LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN DEL AFILIADO A UN PARTIDO POLÍTICO Y SUS LÍMITES (A PROPÓSITO DE LA STC 226/2016)

1. El derecho de asociación en nuestro ordenamiento jurídico[Subir]

La Constitución española reconoce el derecho fundamental de asociación en su art. 22, con el objetivo de satisfacer, desde el punto de vista subjetivo, la necesidad de las personas, como seres sociales, de unirse a otras personas y organizarse para perseguir un fin determinado; y, desde un punto de vista objetivo, para promover una sociedad participativa, en la que los ciudadanos articulen sus intereses a través de asociaciones que sirvan de cauce de expresión de los mismos y, especialmente, desde el punto de vista democrático, que sirvan de expresión del pluralismo de todo tipo y a la participación política^‍‍[1].

El derecho de asociación es, en primer lugar, una libertad frente al Estado que permite constituir libremente asociaciones y que exige de los poderes públicos, como obligados por el derecho, que no impidan ni estorben esa libertad. Más allá de esta idea, forman parte del contenido de este derecho: la libertad de constituir asociaciones, sin necesidad de ningún tipo de autorización, así como la de no asociarse; la libertad de adherirse a las que existan y permanecer o no en ellas, y la libertad para organizar y desarrollar su actividad sin injerencias de los poderes públicos, aunque respetando las exigencias justificadas que pueda establecer el legislador^‍‍[2]. En relación con esta última facultad, es doctrina consolidada que la libertad de autoorganización de la asociación se concreta, fundamentalmente, en la facultad de dotarse de unos estatutos que contendrán la determinación de los fines, la organización interna, el funcionamiento interno, pero también la tipificación de aquellas conductas que la asociación considere contrarias a los fines o intereses de la misma y el establecimiento de las correspondientes sanciones, incluida, en los casos de conductas más graves, la expulsión de la asociación. Esta interpretación es acorde con la idea de que las asociaciones tienen como fundamento la libre voluntad de los socios de unirse para cumplir determinados fines sociales, la libertad para determinar cómo alcanzarlos, y la de excluir las conductas que consideren que les pueden impedir lograr sus fines^‍‍[3].

Las tres libertades citadas son las que tradicionalmente han constituido el contenido protegido por el derecho de asociación. Nuestro Tribunal Constitucional, sin embargo, ha añadido a las mismas una «cuarta dimensión»: los derechos de los socios frente a la asociación, derechos de participación que también forman parte del contenido del derecho fundamental y que concretan su eficacia en la relación privada entre el asociado y la asociación^‍‍[4]. Así, conforme a la Ley Orgánica del Derecho de Asociación, son derechos de los socios: participar en las actividades y órganos de la asociación, ser informado de la composición de los órganos, de sus cuentas y actividades, y ser oído e informado antes de ser objeto de una medida disciplinaria e impugnar los acuerdos que considere contrarios a la ley o a la Constitución.

Esta es la configuración general del derecho de asociación en nuestro ordenamiento jurídico. Pero la Constitución, además, protege de manera específica a ciertas asociaciones, como partidos políticos (art. 6), sindicatos (arts. 7 y 28), asociaciones empresariales (art. 7) y comunidades religiosas (art. 16), entre otras. La doctrina^‍‍[5] y el Tribunal Constitucional coinciden en entender que este reconocimiento singular exige darles un régimen específico en los aspectos que corresponda, sin perjuicio de que indudablemente quedan protegidas en primer lugar por el derecho general de asociación del art. 22. En palabras del Tribunal Constitucional, el art. 22 CE contiene «una garantía que podríamos denominar común; es decir, el derecho de asociación que regula este artículo se refiere a un género —la asociación— dentro del que caben modalidades específicas» (STC 67/1985, FJ3). En relación con los partidos políticos, por tanto, el derecho de asociación deberá adaptarse a las exigencias que deriven de la singularidad de estos como asociaciones.

2. La singularidad de los partidos como asociaciones[Subir]

Apoyándose en pronunciamientos anteriores, en la STC 226/2016 el Tribunal señala en qué consiste la singularidad de los partidos políticos, a los que la Constitución dedica un artículo situado en su título preliminar y en el que les atribuye una función absolutamente central en el Estado democrático:

En efecto, el art. 6 constitucionaliza las funciones que ejercen los partidos políticos en un Estado democrático, funciones de importancia decisiva y trascendencia constitucional, y, en consecuencia, les atribuye una particular posición y relieve constitucional. Así pues, la singularidad de los partidos, como asociaciones, deriva de la función que desempeñan.

