EL CRECIENTE ACTIVISMO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL ITALIANA ANTE LAS REFORMAS DEL SISTEMA ELECTORAL NACIONAL

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Italia representa un caso absolutamente excepcional en lo que a su sistema electoral se refiere. Desde la restauración de la democracia tras la Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad, se han sucedido hasta seis leyes electorales distintas para el Parlamento italiano. Y lo que se ha dado en llamar como la Segunda República italiana ha conocido cuatro sistemas electorales: Mattarellum (1993); Porcellum (2005), Italicum (2015) y Rosatellum (2017). Esta última reforma electoral, que se aplicará por vez primera en las elecciones generales de 2018, representa en realidad el último episodio de la accidentada y compleja historia de las reglas electorales utilizadas para la elección de la Cámara de Diputados y el Senado italianos.

Esta situación contradice una de las principales conclusiones en los estudios sobre sistemas electorales, la cual apunta a que las major electoral reforms, esto es, las reformas que modifican el tipo fundamental de sistema electoral, son algo excepcional en las democracias establecidas ( ‍Nohlen, D. (1984). Changes and Choices in Electoral Systems. En A. Lijphart y B. Grofman (eds.). Choosing an Electoral System: Issues and Alternatives (pp. 217-‍224). New York: Praeger. Nohlen, 1984;  ‍Norris, P. (1995). Introduction: The Politics of Electoral Reform. International Political Science Review, 16, 3-‍8. Disponible en: https://doi.org/10.1177/019251219501600101.Norris, 1995;  ‍Katz, R. (2005). Why are there so Many (or so Few) Electoral Reforms? En M. Gallagher y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems (pp. 57-‍76). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/0199257566.003.0003.Katz, 2005;  ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390.Renwick, 2010). Es precisamente por ello por lo que resulta interesante examinar los procesos de reforma electoral que se han llevado a cabo en Italia en los últimos tiempos.

El caso italiano destaca asimismo por el rol desempeñado recientemente por la Corte Constitucional italiana a la hora de condicionar estos procesos de reforma electoral: en las sentencias 1/2014 y 35/2017 la Corte ha desplegado un importante activismo judicial. Situación que, al menos hasta los últimos tiempos, ha sido infrecuente en perspectiva comparada, dado que los tribunales acostumbran a considerar que el establecimiento de las reglas electorales debe dirimirse en las instancias exclusivamente políticas. Así las cosas, parece pertinente analizar brevemente los motivos por los que la Corte Constitucional ha decidido intervenir en una cuestión tan sensible desde el punto de vista político como es el sistema electoral.

El trabajo seguirá la siguiente estructura. Tras esta introducción, se analizará la reforma electoral de 2005 (conocida como Ley Calderoli o Porcellum), así como el pronunciamiento de la Corte Constitucional del año 2014. Posteriormente, se estudiará la ley electoral aprobada en 2015 (conocida como Italicum), así como la correspondiente sentencia de la Corte Constitucional del año 2017. Más adelante, se hará referencia breve a la última de las reformas electorales aprobadas, Rosatellum. A modo de conclusión, se realizará una serie de reflexiones finales sobre el creciente activismo de los altos tribunales en un asunto de gran trascendencia política como son los sistemas electorales.

II. LA LEY CALDEROLI O PORCELLUM[Subir]

En una legislatura caracterizada por la crispación y el desencuentro, se aprobó de forma vertiginosa una nueva ley electoral, la Ley núm. 270, de 21 de diciembre de 2005, auspiciada exclusivamente por los cuatro partidos de centro-derecha que conformaban por entonces la coalición gubernamental, entre los que destacaba Forza Italia, partido encabezado por el primer ministro, Silvio Berlusconi.

En realidad, esta reforma vino motivada por las malas perspectivas electorales que tenía ante sí dicha coalición a falta de un año de las elecciones nacionales de 2006. Dadas las circunstancias, la coalición gobernante decidió acometer una reforma electoral a la medida de sus intereses, con el objetivo de impedir la victoria del centro-izquierda o, al menos, minimizar la magnitud de su previsible mayoría parlamentaria. Tan flagrante fue la manipulación electoral llevada a cabo que su principal impulsor, Roberto Calderoli, reconoció que su intención fue la de realizar una «cerdada» (porcata). De ahí que en esta ocasión, el audaz y cáustico politólogo Giovanni Sartori, que tuvo por costumbre satirizar las leyes electorales italianas asignándoles nombres en latín, decidiese bautizar a la nueva ley electoral como Porcellum ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-‍300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513.Pasquino, 2015: 295).

La reforma fue objeto de críticas provenientes de otras fuerzas políticas y desde amplios sectores de la opinión pública, pues entendían todos ellos que se trataba de un intento de la coalición de asegurarse una ventaja partidista o, al menos, de minimizar los daños en las inminentes elecciones. Para la mayoría de analistas también se trató de un ejemplo evidente de manipulación electoral en beneficio propio ( ‍Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences. South European Society and Politics, 12 (1), 79-‍93. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608740601155500.Pasquino, 2007).

Se trataba de un nuevo sistema de representación proporcional con fórmula Hare, y en el que, por tanto, desaparecieron los distritos uninominales que existieron en el anterior sistema electoral^‍‍[2]. Sin embargo, la proporcionalidad se corregía en la Cámara de Diputados con un premio de mayoría (premio di maggioranza) de cuantía variable, pues se otorgaban de forma automática 340 de los 630 escaños de la Cámara (en torno al 54 % del total) a la lista o coalición más votada a nivel nacional, con independencia de su porcentaje de votos y de la diferencia frente a sus competidores. Por tanto, aunque formalmente se trataba de un sistema de tipo proporcional, el premio de mayoría iba a jugar un papel determinante, haciendo que el sistema electoral no pudiese calificarse como meramente proporcional.

El reparto de los escaños entre los partidos restantes se realizaba de forma proporcional, aunque se preveía también un complicado juego de barreras electorales alternativas. Así, solo se permitía acceder al reparto de escaños a aquellas listas que, no presentándose dentro de una coalición electoral, obtuvieran el 4 % de los votos válidos a nivel nacional; o bien a aquellas coaliciones que, sumando los sufragios de todos los partidos que las integrasen, obtuviesen al menos el 10 % de los votos a nivel nacional. Dentro de las coaliciones que cumpliesen dichos requisitos, accedían al reparto de escaños solo aquellos partidos que consiguiesen el 2 %.

