El nuevo Estatuto de Autonomía de Canarias: «Tercera Generación». Hecho diferencial y nuevo sistema electoral

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Por LO 1/2018, de 5 de noviembre, entró en vigor el nuevo Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante EACan)^‍‍[1]. En paralelo, entró en vigor la Ley 8/18, de 5 de noviembre, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias^‍‍[2].

Para empezar, decimos nuevo porque de eso se trata. No es una mera reforma del anteriormente vigente^‍‍[3]: LO 10/82, del 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía para Canarias (complementada por la Ley Orgánica de Transferencia de Competencias Adicionales para Canarias, conocida como LOTRACA, LO 11/82, de 10 de agosto). Ni siquiera lo es de su segunda versión, ampliamente reformada por la LO 4/96, de 30 de diciembre, que en su momento situó al EACan en la hornada de reformas promovidas tras los acuerdos autonómicos de febrero de 1992, cuya primera traslación fue operada por la LO 9/92, de 23 noviembre (de transferencia de competencias a las comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución), y fue completada después por las sucesivas reformas de los EE. AA. de las CC. AA. de las denominadas «del 143 CE», en lo que se llamó «segunda generación» de EE. AA.

Se trata, efectivamente, de un nuevo Estatuto de Canarias, redactado íntegramente. De nuevo cuño. Un EACan por el que la comunidad de Canarias (en adelante, CAC) se incorpora a la oleada de EE. AA de la (así denominada) «tercera generación». Frente a la versión original del Estatuto de 1982, integrado por 64 artículos articulados en cinco títulos, y que tras la reforma del 96 incorporó un artículo más —el 65—, el nuevo Estatuto de 2018 contiene 202 artículos integrados en siete títulos. La extensión del nuevo texto multiplica por cuatro la del anterior, tanto por la articulación compleja de sus nuevos preceptos como por la estructuración del régimen que resulta.

El EACan de 2018 culmina así un proceso de diez años de discusión intermitente, pero continuada. Desde su arranque en los debates de reforma estatutaria iniciados en 2005 y varias veces frustrados (como fue notoriamente el caso de las iniciativas autonómicas remitidas, en 2007 y 2011, desde el Parlamento de Canarias a las Cortes Generales para su tramitación) hasta su completamiento con éxito en la XII legislatura, a partir de 2016, con la entrada en vigor de la primera ley orgánica de la actual legislatura^‍‍[4].

La CAC se incorpora, en efecto, al ciclo de los estatutos autonómicos de tercera generación. Como es conocido, se alude con esta imagen de ciclo biológico a la hornada de estatutos que inauguró la elaboración del nuevo EACat de 2006 (LO 6/06, de 19 de julio), aunque le precediera en entrada en vigor el nuevo EAVal de 2006 (LO 1/06, de 10 de abril), seguidos por el EABal (LO1/07, de 28 de febrero), el EAAnd (LO2/07, de 19 de marzo), el EAAragón (LO 5/07, de 30 de noviembre), el EACast-León (LO 14/07, de 30 de noviembre), el EAExtrem (LO 1/2011, de 28 de enero) o la reforma operada en el EANavarra (LO 7/10, de 27 de octubre) y las reformas parciales del EAMurcia (LO 7/2013, de 28 de noviembre) o la del EACast-La Mancha (LO 2/2014, de 21 de marzo).

Con anterioridad, partiendo de la puesta en marcha del proceso autonómico^‍‍[5], el Estado de las autonomías había ya experimentado un segundo gran avance en los años noventa del pasado siglo xx. Se produjo a consecuencia de los acuerdos autonómicos de 1992, en los que se inscribió la incardinación especial de Ceuta y Melilla en el mapa de las autonomías como ciudades autónomas (ex art. 144.b CE, y LL. OO. 1 y 2/95, ambas de 13 de marzo), y la segunda versión, corregida y ampliada, del EACan por la LO 4/96. Por aquella amplia reforma, Canarias pasó a reconfigurar su identidad política como «nacionalidad»; se duplicaron las barreras de acceso al reparto de escaños (como luego explicaremos), y se reforzó el carácter de islas y municipios en el peculiar reparto competencial de la CAC^‍‍[6]. Y, complementariamente, se potenció la participación de las instituciones canarias en la modificación del régimen económico y fiscal (en adelante, REF, disp. ad. 3 CE) y en el procedimiento de reforma estatutaria (título V, art. 65).

Este nuevo EACan, LO 1/18, resulta a su vez de un proceso de elaboración y tramitación singularmente complejo. Su debate se ha extendido durante más de diez años, con altibajos y vicisitudes debidos tanto a las turbulencias y variaciones del paisaje político en las instituciones canarias como a las experimentadas en las Cortes Generales, incluidas alternancias en el Gobierno de España. Como ya hemos señalado ( ‍García Mahamut, R. (2018). La reforma de los sistemas electorales autonómicos tras las elecciones de 24 de mayo: vectores políticos y jurídicos. Teoría y Realidad Constitucional, 41, 185-‍212.García Mahamut, 2018: 206), conviene recapitular la tramitación parlamentaria del ya vigente EACan. Ya en la recta final de la legislatura autonómica 2011-‍2015, el 24 de marzo de 2015 el Parlamento de Canarias aprobó por mayoría de tres quintos la propuesta de reforma del Estatuto^‍‍[7], que se elevó al Congreso de los Diputados en el período final de la X legislatura de las Cortes Generales^‍‍[8]. Al completarse esta, se adoptó la decisión de dar traslado de la iniciativa autonómica a la Cámara que se constituyera en la legislatura siguiente^‍‍[9]. En la (fallida) XI legislatura^‍‍[10], tras admitir a trámite la propuesta de reforma^‍‍[11], se adoptó la misma decisión que en la anterior^‍‍[12]. Por fin, en la XII legislatura, el Congreso de los Diputados avaló en su correspondiente debate de totalidad la propuesta de reforma del Estatuto que fue defendida ante el Pleno por tres representantes del Parlamento de Canarias^‍‍[13], por 236 votos a favor, 97 en contra y ocho abstenciones.

