separación de espacios: el europeo, encaminado a la preservación del modelo a través del control de las políticas nacionales; el estatal, dirigido a la articulación de su política económica en el seno del mercado.

La debilidad de la política económica contrasta con la fortaleza de la política monetaria, cuya definición competencial materializa el momento del control fuerte como tutela-garantía de la autonomía del mercado. Los mecanismos previstos para su actuación tienen una capacidad de constricción notablemente mayor que los que actúan sobre la dirección económica. El instrumento fundamental para su realización aparece recogido en el art. 126 del TFUE, que establece como ámbito competencial europeo la disciplina presupuestaria. El desarrollo de los principios de estabilidad presupuestaria se establece a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) reforzado por el paquete de seis y dos medidas legislativas que sirve, a su vez, de complemento a la política monetaria.

Y, con relación a ello, es importante destacar el informe de los cinco presidentes titulado Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea^‍‍[14]. En particular, merece especial atención el capítulo II del informe titulado, «Hacia la Unión Económica. Convergencia, prosperidad y cohesión social», porque subraya la ineludible correlación entre un modelo social transnacional eficiente y un funcionamiento regular de la GEE. Concretamente, la consideración de la situación del empleo y social como una necesidad económica. «Para que la UEM sea un éxito, los mercados de trabajo y los sistemas de bienestar deben funcionar bien y de forma justa en todos los Estados miembros. Por ello, las preocupaciones en materia de empleo y en el ámbito social deben ocupar un lugar preponderante en el Semestre Europeo»^‍‍[15]. Como puede observarse, se han destacado, ex profeso, los términos de UEM, cuestiones sociales y Semestre Europeo. La principal razón es que los cinco presidentes conciben la necesidad de una Europa social real como una demanda funcional, y no como una necesidad específica y autónoma. Su integración dentro de los márgenes de la integración negativa, bajo el mantra de la convergencia sostenible, impide configurar lo social a nivel europeo como un espacio desvinculado de los requerimientos del vínculo económico. La GEE del constitucionalismo de mercado determina la funcionalidad de las disposiciones sociales al mercado interior. Ya en los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas son visibles estas connotaciones. Como se ha señalado, en ellos las medidas sociales aparecen circunscritas al objetivo económico de facilitar la adaptación de la economía a las nuevas estructuras que condicionan su viabilidad. La combinación de objetivos sociales y económicos aparece modulada en base a la filosofía de la economía social de mercado, en la que lo determinante en la relación entre el mercado y la cohesión son las prerrogativas del vínculo económico. Es decir, el ordenamiento jurídico solo incorpora aquellas disposiciones sociales que pudiendo tener alguna incidencia en el mercado han de estar dirigidas a su tutela y garantía. Por lo demás, la mejora de las condiciones de bienestar social se vincula a la garantía del mercado interior.

A su vez, el pilar toma como base y complementa el acervo social de la Unión, esto es, el conjunto de normas sociales existentes en el ordenamiento jurídico europeo. Abarcando los objetivos y competencias en el ámbito social contemplados en el derecho primario de la Unión (TUE^‍‍[16], el TFUE^‍‍[17] y la CDFUE^‍‍[18]), tal como los interpreta el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), fundamentalmente, mediante directivas^‍‍[19].

Paralelamente, siguiendo las directrices del presidente, la Comisión Europea, junto con la presentación del borrador inicial, el 6 de marzo de 2016 lanzó una consulta pública abierta no solo a otras instituciones de la Unión, autoridades y Parlamentos nacionales de todos los Estados miembros, sino también a sindicatos y asociaciones empresariales, ONG, proveedores de servicios sociales, expertos del mundo académico y ciudadanía^‍‍[20]. El proceso de consulta concluyó el 31 de diciembre de 2016, y, seis meses más tarde, el 26 de abril de 2017, la Comisión presentó el pilar europeo de derechos sociales^‍‍[21]. Finalmente, el 17 de noviembre, dentro de la citada cumbre de Gotemburgo, se procedió a la solemne proclamación del pilar.

