INFORMES PRECEPTIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESTATAL. COMENTARIO A LA STC 155/2017, DE 21 DE DICIEMBRE

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

El art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón^‍‍[1] establece que «[…] para la defensa de los derechos relacionados con el agua contemplados en el artículo 19, la Comunidad Autónoma emitirá un informe preceptivo para cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte a su territorio. El Gobierno de España deberá propiciar de forma efectiva el acuerdo entre todas las Comunidades Autónomas que puedan resultar afectadas».

El precepto estatutario ha sido ya importante protagonista de varias sentencias del Tribunal Constitucional. Así, en primer término, fue objeto directo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma de La Rioja y resuelto por la STC 110/2011, de 22 de junio, que desestimó su impugnación (FF.JJ. 14 y 15).

Posteriormente, la STC 13/2015, de 5 de febrero, va a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional decimoquinta; la disposición transitoria segunda; la disposición derogatoria única, apartado tercero, y las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, precisamente por haberse aprobado con omisión del preceptivo informe previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón (FJ 5). Sin embargo, y por las razones que se exponen en ese fundamento jurídico, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad de esos preceptos se difiere por el plazo de un año, a partir de la publicación de la sentencia, que tuvo lugar en el Boletín Oficial del Estado el día 2 de marzo de 2015.

Finalmente, la STC 155/2017, de 21 de diciembre, desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la comunidad autónoma de Aragón contra la disposición adicional quinta; la disposición transitoria única; la disposición derogatoria única, y las disposiciones finales primera y segunda de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. El recurso se fundaba, entre otros motivos, en que no se había emitido, en relación con esos preceptos, el informe previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

II. ANTECEDENTES DE LA STC 155/2017[Subir]

Como se ha expuesto, la STC 13/2015 declaró la inconstitucionalidad y nulidad diferida de diversas disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, al haberse omitido el informe preceptivo previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

Posteriormente, durante la tramitación parlamentaria de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, el Grupo Parlamentario Popular presentó en el Congreso de los Diputados diversas enmiendas de adición cuyo contenido coincidía con el de las disposiciones que habían sido declaradas inconstitucionales por la STC 13/2015 y que se encontraban todavía vigentes por no haber transcurrido el plazo para que se produjera su nulidad diferida. El contenido de dichas enmiendas sería finalmente aprobado como parte integrante de la Ley 21/2015, constituyendo en concreto las disposiciones que fueron objeto del recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 155/2017, que ahora específicamente comentamos.

En esencia, el Gobierno de la comunidad autónoma de Aragón fundamenta su recurso de inconstitucionalidad contra las señaladas disposiciones de la Ley 21/2015 en dos órdenes de consideraciones. En primer lugar, en la circunstancia de que las disposiciones recurridas tienen su origen en las enmiendas de adición que se presentaron en el Congreso de los Diputados, enmiendas que no guardarían la necesaria relación de homogeneidad o conexión material con el contenido del proyecto de ley presentado. En segundo lugar, porque, otra vez, se habría incumplido el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, al no haberse emitido el informe preceptivo que allí se prevé.

Respecto de la primera cuestión, la ausencia de homogeneidad o conexión material entre las enmiendas y el proyecto de ley, el Tribunal Constitucional va a rechazar los argumentos del recurrente al considerar (FJ 3c) que «lo determinante es que la conversión de aquellas enmiendas en preceptos de ley no alter[ó] de manera sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras legislativas». Razona en este sentido que las disposiciones impugnadas carecieron de todo alcance innovador sustantivo, al ser mera reiteración de otras ya aprobadas por las propias Cortes Generales en esa misma legislatura^‍‍[2].

En cuanto a la segunda cuestión, la relativa al informe preceptivo del art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, que es la que aquí específicamente nos va a interesar, conviene exponer las esenciales circunstancias relevantes al efecto que se desprenden de los antecedentes y fundamentos jurídicos de la STC 155/2017^‍‍[3]:

III. CONSECUENCIAS DE LA OMISIÓN DEL INFORME AUTONÓMICO PRECEPTIVO[Subir]

La constitucionalidad del informe preceptivo previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón fue confirmada por la STC 110/2011, según expusimos con anterioridad, sin que vaya a ser objeto de este comentario la corrección de tal solución^‍‍[5].

Tampoco será aquí objeto de consideración la posibilidad de exigir tales informes en la tramitación de los procedimientos legislativos estatales. La cuestión fue resuelta por la STC 13/2015 en su fundamento jurídico 5d, al contestar las alegaciones del Congreso de los Diputados en el sentido de que la emisión de estos informes debe entenderse referida a las decisiones de naturaleza ejecutiva o prelegislativa. Responde el Tribunal Constitucional, en efecto, que tales razones no resultan asumibles, pues supondría tanto como admitir que las Cámaras no quedan concernidas por una norma que ellas mismas han aprobado con el rango de ley orgánica y que, en su condición de norma institucional básica de la comunidad autónoma, integra el bloque de la constitucionalidad. Añade que, al tratarse de un informe preceptivo y no vinculante, no puede entenderse tampoco que entorpezca el procedimiento legislativo o afecte a la autonomía parlamentaria, en la medida en que, por el contrario, puede servir para proporcionar a la Cámara una información adicional a tener en cuenta durante la tramitación legislativa^‍‍[6].