No deja de resultar irónico, vistos los antecedentes, que un esfuerzo tan extenuante haya podido completarse en la legislatura que, sin lugar a dudas, arrancó con la aritmética diabólica (por complicada) de las que resultan ser (al menos hasta la fecha) las Cortes más fragmentadas de la historia de la España constitucional, factor que determinó la «repetición de elecciones» (ex art.99.5 CE) tras la anterior legislatura. Una aritmética improbable que, como es notorio, ha impuesto dificultades inéditas hasta la fecha tanto a la acción política como a la legislativa en la política española. Y ha dado lugar a episodios insólitos por carentes de precedentes: baste pensar, como botón de muestra, en la primera moción de censura coronada por el éxito el 1 de junio de 2018 con el consiguiente cambio en la presidencia del Gobierno y en la dirección de la política de España.

II. RASGOS DIFERENCIALES DEL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA. APROXIMACIÓN SUMARIA[Subir]

En apretada síntesis, los rasgos más distintivos del nuevo EACan pueden enumerarse como sigue:

En cuanto a sus contenidos, el EACan incorpora importantes novedades:

En el plano institucional, el EACan introduce algunas opciones políticas ya afirmadas en el contexto del derecho autonómico comparado de los estatutos de tercera generación. Merecen mención expresa:

Pero, además de lo apuntado sumariamente hasta aquí, el EACan introduce también novedades de calado en el paisaje hasta ahora conocido del derecho autonómico comparado:

III. LA ESTRUCTURA DEL NUEVO EACAN DE 2018: CAMBIOS FRENTE AL ANTERIOR[Subir]

En cuanto a su estructura, como se ha adelantado, el texto del nuevo EACan pasa de los 65 del anteriormente vigente a 202 artículos, y de cinco títulos a siete. Conviene anotar, por cierto, que en sus anteriores versiones el EACan dedicaba un título específico a la «Reforma del Estatuto» (título V del antiguo EAcan, arts. 64 y 65). En cambio, en el que entra en vigor por LO 1/18 desaparece este título propio, quedando por tanto la reforma (arts. 200 a 202) subsumida ahora en el título VII («Relaciones institucionales y acción exterior de Canarias»). Lo que no dejó de resultar una innecesaria anomalía y un censurable error de técnica legislativa, posteriormente corregido en «corrección de errores» (BOE, 29 de enero de 2019)

Debemos llamar la atención sobre la remisión que se realiza al artículo anterior —art. 200— y dar por cumplidos los trámites del apartado a) del número 1 del mencionado artículo. El número 1 del art. 200 no contiene apartado alguno. Hecha esta observación, cabe reiterar aquí el toque de atención que merece lo que, sin duda, resultó un defecto técnico: habiendo eliminado el antiguo título V, «Reforma al EACan»; inexcusablemente, no se introdujo en el nuevo EACan el que debería haber sido un título VIII específico: arts. 200 a 202 de «Reforma del EACan».^‍‍[17]

IV. RÉGIMEN COMPETENCIAL: SÍNTESIS DE NOVEDADES EN EL EACAN DE 2018[Subir]

Como se ha anticipado, el orden competencial de la CAC queda ahora regulado con un nivel de concreción y extensión sin precedente, muy superior, desde luego, al anteriormente vigente. Puede afirmarse, por tanto, que el autogobierno canario experimenta un enérgico avance en cantidad e intensidad (sin que pueda prejuzgarse su mejora en calidad).

Las innovaciones competenciales despuntan a todo lo largo del texto del nuevo EACan. Las expresamente recogidas en el título V —«De las competencias» (arts. 94 a 164 EACan)— abarcan materias tan variadas como la incorporación de la penitenciaria (competencia ejecutiva, art. 151), la protección civil y el salvamento marítimo (art. 149), la seguridad privada (art. 150), las políticas de género (art. 145), la integración y la lucha contra la exclusión social (art. 142) y la gestión de la inmigración (art. 144).

Destaca asimismo el detalle en la articulación de las competencias en materia de justicia y Administración de Justicia (título IV, cap. III, arts. 85 a 93 EACan). Se regulan las figuras del fiscal superior de Canarias (art. 81), del Consejo de Justicia (arts. 82 a 84), y la competencia en materia de notarías y registros (art. 111) y entidades religiosas (art. 112). Es notable el esfuerzo por cuadrar estos objetos en el «marco» y en los «términos» que autorice en cada caso la legislación del Estado^‍‍[18]. Se aprecia aquí pues la voluntad política estatuyente de asegurar que todo avance competencial en la materia de justicia quede correcta y explícitamente delimitado por la legislación del Estado (en especial, por la LOPJ), por lo dispuesto por la CE y conforme a la jurisprudencia constitucional que, a partir de la STC 31/2010 (sobre el EACat de 2006), ha venido asentando su doctrina interpretativa sobre los EE. AA. de tercera generación.