Otra de las novedades consistió en que los electores se limitaban a elegir listas cerradas y bloqueadas, formadas de antemano por los partidos, y en las que a los electores no se les permitía la posibilidad de mostrar preferencias por el orden de los candidatos.

Por lo que respecta al Senado, el sistema electoral era similar, aunque se diferenciaba en algunas cuestiones. La más relevante era la relativa al premio de mayoría que no se otorgaba en el conjunto del país, sino que se adjudicaba a cada lista o coalición vencedora en cada una de las veinte regiones italianas (un 55 % de los escaños de la región). Por tanto, la coalición o partido vencedor en las elecciones al Senado no tenía garantizada la mayoría de escaños en la Cámara Alta. Al adjudicarse los premios región por región, el premio obtenido por una lista o coalición en una región podía verse contrarrestado por los obtenidos por otras listas o coaliciones en otras regiones, tal y como terminó ocurriendo en 2006 y, sobre todo, en 2013. También eran distintas las cuantías de las barreras electorales en el Senado: 8 % para aquellas listas que concurriesen a las elecciones sin integrarse en ninguna coalición y 20 % para las coaliciones, y dentro de cada coalición se exigía el 3 % para los partidos que formaran parte. En definitiva, a diferencia de lo que ocurría con la Cámara de Diputados, el sistema electoral del Senado no era majority-assuring, pues los premios de mayoría se otorgaban a nivel regional y podían cancelarse mutuamente, por lo que la coalición o partido vencedor en el conjunto del país no tenía garantizada la mayoría de escaños en la Cámara Alta.

Con este sistema, aplicado a tres procesos electorales (2006, 2008 y 2013), se generaron incentivos para la fusión de partidos en dos grandes bloques rivales, por lo que se consolidaron desde un primer momento las dinámicas de competición bipolar entre las dos coaliciones de centro-izquierda y centro-derecha. Sin embargo, no se logró eliminar la fragmentación crónica del sistema de partidos italiano, dada la heterogeneidad de las coaliciones de los dos principales polos políticos, conformados por un conglomerado de partidos políticos que, una vez alcanzaban el objetivo de acceder al Parlamento, se escindían en innumerables grupos parlamentarios. A modo de ejemplo, en las elecciones de 2006 entraron en el Parlamento 16 partidos y 22 en las de 2008.

A este factor de inestabilidad gubernamental aun puede añadirse un segundo, si cabe, más problemático: la posibilidad de que se formasen mayorías de distinto color político en la Cámara de Diputados y en el Senado, debido a las diferencias entre sus sistemas electorales. Esto cobra especial importancia en un sistema parlamentario de bicameralismo perfecto o simétrico como el italiano, donde, por tanto, las dos Cámaras tienen un poder equivalente, como evidencia el hecho de que la confianza de los Gobiernos dependa tanto de la Cámara de Diputados como del Senado. Pues bien, esta situación de mayorías no homogéneas se produjo con el Gobierno de Romano Prodi (2006-‍2008), que dependió del voto oscilante en el Senado de un parlamentario independiente elegido en una circunscripción exterior ( ‍Delgado, I. (2016). La búsqueda de la proporcionalidad y la gobernabilidad en las reformas de los sistemas electorales: los casos de Nueva Zelanda e Italia. Revista Latinoamericana de Política Comparada, 11, 109-‍131. Delgado, 2016: 129). Esta situación de debilidad condujo a la caída del Gobierno de Prodi a los dos años y obligó a que se celebraran elecciones anticipadas en 2008, en las que venció de nuevo el centro-derecha con mayoría absoluta en las dos Cámaras.

Este sistema electoral Porcellum se intentó modificar en dos ocasiones a través de la figura del referéndum abrogativo, que requiere para su presentación la firma de 500 000 electores. La primera de ellas, admitida por la Corte Constitucional, proponía transferir el premio de mayoría de la coalición vencedora al partido más votado, sustituyendo así los incentivos para dar lugar a una dinámica bipolar por otra de carácter bipartidista. Sin embargo, en el referéndum celebrado en junio de 2009 la petición no alcanzó el quorum del 50 % de participación exigido para su validez por el art. 75 de la Constitución italiana.

El segundo de los intentos, que pretendía una abrogación total de la Ley 270/2005 (Porcellum), no fue admitido por la Corte Constitucional en la Sentencia 13/2012, que no aceptó el argumento de los promotores del referéndum de reactivar las leyes 276 y 277/1993 (Mattarellum), como producto de la eventual derogación de Porcellum. Con todo, la Corte, en una serie de obiter dicta manifestados en algunas sentencias de admisibilidad (sentencias 15/2008 y 16/2008), ya había informado al Parlamento de que ciertos puntos de la legislación electoral, y, en concreto, la concesión del premio de mayoría sin establecer un umbral mínimo de votos, ofrecían serias dudas sobre su constitucionalidad ( ‍Milani, G. y Sorda, E. (2015). Ley electoral y relevancia. La Corte Constitucional italiana supera una zona de sombra. Justicia Electoral, 15, 17-‍63. Milani y Sorda, 2015: 26;  ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-‍279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405.Baraggia, 2017: 275). Sin embargo, el Parlamento no atendió estas advertencias y mantuvo en vigor el sistema electoral Porcellum.

En las elecciones de 2013, las últimas en las que se aplicó Porcellum, el sistema de partidos italiano evolucionó hacia un formato esencialmente tripolar. Estos comicios arrojaron de nuevo una elevada fragmentación, debido a la fuerte irrupción del Movimiento 5 Estrellas, liderado por Beppe Grillo. Esto dio lugar, de nuevo, a un Parlamento dividido, en el que la coalición de centro-izquierda encabezada por el Partido Democrático se hizo con el dominio de la Cámara de Diputados, pero se quedó lejos de la mayoría absoluta en el Senado. De modo que ninguna de las principales fuerzas políticas fue capaz de conformar una mayoría clara en ambas Cámaras. Lo cual, sumado a la inestabilidad generada por el estallido de la crisis económica, puso en tela de juicio, una vez más, las reglas electorales entonces vigentes.

Así, al inicio de la legislatura el ímpetu reformista reapareció a nivel institucional, creándose dos comisiones de expertos: la primera, a instancias del presidente de la República, Giorgio Napolitano; y la segunda, bajo los auspicios del Gobierno encabezado por Enrico Letta ( ‍Quagliariello, G. (dir.) (2013). Per una democrazia migliore. Relazione finale e documentazione (Commissione per le riforme costituzionali). Presidenza del Consiglio dei Ministri. Disponible en: https://bit.ly/2T9nT8c.Quagliariello, 2013). Porcellum parecía tener los días contados.