Sin embargo, sí creemos conveniente realizar una serie de consideraciones sobre una cuestión que no ha sido tratada frontalmente por la STC 155/2017, cual es la relativa a los efectos que sobre las disposiciones legales recurridas produciría la circunstancia de que, en efecto, el preceptivo informe autonómico hubiera sido omitido de manera irregular^‍‍[7]. Se trata de determinar si, en ese supuesto, siempre se produciría la inconstitucionalidad y nulidad de las correspondientes disposiciones legales, cuestión a la que tampoco aludió, por cierto, la STC 13/2015, es de suponer que porque no le ofrecía ninguna duda que así ha de ocurrir.

Ciertamente, hasta el momento el Tribunal Constitucional ha considerado que la irregular omisión de los informes preceptivos autonómicos previstos en la Constitución y en normas integrantes del bloque de la constitucionalidad y, en concreto, en los estatutos de autonomía supone la inconstitucionalidad y nulidad de la correspondiente ley. Así ha ocurrido en relación con el informe o la audiencia de la comunidad autónoma de Canarias a que se refieren la disposición adicional tercera de la Constitución y el actual art. 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, supuestos que guardan esencial similitud con el que específicamente nos ocupa en este comentario, tal y como reconoce expresamente la STC 13/2015 (FJ 5d). En efecto, desde la muy temprana STC 35/1984, de 13 de marzo, se ha venido sosteniendo, sin fisuras ni cuestionamientos, tal solución^‍‍[8].

A nuestro juicio, la propia aplicación de la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre los vicios en el procedimiento legislativo^‍‍[9] conduce a negar que la omisión irregular del informe preceptivo autonómico tenga que determinar siempre y en todo caso la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición impugnada. En efecto, reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 4) que

De este modo, conforme a esa doctrina general^‍‍[10], si efectivamente la irregular omisión del informe autonómico no ha alterado de modo sustancial o no ha afectado esencialmente al proceso de formación de la voluntad parlamentaria, parece claro que tal irregular omisión no tendría efecto invalidante de la disposición impugnada. Ahora bien, lógicamente, se plantean al respecto dos cuestiones fundamentales. Primero, cuándo se ha producido esa alteración o afectación sustancial o esencial. Segundo, el que podríamos denominar reparto de la carga de la prueba, esto es, si es preciso que quien reclama la inconstitucionalidad de la disposición acredite esa alteración o afectación sustancial o esencial o, por el contrario, si lo que debe acreditarse, por quien lo sostenga, para evitar la declaración de inconstitucionalidad, es que aquellas no se han producido.

En este sentido, si se tiene en cuenta que, como ha declarado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6), en el ejercicio de la autonomía reglamentaria que la Constitución reserva a las Cámaras (art. 72 de la Constitución) les corresponde una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas, parece claro que la exigencia externa de un determinado informe, que constituye excepción a la regla general de autonormación parlamentaria, tiene que venir avalada por poderosas razones. Con ello queremos señalar que cuando se exige, al margen de los reglamentos y normas parlamentarios, un informe en el procedimiento para la aprobación de la ley es porque se considera que dicho informe tiene una esencial y sustancial relevancia para la adecuada formación de la voluntad de las Cámaras. Y, por eso, y he aquí la conclusión que ahora queríamos alcanzar, consideramos que la regla de la que debe partirse es que la irregular omisión del informe preceptivo es susceptible de producir una sustancial alteración en el proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios y, en consecuencia, en principio, determinará la inconstitucionalidad y nulidad de la correspondiente disposición^‍‍[11].

De este modo, quien sostenga en el correspondiente proceso constitucional que la irregular omisión del informe preceptivo no ha determinado una sustancial o esencial alteración del proceso de formación de la voluntad parlamentaria deberá acreditarlo así. Y, naturalmente, tratándose de una ley, esa prueba va a resultar especialmente complicada, supuestos su importante carácter político y los amplios niveles de libertad de configuración que ostenta el legislador (por todas, STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3).

IV. LA REGULACIÓN DEL INFORME AUTONÓMICO PRECEPTIVO[Subir]

Ya hemos señalado que la previsión de un informe preceptivo autonómico en procedimientos estatales puede venir recogida en una norma indudablemente integrante del bloque de la constitucionalidad, como señaladamente son los estatutos de autonomía, pero también en otras leyes orgánicas, en una ley ordinaria estatal o en una ley autonómica. Naturalmente, el respeto a la autonomía de organización de la comunidad autónoma determina que la fijación del concreto órgano autonómico que haya de emitir ese informe corresponda a la normativa autonómica^‍‍[12]. Y lo mismo cabe señalar respecto de otros aspectos que se mantengan en la estricta esfera interna autonómica, esto es, esencialmente, en lo relativo al procedimiento interno de elaboración del informe (propuestas, plazos internos para la realización de las correspondientes actuaciones encaminadas a la elaboración y aprobación del informe, etc.).