En este sentido hay que recordar que la tarea que realizan los partidos es la de contribuir a la formación democrática de la voluntad política, a través de los procesos de formación de la voluntad individual, pública y política que tienen lugar en la sociedad y en el Estado, y que funcionan de forma dialéctica, retroalimentándose ( ‍González Encinar, J. J. (1992). Democracia de partidos vs. Estado de partidos. En J. J. González Encinar (coord.). Derecho de partidos (pp. 17-‍41). Madrid: Espasa Universidad.González Encinar, 1992: 24;  ‍Grimm, D. (2001). Partidos políticos. En E. Benda et al. (coords.). Manual de Derecho Constitucional (389-‍445). Madrid: Marcial Pons.Grimm, 2001: 399). Por eso los partidos políticos, que son los actores principales de dicho proceso, actúan tanto en la sociedad como en el Estado, y en los dos lugares al mismo tiempo. En la sociedad, articulan a una pluralidad de individuos y de grupos, con ideas y necesidades distintas, en ocasiones antagónicas, y convierten esa diversidad no ordenada de opciones e intereses sociales en una expresión ordenada y unitaria capaz de traducirse en decisiones políticas concretas. En el Estado, los miembros de los partidos que han accedido a un cargo o función pública toman, siguiendo las normas de organización y funcionamiento establecidas, las decisiones políticas que correspondan, construyendo así la voluntad política del Estado. La función que las constituciones de los Estados democráticos reconocen a los partidos políticos no es auxiliar ni complementaria, sino, como reconoce el Tribunal Constitucional, absolutamente decisiva: concurren a la formación y manifestación de la voluntad política del Estado y deben hacerlo de tal modo que esta se puede entender como expresión de la voluntad de los ciudadanos.

De la función que cumplen los partidos deriva su especial posición, a la que corresponden un particular estatuto constitucional y un concreto régimen legal, que deben definirse precisamente a partir de dicha función y específicamente para que estos puedan cumplir adecuadamente esa tarea ( ‍Salvador Martínez, M. (2017). Los partidos políticos como instrumento de participación y su estatuto constitucional. En R. Morán Martín (coord.). Participación y exclusión política. Valencia: Tirant lo Blanch.Salvador Martínez, 2017). De ese estatuto constitucional forma parte sin duda la «modalidad especial» del derecho de asociación^‍‍[6].

A la hora de determinar las singularidades que exige esa modalidad específica de derecho de asociación es especialmente relevante tener en cuenta que los partidos políticos actúan, como se ha visto, tanto en la sociedad como en el Estado, por lo que no se les puede tratar solo como si fuesen una asociación privada, ni tampoco como si no fuesen una asociación privada extremadamente singular, no solo por la trascendencia de la función que cumplen, sino por las condiciones en que cumplen dicha función, con el práctico monopolio de la representación política y del ejercicio del poder en el Estado.

Por último, hay que señalar que esta realidad obliga a adoptar un enfoque específico de derecho constitucional. El derecho de asociación constitucionaliza una parte de la vida entre sujetos privados y es, por eso, un punto de confluencia entre el derecho constitucional y el derecho privado ( ‍Gómez Montoro, A. (2004). Asociación, constitución, ley. Sobre el contenido constitucional del derecho de asociación. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.Gómez Montoro, 2004: 34-‍38), lo que explica que del estudio del mismo se hayan ocupado no solo constitucionalistas, sino también iusprivatistas, y que, inevitablemente, en determinadas cuestiones existan interpretaciones diferentes debido a la distinta perspectiva que adoptan unos y otros^‍‍[7]. Pues bien, en el caso de los partidos políticos, de acuerdo con lo señalado anteriormente, en la configuración de la «modalidad específica de derecho de asociación» la perspectiva constitucional debe ser indudablemente la preponderante.

3. La «modalidad específica» del derecho de asociación política[Subir]

A lo largo de su no excesivamente extensa jurisprudencia sobre partidos políticos el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar en qué consiste la «modalidad específica» de derecho de asociación que estos ejercen: sigue siendo la libertad de asociación del art. 22 CE, es decir, una libertad frente a las intromisiones de los poderes públicos^‍‍[8], pero debe conjugarse con las exigencias que derivan de la función que el art. 6 CE atribuye a los partidos. Por eso el Tribunal ha señalado que «los arts. 6 y 22 deben interpretarse conjunta y sistemáticamente, sin separaciones artificiosas^‍‍[9]». El art. 6 marca la singularidad de los partidos como asociaciones (porque «expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política»), de modo que la modalidad específica del derecho de asociación política debe integrar los elementos que proporciona el art. 6 y los elementos definitorios del derecho de asociación del art. 22 interpretados a la luz del art. 6.

Eso supone, fundamentalmente, que el art. 6 CE actúa como límite a la libertad de autoorganización del derecho general de asociación del art. 22, ya que la organización interna de los partidos políticos debe respetar el mandato expreso de que «su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos». Por ello el Tribunal ha integrado esta exigencia en el contenido del derecho de asociación política: reconociendo, por un lado, un principio de organización y funcionamiento interno democrático que los partidos deben respetar, y, por otro, unos derechos de los afiliados cuyo fin es asegurar la participación de estos en la formación de la voluntad del partido^‍‍[10].

a) El principio de organización y funcionamiento interno democrático obliga a establecer reglas que permitan la participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno. La razón de ser de esta exigencia es clara en la argumentación del Tribunal Constitucional:

La argumentación del Tribunal es impecable. Los partidos políticos no pueden cumplir su función de servir como instrumentos de participación y cauce de expresión de los intereses y opiniones de los ciudadanos si no se organizan de forma que la pluralidad de corrientes sociales y de posiciones ideológicas que en cada uno de ellos se representan vaya articulándose a través de un proceso democrático interno —es decir, de debate, discusión, deliberación y acuerdo— en el que se integren finalmente las diferencias y se construya una posición común^‍‍[11]. El problema, como se sabe, es que los partidos tienen una tendencia natural a la oligarquía, y la libertad de autoorganización conduce, por tanto, de forma natural, a organizaciones oligárquicas; por eso el constituyente configuró como carga específica para los partidos y como límite a su libertad de autoorganización que su organización y funcionamiento fueran democráticos.