Particular protagonismo adquiere el derecho público económico de la CAC (título VI EACan, «Economía y Hacienda», arts. 165 a 190). Por un lado, este se expande sobre un amplio abanico de nuevas competencias que incluye materias sujetas al derecho europeo, como son la ordenación del crédito, banca y seguros (arts. 116 y 117), el mercado de valores y centros de contratación (art. 119), la competencia y el consumo (arts. 120 y 121) y el comercio exterior (art. 127). Por otro, delinea y condiciona competencias del Estado (desde minas y energía, art. 163, hasta los transportes e infraestructuras del transporte, pasando por puertos y aeropuertos, arts. 160 y 161 EACan).

Pero sobre todo sienta las bases de un nuevo (y actualizado) régimen económico y fiscal canario (REF constitucionalizado ex disp. Ad. 3 CE) (arts. 165 a 190 EACan). Un aspecto no menor de esta actualización general estriba en la tramitación y aprobación parlamentaria —en paralelo al nuevo EACan— de una nueva Ley Económica del REF (Ley 8/18, de 5 de noviembre), por la que se deroga la anteriormente vigente Ley 19/94, de 20 de julio. Ello sin duda merece un comentario pormenorizado que sin embargo escapa al alcance de estas páginas. Baste comentar aquí, a modo de apretada reseña, que el art. 165. EACan preceptúa que «en el marco del derecho constitucional a la propiedad privada, la riqueza de Canarias está subordinada al interés general»; y añade de inmediato que «las administraciones públicas canarias [...] instarán al Estado y a la Unión Europea a adoptar las medidas económicas y sociales necesarias para compensar su carácter ultraperiférico y el hecho insular, y favorecerán el equilibrio y la solidaridad entre las islas». Acto seguido, el art. 166 EACan consagra los principios básicos del nuevo REF actualizado, al mismo tiempo que refunde la libertad comercial de importación y exportación, la exención de monopolios, el diferencial fiscal en la imposición indirecta (autorizado por la UE en su condición de RUP), así como las facultades normativas y ejecutivas de la CAC sobre su REF. Así, el art. 167 EACan estatutiza el procedimiento previsto para su modificación, reforzando su garantía y sus elementos pactistas. De esta forma, preceptúa el art. 167.1, el régimen económico fiscal de Canarias solo podrá ser modificado, de acuerdo con lo establecido en la disp. ad. 3 CE, «previo informe del Parlamento de Canarias, que para ser favorable deberá ser aprobado por las 2/3 partes de sus miembros». En caso de que dicho informe del Parlamento de Canarias fuera desfavorable, y como tal fuese votado por 2/3 de sus miembros, se procederá conforme al procedimiento previsto en el apdo. 2 del mismo art. 167 EACan.

Abundando en las especialidades económico-fiscales sobre las que se edifica este hecho diferencial estatutarizado (art. 166.1), el art. 177 ordena:

Finalmente, merece también aquí una somera referencia al reconocimiento estatutario de la singularidad canaria que afecta asimismo al régimen de la «acción exterior» de la CAC. Así, el art. 195 EACan establece: «El Gobierno de Canarias, dentro del ámbito de sus competencias [...] impulsará aquellas iniciativas destinadas a facilitar la cooperación en aquellos países o territorios donde existan comunidades de canarios o de descendientes de estos, así como con los países vecinos y con las otras regiones ultraperiféricas en el marco de los programas de cooperación territorial europeos». El art. 196 EAcan prevé también «la participación de la CAC en las instituciones de la UE, así como en los diferentes organismos internacionales [...], especialmente cuando se afecte su condición de región ultraperiférica o se traten materias como cooperación transnacional y transfronteriza, políticas económico-fiscales, políticas de innovación, sociedad de la información, investigación y desarrollo tecnológico, cuando afecten singularmente los intereses del archipiélago canario». Vemos de esta manera que este vector sustancia una novación intensiva del autogobierno canario respecto del estadio anterior: la profundidad y extensión de las específicas fórmulas de participación de la CAC en la «acción exterior» (europea e internacional) del Estado (título VII, arts. 191 a 199 EACan). Procede subrayar, por tanto, también en estos extremos, este mensaje de calado que recorre el nuevo EACan: la multiplicación de las referencias estatutarias a la calidad de la CAC como «región ultraperiférica» en la UE (ex art. 349 TFUE), que la autoriza a excepcionar, modular o especializar el diseño y ejecución de multitud de normativas y políticas no solamente europeas sino también estatales (arts. 197 y 198 EACan).

V. EL SISTEMA ELECTORAL COMO HECHO DIFERENCIAL[Subir]

Vayamos finalmente al punto en que, seguramente, estriba la innovación en el nuevo EACan, llamada a irradiar mayor impacto tanto sobre el autogobierno como sobre el conjunto del proceso político regional: la cuestión electoral.

Así, efectivamente, ya en anteriores estudios nos hemos ocupado en explicar la singularidad del (así denominado) «sistema electoral canario» ( ‍López Aguilar, J. F. (1999b). ¿Control de constitucionalidad del Derecho Electoral Autonómico? Acerca de la STC 225/1998, sobre el sistema electoral canario (de nuevo sobre la «insoportable permanencia» de una disposición transitoria). Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, 1, 1791-‍1804.López Aguilar, 1999b: 1791 y ss.;  ‍López Aguilar, J. F. (1997). Los problemas de constitucionalidad del sistema electoral canario. La insoportable permanencia de una disposición transitoria. Revista Española de Derecho Constitucional, 51, 95-‍139.1997: 95 y ss.). Y es cierto que, para ello, sigue haciéndose preciso anteponer una cautela: la noción de sistema alude, en rigor, a un todo cuyas variables interactúan y se condicionan entre sí. De modo que la comprensión de un sistema electoral incluye determinar, es claro, el número de escaños a distribuir en el órgano de representación; pero también el número y tamaño de las circunscripciones (y la proporción de estas en el número de escaños); la barrera electoral (un porcentaje mínimo de votos para acceder al reparto); la formulación y presentación de las candidaturas; su ordenación o no en listas (y el carácter de las mismas: abiertas, o cerradas y, en su caso, bloqueadas), y, cómo no, la fórmula matemática por la que se transforma el número total de los votos de cada candidatura en el reparto de escaños en cada circunscripción (sea en una sola operación, como con la «regla D’Hondt», o sea en varias sucesivas, como sucede en otras fórmulas del derecho comparado).

