LOS SISTEMAS ELECTORALES DE LOS LÄNDER ALEMANES: PANORÁMICA GENERAL Y TENDENCIAS DE REFORMA

1. Tipo de sistema electoral[Subir]

El sistema RPP es el que hoy en día predomina en el país germano. No solo por ser el utilizado en las elecciones al Bundestag, sino porque de forma paulatina se ha ido abriendo terreno a lo largo y ancho de Alemania, hasta el punto de que catorce de los dieciséis Länder (que abarcan el 99 % del territorio del país y que incluyen al 98 % de la población) utilizan ese concreto modelo de sistema electoral (tabla 1).

En todos los casos en los que los Länder han adoptado el sistema electoral en cuestión, la decisión ha resultado ser irreversible: ningún Land ha decidido sustituirlo por otro durante todo ese tiempo. Así pues, debemos concluir que el sistema RPP, tanto por su capacidad para propagarse dentro y fuera de Alemania como para mantenerse estable en el tiempo, se ha convertido en un referente indiscutible de la ingeniería constitucional comparada.

Su invención, como se ha visto, se encontraría en Renania-Westfalia y Baja Sajonia en 1947. Los restantes Länder fueron adoptándolo de manera progresiva, a excepción de Bremen y Sarre, que continúan utilizando sistemas proporcionales puros. Así, Baviera (1949), poco después el Bundestag a nivel federal (1949), Schleswig-Holstein (1951), Baden-Württemberg (1952), Hesse (1954), Berlín (1958) y Renania-Palatinado (1989) transitaron hacia el sistema RPP. Asimismo, los cinco nuevos Länder del Este de Alemania surgidos tras la reunificación (Turingia, Brandemburgo, Sajonia-Anhalt, Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Sajonia) también decidieron adoptar el sistema RPP para regir sus primeros procesos electorales en el año 1990. El último Land en sucumbir a esta tendencia ha sido Hamburgo, que en las elecciones de 2008 utilizó por vez primera este sistema electoral (ver tabla 2).

Los dos Länder con menor población, Bremen y Sarre, son los únicos que aún conservan un sistema proporcional puro, es decir, sin combinación con un circuito mayoritario mediante elección directa de los candidatos en distritos uninominales (ver tabla 1). En estos sistemas, el elector dispone de un único voto, que deberá dirigir a la lista del partido que considere oportuno. Esta situación diferenciada podría explicarse por la dificultad de establecer distritos en territorios pequeños, que podrían fragmentar excesivamente el voto y tener escaso sentido de representación ( ‍Gavara, J. C. y Vallès, F. (2007). Los regímenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia. Madrid: Congreso de los Diputados. Gavara y Vallès, 2007: 84). Concretamente, Sarre es el único Land que desde el inicio ha mantenido un sistema proporcional puro. Se trata de un sistema electoral de tipo proporcional de listas cerradas y bloqueadas, con una distribución de escaños en un doble nivel o tier (ibid.: 109).

2. Tamaño de los Parlamentos y número de circunscripciones electorales [Subir]

El Bundestag está conformado, en principio, por 598 escaños. Sin embargo, lo habitual es que los mandatos directos excedentes (Überhangmandate en alemán; overhang seats en inglés) que se generan en cada elección aumenten el tamaño de la Cámara Baja alemana —especialmente tras la reunificación—, habiéndose alcanzado la cifra máxima de 709 escaños en las últimas elecciones federales de 2017^‍‍[8]. Además, se suscitó una polémica en torno a los mandatos directos excedentes, pues se entendía que solo beneficiaban a los partidos que los ganaban y que incluso podían resultar decisivos para conformar mayorías en el Bundestag, lo cual acabó conduciendo a que se reformase la ley electoral en 2013. Así, en las elecciones de 2013 se pusieron por primera vez en práctica los mandatos compensatorios (Ausgleichsmandate en alemán; compensation seats en inglés), mediante los cuales los partidos a los que nos les correspondían mandatos excedentes recibían mandatos de compensación para restaurar la proporcionalidad entre todos los partidos ( ‍Vázquez Lapuente, M. y Jiménez Seral, P. (2014). El nuevo modelo de reparto de escaños en el sistema electoral alemán. Cuadernos Manuel Giménez Abad, 7, 108-125.Vázquez Lapuente y Jiménez Seral, 2014).