La valoración sobre el grado de cumplimiento de esta exigencia constitucional no es la que sería deseable. Por eso en torno a ella se ha generado últimamente un intenso debate social, político y jurídico. Los ciudadanos han manifestado claramente su desconfianza en los políticos y en los partidos, y el rechazo de la forma en que estos se organizan y actúan: los partidos se han burocratizado excesivamente, las cúpulas de los partidos se han alejado de los afiliados y los militantes^‍‍[12], la política se ha profesionalizado y el proceso de selección de las élites es manifiestamente mejorable^‍‍[13]. Todo ello conduce a que los partidos se alejen de su base social y pierdan receptividad, que es precisamente lo que pretende garantizar el principio de la democracia interna. Frente a esto, la doctrina coincide en que las exigencias que establece la Ley Orgánica de Partidos Políticos son absolutamente insuficientes^‍‍[14] y ha puesto por ello sobre la mesa numerosas propuestas de reforma de la misma^‍‍[15].

b) Para reforzar la garantía de funcionamiento democrático interno de los partidos el Tribunal ha reconocido los derechos de los afiliados. En la relevante STC 56/1995 el Tribunal afirmó que el mandato constitucional de funcionamiento democrático de los partidos políticos exige el reconocimiento de estos derechos y su inclusión en los estatutos de los partidos. En la STC 226/2016 ha añadido que, «correlativamente a tales derechos, se sitúan los deberes de colaboración correspondientes para el buen funcionamiento del partido», algo que, como luego veremos, será decisivo para definir el alcance real de los mismos.

La determinación de estos derechos, sin embargo, está en manos del legislador y de los propios partidos. El Tribunal los ha definido como «derechos de configuración legal» respecto a los cuales el legislador goza de un amplio margen de maniobra. Así, cuando el Tribunal dictó la STC 56/1995 esos derechos se contenían en dos leyes preconstitucionales, la Ley 21/1976, de Asociaciones Políticas, en los preceptos no derogados, y la Ley 54/1978, de Partidos Políticos. Actualmente estos derechos se encuentran en la Ley Orgánica de Partidos Políticos^‍‍[16] y son diferentes de los recogidos en las leyes anteriores. Además, los estatutos de los partidos pueden ampliar los derechos de participación de sus afiliados hasta donde tengan por conveniente, respetando naturalmente la regulación legal y constitucional aplicable, aunque esos derechos añadidos serán derechos de rango meramente estatutario, con lo que esto significa.

A partir de la premisa que establece el Tribunal, esto es, que los partidos políticos son asociaciones singulares y que su libertad de autoorganización está limitada por las exigencias que derivan de la función que cumplen en el Estado democrático y de los requisitos necesarios para cumplir dicha función adecuadamente (art. 6 CE), el margen de configuración del legislador en el reconocimiento de los derechos de los afiliados no debería ser tan amplio. Es cierto que caben diferentes concreciones de la exigencia de democracia interna —este es el argumento del Tribunal Constitucional para justificar dicho amplio margen de decisión^‍‍[17]—, pero existen ciertos derechos sin los cuales no es posible calificar de democrática a una organización. De otro lado, cabe preguntarse cómo puede el reconocimiento de los derechos de los socios actuar de forma eficaz como límite a esa libertad de autoorganización si se deja en manos de los propios partidos, a través de la ley (son ellos los que están presentes en el Parlamento), o de los estatutos, la decisión de qué derechos se reconocen y con qué contenido. Sería deseable, por tanto, que el Tribunal Constitucional avanzase en la determinación de los derechos de los socios y limitase el margen de decisión del legislador, incluyendo desde luego los derechos fundamentales implicados en los procesos democráticos de formación de la voluntad, como es el caso de la libertad de expresión^‍‍[18]. No se puede olvidar que los partidos políticos han demostrado hasta ahora una marcada tendencia a defender y ampliar sus privilegios, y la misma marcada resistencia a sujetarse a límites o someterse a exigencias, y que por ello en materia de limitación de la libertad de los partidos el Tribunal Constitucional juega un papel decisivo.