Ahora bien, el Tribunal Constitucional se ha preocupado de dejar sentado que, tratándose de informes autonómicos que se insertan en procedimientos estatales, la competencia para la regulación del modo de inserción del informe en el procedimiento estatal corresponde precisamente al Estado. Así, en el fundamento jurídico 5a de la STC 155/2017, tras recordar que, respecto del art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, la STC 13/2015 ya se había referido (FJ 5d) a la «eventual norma estatal que regulase tal procedimiento», señala que «[c]ómo y cuándo se articule en el curso de los procedimientos estatales la atribución autonómica que consideramos ahora son aspectos, en definitiva, cuya determinación corresponde al Estado, sin perjuicio de que se ha de asegurar que tal participación sea efectiva».

Por lo demás, cuando el informe se ha de producir en el desarrollo de un procedimiento legislativo estatal, que es el supuesto que aquí específicamente nos interesa, no puede dejar de recordarse la ya expuesta doctrina del Tribunal Constitucional en el sentido de que en el ejercicio de la autonomía reglamentaria que la Constitución reserva a las Cámaras les corresponde una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas, para regular su propia organización y funcionamiento, así como para articular las fases o procedimientos que se desarrollan en su seno. De esta forma, son los reglamentos parlamentarios^‍‍[13] los que, en principio, deben contener esa regulación del informe^‍‍[14].

En cualquier caso, para lo que no parece que hagan falta demasiadas consideraciones es para destacar que para quien ha de emitir el informe la existencia de un procedimiento adecuadamente articulado en el que queden definidos con precisión sus aspectos esenciales (y, desde luego, sobresalen en este sentido la determinación de cuándo se ha de solicitar el informe y cuál es el régimen temporal para su emisión) es sumamente relevante, en cuanto que dota de certidumbre y seguridad jurídica a su actuación.

V. MOMENTO DE LA SOLICITUD Y EMISIÓN DEL INFORME AUTONÓMICO PRECEPTIVO[Subir]

Cuestión sin duda de la máxima relevancia en todos aquellos supuestos en los que se prevé la existencia de un informe preceptivo en la tramitación de cualquier procedimiento es la determinación de los momentos concretos en que aquel ha de ser solicitado y emitido.

Parece claro que, ante todo, hay que estar al respecto a lo que establezca la norma que ha previsto el informe y la caracterización con la que haya dotado a este. Asimismo, sobre esta base inicial, es evidente que serán las normas estatales, parlamentarias en supuestos como el que nos ocupa, llamadas a regular el modo de inserción del informe en el procedimiento estatal, a cuya relevancia ya nos hemos referido en el apartado IV de este comentario, las que deberán establecer, en aras de la seguridad jurídica, previsiones precisas y específicas sobre tan importantes circunstancias^‍‍[15].

Ahora bien, en el supuesto resuelto por la STC 155/2017 no existía, más allá de la propia previsión del art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, ninguna norma parlamentaria que estableciera previsiones procedimentales específicas respecto del informe previsto en el considerado precepto estatutario. Por ello, es de interés destacar los pronunciamientos que hasta ahora ha realizado el Tribunal Constitucional en supuestos análogos, esto es, en los que tampoco existía una específica regulación procedimental del momento de solicitud y emisión del correspondiente informe. Los mismos se han producido prácticamente en su totalidad con ocasión de procesos constitucionales en los que se suscitaban problemas atinentes al informe preceptivo previsto en la disposición adicional tercera de la Constitución y en el art. 46.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias^‍‍[16].

En este momento, puede señalarse que la regla general en la doctrina del Tribunal Constitucional, sentada en la STC 16/2003, de 30 de enero, fundamento jurídico 9, es que la emisión del preceptivo informe «ha de producirse sobre el texto propio de la iniciativa legislativa, es decir, antes de la tramitación en las Cortes Generales». Por tanto, a pesar de que tanto la Constitución como el Estatuto de Autonomía de Canarias tan solo exigen el informe preceptivo para la modificación^‍‍[17] del régimen económico y fiscal canario, el Tribunal Constitucional impone que si el proyecto de ley aprobado por el Gobierno contiene algún precepto que, de ser aprobado definitivamente, implique esa modificación, deberá producirse sobre aquel el preceptivo informe del Parlamento autonómico «antes de la tramitación en las Cortes Generales^‍‍[18]».

A continuación, no obstante, el Tribunal Constitucional va a prever el supuesto de que durante la tramitación en las Cortes Generales se introduzcan, respecto del proyecto de ley, modificaciones que, señala, en el caso de que lo alteren tan radicalmente que no pueda tenerse por informado, exigirán nuevo informe del Parlamento canario^‍‍[19]. En estos casos, por tanto, es evidente que el informe habrá de solicitarse y emitirse durante la tramitación ante las Cortes Generales, lo que lo conecta directamente con el objeto de nuestro comentario.

Continuando con el examen de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el momento de solicitud y emisión del informe, nos referimos ahora a un supuesto muy específico, cual es el de que la modificación del régimen económico y fiscal canario se haya llevado a cabo mediante real decreto ley. El Tribunal Constitucional se pronunció al respecto tempranamente en la STC 35/1984, de 13 de marzo, fundamento jurídico 4, afirmando que el informe preceptivo autonómico puede obtenerse antes de la convalidación del real decreto ley^‍‍[20].