Además, los mandatos directos excedentes son calculados a nivel de Land, así que para compensar dichos escaños son necesarios muchos más que los que se requerirían si el cálculo se hiciese a nivel nacional, fórmula esta que se estableció para evitar el valor negativo o inverso del voto.

De esta forma, en las elecciones de 2017, 36 diputados de la CDU, 7 de la CSU y 3 del SPD obtuvieron mandatos directos excedentes que, por aplicación de las reglas para mantener la proporcionalidad en el número de escaños de las fuerzas políticas representadas (los mandatos de compensación), hicieron que finalmente fuesen 111 escaños los que se añadieron a los 598 iniciales, dibujando un Bundestag de 709 diputados.

Como es lógico, el tamaño de los dieciséis Landtage es inferior al del Bundestag y varía de unos Länder a otros, desde los que tienen un tamaño importante como Renania del Norte-Westfalia y Baviera (181 y 180 escaños, respectivamente), hasta los que tienen un tamaño claramente menor, como Sarre o Schleswig-Holstein (51 y 69 escaños, respectivamente) (tabla 3). Aunque no siempre es así, existe cierta relación entre el tamaño de los Parlamentos y su población: cuanto más populoso es un Land, más escaños suele tener su Parlamento.

Cabe destacar, asimismo, una tendencia a la reducción del tamaño de los Landtage con la entrada del siglo xxi. Desde entonces, hasta siete Parlamentos habrían visto disminuido su tamaño: Berlín (1999), Schleswig-Holstein (2000), Baviera (2003), Bremen (2003), Baja Sajonia (2003), Renania del Norte-Westfalia (2005) y Sajonia-Anhalt (2016).

Por lo que respecta a las circunscripciones electorales, en las elecciones al Bundestag la distribución de los escaños de lista en el circuito proporcional se computa a escala nacional, es decir, existe una única circunscripción. En el caso de los sistemas electorales de los Länder que utilizan un sistema RPP, la mayor parte de ellos emplea también el conjunto del territorio del Land como única circunscripción para el reparto de los escaños de lista en el circuito proporcional (ver tabla 3).

La única excepción a este respecto se encuentra en Baviera. El sistema electoral bávaro presenta siete circunscripciones plurinominales cuyo tamaño oscila entre los 8 y los 30 escaños, en cada una de las cuales se elige un número igual de mandatos directos que de mandatos de lista^‍‍[9]. El número de escaños de cada circunscripción se determina en proporción a la población.

Por su parte, los dos Länder que emplean sistemas proporcionales puros, Bremen y Sarre, dividen su territorio en varias circunscripciones. El sistema electoral de Bremen contempla dos circunscripciones de tipo plurinominal: Bremen (69 escaños) y Bremerhaven (15 escaños). El caso de Sarre es algo más complejo, pues prevé dos tiers o niveles de circunscripción: un primer nivel compuesto por tres circunscripciones (Saarbrücken, Saarlouis y Neunkircken) y un segundo nivel que abarca todo el territorio y que actúa como mecanismo compensatorio de la proporcionalidad.

3. Equilibrio de escaños entre el circuito mayoritario y el circuito proporcional[Subir]

En el caso del Bundestag, la proporción de escaños elegidos en los distritos uninominales del circuito mayoritario y la de los del circuito proporcional es equilibrada: 50 % en cada cual. Sin embargo, esto no fue así desde el principio. En las primeras elecciones federales, celebradas en 1949, la ratio de escaños elegidos era del 60 %-40 % en favor del circuito mayoritario. Sin embargo, se evolucionó hacia un reparto equilibrado entre los dos circuitos (50 %-50 %) a partir de la segunda ley electoral del año 1953, manteniéndose esta ratio hasta la actualidad.

Por lo que respecta a los sistemas electorales de los Länder, encontramos diferencias significativas entre sí, pues las distintas regiones difieren a la hora de conceder más o menos importancia a cada uno de los circuitos (ver tabla 4).