1. Elementos definitorios de la libertad de expresión[Subir]

De la extensa y consolidada jurisprudencia sobre la libertad de expresión interesa destacar aquí solo tres ideas centrales. La primera, relativa al fundamento de esta libertad, que sirve, desde el punto de vista subjetivo, a la necesidad de las personas de expresar libremente lo que piensan como condición del libre desarrollo de su personalidad, y, desde un punto de vista objetivo, a la necesidad de garantizar la libertad en el proceso de formación de la opinión individual y pública, de la que depende el correcto funcionamiento del Estado democrático, ya que para que funcionen correctamente los mecanismos de exigencia de responsabilidad y control político es preciso que los ciudadanos puedan formar libremente sus opiniones y participar en el debate público. Desde la STC 6/1981, en la que con una fórmula ya clásica y contundente el Tribunal afirmó que «el art. 20 CE garantiza el mantenimiento de una comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente falseado el principio de representación democrática que enuncia el art. 1.2 de la Constitución, y que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política», el Tribunal se ha referido siempre a este elemento objetivo, destacando cómo esta libertad sirve a la garantía de la formación libre de la opinión pública, que considera una institución política fundamental, indisolublemente ligada al pluralismo político, como valor fundamental y como requisito del funcionamiento del Estado democrático.

La segunda idea se refiere al amplio ámbito protegido por la libertad de expresión, que protege la emisión de cualquier tipo de ideas y opiniones, incluyendo las críticas molestas o desabridas^‍‍[20], y con la única exclusión del uso de expresiones injuriosas o vejatorias. Y la tercera, referida a los límites de esta libertad que derivan de su colisión con otros derechos fundamentales. En estos casos, según una doctrina consolidada, deben ponderarse los valores constitucionales enfrentados, atendiendo al carácter preferente de la libertad de expresión cuando sirve a la garantía de la opinión pública libre^‍‍[21]. En la propia STC 226/2016 el Tribunal, citando al TEDH, reconoce que, debido al papel que juega esta libertad en el Estado democrático, sus límites deben ser interpretados de forma restrictiva^‍‍[22], y recuerda que «el TEDH declara que el art. 10.2 CEDH no deja apenas espacio para la restricción de la libertad de expresión en dos ámbitos específicos: el del discurso político y el de las cuestiones de interés general» (STEDH, asunto Bédat c. Suiza, de 29 de marzo de 2016, § 49).

Efectivamente, cuando se trata de opiniones o informaciones de carácter político, es decir, referidas a cargos públicos, a actuaciones de los órganos del Estado, incluso a decisiones adoptadas por los partidos políticos, es decir, cuando se trate de los debates o discusiones que forman parte de los procesos de formación de la opinión individual y pública, el valor preferente de estas libertades es incuestionable. En estos casos alcanza la libertad de expresión su máximo nivel de eficacia justificadora y por eso quienes ejercen funciones públicas o resultan implicados en asuntos de relevancia pública están obligados a soportar que sus derechos subjetivos de la personalidad resulten afectados por opiniones o informaciones de interés general^‍‍[23].

Por ello, cuando el afiliado a un partido esté ejerciendo la libertad de expresión del art. 20 CE hay que entender que dicha libertad protege la emisión de opiniones críticas, molestas e incluso hirientes, y cuando se refiera a cuestiones políticas o de interés general tendrá ese valor preferente o prioritario que tantas veces ha señalado el Tribunal Constitucional, y no admitirá apenas límites o restricciones. Cuestión distinta es que consideremos que el hecho de pertenecer a un partido político transforma de alguna manera la naturaleza de la libertad de expresión. Ahora veremos si es así.

2. La libertad de expresión como derecho del afiliado a un partido[Subir]

La STC 56/1995 es la única sentencia anterior a la 226/2016 en la que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la libertad de expresión de los afiliados. Fue en esa sentencia en la que se sentó la interpretación de que los afiliados a un partido son titulares de un conjunto de derechos de participación que forman parte del contenido de su derecho de asociación, cuya configuración corresponde al legislador. En aquel caso los recurrentes alegaron el ejercicio de la libertad de expresión en el partido y, aunque no se trataba realmente de un acto que fuese ejercicio de dicha libertad, el Tribunal afirmó que nada se oponía «al reconocimiento de un derecho a la libertad de expresión de los afiliados en el seno del partido político del que forman parte con los límites que puedan derivarse de las características de este tipo de asociaciones» (STC 56/1995, FJ 5). Para ello el Tribunal contó con el apoyo del art. 3.2 f) de la Ley 21/1976, de Asociaciones Políticas, que proclamaba entre los derechos de los asociados el del «manifestar su opinión», y al que el Tribunal hizo expresa referencia.

Con este precedente, en la STC 226/2016 el Tribunal vuelve a relacionar la libertad de expresión con los derechos de participación de los afiliados, pero se encuentra con el problema de que la actual Ley Orgánica de Partidos Políticos no recoge esta libertad entre esos derechos. Sí lo hacen, sin embargo, los estatutos de algunos partidos, pero solo con rango estatutario. Ante esta situación, el Tribunal realiza dos consideraciones decisivas sobre la naturaleza de la libertad de expresión de los miembros de un partido.

En primer lugar, recuerda que los derechos fundamentales son irrenunciables y no se pierden al entrar en una asociación, de modo que los afiliados son titulares de la libertad de expresión que les reconoce el art. 20 y pueden ejercerla en el seno del partido, con independencia de que el legislador establezca esta libertad también como derecho de participación de los afiliados, o de que la establezca el propio partido en sus estatutos. Añade el Tribunal, además, que la inclusión de la libertad de expresión en el catálogo de derechos de los afiliados no transforma el derecho fundamental a la libertad de expresión en un derecho de rango legal o estatutario^‍‍[24].