Partiendo de tal premisa, hemos caracterizado el sistema electoral canario como el de mayor tensión con el principio de igualdad —esto es, desigualitario y antiproporcional en relación con los escaños por los sufragios obtenidos— de toda la España autonómica^‍‍[19]. Ese «sistema electoral» (en rigor, solo se alude a una parte, determinante, del mismo), que es el que ha estado operativo hasta la entrada en vigor del nuevo EACan, resultaba establecido, en sus trazos esenciales, en la anteriormente vigente disp. trans. 1.ª EACan (LO 10/82, modificada por LO 4/96). En ella, por la que en su día describimos ( ‍López Aguilar, J. F. v(1999a). Derecho Electoral autonómico y potestad autorganizatoria de las CC. AA. Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, 8, 251-‍282.López Aguilar, 1997a) como «insoportable permanencia de una Disposición Transitoria» (ha estado en vigor treinta y seis años), se consagró la (así llamada) «regla de triple paridad»: a) primera, entre las dos provincias del archipiélago canario (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife), b) segunda paridad, entre las islas mayores (Gran Canaria y Tenerife) y las llamadas menores (Fuerteventura, Lanzarote, La Palma, La Gomera y El Hierro), y c) tercera, entre las islas capitalinas (Gran Canaria y Tenerife) y las que no lo son, tanto conjuntamente (30 vs. 30) como dentro de cada una de las dos provincias (15 vs. 15). En la práctica, supuso la conformación (y, en el tiempo, la consolidación) de una notable desigualdad en el valor del voto ante la consecución de escaño. Por la conjugación (acumulativa en el curso de los años) del número relativo de escaños de cada circunscripción insular, esa «triple paridad» ha supuesto también la sobreponderación (mediante el premio de escaños) de las formaciones políticas y de las candidaturas de radicación preferente o estrictamente insularista (indiferentemente a sus sesgos clientelares). Lo que redunda en detrimento de toda tentativa o esfuerzo de articulación de una oferta de gobernanza regional con vocación pancanaria.

Desigualitario e injusto no son significantes sinónimos, pero en la crítica política y doctrinal que han merecido los efectos de este sistema electoral vigente durante treinta y seis años ambos rasgos parecen conexos, retroalimentándose. Tal como han corroborado politología y encuestas ( ‍Álvarez Gil, R. (2015). El principio constitucional de proporcionalidad en el sistema electoral autonómico canario. Análisis de su experiencia histórica en el autogobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi.Álvarez Gil, 2015), la insatisfacción y protesta ante sus rendimientos es parte de la explicación a los elevados niveles de desafección política (y cuestionamiento del crédito de las instituciones) que han caracterizado la percepción social del autogobierno canario entre la ciudadanía. Razonablemente, su debate en la opinión pública ha abundado en sus efectos distorsionadores del pluralismo político (y, consiguientemente, de la legitimación) en el reparto de escaños del Parlamento de Canarias^‍‍[20]. Si a la «triple paridad» se suman las elevadas barreras de acceso —insular, 30 %, o regional, 6 %, en la redacción que la LO 4/96 imprimió a la disp. trans. 1.ª EACan—, se amplían aún más, si cabe, los elementos disruptivos vigentes en esa ordenación electoral peculiar (carente de parangón en el derecho electoral autonómico comparado) y, sin embargo, escasamente conocida.

Merece en especial repescarse el dato de la desigualdad en el valor del voto (o la «valencia» del voto, de la que habló en su día el profesor Trujillo, 1981: 9), debida a la disparidad de la distribución poblacional entre las distintas islas y a la atribución invariable de un número fijo de escaños a cada una de las islas, indiferentemente de su población respectiva y de las variaciones demográficas de esta en el transcurso del tiempo ( ‍Fernández Esquer, C. (2016). Algunos problemas en la articulación jurídica de los sistemas electorales autonómicos. Revista de las Cortes Generales, 97-99, 327-‍357.Fernádez Esquer, 2016: 331, 339-‍341). El resultado, como hemos explicado en anteriores trabajos, resulta tan elocuente como criticable: el 83 % de la ciudadanía canaria (la residente en las islas capitalinas de Gran Canaria y Tenerife) elige al 50 % del Parlamento canario (30 escaños de un total de 60), mientras que el 17 % (residente en las no capitalinas antes llamadas «menores» o «periféricas») elige al otro 50 % (los otros 30). No existe otra referencia en derecho electoral autonómico comparado (ni por supuesto en las Cortes Generales) en que el voto en una circunscripción valga 17 o hasta 20 veces más respecto de su coste en otra. El voto de los ciudadanos de la isla menos poblada, El Hierro (3 escaños, 10 685 habitantes) vale 17,2 veces más que el de los electores de la isla con mayor número de habitantes, Tenerife (15 escaños, 706 220 electores)^‍‍[21] ( ‍García Mahamut, R. (2018). La reforma de los sistemas electorales autonómicos tras las elecciones de 24 de mayo: vectores políticos y jurídicos. Teoría y Realidad Constitucional, 41, 185-‍212.García Mahamut, 2018: 204;  ‍Fernández Esquer, C. (2016). Algunos problemas en la articulación jurídica de los sistemas electorales autonómicos. Revista de las Cortes Generales, 97-99, 327-‍357.Fernández Esquer, 2016: 59).