Los principios y directrices enunciados en el primer esbozo se mantienen invariables en el documento final, así como el telos, impulsar la integración económica en la GEE. Siguiendo la estela de las disposiciones generales de la Carta de Niza, el pilar no genera nuevas competencias para la Unión, siendo los derechos sociales nacionales los destinatarios preferentes para su realización. La inocuidad del documento se desprende de su propio tenor literal, al reconocer que la vinculación jurídica de los derechos y principios que en él se reconocen está condicionada a la adopción de medidas legislativa en el nivel adecuado (p. 8). Por ello, este nuevo instrumento no aporta ninguna novedad sustancial en materia de integración social^‍‍[22], dado que se limita a reafirmar el ya existente acquis social europeo, que ahora se articula en torno a las tres categorías ya descritas (igualdad de oportunidades y acceso al mercado de trabajo, condiciones equitativas de trabajo y protección e inclusión sociales). Y todo ello en el marco de una economía social de mercado altamente competitiva, reproduciendo el esquema de subordinación relacional del vínculo social al vínculo económico, con las consiguientes implicaciones en la configuración de los derechos sociales de la Unión. A saber: por un lado, la imposibilidad de deducir o articular en base al derecho originario europeo en el ámbito social (arts. 2, 151 y 153 del TUE) derechos para los ciudadanos de la Unión u obligaciones para los Estados debido a su carácter programático, por lo que nos movemos en el terreno de los objetivos y no de los derechos. Recobra viabilidad el criterio interpretativo presente desde la época de Weimar, cuyo máximo exponente fue Carl Schmitt, consistente en la expulsión de los derechos sociales del ámbito constitucional (de la Unión). La existencia, como tales derechos, dependería de su desarrollo en una ley, y, por ende, estaríamos en presencia de conceptos en blanco carentes de todo contenido normativo. Por otro lado, la subordinación del vínculo social al mercado define el sistema pretoriano de tutela de los derechos sociales y evidencia la ruptura del momento garantista dotado de aquella capacidad de integración propia del constitucionalismo social ( ‍Maestro Buelga, G. (2002). Constitución económica y derechos sociales en la Unión Europea. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 4 (7), 123-‍156.Maestro Buelga, 2002: 143).

Por último, el conjunto de derechos y principios sociales del pilar europeo envuelven una noción de ciudadanía vinculada a un sistema jurídico normativo individualista o de individualización de las relaciones laborales, y de las dinámicas de la protección e inclusión social. En las primeras, porque el acento no se pone tanto en los términos de los derechos e intensidad de la protección dispensada, sino sobre todo en la potenciación de factores de producción con capacidad de gestión de las transiciones en el mercado laboral, imbuyendo la, en teoría aséptica, noción de «personas» en la no tan inocua categorización del espíritu empresarial. En las segundas, porque su interiorización dentro de los postulados del Semestre Europeo conduce a una distrofia de sus capacidades sociales, tradicionalmente consustanciales a la corrección de la desigualdad estructural, al reconducirse a la necesidad de mantener la competitividad del eurosistema. En este sentido, se han señalado las insuficiencias del pilar para influir en las orientaciones y decisiones adoptadas en los ámbitos de las políticas macroeconómicas y fiscales de la UE. Las causas de las mismas se sitúan en cómo se aplican los veinte principios y derechos del pilar en el marco del Semestre Europeo, en particular, en el Informe Conjunto sobre el Empleo, a través de la herramienta denominada «cuadro de indicadores sociales» (Social Scoreboard)^‍‍[23]. Principalmente, en la relación entre los 35 indicadores y los 20 principios se excluyen del control algunos tan significativos como el derecho a la información sobre las condiciones de trabajo y la protección en caso de despido (principio 7); el derecho al diálogo social y participación de los trabajadores (principio 8) o el derecho a un entorno de trabajo saludable, seguro y adaptado y la protección de datos (principio 10). Circunstancia que pondría en evidencia la incapacidad de los indicadores para medir plenamente el contenido de algunos de los principios y, por ende, su carácter limitado para supervisar la actual situación de los principios del pilar en los países miembros de la zona del euro, pero, sobre todo, para controlar la evolución de la dimensión social y promover una convergencia al alza ( ‍Sabato, S. y Corti, F. (2018). The times they are a-changin’? The European pillar of social rights from debates to reality check. Social policy in the European Union. En B. Vanhercke et al. (eds.) Social policy in the European Union: state of play 2018. Brussels: ETUI.Sabato y Corti, 2018: 57).