Al igual que sucede con el sistema electoral nacional, la posición mayoritaria entre los Länder es la de un equilibrio aproximado del 50 %-50 %. Esta es la proporción que se mantiene en nueve de los Länder, incluidos los cinco nuevos aparecidos tras la reunificación. Sin embargo, el resto de los Länder ha optado por cierto desequilibrio en favor de los escaños directos elegidos en el circuito mayoritario, frente a los elegidos en el circuito proporcional a través de listas. Así, la siguiente proporción más habitual entre los Länder es 60 %-40 % (Baden-Württemberg, Berlín y Hamburgo). Por último, hay dos Länder que otorgan un mayor protagonismo si cabe a los escaños elegidos en el circuito mayoritario: 65 %-35 % (Baja Sajonia) y 70 %-30 % (Renania del Norte-Westfalia). Como es lógico, cuanto más inclinada esté la balanza a favor de los mandatos directos y menos escaños haya en el circuito proporcional, más limitada será la capacidad para corregir las distorsiones en la proporcionalidad generadas en el circuito mayoritario.

Lo cierto es que estas ratios han permanecido relativamente estables a lo largo del tiempo en cada Land. Incluso cuando se ha variado el tamaño de los Parlamentos, la distribución de los escaños entre los dos circuitos de elección ha tendido a mantenerse estable. Esta situación sugiere que, en este punto, el sistema RPP no ha sido manipulado por los partidos con vistas a maximizar sus resultados electorales ( ‍Massicotte, L. (2003). To create or to copy? Electoral systems in the German Länder. German Politics, 12, 1-22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09644000412331307494Massicotte, 2003: 8).

4. Fórmula de asignación de escaños[Subir]

Al estudiar la fórmula de asignación de escaños en los sistemas RPP, se identifican en realidad dos fórmulas, una referida al circuito proporcional y otra al mayoritario. Lo que ocurre es que la distribución de los escaños correspondientes a este último, los llamados mandatos directos, no plantea especiales dificultades ni se observa diferencias entre los distintos sistemas: todos emplean una fórmula electoral de mayoría relativa, resultando vencedor aquel candidato que ha obtenido un mayor número de votos en el distrito electoral. A diferencia de otros sistemas mayoritarios, no es necesario alcanzar el 50 % de los votos, ni tampoco lo es obtener una determinada diferencia de sufragios respecto al segundo candidato más votado, ni se celebra una segunda vuelta.

Más variedad se encuentra, sin embargo, en las fórmulas utilizadas para el reparto de los escaños correspondientes al circuito proporcional, que obviamente es el más relevante, dado que determina la correlación de fuerzas final en los Parlamentos. A nivel federal, desde las elecciones fundacionales de 1949 hasta las de 1983 se utilizó la fórmula D’Hondt, que al inicio fue la más habitual en Alemania. Este mecanismo de distribución de escaños fue sustituido por la fórmula Hare/Niemeyer tras la reforma de la ley electoral federal del año 1985, realizada como consecuencia del nuevo Gobierno de coalición en el que participó el FDP junto con la CDU/CSU, liderada por Helmut Kohl. Ese mismo año también se sustituyó en la mayoría de los Landtage alemanes la fórmula D’Hondt por la Hare/Niemeyer (San Segundo, 2014: 302).

Hay que tener en cuenta que esta nueva alianza entre democratacristianos y liberales se selló poco después de la ruptura de la coalición gubernamental que el FDP había mantenido con el SPD durante más de una década, por lo que la CDU admitió la reforma como una concesión al FDP, que era el partido que podía verse ligeramente beneficiado por las nuevas reglas del juego ( ‍Scarrow, S. (2001). Germany: The Mixed-Member System as a Political Compromise. En M. S. Shugart y M. P. Wattenberg (eds.). Mixed Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (pp. 55-69). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/019925768X.003.0004Scarrow, 2001: 66). La presión ejercida por el FDP se debe a que, a diferencia de la fórmula D’Hondt que tiende a bonificar a los partidos mayoritarios —especialmente en circunscripciones de magnitud moderada—, la fórmula Hare-Niemeyer mejora las posibilidades de los partidos con un menor apoyo electoral, ya que dicha fórmula permite una mayor correspondencia entre el porcentaje de votos y escaños obtenidos por los partidos^‍‍[10].