En apretada síntesis, aquella «triple paridad» quedó estatutarizada ( ‍Álvarez Gil, R. (2015). El principio constitucional de proporcionalidad en el sistema electoral autonómico canario. Análisis de su experiencia histórica en el autogobierno. Cizur Menor: Thomson Reuters Aranzadi.Álvarez Gil, 2015) en 1982, cuando Canarias contaba con menos de 1 500 000 habitantes. El EACan de 1982 decidió (disp. trans. 1.ª) que, en tanto una «ley electoral aprobada por 2/3 del Parlamento Canario no dispusiese otra cosa», entre «un mínimo de 50 y un máximo de 70» (antiguo art. 8 del EACan de 1982, y antiguo art. 9 del EACan 1996), el Parlamento canario contase con sesenta escaños. Y que las circunscripciones lo fueran las siete islas con personalidad jurídica y con Cabildo propio, de acuerdo con un reparto insularizado y fijo, inmodificable a pesar de cualesquiera ulteriores alteraciones censales. Habiendo sido Canarias una de las regiones con mayor y más pujante dinamismo demográfico durante estas casi cuatro décadas, la población ha crecido hasta los 2 250 000 habitantes, pero sobre todo ha variado su distribución insular, habiéndose producido la práctica duplicación de la que había en Lanzarote y la triplicación de la que había en Fuerteventura desde entonces hasta hoy. De espaldas a tales cambios, aquel número de escaños quedó así fijado —e invariable— en la disp. trans. 1.ª EACan por la «triple paridad» que había sido columbrada en el (así denominado) «Pacto de las Cañadas» (por el parador junto al Teide en que se negoció): igual número de escaños por cada una de las provincias; igual número de escaños entre las islas «mayores» y las «menores» de cada provincia, e igual número de escaños entre la isla «mayor» y «menores» en cada provincia. De modo que: 15 para Tenerife, 15 para Gran Canaria, 8 para La Palma, 8 para Lanzarote, 7 para Fuerteventura, 4 para La Gomera y 3 para El Hierro. Y esa ha sido la distribución de escaños, así insularizada, desde 1982 hasta la entrada en vigor del nuevo EAcan (LO 1/18).

Es claro que, al quedar fijado en la letra del EACan el número de escaños por isla, se estaba cerrando el paso a constatación o reconocimiento de su eventual variación en función de población. Una primera injusticia —objeto pues de debate e impugnación recurrente— deriva de la desigual valencia o valor del voto de los/as canarios/as según la concreta isla en que residieran^‍‍[22]. Pero una segunda injusticia acabaría derivando de la asignación de un mayor número de escaños a islas menos pobladas frente a otras más pobladas, pero dotadas no obstante de menor número de escaños (como es el caso del contraste evolutivo entre La Palma, 82 345 habitantes y 8 escaños, y Fuerteventura, 107 367 habitantes y 7 escaños)^‍‍[23]. De ahí que un remarcable impacto de este «sistema» pueda epitomizarse en un síndrome político de insularismo, determinante de la forma de gobierno de la CAC. Sus consecuencias políticas han sido reales, y efectivas, en su intensidad y frecuencia: así, un vicepresidente en ejercicio firmó y ejecutó en su día una moción de censura contra su presidente (1993), en un episodio tenso al que luego subsiguieron complejas causas penales. Aquella censura abrió paso a un largo ciclo de hegemonía insularista bajo una conglomeración de organizaciones (y siglas) que transformó las llamadas «Agrupaciones Insularistas Canarias» (AIC) en una «consociación protofederativa» de la que surgió la Coalición Canaria (CC), que ha presidido los Gobiernos autonómicos durante casi treinta años. Para corroborarlo, a juicio de sus muchos críticos, tal sistema electoral dio sustrato a un historial de prácticas clientelares (y casos de corrupción) de difícil reversión. Lo que ha redundado, a su vez, en declinantes cotas de participación, y en un debate prolongado acerca de la calidad de la representación en Canarias: no en vano esta ha sido la única comunidad en la que ha sido posible que la tercera fuerza en votos fuese primera en escaños (CC, en 2015). Es cierto que en la España autonómica ha llegado a ser frecuente que pueda presidir el Gobierno una fuerza política que no haya resultado ser la primera en votos —sea por investidura, sea por moción de censura, la legitimación parlamentaria actúa a través de una mayoría de confianza—. Pero es asimismo verdad que solamente en Canarias ha resultado ser primera fuerza en escaños la tercera fuerza en votos, y que la primera en votos pueda resultar preterida como segunda o como tercera en escaños (2011 y 2015) ( ‍García Mahamut, R. (2018). La reforma de los sistemas electorales autonómicos tras las elecciones de 24 de mayo: vectores políticos y jurídicos. Teoría y Realidad Constitucional, 41, 185-‍212.García Mahamut, 2018: 205).