2. La contradicción de los derechos sociales de la Unión [Subir]

En términos generales, a los efectos de configurar los caracteres esenciales de los derechos sociales es preciso establecer el marco conceptual de su origen que no es otro que la nueva estructura estatal surgida y generalizada después de la segunda guerra mundial. La nueva relación entre Estado y clases sociales que genera el Estado social es el ámbito desde el que analizar el significado de los derechos sociales. El Estado social como consecuencia directa de un pacto entre los protagonistas del conflicto redistributivo, capital y trabajo, implica que la recepción en los textos normativos fundamentales de este compromiso que materializa la integración otorga a los derechos sociales unos caracteres en los que están presentes tanto la interiorización de los contenidos del pacto como las propias contradicciones de este. Actúan las bases materiales del nuevo orden social que la forma de Estado social interioriza y que, por lo tanto, también están presentes en los derechos sociales como categoría normativa consustancial del modelo jurídico político de Estado social. Es decir, los derechos sociales encuentran su significado en los elementos que componen el contexto económico, jurídico y político, de la constitución material del constitucionalismo social. Acusan en su estructura el carácter dual, vinculado al pacto sobre el que se fundamenta la forma de Estado constitucionalizada en la segunda posguerra. Su funcionalidad a la dinámica económica participando en la lógica del sistema capitalista, junto con su funcionalidad a la legitimación del sistema, en términos de adhesión social y de estabilidad política, reproducen el compromiso socialdemócrata en torno a la nueva articulación de las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad que la nueva forma de Estado interioriza ( ‍García Herrera, M. A. (2004). I diritti sociali nella vecchia Europa. Quaderni di Rassegna Sindacale, 1, 2004, 101.García Herrera, 2004: 101).

Como derechos vinculados a la decisión política fundamental del Estado social participan de los elementos que lo caracterizan. En primer lugar, su carácter constitucional los coloca en una posición privilegiada, en contraposición con las exigencias de funcionamiento del sistema económico, legitimando una función correctora con respecto a este. Los derechos sociales expresan el vínculo social que define el aspecto de garantía vinculado al constitucionalismo social, lo que impide su subordinación al mercado. Es decir, a pesar de que acusan en su estructura una cierta dependencia de los recursos disponibles, que teoriza el momento conflictual de tales derechos, es su carácter constitucional lo que impide el desconocimiento. En segundo lugar, organizan la compatibilidad con el mercado y con el sistema económico sobre la base de su preeminencia normativa, que comporta la prevalencia de la justicia social sobre el funcionamiento del mercado y del sistema económico.

Por último, el reconocimiento constitucional de los derechos sociales implica la necesidad para el legislador de permanecer vinculado al dictado constitucional, lo que los proyecta más allá de las fronteras de la política, superando así el estigma de las normas programáticas. Esta peculiaridad de los derechos sociales del constitucionalismo social es el aspecto que determina la propia supervivencia de este modelo de derechos. Los derechos sociales se insertan en la dinámica de la nueva conexión que se establece entre el Estado y la economía, y, a su vez, reproducen la tensión de los proyectos estratégicos en conflicto. Estos solo tienen sentido si se vinculan a las transformaciones jurídico-políticas y socioeconómicas que incorpora la forma de Estado social. De tal forma que deben insertarse en el contexto del tipo de Estado determinante de su surgimiento, sin el que no tendrían explicación ( ‍Barcellona, P. y Cantaro, A. (1988). El Estado social entre crisis y reestructuració. En F. J. Corcuera Atienza y M. A. García Herrera (eds.). Derecho y economía en el Estado social. (pp. 49-‍70). Madrid: Tecnos. Barcellona y Cantaro, 1988: 59).

Lógicamente, la modificación de este modelo supone la transformación de sus elementos y su necesaria redefinición. En este punto la referencia hay que buscarla en el modelo jurídico-político del constitucionalismo de mercado europeo como el nuevo referente normativo. La identificación de este modelo con la preeminencia del mercado y los valores de los que es portador rediseña el significado, el sentido, la estructura y la morfología de los conceptos jurídicos del constitucionalismo social, y los derechos sociales no son una excepción. La sustitución de sus presupuestos por otros, que son la traducción del proceso de integración económico europeo y que se manifiestan como relevantes para su actuación, conforman al constitucionalismo de mercado europeo ( ‍Poiares, M. (1999). Striking the elusive balance between economic freedom and social rights in the EU. En Ph. Alston (eds.) The EU and Human rights (pp. 449-‍472). Oxford: Oxford University Press.Poiares Maduro, 1999: 449-‍472). Mecanismos como las libertades económicas, el PEC renovado, instituciones como el Banco Central Europeo, e incluso el propio diseño del reparto competencial, se encuadran en un complejo normativo cuyo significado es tendente a consagrar al mercado como referente exclusivo y excluyente, en un primer momento común, después único, y de libre competencia, entre los socios europeos. Es más, si se ponen en relación estos mecanismos con las previsiones constitucionales que expresan la decisión política fundamental asumida con los Tratados por los Estados miembros de dar vida, de una parte, a un «mercado único y sin fronteras internas», y de otra, «a una economía abierta y de libre competencia», se puede verificar cómo la constitución del mercado constituye el corazón de la UE ( ‍Maestro Buelga, G. (2002). Constitución económica y derechos sociales en la Unión Europea. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 4 (7), 123-‍156.Maestro Buelga, 2002: 143).