Esta situación demuestra cómo las reformas electorales no siempre son producto únicamente de una decisión de los partidos vencedores con vistas a maximizar su representación parlamentaria^‍‍[11]. Una de las situaciones que Richard Katz señala como propicia para desencadenar una reforma electoral es precisamente aquella en la que grandes partidos pueden estar dispuestos a intercambiar una reforma electoral que no les beneficia necesariamente como contrapartida al apoyo parlamentario de otras fuerzas ( ‍Katz, R. (2005). Why are there so Many (or so Few) Electoral Reforms? En M. Gallagher y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems (pp. 57-76). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/0199257566.003.0003Katz, 2005: 62). Es decir, maximizar la ventaja electoral es solo uno de los objetivos que persiguen las fuerzas políticas, por lo que, en determinadas circunstancias, tanto los partidarios como los detractores de una concreta reforma electoral pueden estar dispuestos a permutar sus preferencias en esta dimensión como medida específica en una negociación política de mayor calado.

Por lo que se refiere al nivel subnacional, en la actualidad siete de los catorce Länder con sistemas de RPP emplean la fórmula Hare/Niemeyer. Por su parte, recurren a la fórmula Sainte-Laguë cinco Länder con sistema RPP y un Land que emplea un sistema proporcional puro (Bremen). Por último, se utiliza la fórmula D’Hondt en dos Länder con sistema RPP y en uno con sistema proporcional puro (Sarre) (ver tabla 5).

La fórmula electoral ha sido un elemento objeto de numerosas reformas en el ámbito regional alemán. Excepto en el caso de Renania del Norte-Westfalia, que optó en un inicio por la fórmula Hare-Niemeyer, aquellos que adoptaron el sistema RPP se inclinaron desde un principio por la fórmula D’Hondt. En Baja Sajonia, en 1976, el FDP, que formaba parte de un Gobierno de coalición con la CDU, exigió la sustitución de la fórmula D’Hondt por la Hare/Niemeyer en contra del criterio de su socio^‍‍[12]. Unos años después, en 1982, Hesse continuó con la tendencia de sustituir la fórmula D’Hondt por la Hare-Niemeyer. El hecho de que solo tres años después, en 1985, se realizase la misma operación en el ámbito nacional demuestra una vez más cómo los Länder han actuado como laboratorios institucionales en materia electoral.

La introducción de la fórmula Hare/Niemeyer consolidó un proceso político paralelo al federal, que desencadenó un efecto emulación en aquellos Länder en los que se forjó una coalición de gobierno entre la CDU y el FDP ( ‍Gavara, J. C. y Vallès, F. (2007). Los regímenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia. Madrid: Congreso de los Diputados. Gavara y Vallès, 2007: 109-‍110). Esta tendencia sería seguida posteriormente por Berlín (1990), Renania-Palatinado (1990), Hamburgo (1991) y Baviera (1994). Hicieron lo propio los cinco Länder surgidos tras la reunificación en el año 1990. La única excepción es la de Baja Sajonia, el único Land en recorrer el camino inverso, al sustituir la fórmula Hare-Niemeyer por D’Hondt.

Asimismo, la fórmula electoral ha ocasionado más de una controversia jurídica. La más importante de ellas se produjo en Baviera, donde el Tribunal Constitucional bávaro declaró la inconstitucionalidad de la fórmula D’Hondt en 1992, por considerar que dicha fórmula favorecía a los grandes partidos cuando se aplicaba a circunscripciones de magnitud reducida, de forma que el porcentaje de votos obtenido por un partido no era proporcional al porcentaje de mandatos obtenidos^‍‍[13]. Así, el Tribunal llegó a la conclusión de que su aplicación en la distribución de los escaños en las siete circunscripciones múltiples de Baviera favorecía a los partidos grandes, alterando la proporcionalidad de la representación en un 10 % del total de escaños ( ‍James, P. (1995). The Free State of Bavaria: A Special Case. Representation, 33 (1), 17-20. Disponible en: https://doi.org/10.1080/00344899508522955James, 1995). En el caso concreto, el Tribunal dio la razón a los recurrentes del FPD, que con un porcentaje de votos del 5,2 % obtuvieron el 3,4 % de los escaños ( ‍Gavara, J. C. y Vallès, F. (2007). Los regímenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia. Madrid: Congreso de los Diputados. Gavara y Vallès, 2007: 58, 110-‍111). Finalmente, se consideró que la fórmula electoral Hare-Niemeyer resultaba más neutral, por lo que fue introducida en Baviera tras una reforma legal en 1994. De nuevo, este caso demuestra la importancia de los tribunales en ciertas reformas electorales. En este sentido, un estudio reciente ha demostrado que, a diferencia de lo que cabría esperar, la existencia de control de constitucionalidad tiene un efecto positivo sobre la posibilidad de que se produzcan reformas electorales ( ‍Núñez, L. y Jacobs, K. (2016). Catalysts and barriers. Explaining electoral reform in Western Europe. European Journal of Political Research, 55, 454-473. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1475-6765.12138Núñez y Jacobs, 2016). Por tanto, más que obstaculizar las reformas electorales, la existencia de instancias que controlen la constitucionalidad de las reformas parece impulsar las modificaciones electorales.