Para empeorar las cosas, la primera redacción de la disp. trans. 1.ª fue retocada por la LO 4/96 para recrudecer aún más las barreras electorales. En la versión originaria del EACan de 1982, la barrera electoral fijó alternativamente el 5 % regional o el 20 % insular. Su reforma de l996 fijó alternativamente el 6 % regional o el 30 % insular, al que se añadió el supuesto —que excepcionaba tales porcentajes— de ser «la primera fuerza» en la circunscripción insular. Con tal endurecimiento ( ‍Pérez Sánchez, G. (2016). Las barreras electorales. En G. Pérez Sánchez y V. Mújica Moreno (coords.). Textos para la reforma electoral de Canarias (pp. 75-‍108). Las Palmas de Gran Canaria: Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.Pérez Sánchez, 2016: 75-‍108) —so pretexto de forzar la «gobernabilidad» en perjuicio de la representatividad y del pluralismo político ( ‍Oliver Araujo, J. (2017). Las barreras electorales. Gobernabilidad versus representatividad. Valencia: Tirant lo Blanch.Oliver Araujo, 2017)— se reforzaba en la práctica la patente de CC sobre las todavía entonces dispersas (y residuales) plataformas insularistas, forzándolas a consociarse. Solo que, a partir de ahí, pudo empezar a suceder que algunas candidaturas con claro respaldo electoral (como fue el caso del PIL, con 29,4 % de los votos en Lanzarote en las elecciones de 1999, y sin embargo excluida del reparto de escaños; o el caso de Cs en 2015, que obtuvo 54 375 mil votos en toda Canarias con un 5,8 % de apoyos, sin alcanzar el 6 %) quedasen excluidas y fuera de toda representación parlamentaria, como de hecho ocurrió.

Todo ello ha sucedido bajo la denominada ( ‍López Aguilar, J. F. (1997). Los problemas de constitucionalidad del sistema electoral canario. La insoportable permanencia de una disposición transitoria. Revista Española de Derecho Constitucional, 51, 95-‍139.López Aguilar, 1997: 95) «insoportable permanencia» de la disp. trans. 1.ª EACan. Porque esa transitoria se mantendría en vigor hasta que una «ley cualificada», por mayoría de 2/3 del Parlamento canario (40 votos de 60) aprobase una normativa electoral «definitiva» en los márgenes que quedaban delineados en el art. 9 EACan. Es lo cierto, sin embargo, que, tras casi cuatro décadas de autogobierno y sucesivas elecciones autonómicas, en el Parlamento canario nunca se ha conformado la «mayoría cualificada» que sumase esos 2/3 para alumbrar^‍‍[24] estricto sensu la «ley electoral canaria». La Ley 7/2003, de 20 de marzo, de Elecciones al Parlamento de Canarias, lejos de desarrollar los aspectos del sistema electoral a los que se refería el art. 9 del anterior EACan (fijar el tamaño del Parlamento, adopción de la fórmula electoral, establecer el número de escaños que debía atribuirse a cada isla como circunscripción electoral, y la barrera electoral), se limitó, como señala su exposición de motivos, a regular extremos de índole administrativa, con explícita «excepción de los referidos en la disp. trans. 1 EACan y de todos aquellos que vengan contemplados por preceptos directamente aplicables de la LOREG y que no requieran de una adaptación al ámbito autonómico». En consecuencia, cabe taxativamente concluir que dicha Ley 7/2003 no reguló ninguno de los elementos constitutivos del sistema electoral canario, ni, por descontado, es la «ley electoral» a la que defería dicha ordenación la disp. trans. 1.ª EACan.

Se entiende, así, que el debate de los últimos veinte años haya girado en torno a la «necesidad de establecer de una vez» —encarando y superando todas las dificultades políticas parlamentarias, y técnico-jurídicas— esa regulación electoral «definitiva». En respuesta a esa demanda —largamente sustentada en una red de iniciativas y organizaciones sociales—, el EACan de 2018 establece un novedoso art. 39 en donde se contienen las «bases institutivas» de ese sistema electoral a regular en su momento por una «ley definitiva». Conforme a este precepto, una ley del Parlamento aprobada por mayoría de 3/5 (lo que es menos que 2/3), a iniciativa de sus miembros (y en el plazo de tres años, ordena literalmente), debe establecer ese régimen con arreglo a las bases que a continuación se enumeran: a) se afirma, concisamente, que el sistema electoral será el de representación proporcional (art. 39.2a EACan); b) el número de diputados/as no puede ser inferior a 50 ni superior a 75 (art. 39.2b EACan), a diferencia del antiguo art. 9 EACan, que fijaba la horquilla entre un mínimo de 50 y un máximo de 70, que no impidió que, a causa de la petrificación de la disp. trans. 1.ª del anterior EACan que devino permanente, el Parlamento de Canarias siempre haya estado integrado por 60 miembros; c) en cuanto al número de las circunscripciones, el art. 39.2.c) EACan habilita al legislador autonómico para optar entre tres variantes —autonómica, insular o combinación de ambas (regional e insular)^‍‍[25]—, dicho esto, precisa que, para la opción insular, «cada una de las islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, constituyen una circunscripción electoral»; d) la ley electoral canaria también establecerá el número de diputados/as asignados/as a cada circunscripción (art. 39.2c EACan); e) no se determina un umbral como barrera electoral, remitiéndose a la ley que «establecerá el porcentaje mínimo de votos que deben obtener las listas electorales para acceder al reparto de escaños» (art. 39.2d EACan), y f) queda consagrado, por fin, el principio normativo de que a ninguna isla se le podrá asignar un número de diputados/as inferior al de otra isla que tenga menos población de derecho (art. 39.2e EACan).