De esta forma, las consideraciones que se realizan con respecto a los derechos sociales en el contexto europeo vienen determinadas por la vigencia del modelo descrito. Y, por lo tanto, de la subordinación de los derechos sociales a las exigencias y necesidades del mercado. Adquiere, así, todo su significado que el espacio social europeo se construyera desde sus orígenes en clara funcionalidad respecto a las exigencias de legitimación de un proyecto donde devenía insostenible la introducción de mecanismos dirigidos a condicionar el mercado. En particular, lejos de constitucionalizar mecanismos de homogeneización social y políticas distributivas que definen el modelo social de las tradiciones constitucionales comunes adscritas al Estado social; el verdadero criterio de legitimación del modelo social europeo serían las políticas sociales y de empleo que conectan con el sistema de garantías del mercado interior, la libre competencia y las libertades económicas fundamentales.

Al hilo de lo señalado hasta el momento, tampoco el pilar europeo de derechos sociales supone, a tenor del contenido, un punto de inflexión en la narrativa de la integración social europea. De hecho, su aparente potencial como insumo para el crecimiento e integración de la zona del euro se diluye en el marco de los desequilibrios institucionales de la propia GEE (las relaciones de la política social y la política económica con la política monetaria), que dejan abierta la puerta a una interpretación en clave desreguladora de la integración social ( ‍Deakin, S. (2017). What Follows Austerity? From Social Pillar to New Deal. En F. Vandenbroucke et al. (eds.). A European Social Union after the Crisis. United Kingdom: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/9781108235174.009.Deakin, 2017: 202). Circunstancia que viene a poner en evidencia, nuevamente, la incapacidad de reequilibrar la relación mercado-derechos sociales, y el deterioro normativo de estos últimos a escala europea cuando se apuesta por su reconducción a un modelo que comporta, precisamente, la negación de la dimensión objetiva y subjetiva de esta tipología de derechos debilitada por el principio de subsidiaridad y las referencias a unas legislaciones nacionales ya condicionadas por este constitucionalismo de nuevo signo. Como hemos señalado, el constitucionalismo de mercado europeo determina la funcionalidad de las disposiciones sociales al mercado común. Una filosofía que permeabiliza a cada una de las políticas sociales presentes en los diferentes Tratados. El principio de regulación mínima, el diálogo social y la cohesión económica y social constituyen algunos de los ejemplos más significativos. Introducida por el Acta Única Europea (art. 118 A), el principio de regulación mínima implicaba una tutela que se limitaba al núcleo mínimo de protección, sin que por ello se eliminase el derecho a competir entre los distintos sistemas nacionales una vez preservadas aquellas formas de dumping social que pudieran suponer un peligro para la realización del propio mercado. De manera paralela, el diálogo social se configuraba como una disposición jurídicamente no vinculante, desde una dimensión favorable a la convergencia de las políticas sociales con los objetivos del mercado interior (art. 118 B). En Maastricht, el Protocolo 14, sobre política social, que solo era vinculante para once de los doce Estados miembros, confirmaba la marginalidad de la integración social en el espacio europeo. Una situación que se mantiene con el Tratado de Ámsterdam y se consolida en Lisboa, en donde la explícita referencia a los derechos sociales fundamentales reconocidos en la CSE y la CCDSF está condicionada por las políticas económicas y monetarias de la zona euro. De acuerdo con esta configuración supranacional, podemos señalar que los derechos sociales como parámetro legitimador de la intervención del Estado en la economía no existen en el contexto europeo. Si el proceso de integración económica se configura como espacio de contención del vínculo social, la contraposición entre derechos sociales y ordenamiento jurídico europeo es evidente. Además de estar circunscrito al ámbito de las políticas y no de los derechos, la consecución del bienestar social por y desde el funcionamiento del mercado común define su situación de subordinación, deslegitimando su propia razón de ser. Y, en relación a ello, es la integración del mercado la que desarrolla sus propias políticas sociales en una orientación que, lejos de dirigirse a la corrección de las disfuncionalidades del mercado, supone la asignación de objetivos orientados a su preservación.