En segundo lugar, el Tribunal reconoce la libertad de expresión como uno de los derechos de los afiliados a un partido. Desde el punto de vista de los derechos de participación de los socios, que, recordemos, se reconocen por la conexión existente entre el art. 6 y el art. 22 CE, y que son garantía del principio de democracia interna, el Tribunal destaca la importancia trascendental del ejercicio de los derechos fundamentales democráticos (entre ellos, la libertad de expresión) en el seno de los partidos políticos:

Esta reflexión del Tribunal es absolutamente pertinente, ya que un Estado solo puede considerarse democrático si también son democráticos los procesos de formación de la voluntad política, en la sociedad y en la propia organización estatal, para lo cual es imprescindible que dichos procesos se desarrollen con plena garantía de los derechos fundamentales implicados. Así, en la medida en que los partidos políticos son los actores principales en la formación de la voluntad política, y que parte de dichos procesos tiene lugar en el interior de los partidos, es incuestionable que los derechos fundamentales democráticos deben desplegar toda su eficacia en el seno de los mismos. El ejercicio de estos derechos en el interior de los partidos, pues, trasciende, como dice el Tribunal, al derecho en particular, afectando a la esencia del Estado democrático.

A partir de estas dos consideraciones, y a pesar de que actualmente el legislador no reconoce como derecho de los afiliados la libertad de expresión, el Tribunal concluye, citando textualmente la STC 56/1995, que «nada se opone, pues, al reconocimiento de un derecho a la libertad de expresión de los afiliados en el seno del partido político del que forman parte con los límites que puedan derivarse de las características de este tipo de asociaciones» (FJ 6). Aunque no es un reconocimiento tan claro como se podría desear, el Tribunal está afirmando que la libertad de expresión ex art. 20 CE debe formar parte de los derechos de los miembros de un partido, por lo que debería incluirse en la relación que contiene la Ley de Partidos. No para satisfacer, como se ha dicho, el interés subjetivo de los afiliados, que también, sino sobre todo para garantizar que el funcionamiento interno del partido será democrático, ya que de ella depende que los procesos internos de formación de la voluntad y de toma de decisiones, a través de los cuales se encauza el proceso de formación de la voluntad popular, sean realmente libres y democráticos, así como también que el partido pueda cumplir la función que le corresponde de representación de opiniones, agregación y articulación de intereses, y construcción de un programa que pueda un día transformarse en voluntad política del Estado. Señala acertadamente Vírgala Foruria ( ‍Vírgala Foruria, E. (2015). La regulación jurídica de la democracia interna en los partidos políticos y sus problemas en España. Teoría y Realidad Constitucional, 35, 225-‍281.2015: 258-‍262) que la inexistencia de la libertad de expresión como derecho de los afiliados haría perder el significado de estos derechos.

La libertad de expresión de los afiliados es, pues, un derecho de ejercicio absolutamente imprescindible en el seno de los partidos políticos, pero también fuera de ellos^‍‍[25]. En el exterior de los partidos, la libertad de expresión sirve a su fundamento original: permitir que los ciudadanos puedan opinar libremente, intercambiar ideas y formarse en libertad su opinión individual a partir del conocimiento de los asuntos públicos y políticos, entre los cuales sin duda hay que contar los asuntos relativos a los propios partidos, que obviamente son de relevancia e interés público, y lo son, desde luego, en mucha mayor medida que la vida privada de los personajes famosos que tantas veces ha servido al Tribunal Constitucional para afirmar el ejercicio legítimo de la libertad de expresión.

3. Los límites a la libertad de expresión del afiliado[Subir]

Una vez afirmado que los afiliados son titulares de la libertad de expresión, y reconocida la trascendencia del ejercicio de la misma, quedan por determinar los límites específicos con los que esta puede encontrarse. A ello dedica el Tribunal Constitucional el FJ 7 de la STC 226/2016, en el que construye una doctrina sobre los deberes que asume el afiliado y, en concreto, sobre el deber de lealtad al partido.

Para ello, el Tribunal comienza recordando que la libertad organizativa de las asociaciones comprende la potestad de dotarse de unos estatutos y de tipificar en ellos conductas que se consideren contrarias a los fines e intereses de la asociación, así como de sancionarlas. Razona el Tribunal que si a lo largo de su jurisprudencia ha afirmado que el ejercicio de dicha potestad puede acarrear la expulsión del socio, que es el máximo límite que se puede imponer al derecho de asociarse de una persona, también puede acarrear limitaciones a otros derechos, como la libertad de expresión. Así pues, los partidos pueden tipificar en sus estatutos conductas que consistan en un ejercicio de la libertad de expresión que el partido considere que perjudique sus intereses, y, en consecuencia, pueden establecer sanciones para dicho ejercicio de esta libertad. Efectivamente, esto es lo que han hecho la mayoría de los partidos políticos, que recogen en sus estatutos disposiciones en ese sentido^‍‍[26].