Expuesto todo lo anterior, debe advertirse de inmediato que, pese a la habilitación en favor del legislador autonómico para concretar a través de la ley electoral (que deberá ser aprobada por mayoría de 3/5) los principios establecidos en el art. 39 EACan (donde se ordena al Parlamento canario que, en un plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor del Estatuto, elabore la ley electoral a la que se refiere el art. 39.2), el legislador estatutario preceptúa claramente: «Hasta tanto no se apruebe la ley electoral prevista en el artículo 39» (esto es, en ausencia de la ley electoral de desarrollo) tendrá preceptivamente que aplicarse lo dispuesto en la disp. trans. 1.ª En suma, la disp. trans. 1.ª EACan concreta por sí los elementos que integran el sistema electoral canario vigentes en la actualidad:

En suma, este nuevo sistema electoral canario (art. 39 y disp. trans. 1.ª EACan) resulta de plena aplicación de cara a las elecciones del próximo 26 de mayo. Su diferencia crucial respecto del anterior pivota en su combinación de siete circunscripciones insulares con la (nueva) regional autonómica, en la ampliación del Parlamento canario en diez escaños, en la ruptura de la regla de triple paridad, y en una reducción considerable de las barreras electorales. Mediante una futurible «ley electoral» autonómica canaria podrán regularse los principios reservados a este instrumento normativo (puesto que, no se olvide, todos los relativos al «régimen electoral general», ex art. 81 CE, y al desarrollo del derecho fundamental de participación política, ex art. 23 CE, continúan bajo reserva de ley orgánica estatal, la LOREG, LO 8/85, de 5 de julio)^‍‍[28]. Solo mediante esa lex especialis podrá revisarse en su caso el statu quo adoptado en la disp. trans. 1.ª EACan, haciéndolo de conformidad a los parámetros abiertos del 39 EACan. Mientras esta no se apruebe, esa disp. trans. 1.ª EACan está —hoy como antes— plenamente vigente. Y revestida por tanto de carácter vinculante para todos los poderes públicos (incluido el presidente del Gobierno de la CAC). Viene con ello a concluirse que no se podrá oponer ninguna supuesta subordinación de su carácter normativo (directamente dimanante de la fuerza del EACan) a lo hasta ahora dispuesto por la actual Ley 7/2003: al contrario, es esta la que debe reformarse cuanto antes o, de otro modo, interpretarse secundum estatutis. Y esto debe afirmarse con toda rotundidad, toda vez que, tras la entrada en vigor del nuevo EACan, han venido escuchándose, desde el Gobierno canario y la formación que le apoya, opiniones que cuestionan su vinculatoriedad, subordinando su operatividad a una eventual interpositio legislatoris^‍‍[29]. Discrepamos sobre tal cuestionamiento dada la indiscutible naturaleza normativa y el alcance vinculante de la disp. trans. 1.ª EACan.

VI. REFLEXIONES CONCLUSIVAS: LA NUEVA DISPOSICIÓN TRANSITORIA 1.ª Y EL DEBATE ALREDEDOR DE SU EFICACIA DIRECTA Y DE SUS OPCIONES DE DESARROLLO[Subir]

Es de sobra conocido que un doble objetivo cohabita en la tarea a cumplir por todo sistema electoral: de un lado, articular el derecho fundamental de participación política y la correspondiente traslación de sufragios en escaños; de otro, canalizar un proceso político decisional y de gobernanza eficaz (STC 75/85, de 21 de junio, FJ 6) ( ‍López Aguilar, J. F. v(1999a). Derecho Electoral autonómico y potestad autorganizatoria de las CC. AA. Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, 8, 251-‍282.López Aguilar, 1999a).

Pues bien, a partir de las bases técnico-jurídicas expuestas en el apartado anterior, habrá que anudar de inmediato una conclusión doctrinal: en tanto no sea aprobada la ley electoral (por 3/5) a la que se refieren el art. 39 EACan y la disp. trans. 1.ª, esta última resulta autoaplicativa y directamente vinculante para los poderes públicos, y la inmediata aplicación y exigibilidad para la adjudicación de escaños en las próximas elecciones de 26 de mayo de 2019, en el número y en la forma previstos por el nuevo EACan.

Del mismo modo en que, durante los pasados treinta y seis años, todos y cada uno de los procesos electorales autonómicos canarios han tenido lugar conforme a las previsiones de la disp. trans. 1.ª EACan en cada momento en vigor (primera versión, en 1982; segunda versión, en 1996), las elecciones de 2019 solo pueden tener lugar conforme a lo prevenido en la disp. trans. 1.ª según el nuevo EACan. Salvo que, con celeridad, el actual Parlamento canario decidiera ahora acometer —por iniciativa de sus miembros— esa «ley electoral», adoptada por 3/5, que concrete los principios consignados en el art. 39 EACan.

No genera duda alguna la plena efectividad (con alcance normativo) del sistema establecido en la disp. trans. 1.ª, aun cuando no se disponga del deseable desarrollo legislativo. Porque las técnicas de interpretación plausibles (art. 3 CC) conducen a la conclusión de que esta disposición entró en vigor con el nuevo EACan. Y es por lo mismo vinculante hasta que no se cumpla la previsión de su reemplazo por la ley electoral. Y porque, cabalmente, el derecho transitorio encuentra su razón de ser en la cobertura del espacio jurídico temporal (esto es, el lapso de tiempo) que pueda transcurrir hasta que se cumpla la conditio temporal (a tiempo cierto, o indefinido) de su alcance normativo. En la precisa medida en que la disp. trans. 1.ª está en el EACan, tiene la misma eficacia inmediata y vinculante para los poderes públicos canarios que el resto del EACan, ignorarla o conculcarla sería violación del derecho, supuesto que abriría el cauce a todas las acciones legales (administrativas y penales) y a los consiguientes controles para establecer el orden jurídico de ese modo vulnerado.