III. LA SENTENCIA 1/2014: UN DRÁSTICO —E HISTÓRICO— CAMBIO JURISPRUDENCIAL[Subir]

La Corte Constitucional italiana, en su histórica Sentencia 1/2014, de 13 de enero, desmanteló algunos de los elementos centrales de la Ley 270/2005, que contenía el sistema electoral, Porcellum, que se había utilizado en las elecciones de 2006, 2008 y 2013. Se trató del caso «más clamoroso y afortunado de strategic litigation de la historia constitucional de la Italia republicana» ( ‍Fusaro, C. (2016). La nueva ley electoral italiana de 2015, un reto para el parlamentarismo débil. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 547-‍574. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.38.2016.18594.Fusaro, 2016: 560), pues este proceso lo puso en marcha un grupo de ciudadanos que fue recurriendo a las distintas instancias de la pirámide judicial italiana hasta llegar a la Corte Constitucional. Así, en esta controvertida sentencia, el Alto Tribunal italiano admitió a trámite —contra todo pronóstico— la cuestión de legitimidad constitucional que había planteado la Corte de Casación, y se pronunció sobre la conformidad de Porcellum con los principios constitucionales. Finalmente, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad parcial de esta ley electoral, siendo la primera vez en la que tomaba la decisión de intervenir en un tema tan sensible desde el punto de vista político como es el sistema electoral del Parlamento, y que tradicionalmente había permanecido en la esfera de decisión política ( ‍Longo, E. y Pin, A. (2014). Don’t Waste your Vote (Again!). The Italian Constitutional Court’s Decision on Election Laws: an Episode of Strict Comparative Scrutiny. Comunicación presentada en el ICON·S Inaugural Conference (Florencia, 26-‍28 de junio de 2014). Disponible en: https://bit.ly/2GCX6Qb.Longo y Pin, 2014;  ‍Milani, G. y Sorda, E. (2015). Ley electoral y relevancia. La Corte Constitucional italiana supera una zona de sombra. Justicia Electoral, 15, 17-‍63. Milani y Sorda, 2015;  ‍Duranti, F. (2016). Constitutional Dialogues on Electoral Law. Comparative Law Review, 6 (1), 1-‍10. Duranti, 2016;  ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-‍279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405.Baraggia, 2017).

Antes de analizar la doctrina sentada en esta sentencia, hay que comenzar subrayando que la Constitución italiana no impone ni tampoco prohíbe ningún tipo de sistema electoral, pues no existe ningún precepto que condicione la manera en que han de transformarse los votos en escaños. De hecho, los constituyentes, aun siendo favorables a las fórmulas de tipo proporcional, coincidieron en que no era oportuno constitucionalizar un sistema electoral específico, pues los contextos sociopolíticos pueden transformarse y aconsejar soluciones distintas a la proporcionalidad ( ‍Fusaro, C. (2016). La nueva ley electoral italiana de 2015, un reto para el parlamentarismo débil. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 547-‍574. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.38.2016.18594.Fusaro, 2016: 549). No era conveniente, pues, que el constituyente condicionase la libertad del Parlamento en el futuro.

El único artículo que está directamente relacionado con las elecciones es el art. 48 de la Constitución, y concretamente, el apartado en el que se proclama que el sufragio es personal, igual, libre y secreto. Así, podría interpretarse que la igualdad del sufragio debe entenderse en el sentido de que los votos de los electores deben tener un mismo peso no solo «de entrada» sino también de «salida». Sin embargo, la Corte Constitucional ya señaló en la Sentencia 43/1963 que «el principio de igualdad no se extiende […] al resultado concreto de la manifestación del votante. El resultado depende, por el contrario, exclusivamente del sistema que el legislador ordinario, no habiendo establecido la Constitución ninguna disposición al respecto, ha adoptado». Como también afirmó, en fechas más recientes, que el voto igual «no puede dar fundamento, por lo que respecta a los resultados de las votaciones, a la obligación de una constitucionalización de la opción de la proporcionalidad» (sentencias 429/1995, 107/1996 y 173/2005).

En sentencias posteriores relacionadas con el sistema electoral, la Corte señala que «no podría de ningún modo, según la misma jurisprudencia reiterada […], sustituir al legislador en una decisión que le está reservada a éste» (Sentencia 438/1993). En este sentido, «[…] la determinación de las fórmulas y de los sistemas electorales constituye un ámbito en el que se expresa con el máximo de evidencia la cualidad política de las decisiones legislativas, censurables ante los tribunales de constitucionalidad sólo cuando resulten manifiestamente irracionales» (Sentencia 260/2002).

Cabe comentar, por último, la Sentencia 271/2010, en la que se dirimía la constitucionalidad de la ley que regulaba las elecciones al Parlamento Europeo. En esta sentencia, la Corte declaraba inadmisible la excepción de inconstitucionalidad, pues «sólo puede corresponder al legislador señalar, con referencia específica al órgano representativo considerado, la solución más idónea para resolver la alegada incongruencia de la materia criticada. Ante una pluralidad de soluciones, ninguna de ellas constitucionalmente obligatoria, este Tribunal no podría sustituir al legislador en una decisión reservada a éste».

Pues bien, en la Sentencia 1/2014, la Corte Constitucional italiana realizó un cambio radical en esa línea jurisprudencial absolutamente deferente hacia el legislador electoral. Así, en palabras de la propia Corte, «aunque el sistema electoral es el resultado de una amplia discrecionalidad por parte del legislador, no está exento de revisión, y puede ser impugnado en cualquier momento a través de procedimientos de revisión constitucional si resulta manifiestamente irracional». Y es que, aunque no exista un precepto constitucional específico, el legislador debe buscar, siempre según la Corte, un equilibrio entre diferentes bienes constitucionalmente protegidos, como son, entre otros, el derecho de sufragio y la gobernabilidad. Eso llevó al Alto Tribunal italiano a considerar incompatibles con la Constitución los dos siguientes aspectos de la ley electoral Porcellum: el premio de mayoría (premio di maggioranza) de ambas Cámaras y las listas cerradas y bloqueadas (liste bloccate). Examinemos los dos aspectos con algo de detenimiento.