Una reciente tendencia observada en los sistemas electorales alemanes consiste en la adopción de la fórmula Sainte-Laguë. Así, hasta seis Länder han adoptado esta fórmula: Bremen (2003), Hamburgo (2004), Renania del Norte-Westfalia (2005), Baden-Württemberg (2006), Renania-Palatinado (2006), Schleswig-Holstein (2009). La introducción a nivel nacional de la fórmula Saint-Laguë en 2008 pone una vez más de manifiesto el papel de los sistemas electorales de los Länder como arenas propicias donde desarrollar experiencias piloto institucionales.

5. Barrera electoral, mandatos directos y protección de minorías nacionales[Subir]

Para acceder al reparto de escaños en el circuito proporcional del Bundestag se requiere superar una barrera del 5 % de los votos sumados a nivel nacional, o bien obtener tres escaños a partir de mandatos directos en el circuito mayoritario.

Alemania fue uno de los primeros países en exigir que los partidos alcanzasen un porcentaje de votos en forma de barrera electoral para poder acceder a los Parlamentos. El umbral del 5 % a nivel federal se ha convertido en toda una referencia a nivel comparado. Sin embargo, esta barrera del 5 % se aplicó en un principio al nivel de Land y no en el conjunto del territorio nacional. Esto supuso que partidos con una fuerte implantación en un solo Land consiguieran acceder al Bundestag —como, por ejemplo, el Partido de Baviera (BP)—, a pesar de ser fuerzas marginales en el resto del país ( ‍James, P. (2003). The German Electoral System. Surrey: Ashgate. James, 2003: 15). El Parlamento resultante de las primeras elecciones de 1949 conoció una fuerte fragmentación partidista, con once partidos representados en el mismo, lo que llevó a algunos a denominar a esos comicios como los últimos de la República de Weimar ( ‍Nohlen, D. y Nohlen, N. (2008). El sistema electoral alemán y el Tribunal Constitucional federal. La igualdad electoral a debate. En E. Ferrer Mac-Gregor y A. Zaldívar Lelo de Larrea (coords.). La ciencia del Derecho procesal Constitucional: Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho. (Tomo VI). México: Universidad Nacional Autónoma de México.Nohlen y Nohlen, 2008: 791). Como respuesta a esa elevada atomización parlamentaria, en las elecciones de 1953 se decidió modificar el ámbito de aplicación de la barrera electoral, exigiéndose la superación del 5 % de los votos en el conjunto del país. Además, si en las primeras elecciones se aceptó que la obtención de un mandato directo por parte de un partido fuera suficiente para evitar la aplicación de la barrera, en las elecciones de 1956 se amplió su número hasta los tres mandatos directos para sortear la barrera que se siguen exigiendo en la actualidad.