Hasta aquí los pronunciamientos expresos del Tribunal Constitucional sobre el momento de la solicitud o de la emisión del informe preceptivo autonómico. Pues bien, partiendo de la posibilidad de que vía enmienda se introduzca por primera vez un precepto que, de ser aprobado, hubiera requerido el informe preceptivo autonómico, lo primero que hay que señalar es que hasta el momento el Tribunal Constitucional, por unas u otras razones, no se ha pronunciado expresamente sobre el momento concreto en que ha de solicitarse el informe en tales supuestos^‍‍[21].

En este sentido, la primera cuestión que se plantea es si presentada una enmienda con un contenido susceptible de determinar la necesaria emisión del informe autonómico, este debe solicitarse antes de su admisión a trámite o votación o, por el contrario, solo cuando se asume el contenido de la enmienda por algún órgano parlamentario surge la necesidad de solicitar el informe^‍‍[22].

A nuestro juicio, es posible una postura integradora de ambas posiciones. Ciertamente, creemos que es esencial respetar, en la medida de lo posible, la ordenación del procedimiento legislativo previsto, de manera que todos los órganos llamados a intervenir y en los momentos establecidos puedan contar, siempre que ello sea posible, teniendo en cuenta el momento de presentación de la enmienda, con el informe autonómico para adoptar su decisión de modo adecuado. Así parece, por lo demás, declararlo la STC 155/2017, al señalar en su fundamento jurídico 5 que «el órgano del Estado ha de [...] dar ocasión para que el criterio autonómico pueda ser manifestado y tenido en cuenta en cada fase procedimental relevante antes de que llegue a su término el procedimiento mismo». Pero, por otro lado, no son desdeñables las consideraciones de orden práctico (esencialmente, la demora en la tramitación parlamentaria, incluso en supuestos en los que la enmienda tiene muy pocas posibilidades de prosperar) a que conduciría exigir el informe autonómico por el solo hecho de que se haya presentado una enmienda.

La solución que proponemos consistiría en someter previamente a votación del correspondiente órgano parlamentario si se rechaza la enmienda. En caso de que así se acuerde, proseguirá la tramitación parlamentaria sin necesidad de solicitar el informe autonómico^‍‍[23]. En caso contrario, se procederá a solicitar el informe autonómico, con la consiguiente paralización del procedimiento que proceda hasta, en su caso, que el informe autonómico sea emitido y recibido^‍‍[24].

VI. LA EMISIÓN DEL INFORME AUTONÓMICO PRECEPTIVO EN LA STC 155/2017[Subir]

Como exponíamos más arriba, el Tribunal Constitucional considera que la irregular omisión del informe preceptivo autonómico determina, en todo caso, la inconstitucionalidad y nulidad de la ley recurrida. Pero, dando un paso más, entiende que esa irregular omisión se produce siempre que, siendo precisa, no ha tenido lugar la solicitud del informe al órgano autonómico correspondiente. Así se desprende con toda claridad de diversos pasajes de la STC 155/2017^‍‍[25], en la que incluso se señala (FJ 7b) que «de ninguna manera es igual la responsabilidad constitucional que cabe esperar de quienes son directa y formalmente requeridos para evacuar un cierto informe que la que alguna vez se ha alegado ante nosotros sobre la sola base de que la Comunidad Autónoma hubiera podido conocer el procedimiento legislativo en curso por la propia publicidad de los trabajos parlamentarios^‍‍[26]».

Como resulta con facilidad de las consideraciones que también más arriba exponíamos, no podemos tampoco compartir esta postura. En efecto, si aun cuando no se ha solicitado el informe queda acreditado, en los términos que señalábamos, de una u otra manera, que no se ha alterado sustancialmente el proceso de formación de la voluntad parlamentaria, no procedería la inconstitucionalidad y nulidad de la ley recurrida.

Sin embargo, sentada esta premisa de la que parte el Tribunal Constitucional, nuestro comentario de la STC 155/2017 ha de centrarse ahora en la determinación del régimen de emisión del informe una vez que ha sido efectivamente solicitado. En los fundamentos jurídicos 4 y 5, el Tribunal Constitucional parece sentar las bases de su doctrina al respecto con afirmaciones a las que ya hemos aludido. Señala así que la discusión procesal se ha de entender ceñida, además de a si el informe se pidió de una manera regular, a que se hiciera «en términos tales que permitieran a aquella [la comunidad autónoma de Aragón] manifestar con efectividad su criterio al respecto» y que el órgano del Estado «ha de dar ocasión para que el criterio autonómico pueda ser manifestado y tenido en cuenta en cada fase procedimental relevante antes de que llegue a su término el procedimiento mismo» (la cursiva es nuestra), en cuanto que tiene «el deber de respetar el ejercicio efectivo de esta atribución autonómica».