La previsión en los estatutos de límites a la libertad de expresión, sin embargo, no es por sí sola suficiente, ya que, a juicio del Tribunal, habrá casos en que dicha restricción estará justificada y otros en que no lo esté. Por ello, afirma el Tribunal que «determinar en qué supuestos la restricción resulta legítima y coherente con las necesidades de cohesión interna para asegurar el funcionamiento del partido, y en qué otros supuestos la previsión disciplinaria [puede llegar a] ser disuasoria del ejercicio de la crítica interna, de forma contraria a las exigencias de funcionamiento democrático, requiere analizar cada caso concreto».

A continuación el Tribunal argumenta que la limitación de la libertad de expresión será legítima en los casos en que el ejercicio de esta libertad resulte «gravemente lesivo» para la imagen del partido o la cohesión interna, de la que depende la consecución de los fines del mismo^‍‍[27].

El hecho de que estos bienes justifiquen una limitación de la libertad de expresión de los afiliados se fundamenta, a juicio del Tribunal, en el deber de lealtad al partido^‍‍[28]. La sentencia afirma que «quienes ingresan en una asociación han de conocer que su pertenencia les impone una mínima exigencia de lealtad», aunque acertadamente admite que «el tipo y la intensidad de las obligaciones que dimanen de la relación voluntariamente establecida vendrán caracterizados por la naturaleza específica de cada asociación». Pues bien, en el caso concreto de un partido político, el Tribunal interpreta que ese deber general de lealtad se concreta en dos obligaciones específicas: «Los afiliados asumen el deber de preservar la imagen pública de la formación política a la que pertenecen, y de colaboración positiva para favorecer su adecuado funcionamiento». En relación con la libertad de expresión, ese deber general de lealtad se traduce en un deber de contención para no lesionar los bienes antes citados (la imagen del partido y la cohesión interna), un deber que el Tribunal concibe de forma muy amplia, incluyendo a todo tipo de afiliados, y aplicable tanto a cuestiones internas como de política general:

Aunque al principio de su argumentación el Tribunal había afirmado que debía analizarse cuándo una restricción de la libertad de expresión era «legítima y coherente con las necesidades del partido» y cuándo «puede ser disuasoria del ejercicio de la crítica interna, de forma contraria a las exigencias de funcionamiento democrático», la conclusión a la que llega el Tribunal, sin embargo, corre el riesgo precisamente de no fomentar ese ejercicio crítico tan necesario a las exigencias de funcionamiento democrático de un partido. Según su interpretación, está justificada la limitación de la libertad de expresión de los afiliados siempre que el partido considere que se ejerce lesionando su imagen pública o sus necesidades de cohesión interna. El problema es que estos conceptos dejan al partido un margen de maniobra excesivamente amplio a la hora de apreciar si en un caso concreto dichos bienes han sido gravemente perjudicados por la libertad de expresión de un afiliado. Si la valoración corresponde al propio partido, qué impediría que este no considere gravemente lesiva cualquier opinión discrepante de la mayoría o inconveniente en un momento determinado. Este amplio margen de apreciación no ataja, desde luego, el peligro de que la disciplina interna de los partidos sirva para callar voces disidentes o molestas, o para reprimir corrientes contrarias a la mayoritaria, que es precisamente lo que protege el principio de la democracia interna.

Por ello, sobre la doctrina que sienta el Tribunal Constitucional sobre los límites a la libertad de expresión del afiliado pueden hacerse las siguientes puntualizaciones.

En primer lugar, conforme a la jurisprudencia consolidada sobre la libertad de expresión, su valor preferente cuando es garantía de la libre formación de la opinión pública, y el carácter excepcional de los límites en estos casos, cualquier límite que se establezca debe estar absolutamente fundamentado, y definido con claridad y precisión. En este sentido se puede criticar que la Sentencia 226/2016, a lo largo de su razonamiento, utiliza diferentes términos y hace referencia a distintos bienes y principios («los intereses del partido», «la imagen pública», «la cohesión interna», «la consecución de los fines asociativos», el «adecuado funcionamiento» del partido, «la facultad de autoorganización», «los fines que le son propios»…), de manera que no queda perfectamente delimitado el bien jurídico que justifica la limitación a la libertad de expresión y el alcance que dicho límite puede tener.

En segundo lugar, el Tribunal arranca su argumentación desde la idea de la «lealtad», que, efectivamente, como él mismo reconoce, funciona de forma distinta según el tipo de asociación de que se trate: el deber de lealtad no puede tener el mismo alcance y contenido en un partido político que en otro tipo de asociaciones. En la doctrina alemana se entiende que la lealtad que deriva de pertenecer a un partido se traduce en la obligación de no actuar a favor de otro partido distinto del propio, de un contrincante en la lucha política; por eso es desleal pedir el voto para otro partido, participar en sus actividades electorales o presentarse en sus listas^‍‍[29]. El ejercicio de la libertad de expresión solo puede ser desleal, por tanto, cuando busque intencionadamente favorecer a otro partido político.

En tercer lugar, deducir de la idea de lealtad la existencia de un deber general de contención para todos los afiliados resulta excesivo y desproporcionado. Dicho deber recuerda, en su denominación al menos, al deber de contención que se exige a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en el ejercicio de la crítica a sus superiores jerárquicos. Las situaciones, sin embargo, no son en absoluto comparables. El debate político, ya sea en el interior de los partidos o en el espacio público, no puede someterse, por principio, y con carácter general, a ningún tipo de deber de contención, sino que, más bien al contrario, es precisamente en este ámbito, vinculado a los procesos de formación de la opinión pública, donde el ejercicio de esta libertad adquiere toda su eficacia legitimadora.