Respecto a la primera cuestión, el Tribunal entendió que el premio de mayoría otorgado a la lista o coalición que obtuviese una mayoría relativa de votos (a nivel nacional en la Cámara de Diputados y a nivel regional en el Senado), sin la exigencia de una cuantía mínima para su concesión, limitaba la función representativa del Parlamento, la igualdad ante la ley, así como el principio de igualdad de sufragio. Ahora bien, el Tribunal no consideró inconstitucional el premio de mayoría per se, el cual podía justificarse por contribuir a una finalidad constitucionalmente legítima como es la de la formación de una mayoría parlamentaria que asegure la estabilidad gubernamental y la eficiencia de los procesos de decisión en el ámbito parlamentario. Es más, en la Sentencia 356/1998, la Corte ya había admitido la constitucionalidad de los premios de mayoría en el caso de la región de Trentino-Alto Adigio.

En realidad, la Corte entendió que ese premio de mayoría era desproporcionado —desde la óptica de la limitación excesiva de los derechos, no desde la electoral—, en la medida en que su asignación no dependía de la superación de un umbral de voto mínimo razonable. Esto último creaba, a juicio de la Corte, el riesgo de que, en escenarios de una elevada dispersión del voto, una lista o coalición con un bajo porcentaje de votos, aunque superior al del resto de sus competidores, se hiciese con la mayoría absoluta de escaños en la Cámara de Diputados. Todo lo cual limitaba excesivamente la función representativa de la Cámara y la igualdad de sufragio entendida como igualdad «de salida», esto es, como obligación de reconocer a todos los votos la misma influencia en el resultado final. En definitiva, se trataba de un premio desproporcionado y, por ello, constitucionalmente inadmisible.

Respecto al premio de mayoría del Senado, la Corte señaló también su ilegitimidad por carecer de un porcentaje mínimo para su concesión. Pero, además, entendió que la multiplicidad de premios regionales comportaba que la existencia de una mayoría parlamentaria en la Cámara Alta fuese el resultado casual de una suma de premios regionales, y, en consecuencia, este sistema era contrario a la finalidad de favorecer la formación de una mayoría parlamentaria, que era precisamente el fundamento en abstracto de la previsión de este tipo de premios.

En cualquier caso, y como era de esperar, la Corte evitó determinar cuál debía ser el número mínimo de votos requerido para hacerse con el premio, cuestión que corresponde al legislador dentro del ámbito de discrecionalidad política del que disfruta ( ‍Milani, G. y Sorda, E. (2015). Ley electoral y relevancia. La Corte Constitucional italiana supera una zona de sombra. Justicia Electoral, 15, 17-‍63. Milani y Sorda, 2015: 29).

Con relación al asunto de las listas cerradas y bloqueadas, el Tribunal entendió que esa previsión, por lo demás común en otros países europeos como España y Portugal, no era en sí misma inconstitucional. El problema era, más bien, el que los electores no pudieran manifestar preferencias por personas concretas en aquellos supuestos, bastante habituales, en los que se presentaban listas en circunscripciones muy grandes, que contenían un número elevado de candidatos. Esta situación suponía, a juicio de la Corte, entregar por completo el poder de decisión sobre el orden de los candidatos a los partidos y, por tanto, impedir a los electores expresar efectivamente su voluntad e influir así en la elección de sus representantes políticos concretos.

En consecuencia, entendió la Corte que esta previsión violaba el principio de libertad de sufragio (art. 48 de la Constitución italiana), al vulnerar el derecho de los votantes a elegir sus propios representantes parlamentarios. Se constata, pues, cómo, entre las motivaciones que estuvieron detrás de la decisión de la Corte Constitucional italiana a la hora de declarar parcialmente inconstitucional Porcellum, estuvo bien presente la del poder de decisión de los votantes ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-‍300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513.Pasquino, 2015: 296). Hay que tener presente que este último aspecto había sido duramente criticado desde algunos sectores de la opinión pública, que había llegado a calificar a la Cámara de Diputados y al Senado como un «Parlamento de designados», en lugar de considerarse diputados elegidos por los votantes ( ‍Olivetti, M. (2015). La reforma electoral italiana de 2015. Cuadernos de Pensamiento Político, 47, 35-‍52. Olivetti, 2015: 47).

Es más, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) se tuvo que pronunciar aproximadamente un año y medio antes sobre el asunto de la capacidad de elección de los votantes italianos en los sistemas de listas cerradas y bloqueadas, en el Asunto Saccomanno y otros contra Italia^‍‍[3]. En esa controversia, los demandantes alegaban que no habían podido manifestar preferencias por ningún candidato en las elecciones parlamentarias, dado que la ley italiana no permitía la elección directa de representantes por parte de los votantes, lo cual habría vulnerado su derecho de sufragio activo. Sin embargo, el TEDH declaró inadmisible el recurso y consideró que las listas cerradas y bloqueadas no violaban el art. 3 del Protocolo n.º 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a elecciones libres, periódicas, con sufragio secreto, y en condiciones que garanticen la libre expresión del pueblo en la elección de las Cámaras representativas. Hay que tener presente, apunta el TEDH, el «amplio margen de apreciación de los Estados a este respecto y la necesidad de evaluar la legislación electoral en su conjunto a la luz de la evolución política y sobre la base del contexto histórico y político del país». Doctrina la del margen de apreciación nacional muy asentada en la jurisprudencia del TEDH, que ha optado por la neutralidad en este terreno de los sistemas electorales, donde existen grandes diferencias entre países ( ‍Pérez Alberdi, M. R. (2013). La delimitación del derecho de sufragio activo por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Revista de Derecho Político, 88, 337-‍366.Pérez Alberdi, 2013;  ‍García Roca, F. J. (2014). Del compromiso internacional de los estados de organizar elecciones libres al derecho de sufragio de los ciudadanos (art. 3 P1). En P. Santolaya Machetti y F. J. García Roca (coords.). La Europa de los Derechos: el Convenio Europeo de Derechos Humanos (pp. 713-‍742). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.García Roca, 2014;  ‍Fernández-Esquer, C. (2018). Un apunte sobre la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia de sistemas electorales. Revista de Derecho Electoral, 25, 25-‍38.Fernández-Esquer, 2018).