Pues bien, sobre estas bases generales el Tribunal Constitucional va, de manera expresa o implícita, concretando o precisando su posición en relación con las distintas fases del procedimiento legislativo. Así, no le plantea problema alguno^‍‍[27] el que la ponencia en el Congreso de los Diputados realizara su labor y acordara la aceptación de las enmiendas consideradas sin el informe autonómico, respecto del cual, no obstante, acordó que se solicitara. Por el contrario, en el fundamento jurídico 7a va a considerar que merece reproche la actuación del Congreso de los Diputados al no permitir la emisión del informe autonómico con anterioridad a la celebración de la sesión de la Comisión en la que se aprobó con competencia legislativa plena el proyecto de ley^‍‍[28].

De esta manera, puede concluirse ya que el Tribunal Constitucional sostiene que una vez que ha sido aceptada la enmienda por un órgano parlamentario, no antes, surge la obligación de solicitar el informe autonómico y que, a partir de ese momento, ha de darse oportunidad de que todas las actuaciones de relevancia que se realicen para la tramitación legislativa cuenten ya con el informe emitido.

Sin embargo, inmediatamente el Tribunal Constitucional afirma^‍‍[29] (FJ 7b) que el incumplimiento de esta obligación por el Congreso de los Diputados «no provoca, en sí mismo considerado, la inconstitucionalidad de las disposiciones de ley que en este recurso se pretende». Para ello sería preciso que,

He aquí la declaración general sobre la que el Tribunal Constitucional parece querer construir el fundamento de la decisión a adoptar. Por todo ello, el Tribunal Constitucional concluye que a pesar de que la comunidad autónoma de Aragón fue requerida para emitir su informe, no lo llegó a evacuar ante el Senado, pudiéndolo haber hecho, ni invocó ante las Cortes Generales el menoscabo de la atribución propia, que podía acaso haberse reparado en el procedimiento legislativo. Añade que el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón

Todo ello conduce a la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Al inicio del fundamento jurídico 8 el Tribunal Constitucional parece resumir el argumento esencial de esa decisión en la línea que hemos expuesto: «El Tribunal no aprecia que, a lo largo de la tramitación en las Cortes Generales de las enmiendas controvertidas, la Comunidad Autónoma se hubiera visto privada, en todo momento y en términos absolutos, de la posibilidad de ejercer o, en su defecto, de hacer valer la atribución estatutaria».

VII. POSICIÓN QUE SE MANTIENE[Subir]

Es indudable que ya, al hilo de los aspectos que hemos ido tratando, se han realizado diversas consideraciones o apuntes sobre nuestro criterio en relación con las cuestiones planteadas en la STC 155/2017 y sobre los pronunciamientos que en ella se contienen. No obstante, ha llegado el momento de exponer de manera directa y ordenada nuestra postura o posición al respecto.

1) El art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón exige un informe de la comunidad autónoma para cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte a su territorio. Podría pensarse, por tanto y en principio, que tal informe siempre debe existir, de modo que, con independencia de que el informe haya de emitirse antes o después de la propuesta, esta no podría ser definitivamente aceptada o aprobada, en ningún caso, si no se ha emitido el considerado informe.

Sin embargo, es claro también que esta solución no puede ser aceptada. Existen otros valores o intereses relevantes en presencia que justifican sobradamente negar esa exigencia insoslayable del informe autonómico. Fundamentalmente, desde luego, que el ejercicio de sus competencias por otros entes u órganos no puede quedar absolutamente condicionado por la circunstancia de que el órgano autonómico, por unas u otras razones, no emita el preceptivo informe^‍‍[30]. Por ello, no solo es perfectamente posible, ni tampoco solo deseable, sino que viene rigurosamente exigido por los intereses públicos en presencia, el que se regule procedimentalmente la emisión del informe. Ello, lógicamente, comprende muy diversos aspectos, como puede ser el momento concreto de la solicitud del informe o quién debe solicitarlo o emitirlo, pero, esencialmente, se refiere al plazo o, mejor aún, a los elementos temporales del informe.

En supuestos como el que nos ocupa, informes autonómicos que se insertan en un procedimiento estatal, el Tribunal Constitucional ha establecido con toda claridad que la competencia para la regulación de ese procedimiento para la emisión del informe corresponde al Estado^‍‍[31]. Debe aclararse, no obstante, que esa regulación procedimental del informe, aunque es evidente que tiene unos muy amplios márgenes para su concreción, también debe respetar unas elementales exigencias. Fundamentalmente, que permita que la comunidad autónoma pueda emitir su informe en condiciones tales que pueda resultar adecuado para su finalidad, esto es, servir al Estado para adoptar una decisión definitiva más correcta y adecuada.