En cuarto lugar, sí cabe entender que existen dos bienes jurídicos que objetivamente merecen cierta protección desde el punto de vista del partido político: la unidad y cohesión interna, y la imagen pública del mismo. Pero no desde el punto de vista subjetivo del partido, sino porque ambos juegan un determinado papel en que los partidos puedan competir con ciertas garantías de éxito en la lucha política y desempeñar así la función que les corresponde^‍‍[30]. La protección de ambos bienes, sin embargo, debe conjugarse con la de otros principios y derechos expresamente recogidos en la Constitución. Así, aunque los partidos necesitan un cierto grado de unidad y cohesión interna, estos son, por definición, expresión del pluralismo, y están sujetos al principio de la democracia interna, que garantiza la existencia de distintas corrientes internas de opinión^‍‍[31]. En cuanto a la imagen del partido, es obvio que para el partido su imagen es un bien a proteger, pero existe una doctrina consolidada sobre cómo el honor, la intimidad y la imagen de quienes participan en el debate político deben ceder ante el ejercicio de la libertad de expresión cuando esta sirve a la garantía de la opinión pública libre.

En quinto lugar, solo cabría entender justificada una limitación del ejercicio de la libertad de expresión cuando esta produzca realmente un grave perjuicio, cuando se produzca un verdadero daño en alguno de estos dos bienes, hasta el punto de llegar a condicionar efectivamente la capacidad del partido para desempeñar su función^‍‍[32]. La apreciación de dicho perjuicio, además, tendría que ser objetiva: la libertad de expresión no puede resultar limitada en aquellos casos en los que el partido subjetivamente sienta lesionada su imagen o su cohesión interna (porque esto sí permite que este límite se transforme en un instrumento de represión interna), sino solo en aquellos casos en que objetivamente se dañen dichos bienes hasta el punto de poner en peligro la capacidad del partido de cumplir con su función. Desde un punto de vista teórico el ejercicio de la libertad de expresión de los afiliados no debería constituir un problema para el partido porque forma parte de la naturaleza del mismo en cuanto organización democrática. La existencia de una pluralidad de opiniones, diferentes e incluso enfrentadas, y el fomento del debate entre las mismas están en la propia esencia de la democracia. Hay que imaginar supuestos muy excepcionales en los que, jurídicamente, la opinión de un afiliado pueda afectar tan gravemente a la imagen del partido o a su cohesión interna como para impedir que el partido pueda lograr sus fines, entendiendo por ello los fines establecidos constitucionalmente (contribuir a la formación democrática de la voluntad popular y política)^‍‍[33].

Por último, dado el papel que cumple la libertad de expresión como garante del proceso de libre formación de la opinión pública y como garante de la democracia interna de los partidos, los límites que ha admitido el Tribunal Constitucional deberían interpretarse de forma absolutamente restrictiva y estar totalmente justificados en cada caso concreto.

1. El control judicial limitado como regla general[Subir]

Con carácter general se entiende que, puesto que el derecho de asociación es, esencialmente, una libertad frente al Estado que exige la mínima intromisión por parte de los poderes públicos, los órganos judiciales deben «autocontenerse» a la hora de juzgar la actividad interna de los partidos. Hasta dónde puede llegar ese control judicial limitado es una cuestión discutida en la que existen diferentes posiciones doctrinales, que van desde la que admite solo un mínimo control formal hasta la que defiende el control material de dichas decisiones^‍‍[34], diferentes posiciones que tienen que ver con la forma de entender la actividad sancionadora de las asociaciones y con la perspectiva más iuspublicista o iusprivatista que se adopte^‍‍[35].

El Tribunal Constitucional ha adoptado una posición intermedia, conforme a la cual admite un control limitado: de un lado, los órganos judiciales pueden fiscalizar los aspectos formales del ejercicio de la potestad sancionadora de las asociaciones con objeto de verificar si la sanción está prevista en los estatutos y si se ha impuesto conforme al procedimiento allí previsto; de otro, en cuanto al fondo de la decisión, el control judicial debe limitarse a comprobar si la decisión disciplinara cuenta con una «base razonable», lo que significa que el juez no puede entrar a valorar, con independencia del juicio que ya han realizado los órganos de las asociaciones, la conducta del socio, sino solo a comprobar si existe una «base razonable» para la decisión tomada por dichos órganos, es decir, si la decisión «carece (o no) de toda razonabilidad a la luz de las disposiciones legales y estatutarias aplicables^‍‍[36]».