Retomando la Sentencia 1/2014, la Corte concluyó subrayando que, en lo no declarado inconstitucional, la legislación restante permanecía intacta y, por tanto, era susceptible de ser aplicada en cualquier momento a los efectos de renovar el Parlamento italiano. De modo que con «los restos» de la ley, es decir, con aquello que persistió tras la supresión del premio de mayoría y del carácter bloqueado de las listas, se originó una suerte de «nueva ley electoral» diseñada por la Corte Constitucional italiana: el Consultellum ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-‍300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513.Pasquino, 2015: 295). El Consultellum convertía a los sistemas electorales de la Cámara de Diputados y del Senado en sistemas proporcionales puros, sin premios de mayorías, aunque con unas elevadas barreras electorales (especialmente en el Senado), y contemplando también la posibilidad de emitir votos de preferencia, aun en ausencia de regulación ( ‍D’Alimonte, R. (2015). The new Italian Electoral System: majority-assuring but minority-friendly. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 286-‍292. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1093280.D’Alimonte, 2015: 286;  ‍Fusaro, C. (2016). La nueva ley electoral italiana de 2015, un reto para el parlamentarismo débil. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 547-‍574. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.38.2016.18594.Fusaro, 2016: 562).

IV. LA EFÍMERA VIDA DE ITALICUM (2015-‍2017)[Subir]

En mayo de 2015 el Parlamento aprobó la penúltima de las leyes electorales de la Cámara de Diputados, cuya entrada en vigor quedó diferida hasta julio de 2016. Sus impulsores presuponían que para entonces el Senado ya no se elegiría directamente por los ciudadanos, convirtiéndose en una segunda Cámara con unos poderes mucho más limitados, en el marco de la reforma constitucional que se encontraba en marcha en aquellos momentos. Esta ley debe entenderse, por tanto, como un hito más dentro de la agenda reformista auspiciada por el Gobierno de Matteo Renzi en la XVII legislatura ( ‍Olivetti, M. (2015). La reforma electoral italiana de 2015. Cuadernos de Pensamiento Político, 47, 35-‍52. Olivetti, 2015). La reforma electoral formó parte del llamado «Pacto del Nazareno» (Patto del Nazareno) —debido al nombre de la calle donde se ubica la sede nacional del Partido Democrático (PD)—, suscrito en enero de 2014 por los líderes de las dos principales fuerzas políticas en aquel momento, Matteo Renzi (PD) y Silvio Berlusconi (Forza Italia), y en el que se contemplaba un conjunto de acuerdos sobre reformas institucionales más amplio.

La nueva ley electoral, a la que Renzi quiso bautizar como Italicum, se aprobó finalmente tras una agria tramitación parlamentaria. Este nuevo sistema electoral para la Cámara de Diputados combinaba una naturaleza de tipo proporcional con un premio de mayoría que se otorga a la lista más votada. Así, el reparto de escaños entre las listas se realizaba a nivel nacional. Ahora bien, el carácter proporcional del sistema quedaba diluido por el premio de mayoría, esto es, por una cuota variable de escaños que se atribuía al partido que cosechara el mayor número de apoyos a nivel nacional y que le permitía conseguir la mayoría en la Cámara de Diputados (340 sobre 630 escaños). Concretamente, se otorgaba a aquella lista que consiguiese el 40 % de los votos en una primera vuelta; y, en caso de que ninguna lista alcanzase dicho porcentaje, las dos más votadas pasaban a una segunda ronda y la vencedora de esta segunda vuelta era la que se adjudicaba el premio.

Así pues, queda patente que el objetivo central era el de buscar un equilibrio entre la estabilidad gubernamental y el principio representativo, de acuerdo con la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en la Sentencia 1/2014. Y es que, a diferencia de Porcellum, Italicum preveía un umbral del 40 % de los votos para adjudicar el premio de mayoría, lo cual es coherente con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que este tipo de mecanismos ideados para sobrerrepresentar a la lista más votada, y con ello garantizar las mayorías gubernamentales, deben estar supeditados a la obtención de un respaldo popular considerable, esto es, un porcentaje mínimo de votos. Solo en caso de que ningún partido alcanzase el 40 % de los votos en la primera ronda, se recurría al balotaje: pasaban a la segunda vuelta las dos listas más votadas, de forma que se garantizaba que las elecciones arrojarían siempre un vencedor claro.

Hay que subrayar, además, que el premio de mayoría se atribuía a una lista. En consecuencia, no se admitían las coaliciones de listas para sumar fuerzas y tratar de alcanzar el premio en la primera vuelta; ni tampoco las alianzas en la segunda vuelta entre una lista que se situase entre las dos más votadas y otras que se hubiesen quedado fuera del balotaje. Ello se explica por el propósito deliberado de los impulsores de acabar con las coaliciones electorales. Este fenómeno había generado unos rendimientos bastante negativos en Italia, pues las coaliciones habían demostrado ser muy heterogéneas, conflictivas, desleales tanto en las labores de gobierno como desde la oposición, por lo que, en definitiva, no habían contribuido a la anhelada estabilidad política ( ‍Olivetti, M. (2015). La reforma electoral italiana de 2015. Cuadernos de Pensamiento Político, 47, 35-‍52. Olivetti, 2015: 46;  ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-‍300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513.Pasquino, 2015: 298).

Por lo que respecta a los partidos perdedores, la distribución de sus escaños se realizaría conforme a los votos recibidos en la primera vuelta, siempre que hubiesen superado una barrera del 3 % de los votos a nivel nacional. De este modo, con este sistema electoral, los partidos de la oposición siempre tendrían asegurada una considerable porción de escaños (278 de 630 escaños, un 44 % del total), en base a los votos recibidos en la primera vuelta. Es por ello por lo que D’Alimonte ( ‍D’Alimonte, R. (2015). The new Italian Electoral System: majority-assuring but minority-friendly. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 286-‍292. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1093280.2015) ha entendido que Italicum podía caracterizarse como un sistema que garantizaba las mayorías pero que, a su vez, era respetuoso con las minorías (majority-assuring but minority-friendly).

Asimismo, hay que tener en cuenta que, aunque el cómputo de los votos para distribuir los escaños entre los partidos se realizaba en el ámbito nacional, el voto de los electores se repartía en cien colegios plurinominales donde en cada uno de ellos se elegían entre tres y nueve diputados. La decisión de optar por colegios de pequeñas dimensiones pretendía soslayar uno de los principales reproches formulados por la Corte Constitucional en la Sentencia 1/2014. Como se ha señalado, la Corte consideró que el hecho de que existieran circunscripciones con largas listas de candidatos, combinado con la imposibilidad de manifestar preferencias por parte del elector, impedía que este ejerciera su derecho a elegir representantes de forma libre.