Ahora bien, lo que sí es lógico corolario de lo que venimos exponiendo es que en caso de que no se haya regulado procedimentalmente la emisión del informe autonómico, desatendiendo así el Estado la carga que sobre él recae para permitir el adecuado ejercicio de su competencia, no puede imputarse a la comunidad autónoma ninguna falta de diligencia relevante en la emisión del informe. Y ello no solo por la consideración de que la razón de ser de la intervención de la comunidad autónoma en el procedimiento estatal no es la defensa sin más de los intereses autonómicos, sino la exposición de cuál es la decisión más adecuada previa valoración de todos los intereses en presencia, y teniendo en cuenta, eso sí, que se considera que la comunidad autónoma es la instancia que más adecuadamente puede apreciar, conocer y valorar los intereses autonómicos. También, desde luego, porque ante la ausencia, imputable al Estado, de unas normas procedimentales mínimas que garanticen a la comunidad autónoma el conocimiento de las circunstancias concretas en las que ha de emitir su informe, con la consecuente garantía de la seguridad jurídica, esencial en aspectos de la máxima relevancia como el que nos ocupa, es al Estado al que va a corresponder suplir esa ausencia de regulación general, indicando a la comunidad autónoma los aspectos esenciales (sin duda, fundamentalmente los temporales) para la emisión de su informe. Naturalmente, esta fijación estatal ad casum de los elementos esenciales para la emisión del informe debe respetar, por un lado, las mismas exigencias anteriormente expuestas relativas a posibilitar que el informe autonómico pueda cumplir su específica finalidad y, por otro lado, las exigencias que en cada caso vengan establecidas por la general normativa de aplicación respecto de la competencia y forma para establecer dichos elementos y respecto del contenido y de las condiciones posibles de esos elementos a fijar o establecer.

Pero, desde luego, lo que en ningún caso puede ocurrir, porque ello sería tanto como ignorar el reseñado y esencial principio de seguridad jurídica, es que la determinación de si la comunidad autónoma se ha visto o no privada de forma irregular de la posibilidad de emitir su informe, con las correspondientes consecuencias, sean estas cuales sean en cada caso, se haga depender de un posterior y siempre inseguro análisis de las circunstancias concurrentes en cada supuesto, tendente a determinar si la comunidad autónoma actuó o no con la debida o suficiente diligencia o el grado de intensidad de esa diligencia exigible. Máxime en casos como el que nos ocupa, en que de la decisión que se adopte sobre estos aspectos puede depender, nada más y nada menos, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de una disposición con rango de ley y, más aún, que en caso de que se estime que la omisión del informe no es relevante, que permanezca en el ordenamiento jurídico una disposición con rango de ley cuyo contenido, acaso, hubiera sido otro de haberse emitido adecuadamente el informe autonómico.

Pues bien, el análisis de la STC 155/2017 permite concluir que se han desconocido estos criterios generales que hemos expuesto. En efecto, llama la atención, ante todo, que en la sentencia no se dedica atención alguna, ni por tanto se extraen consecuencias de ella, a la circunstancia de que no existía una regulación procedimental, por parte de las Cortes Generales, sobre la emisión del informe y, muy especialmente, sobre el plazo de que disponía la comunidad autónoma para emitirlo o, más concretamente aún, sobre los elementos temporales de relevancia para dicha emisión (momento en el que debía solicitarse el informe, plazo para emitirlo o momento antes del cual resulta necesaria su emisión, etc.)^‍‍[32].

Así, en ningún momento se fijó, ni en consecuencia el órgano autonómico que resultara competente, cualquiera que fuera, pudo conocerlo, un plazo para la emisión del informe. Más bien todo lo contrario; tanto el Congreso de los Diputados como el Senado prosiguieron su actividad legislativa al ritmo que pudiéramos denominar normal, esto es, sin consideración alguna a la circunstancia de que era precisa la emisión del informe autonómico para la decisión final que iban a adoptar. Ello es particularmente evidente respecto de la actuación inicial del Congreso de los Diputados; no otra cosa puede desprenderse de la circunstancia de que la solicitud de informe se remitió a la comunidad autónoma de Aragón el día 12 de mayo de 2015 y se recibió por aquella el día 19 de mayo, mientras que el día 13 de mayo la Comisión competente del Congreso de los Diputados procedía a la aprobación, con competencia legislativa plena, del proyecto de ley^‍‍[33]. Pero también en las sucesivas fases del procedimiento legislativo es claro que ninguna incidencia tuvo la circunstancia de que se hallaba pendiente de emisión un informe preceptivo^‍‍[34].

2) A nuestro juicio, las consideraciones que hemos expuesto hasta este momento son absolutamente decisivas para la solución del supuesto planteado, en concreto, para la determinación de si se ha producido la que reiteradamente venimos denominando irregular omisión del informe preceptivo autonómico.

En efecto, a quien correspondía la regulación procedimental de la emisión del informe preceptivo desatendió por completo su establecimiento con carácter previo y general, lo que ya suponía una merma esencial de las exigencias de predeterminación normativa y garantía de certidumbre en la actuación que va a exigirse a terceros que están en la base misma del esencial principio de seguridad jurídica. Pero ni siquiera las concretas actuaciones que las Cortes Generales realizan al hilo de la tramitación del específico procedimiento que están desarrollando permiten, en modo alguno, ofrecer a la comunidad autónoma unas mínimas dosis de esa exigible certidumbre en su actuación, máxime cuando afecta a un aspecto de tanta relevancia como es la emisión de un informe que está expresa y específicamente previsto en el Estatuto de Autonomía de Aragón.