Sea dicho con toda claridad: la disp. trans. 1.ª EACan es, pues, regla vinculante. Una regla cuyo alcance puede ser determinado conforme a las propias reglas de autointegración intraordinamental: no es una norma programática ni un principio disponible en sus efectos prácticos. Lo que implica, en consecuencia, que: a) la Ley 7/2003 debe ser interpretada y aplicada de conformidad al nuevo EACan en vigor, y en ningún modo al revés: toda ley autonómica se aplicará subestatutis, sin que proceda en ningún caso que el EACan sea interpretado sublegislatio autonómica; b) cualquier normativa autonómica contraria al EACan debe ser impugnada, o interpretada, en su caso, por autointegración, de conformidad al principio de que la ley autonómica ha de ser sometida a la superior jerarquía formal y material del EACan (p. ej., STC 148/99). Ciertamente, lo óptimo sería, en tal caso, proceder por vía de urgencia a una reforma de la Ley 7/2003. Pero, una vez dicho esto, habrá que añadir de inmediato que su no modificación no supone neutralizar ni desactivar el alcance vinculante del nuevo número (70) y del reparto de escaños (insular y regional), como tampoco de las nuevas barreras electorales del nuevo EACan ya en vigor. Y, lo que es más importante, en ningún modo autoriza a ningún órgano autonómico a desentenderse del carácter vinculante de la circunscripción regional que asignará nueve escaños. Lo cual, sin duda, exigirá la modificación del Decreto 99/2011, de 27 de abril, que regula las condiciones de habilitación de locales, urnas, papeletas y otros materiales para la votación, sin que ello plantee problema dada su naturaleza de norma reglamentaria.

En cuanto a la circunscripción regional (9 escaños de 70), y a su lista regional con su urna respectiva, cabe afirmar asimismo que todas las técnicas de interpretación disponibles (art. 3 CC) conducen a la conclusión de que la mejor opción es la de doble urna y la doble papeleta (aplicación del split vote). La posibilidad de insertar el voto de la lista insular y el de la lista regional en una sola papeleta y una urna común plantea dificultades respecto de su manejo por parte de cada elector/a y su posterior escrutinio, así como con respecto a su compatibilidad con el derecho de sufragio libre, igual, directo y secreto, puesto que podría producir un efecto impeditivo de la libertad de votar cada propia preferencia (y en su caso, diferenciarla con voto discriminado): una en la lista insular y otra (idéntica o distinta) en la lista regional. No cabe ignorar aquí que el sufragio es concreción de derecho de participación política (art. 23 CE), «directamente o por medio de representantes». Lo que implica que ni se puede ni se debe obstaculizar la libérrima elección de la candidatura de la propia preferencia en cada circunscripción. Ni tampoco, en su caso, se debería impedir la opción individual —en última instancia, libre (táctica o estratégica, según se mire)— de decidir abstenerse en alguna(s) de las listas, urnas o circunscripciones disponibles (en este caso, absteniéndose en la insular o en la regional), enviando, de ese modo, un mensaje intencionado.

Refutamos, por lo mismo, también el endeble argumento que pretende que la doble urna equivaldría a «consagrar» alguna especie de suerte de «diputados/as electo/as de doble rango» o «condición» (diputados/as insulares vs. diputados/as regionales): para despejar cualquier duda, no solo el derecho comparado de la elección en doble lista (p. ej., Bundestag alemán) desmiente semejante dislate, sino también, sin ir más lejos, la actual composición del propio Senado español (en que coexisten senadores de elección circunscripcional directa junto con senadores «elegidos por los respectivos Parlamentos autonómicos de las CC. AA. de acuerdo con las reglas vigentes en cada estatuto de autonomía respectivo).

Por su parte, los arts. 44 y 46 LOREG establecen los parámetros legales para la conformación de las candidaturas. Y ya en su día la relevante STC 225/98 (barreras electorales) atendió a la «particular distribución de la población en Canarias», aludiendo a la posibilidad de introducir «en su caso» una lista regional como una lista eventualmente diferenciada y propia, en atención al carácter electoral diferencial que cabe inferir de las cláusulas constitucionales que recogen y consagran el hecho insular (arts. 138.2, 23.1, 68.1, 69.2 y 152). En ese preciso sentido, en la STC 12/2008, el TC estableció su doctrina acerca de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad con la que enjuicia la regla de la «paridad de géneros» en la conformación de listas y candidaturas con ocasión del establecimiento del principio de paridad hombre/mujer como norma vinculante para la formación de las candidaturas.

De modo que, ante la eventual disyuntiva por la que cabría decidir entre la posibilidad de papeletas unitarias (con split voting, en su caso) y papeletas separadas (como sucede en el caso de la Camera dei Deputati italiana a partir de 1993), parece a nuestro juicio claro que la opción que, por principio, mejor facilita y sirve adecuadamente el derecho de sufragio es la de doble papeleta y la de doble urna: papeletas separadas en urnas diferenciadas. Pero, inmediatamente, conviene advertir que habrá que extremar, más que nunca anteriormente, el rigor y la exigencia del mayor celo informativo en la obligada campaña institucional acerca de las condiciones del derecho de sufragio al Parlamento de Canarias que surja de las elecciones del próximo 26 de mayo de 2019.

Todo lo cual, por cierto, y para concluir, comportará que Canarias será la única comunidad autónoma —al menos hasta la fecha— en la que en una misma fecha y convocatoria de elecciones (26 de mayo de 2019, «cuarto domingo de mayo») los ciudadanos tendrán la oportunidad de votar el mismo día en cinco urnas, distintas, y con otras tantas papeletas diferentes: 1) urna local (alcalde); 2) urna insular (Cabildo); 3) urna insular autonómica (candidatura de isla al Parlamento canario); 4) urna regional autonómica (candidatura de lista regional al Parlamento canario), y 5) urna europea (al Parlamento Europeo, en esta ocasión coincidiendo con las elecciones locales y autonómicas pendientes, de conformidad al art. 42 LOREG).