Ahora bien, en relación con determinadas asociaciones, tanto la doctrina^‍‍[37] como el Tribunal Constitucional admiten que el control judicial se puede intensificar. Hasta el momento el Tribunal ha mantenido esta interpretación en dos casos. El primero es el de las asociaciones no puramente privadas, esto es, asociaciones que, aun siendo privadas, ostentan de hecho o de derecho una posición dominante en el campo económico, cultural, social o profesional, de manera que la pertenencia o exclusión de ellas supone un perjuicio significativo para el particular afectado; un perjuicio que va más allá del hecho de la expulsión, ya que al ocupar la asociación una posición dominante en un sector, ámbito o mercado, esta proporciona al socio ventajas económicas o materiales que perdería en caso de expulsión y que difícilmente podría compensar ingresando en otra asociación similar, fundamentalmente porque esa opción no existe^‍‍[38]. Así ocurrió en el caso de la STC 96/1994, en el que un socio cooperativista expulsado perdió por ello su vivienda. En segundo caso se dio en la STC 42/2011, en la que el Tribunal admitió la intensificación del control judicial por otro motivo, por la existencia de un conflicto entre derechos fundamentales: «Aunque el enjuiciamiento de los Tribunales ordinarios sobre la actividad de las asociaciones esté claramente delimitado, en supuestos de conflicto entre derechos fundamentales (asociación y la libertad de expresión, como en este caso) el juicio ponderativo del Tribunal tampoco debe ser excluido, por mor del art. 53 CE», es decir, un conflicto que el Poder Judicial tiene que atender^‍‍[39].

2. El alcance del control judicial sobre las decisiones sancionadoras de un partido político[Subir]

El gran paso que da el Tribunal Constitucional en la STC 226/2016, y que se le reprocha en el voto particular a la misma^‍‍[40], es afirmar que los acuerdos sancionadores de los partidos políticos admiten un control más intenso que el de las asociaciones generales y señalar el alcance que dicho control puede tener.

El Tribunal considera aplicable a los partidos su doctrina sobre la intensificación del control judicial con el argumento de que los partidos son «asociaciones constitucionalmente cualificadas», por la función decisiva y la posición que ocupan en el Estado democrático, y por la exigencia constitucional de democracia interna que de aquella se deriva. El Tribunal no añade más argumentos a esta afirmación, pero no parece necesario. Es obvio, según lo dicho, que si alguna asociación justifica un control judicial intenso del ejercicio de su potestad sancionadora son los partidos políticos^‍‍[41].

Esta afirmación, además, es coherente con la jurisprudencia establecida en la STC 96/1994 (perjuicio añadido) y en la STC 42/2011 (conflicto entre derechos). Efectivamente, los partidos políticos ocupan una posición dominante en el ámbito de la participación política, en el que prácticamente han monopolizado las convocatorias electorales. Esto supone que la expulsión de un afiliado lleva aparejado un perjuicio añadido relativo a las posibilidades de ejercer el derecho de asociación política, ya que difícilmente podrá fundar otro partido que pueda llegar a tener una posición relevante en el panorama político o afiliarse a otro ya existente con el que comparta ideario^‍‍[42]. En cuanto a la existencia de un conflicto de derechos fundamentales, ese es precisamente el motivo del recurso que resuelve la STC 226/2016: un conflicto entre la libertad de asociación y la libertad de expresión.

Respecto al alcance del control judicial, el Tribunal entiende que este podrá ir más allá de comprobar si existe «base razonable» y extenderse al análisis material de la causa de expulsión, en concreto, a la valoración de si la decisión del partido es, desde el punto de vista de la ponderación de bienes en conflicto, conforme con la Constitución:

Este paso dado por el Tribunal Constitucional resulta del todo pertinente. Desde el punto de vista constitucional, la posición cualificada de los partidos políticos demanda un ejercicio de la potestad sancionadora absolutamente exquisito. De cómo se ejerza esta facultad pueden derivar no solo perjuicios para los afiliados que sean objeto de sanción, sino también perjuicios objetivos que el uso partidista de la disciplina sancionadora puede producir en el modelo de partido, y, con ello, en el grado de calidad democrática del Estado. Es más, cabría aún exigir mayores mejoras en los mecanismos disciplinarios internos de los partidos: de un lado, por la falta de objetividad y neutralidad de los órganos del partido que ejercen funciones jurisdiccionales, debido a su dependencia de los órganos ejecutivos, y la posibilidad de que sean utilizados como instrumentos de presión o represalia en manos de la mayoría ( ‍Bilbao Ubillos, J. M. (2016). El control de las sanciones disciplinarias impuestas por los órganos de gobierno de los partidos políticos: el alcance del control jurisdiccional. En F. J. Matia Portilla (dir.). Problemas actuales sobre el control de los partidos políticos (pp. 113-‍144). Valencia: Tirant lo Blanch.Bilbao Ubillos, 2016: 135); de otro, por la tipificación excesivamente vaga de las conductas susceptibles de ser sancionadas y el margen de apreciación que le queda al partido, lo que exigiría, como propone Vírgala Foruria ( ‍Vírgala Foruria, E. (2015). La regulación jurídica de la democracia interna en los partidos políticos y sus problemas en España. Teoría y Realidad Constitucional, 35, 225-‍281.2015: 276), que los órganos jurisdiccionales pudieran «analizar en toda sus extensión si la decisión partidaria, también en cuanto al fondo, está tipificada, que la tipificación no sea excesivamente vaga, que la acción u omisión sancionada encaje efectivamente en el supuesto de hecho previsto en los estatutos y que la sanción sea proporcional a la falta».