Desde el punto de vista del elector, y en relación con lo anterior, Italicum restableció el voto de preferencia; y ello a pesar de que el acuerdo original entre Renzi y Berlusconi, debido a las exigencias de este último, preveía un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Sin embargo, Renzi logró convencer a Berlusconi de la introducción del voto preferencial, a cambio de establecer un mecanismo mediante el cual los cabezas de lista estuviesen bloqueados, de modo que, en caso de mostrar preferencias, el elector debía hacerlo por otros candidatos distintos (ibid.: 288). De esta forma, en cada circunscripción serían automáticamente elegidos los cabeza de lista blindados, en caso de que el partido obtuviese al menos un escaño. El resto de los que pudieran corresponder al partido en la misma circunscripción iría a parar a aquellos candidatos que hubiesen recibido el mayor número de preferencias. A ellos habría de sumarse la aceptación de las candidaturas múltiples, es decir, la posibilidad de que los partidos presentasen al mismo candidato como cabeza de lista en un máximo de hasta diez circunscripciones. En definitiva, en la dimensión intrapartidista del sistema electoral se articulaba un modelo mixto mediante el cual los partidos continuaban reteniendo parte del control sobre qué candidatos ocuparían finalmente sus escaños, aunque los electores también podrían influir en qué candidatos se hacían finalmente con los asientos correspondientes al partido.

Con todo, el principal problema atribuido a Italicum desde su nacimiento era su estrecha conexión con la reforma constitucional. Y es que la ley electoral fue ideada para asegurar una mayoría clara en la Cámara de Diputados, dentro de un proyecto más amplio en el que la relación de confianza con el Gobierno se establecía únicamente con dicha Cámara, mientras que el Senado pasaría a desempeñar un papel secundario y sería elegido de forma indirecta por los Consejos Regionales. En consecuencia, el «pecado original» de Italicum fue que su diseño daba por descontado el éxito de la reforma constitucional del Senado que pretendía acabar con el bicameralismo perfecto ( ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-‍279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405.Baraggia, 2017).

Finalmente, los peores presagios para Matteo Renzi se confirmaron el 4 de diciembre de 2016, día en que se celebró el referéndum sobre la reforma constitucional al que el primer ministro italiano había ligado su futuro político, y en el que el pueblo italiano lo rechazó con un 60 % de los votos ( ‍Bianchi, D. G. (2017). “I missed a penalty”: the constitutional referendum and Matteo Renzi’s mistakes. Modern Italy, 1-15. Bianchi, 2017).

V. LA SENTENCIA 35/2017: LA REAFIRMACIÓN DEL ACTIVISMO JUDICIAL ELECTORAL[Subir]

Muy poco después, Italicum iba a volver a estar en el punto de mira. Con los rescoldos del referéndum sobre la reforma constitucional fallida aún candentes, el 25 de enero de 2017, la Corte Constitucional italiana dictaría la Sentencia 35/2017, en la que declaró inconstitucionales algunos de los puntos de la ley electoral impulsada por Matteo Renzi ( ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-‍279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405.Baraggia, 2017).

Pues bien, el principal aspecto de la ley que el Alto Tribunal italiano eliminó fue el ballottaggio o segunda vuelta electoral, conforme al cual, si ninguna candidatura lograba el 40 % de los sufragios, las dos más votadas pasaban a una segunda vuelta, haciéndose con la mayoría absoluta el ganador de esta segunda ronda. La Corte no afirmó que la doble vuelta fuese en sí misma inconstitucional, sino que consideró que lo era la manera en la que se había diseñado en la ley electoral, debido a la falta de modulación de sus posibles efectos distorsionadores de la representatividad. Y es que la única condición exigible a una lista para pasar a la segunda vuelta consistía en haber superado la barrera electoral del 3 % de los votos a nivel nacional. Esto suponía que una lista podría acceder a esa segunda vuelta —e incluso obtener el premio de mayoría— con un reducido porcentaje de votos en la primera vuelta. En suma, este mecanismo, sumado a otras circunstancias electorales, podría catapultar artificialmente a una lista con un escaso apoyo popular a una mayoría absoluta, lo cual suponía una alteración desproporcionada de la representatividad dentro de la Cámara de Diputados (ibid.: 278). De nuevo, la Corte Constitucional consideró desproporcionada la forma en que pretendía propiciarse la creación de una mayoría parlamentaria, pues suponía el sacrificio de otros bienes constitucionalmente protegidos, como la representatividad o la igualdad del voto.

A decir verdad, las dudas sobre la constitucionalidad de este elemento de Italicum ya se habían expresado por múltiples expertos ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-‍300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513.Pasquino, 2015: 297). La principal objeción consistía precisamente en señalar que esa forma de articular la segunda vuelta no prevenía la posibilidad de que un partido con un porcentaje de votos en torno al 25 % en la primera vuelta se hiciese finalmente con una mayoría de escaños que le doblase en porcentaje.

Asimismo, la Corte eliminó la posibilidad de las candidaturas múltiples, esto es, que los cabezas de lista presentados en varias circunscripciones, una vez conocidos los resultados de la elección, decidiesen por cuál de todas ellas resultarían electos. El motivo es que la decisión de los cabezas de lista repercutía de manera indirecta en la elección de los candidatos situados inmediatamente después en la lista, pudiendo llegar a crear distorsiones en las preferencias expresadas por los votantes.

Por lo demás, se mantenía el sistema proporcional con reparto de escaños a nivel nacional, el premio de mayoría si se alcanzaba el 40 % de los votos, y la barrera electoral del 3 %. También se conservaba el sistema de listas desbloqueadas mediante el que los electores podían mostrar una preferencia por candidatos individuales, excepto los cabezas de lista que estaban blindados a las alteraciones que pudiesen introducir los electores. Así las cosas, la Corte volvía a señalar en esta ocasión que, salvo lo declarado inconstitucional, la ley electoral era susceptible de inmediata aplicación. No cabe la menor duda de que con esta sentencia la Corte Constitucional se reafirmó de nuevo en la senda jurisprudencial activista que ya había iniciado en 2014.