Así, la ponencia del Congreso de los Diputados, una vez aceptadas las correspondientes enmiendas, acordó solicitar el informe preceptivo previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón. Como se ha expuesto, a pesar de ello, a pesar de que las Cortes Generales eran conscientes de que, conforme al Estatuto de Autonomía de Aragón, no podían adoptar su decisión definitiva sin contar con el informe de la comunidad autónoma de Aragón, ni comunicaron a esta la más mínima condición, temporal o de cualquier otra especie, a la que debía atenerse para emitir su informe, ni modificaron en lo más mínimo su manera de actuación en la tramitación del procedimiento legislativo para adaptarlo o adecuarlo a esa exigencia del informe de la que eran plenamente conocedoras, ni volvieron a realizar, ni a intentarlo, actuación alguna tendente a procurar que la comunidad autónoma emitiera efectivamente su informe o, al menos, expusiera las razones por las que no lo había emitido y cuáles eran sus previsiones al efecto.

Por ello, frente a esa total y absoluta desatención de las Cortes Generales, específicas garantes de la adecuada tramitación del procedimiento legislativo en el que era exigible el trascendente informe autonómico, carece en principio por completo de relevancia cualquier actuación que haya desarrollado la comunidad autónoma que no haya contribuido a facilitar la emisión de ese informe. Tan solo es imaginable que pueda dotarse de relevancia al deliberado propósito de la comunidad autónoma de no emitir el informe, bien porque no deseaba emitirlo, bien porque, conocedora de que se estaba tramitando el procedimiento legislativo, ha pretendido con la omisión deliberada de su informe cuestionar la validez de la decisión estatal final adoptada en ese procedimiento legislativo.

En realidad, en el primero de los supuestos que acabamos de exponer, esto es, que la comunidad autónoma no deseaba emitir el informe, la carencia de relevancia de su omisión va a ser consecuencia de que la ausencia del informe, que en ningún caso se iba a emitir por la comunidad autónoma, no ha determinado por ello una alteración sustancial o una afectación esencial del proceso de formación de la voluntad parlamentaria. En el segundo de los supuestos expuestos, esto es, una provocación de la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición legal mediante la falta de emisión del informe preceptivo, la vulneración del principio de lealtad institucional tendría, sin duda, tal intensidad que vendría a absorber cualquier vicio o defecto, por sustancial que fuera, que las Cortes Generales hubieran cometido en la regulación o concreta tramitación del procedimiento legislativo.

3) Como hemos expuesto, la entidad de los vicios concurrentes en la actuación de las Cortes Generales va a determinar por sí sola que, a nuestro juicio, se produjo una irregular omisión del informe autonómico preceptivo. Sin embargo, no está de más analizar con detalle las esenciales características de la actuación de la comunidad autónoma. Los reproches que el Tribunal Constitucional dirige a las instituciones autonómicas son esencialmente los que siguen:

a) El Gobierno autonómico no interesó con prontitud el señalamiento de un plazo para informar. Tampoco remitió de inmediato al Senado el informe, una vez que fue pública la aprobación inicial del proyecto por el Congreso de los Diputados^‍‍[35], a pesar de que había hecho constar ante la Diputación Permanente de las Cortes de Aragón que ya se estaba preparando^‍‍[36].

Tampoco formuló al Senado ninguna otra solicitud o protesta, en concreto, solicitar la ampliación de los plazos del procedimiento legislativo hasta los dos meses que establece el art. 90.2 de la Constitución, o bien invocar la indebida aprobación de las enmiendas en el Congreso de los Diputados sin dar ocasión a la emisión del informe.

A juicio del Tribunal Constitucional, a través de cualquiera de estas actuaciones, el Gobierno autonómico hubiera ofrecido al Senado unos medios adicionales que, quizá, le hubieran hecho cambiar su decisión de aprobar el proyecto de ley con la inclusión de las disposiciones ahora impugnadas ante el Tribunal Constitucional^‍‍[37].

Pues bien, lo cierto es que de todas estas consideraciones del Tribunal Constitucional se desprende, y en este sentido coincidimos plenamente al respecto, que el Gobierno de Aragón podría haber realizado actuaciones que hubieran podido facilitar la emisión del informe. Incluso, no cabe descartar que hubiera podido emitir efectivamente el informe. Mucho más dudoso es definir si el que el Gobierno de Aragón no realizara esas actuaciones revela una falta de la diligencia que normalmente cabe esperar o, por el contrario, que el haberlas realizado hubiera revelado una especial diligencia, normalmente no esperada, en su actuación^‍‍[38]. No es relevante, sin embargo, a nuestro juicio, tal cuestión. Porque lo que resulta meridianamente claro es que no existen el más mínimo dato o circunstancia de los que se pueda desprender, con la solidez exigible, que el Gobierno de Aragón no deseaba emitir el informe o que quiso deliberadamente aprovecharse de la situación existente y de las circunstancias concurrentes para, mediante la omisión del informe preceptivo, conseguir la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones controvertidas. Y, como ya habíamos adelantado, al no producirse estos supuestos excepcionales, del resto de las circunstancias concurrentes se desprende, a nuestro juicio, que se produjo una irregular omisión del informe autonómico.

b) Una breve incursión hace también el Tribunal Constitucional en la circunstancia de que las Cortes de Aragón no realizaran actuación alguna similar a aquellas cuya omisión reprocha al Gobierno de Aragón. No podemos entrar, por razones de espacio, en el análisis detallado de los más que discutibles y forzados pronunciamientos que al respecto realiza el Tribunal. Baste con reiterar las consideraciones que acabamos de exponer para descartar la irrelevancia de tal circunstancia respecto de la irregular omisión del informe autonómico.