De esta forma, una de las consecuencias de la sentencia es que convertía un sistema electoral cuya orientación original era esencialmente mayoritaria, en uno de tipo proporcional que, aunque formalmente mantenía un premio de mayoría, era muy difícil de alcanzar, pues se requería un 40 % del voto a nivel nacional en una sola vuelta. Algo que se antoja ciertamente complicado en un escenario tripolar —que no tripartidista— como el actual, en el que la oferta política se encuentra notablemente fragmentada, y en el que se distinguen tres grandes espacios políticos: el del centro-izquierda, en el que destaca el PD; el del centro-derecha, en el que sobresale la Liga; y el del Movimiento 5 Estrellas, renuente a trenzar alianzas electorales con ningún otro partido.

Pero incluso en el supuesto en el que alguna fuerza política se asegurase una mayoría parlamentaria sólida en la Cámara de Diputados, la estabilidad del Gobierno continuaba dependiendo también del Senado, una Cámara, recordemos, electa a partir de un sistema de tipo proporcional (el Consultellum, sistema electoral proporcional sin premio de mayoría resultante de la Sentencia 1/2014). Por tanto, sería bastante probable que en ese escenario se diesen mayorías de distinto signo político en ambas Cámaras. En resumen, en ese estado de cosas, el Italicum resultante de la Sentencia 35/2017 podía aumentar el riesgo de la inestabilidad gubernamental, dada la posibilidad de que se conformase un Parlamento dividido, con mayorías de distinto color político en cada una de las dos Cámaras que mantienen una relación de confianza con el Ejecutivo.

Es por ello por lo que la mayoría de especialistas señalaba la necesidad de armonizar de nuevo las leyes electorales de la Cámara de Diputados y el Senado, con el objetivo de prevenir posibles crisis políticas y bloqueos institucionales. Y ello a pesar de que Italicum ni siquiera había llegado a aplicarse a un proceso electoral concreto.

VI. LA NUEVA (¿Y ÚLTIMA?) LEY ELECTORAL ITALIANA: ROSATELLUM[Subir]

Esta angustiante situación llevó a que se aprobase la última de las leyes electorales sancionadas en Italia, apodada como Rosatellum, y cuyo nombre coincide con el de su impulsor, el líder del grupo parlamentario del Partido Democrático, Ettore Rosato. Su elaboración era una de las tareas fundamentales del Gobierno de Paolo Gentiloni tras tomar el relevo de su antecesor, Matteo Renzi, ya que en Italia existían dos sistemas electorales distintos aplicados en cada Cámara parlamentaria, declarados cada uno de ellos, y en distintas sentencias, parcialmente inconstitucionales.

En este nuevo formato de sistema de partidos tripolar surgido tras las elecciones de 2013, los dos grandes bloques que han dominado la política durante la Segunda República italiana (el centro-izquierda en torno al Partido Democrático y el centro-derecha en torno a Forza Italia) temían que la tercera pata, el Movimiento 5 Estrellas, alcanzase el poder. Y es precisamente ahí donde han confluido los intereses, una vez más, de los líderes del Partido Democrático y de Forza Italia, es decir, de Renzi y de Berlusconi.

La tramitación de la ley fue especialmente bronca debido a las protestas y concentraciones de repulsa organizadas en los aledaños del Parlamento italiano, donde se manifestaban simpatizantes del Movimiento 5 Estrellas, ahora liderado por Luigi Di Maio. En cualquier caso, tras desencuentros entre las distintas fuerzas políticas a lo largo del debate parlamentario, la ley fue aprobada gracias al Partido Democrático y a los partidos del centro-derecha. Por el contrario, fue rechazada por la escisión izquierdista del Partido Democrático, el Movimiento de Demócratas y Progresistas y, sobre todo, por el Movimiento 5 Estrellas, que es el principal partido perjudicado.

El Rosatellum consiste en un sistema electoral mixto, es decir, un sistema que combina elementos proporcionales y mayoritarios. Existen dos grandes modalidades de sistemas mixtos en función de si los circuitos «mayoritario» y «proporcional» están conectados, o si por el contrario se encuentran tabicados. Cuando los resultados de los dos tipos de elección están conectados y la asignación de escaños en el circuito proporcional depende de lo que ocurra en los distritos uninominales del circuito mayoritario, estamos ante un sistema de representación proporcional personalizada, cuyo arquetipo es el modelo alemán. En cambio, cuando la adjudicación de escaños se aplica de forma separada en los circuitos proporcional y mayoritario, nos encontramos ante un sistema paralelo. Pues bien, el nuevo sistema electoral italiano es de tipo paralelo, sumándose así a países que emplean en la actualidad este sistema, como Rusia o Japón.

Con este nuevo sistema cada elector dispondrá de dos votos dentro de una misma papeleta. Con el primero de ellos elige a un candidato que compite en uno de los 232 distritos uninominales existentes en la Cámara de Diputados o bien a uno de los 109 distritos uninominales del Senado. El candidato que obtiene un mayor número de votos en el distrito, sea cual sea la diferencia con que lo haga, se hace con el escaño, siguiendo la lógica del first past the post. Con el segundo de los votos el elector puede escoger a una lista de candidatos de un partido o coalición de partidos, de entre dos y cuatro nombres. En este circuito proporcional habrá un total de 386 diputados o 200 senadores, que se repartirán a partir de la fórmula D’Hondt. Por tanto, en ambos sistemas electorales el peso relativo de los circuitos mayoritario y proporcional es, respectivamente, del 36 % frente al 64 %. Existe, pues, una preponderancia del componente proporcional sobre el mayoritario.

Por lo que respecta a las barreras electorales, se establece una del 3 % para que los partidos puedan acceder al circuito proporcional en ambas Cámaras y del 10 % en el caso de las coaliciones (dentro de las cuales al menos un partido debe haber superado el 3 %).

Con relación a la dimensión intrapartidista, la principal novedad es que desaparece por completo el voto de preferencia. En el circuito proporcional, por tanto, existen listas cerradas y bloqueadas de pocos candidatos. No obstante, esta circunstancia no contradice las indicaciones de la Corte Constitucional, que había rechazado las listas cerradas y bloqueadas en grandes circunscripciones, porque en este caso las listas son lo suficientemente pequeñas para asegurar el conocimiento de los candidatos que aparecen en ellas. Además, se consigue cierto grado de personalización con la posibilidad de que los electores elijan a un candidato individual en los distritos uninominales en el circuito mayoritario.

Eso sí, el voto cruzado o dividido (split ticket voting) está prohibido: no se puede votar por un candidato de un determinado partido en el distrito uninominal y a una lista sin relación con ese partido en el circuito proporcional, como sí podía hacerse, por ejemplo, con Mattarellum. Al ser la papeleta única, solo puede emitirse un voto que sea válido tanto para la lista como para el candidato asociado.

Además de las formas expeditivas con las que se ha tramitado la ley, sus detractores acusan a los impulsores de manipular el sistema electoral en su propio beneficio de forma flagrante. Ello se debe a que esta nueva ley electoral beneficia a las coaliciones de partidos frente a los que concurren en solitario. Ese es el caso del Movimiento 5 Estrellas, que siempre se ha negado a coaligarse con otros partidos, apostando por concurrir a las elecciones en solitario, con sus propias siglas, como forma de romper con la vieja política italiana y no «contaminarse». En definitiva, esta ley electoral pretendía frustrar sus aspiraciones de gobierno.

VII. REFLEXIONES FINALES[Subir]

El caso italiano contradice una de las principales conclusiones en los estudios sobre sistemas electorales, la cual apunta a que las reformas que modifican el tipo fundamental de sistema electoral son algo excepcional en las democracias establecidas. Ahora bien, más allá de esta anomalía puesta de relieve por numerosos comentaristas, este trabajo ha prestado una especial atención a las reformas electorales de 2005 (Ley Calderoli o Porcellum ) y 2015 (Italicum), y la importancia que sobre ellas han tenido las posteriores intervenciones judiciales. Aunque los pocos autores que han prestado atención a la actuación de los jueces en los procesos de reforma electoral se han limitado a afirmar que estos juegan un papel poco relevante ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390.Renwick, 2010: 13-‍14), los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional italiana (1/2014 y 35/2017) evidencian el rol cada vez más activo de los tribunales en los procesos de reforma electoral, y obligan a reconsiderar seriamente la anterior afirmación.

No es posible comprender Italicum y Rosatellum sin las sentencias de la Corte Constitucional italiana, que, al declarar inconstitucionales algunos aspectos de las leyes electorales Porcellum e Italicum, transformaron por completo los sistemas electorales originales y, en consecuencia, generaron una presión en las élites partidistas para aprobar nuevas leyes electorales que sustituyeran esos productos electorales desfigurados resultantes tras las sentencias judiciales.

En línea con lo anterior, existe evidencia empírica reciente que apunta a que los países en los que existen órganos judiciales legitimados para ejercer control de constitucionalidad sobre las leyes aumenta la probabilidad de que se produzcan reformas electorales ( ‍Núñez, L. y Jacobs, K. (2016). Catalysts and barriers. Explaining electoral reform in Western Europe. European Journal of Political Research, 55 (3), 454-‍473. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1475-6765.12138.Núñez y Jacobs, 2016). Por tanto, en lugar de ser considerados únicamente como meros actores con poder de veto (veto players) por su capacidad para obstaculizar las reformas, los tribunales también pueden ser actores que jueguen un papel activo en los procesos de reforma electoral.

En este sentido, los tribunales, en función de los países y de las circunstancias, pueden llegar a desplegar cierto protagonismo, que cabría estratificar en tres niveles en función del grado de activismo judicial. En primer lugar, y como ha venido sucediendo tradicionalmente en el ámbito de los sistemas electorales, los tribunales pueden limitarse a avalar la constitucionalidad de un determinado sistema electoral, y en consecuencia, legitimar una reforma electoral previa. Este sería el caso de la Corte Constitucional italiana en su jurisprudencia clásica. O, por ejemplo, la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que, cuando ha tenido ante sí la posibilidad de valorar si un determinado sistema electoral podía contravenir el derecho a unas elecciones libres y periódicas, ha recurrido a la técnica del margen de apreciación nacional, en lo que cabe calificar de estrategia de deferencia judicial.

En segundo lugar, como ha sucedido en el caso italiano recientemente, los tribunales pueden declarar la inconstitucionalidad parcial de una determinada reforma electoral y declarar aplicable todo lo demás, lo cual tiene una doble derivada: de un lado, el tribunal en cuestión estaría realizando una reforma electoral de facto, pues el sistema electoral resultante tras el pronunciamiento judicial no será exactamente el mismo; de otro lado, debido a la afectación que se produce sobre el diseño del sistema electoral original realizado por el legislador, ese pronunciamiento judicial puede contribuir a estimular un nuevo cambio de sistema electoral de forma indirecta.

En tercer lugar, el mayor grado de afectación lo encontramos en aquellos casos en los que el tribunal, además de declarar la inconstitucionalidad de un determinado sistema electoral, emplaza de forma explícita al legislador a realizar una nueva modificación del sistema electoral en una determinada dirección y en un plazo de tiempo acotado. Sería el caso, por ejemplo, de una de las últimas intervenciones del Tribunal Constitucional federal alemán en el año 2008^‍‍[4], en la que, en relación con la problemática del valor de logro inverso derivado de los escaños excedentes no compensados, el Tribunal exhortó al legislador alemán a reformar el sistema electoral para evitar este problema ( ‍Nohlen, D. (2015). Gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación. Madrid: Tecnos.Nohlen, 2015: 148-‍151).

En definitiva, la etapa en la que el diseño de los sistemas electorales quedaba a la entera decisión del legislador y, por consiguiente, al libre juego de la correlación de fuerzas existente en los Parlamentos, parece estar quedando atrás. Cada vez es más frecuente que los Altos Tribunales de países con tradiciones jurídicas bien distintas, pero con democracias constitucionales sobradamente consolidadas, como Estados Unidos, Francia, Alemania y ahora también Italia, afirmen la posibilidad de realizar un control de constitucionalidad sobre las leyes electorales. Así, a partir de la Segunda Guerra Mundial, los tribunales estarían sintiéndose legitimados para poner límites al margen de actuación de los legisladores en virtud de principios como el de proporcionalidad, libertad o igualdad del sufragio. Esto supone que la eficacia normativa de los principios constitucionales sigue avanzando y alcanza ahora a una parcela del ordenamiento jurídico con evidentes aristas políticas, en una muestra más del fenómeno creciente de la judicialización de la política contemporánea.

Así las cosas, parece recomendable que, en los estudios sobre estos complejos procesos de reforma institucional que son las reformas electorales, se amplíe el foco sobre los actores intervinientes y, en lugar de prestar atención solamente a los objetivos y estrategias de los partidos, se considere también el papel desempeñado por los tribunales.