4) Sentado, pues, que a nuestro juicio se produjo lo que hemos denominado irregular omisión del informe preceptivo previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, debemos proceder a examinar, conforme a las consideraciones que con carácter general exponíamos más arriba, si tal irregular omisión tiene suficiente relevancia para determinar la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones impugnadas, por haber podido suponer una alteración sustancial o una afectación esencial del proceso de formación de la voluntad parlamentaria^‍‍[39].

La respuesta positiva a esa cuestión es contundente. Bastaría quizá para afirmarlo así la circunstancia de que, según se desprende de los antecedentes y fundamentos jurídicos de la STC 155/2017, ninguna de las partes que ha defendido la desestimación del recurso de inconstitucionalidad ha pretendido siquiera sostener que, aunque se hubiera emitido el informe, la decisión parlamentaria final hubiera sido la misma, cuando la carga de la prueba le correspondería, en su caso, a tales partes. Pero, sobre todo, no existe dato alguno del que pueda desprenderse lógicamente la conclusión de que habría concurrido tal circunstancia, esto es, que aunque se hubiera emitido el informe autonómico las disposiciones legales impugnadas habrían sido definitivamente aprobadas en los mismos términos; más aún, es que ni siquiera puede intuirse por qué el informe autonómico, cuyo contenido posible nadie se ha preocupado de exponer o predecir, en ningún caso iba a determinar la alteración de la decisión legislativa final. Recuérdese, por lo demás, que el propio Tribunal Constitucional, incidentalmente, reconoce que si se hubiera emitido el informe autonómico la decisión legislativa podría acaso haber sido distinta.

5) De este modo, por todo lo expuesto, reiteramos nuestra conclusión en el sentido de que el recurso de inconstitucionalidad debió ser estimado y, en consecuencia, las disposiciones legales impugnadas declaradas inconstitucionales y nulas.

Pero no podemos terminar nuestro comentario de la STC 155/2017 sin hacer referencia a una circunstancia de indudable interés, que curiosamente apunta la propia sentencia, pero sin extraer mayores conclusiones de ella, lo que, a su vez, motiva la crítica del magistrado Conde-Pumpido Tourón en su voto particular.

En efecto, en el fundamento jurídico 5c de la sentencia, el Tribunal Constitucional señala que la irregular omisión del informe preceptivo autonómico podrá lesionar no solo la atribución de que goza la comunidad autónoma de Aragón conforme al art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, sino, además, eventualmente, «los derechos de los parlamentarios que, al amparo de lo prevenido en el artículo 23.1 CE, hubieran reclamado sin éxito de aquellos órganos [los órganos de gobierno de las Cámaras], la oportuna apertura del trámite informativo, al experimentar, tanto ellos como las propias Cámaras, una ilegítima privación de un elemento de juicio necesario para su decisión».

A nuestro juicio, la observación del Tribunal Constitucional, importante sin duda desde un punto de vista teórico^‍‍[40], no tiene mayor trascendencia práctica que la de servir para confirmar que la omisión de un informe de las características del que nos ocupa, susceptible incluso de afectar al art. 23 de la Constitución y a los derechos fundamentales en él reconocidos, tiene tal relevancia que se justifican sobradamente las consideraciones de carácter general que hemos expuesto referidas a que se debe partir de que esa omisión determina la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones a las que afecte.

Por lo demás, no puede dejar de destacarse que, quizá, esta imprecisa observación del Tribunal Constitucional (que, repetimos, por lo demás puede considerarse oportuna, dada la imbricación con la cuestión planteada del art. 23 de la Constitución y de los derechos fundamentales en él reconocidos) viene motivada por la circunstancia de que muy poco antes de la STC 155/2017 el Tribunal Constitucional había dictado la STC 114/2017, de 17 de octubre, y la STC 124/2017, de 8 de noviembre, en las que, en dos recursos de inconstitucionalidad cuya trascendencia no necesita ser justificada^‍‍[41], se realiza un examen de la relevancia de la omisión en un procedimiento legislativo de un informe previsto en un estatuto de autonomía^‍‍[42], en el que ya se apunta la incidencia de la cuestión sobre los derechos fundamentales reconocidos en el art. 23 de la Constitución^‍‍[43]. Y, además, muy probablemente influyó también el que el Tribunal Constitucional estuviera en el mismo momento temporal trabajando en los recursos de amparo que serían resueltos por la STC 10/2018, de 5 de febrero, y por la STC 27/2018, de 5 de marzo, en cuyos respectivos fundamentos jurídicos cuartos se destaca ya expresamente la directa relación en supuestos como el que nos ocupa entre los vicios de procedimiento como causa de inconstitucionalidad de la norma y, de forma específica, como eventuales vulneraciones de derechos o facultades atribuidos a los parlamentarios, en concreto, los reconocidos en el art. 23 de la Constitución.