Existió, pues, un progresivo endurecimiento de las condiciones de acceso al Parlamento en las dos primeras reformas del sistema electoral del Bundestag. Estos cambios fueron promovidos activamente por el FDP, que esperaba obtener ventaja de una situación en la que podía convertirse en el único partido pequeño que consiguiese entrar en el Parlamento y, por tanto, convertirse en el único socio de coalición posible para cada uno de los dos grandes partidos ( ‍Scarrow, S. (2001). Germany: The Mixed-Member System as a Political Compromise. En M. S. Shugart y M. P. Wattenberg (eds.). Mixed Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (pp. 55-69). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/019925768X.003.0004Scarrow, 2001: 65). En consecuencia, a medida que el sistema político se fue afianzando y la incertidumbre sobre el comportamiento electoral se disipaba, las negociaciones sobre las reformas electorales de 1953 y 1956 adquirieron unos tintes partidistas mucho más evidentes ( ‍Kreuzer, M. (2004). Germany: Partisan Engineering of Personalized Proportional Representation. En J. M. Colomer (coord.). Handbook of electoral system choice (pp. 222-236). Basingstoke: Palgrave Macmillan. Disponible en: https://doi.org/10.1057/9780230522749_11Kreuzer, 2004: 231-‍234).

Debe asimismo recalcarse que, en las elecciones federales de 1990, las primeras tras la reunificación alemana, se decidió suspender la aplicación de la barrera electoral en todo el territorio nacional. El objetivo consistió en permitir que los partidos de la antigua República Democrática Alemana (RDA) tuviesen opciones de acceder al Bundestag, facilitando así su progresiva institucionalización en la República Federal ya unida. El Tribunal Constitucional dio el visto bueno a esta operación coyuntural^‍‍[14], restaurándose la normalidad en los siguientes comicios de 1994, en los que volvió a aplicarse la barrera legal en el conjunto del territorio federal.

Por lo que respecta a los sistemas electorales de los Länder, existe bastante homogeneidad en lo que se refiere a la barrera electoral. Todos los Länder prevén, con independencia del sistema electoral utilizado, un umbral legal del 5 % que se aplica sobre el conjunto del Land (ver tabla 6). La única peculiaridad se encuentra en el sistema proporcional puro de Bremen, donde esa barrera del 5 % se aplica por separado a cada una de las dos circunscripciones que componen el sistema^‍‍[15].

Esta práctica uniformidad de las barreras electorales en la actualidad ha venido precedida de un proceso evolutivo lento, caracterizado por el método de prueba y error ( ‍Massicotte, L. (2003). To create or to copy? Electoral systems in the German Länder. German Politics, 12, 1-22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09644000412331307494Massicotte, 2003: 14). En un primer momento, la mayor parte de los Länder utilizaron sistemas electorales sin barrera electoral. Solo Baviera, Hesse, Renania del Norte-Westfalia, Schleswig Holstein y Baden-Württemberg emplearon algún tipo de barrera electoral para las primeras elecciones. En un segundo momento, comenzaron a introducirse barreras electorales en el resto de Länder, siendo Baja Sajonia el último en hacerlo en 1959. Además, el porcentaje del 5 % de los votos válidos se erigió en el estándar de referencia, pues solo dos de los sistemas electorales establecieron un umbral electoral más exigente (Baviera y Schleswig-Holstein), que finalmente terminarían suavizando.

Efectivamente, entre 1946 y 1973, el sistema electoral de Baviera establecía una barrera electoral del 10 %. Además, esta barrera se aplicaba no en el conjunto del Land, sino en cada una de las siete circunscripciones. A partir de 1973, sin embargo, Baviera se sumó a la tendencia predominante en el resto de sistemas electorales regionales de establecer la barrera electoral en el 5 % a nivel de Land. Merece la pena señalar la especialidad del caso bávaro, consistente en que, en el caso de que un partido político no supere la barrera del 5 %, pierde todos los mandatos directos obtenidos en el circuito mayoritario, una previsión que no se contempla en ningún otro sistema electoral alemán, donde los mandatos directos obtenidos en el circuito mayoritario se consolidan con independencia del resto de circunstancias.

Por su parte, Schleswig-Holstein aumentó su barrera electoral al 7,5 %. Este elevado umbral resultó ciertamente problemático, sobre todo porque ponía en serias dificultades a la minoría danesa para obtener representación. La ley fue recurrida ante Tribunal Constitucional Federal alemán, que concluyó en una sentencia de 1952 que, salvo causa justificada, las barreras electorales que excediesen del 5 % eran inconstitucionales por lesionar el principio de igualdad del sufragio^‍‍[16]. En consecuencia, el Land rebajó la barrera electoral al 5 % y en 1957 se incluyó una cláusula para evitar la aplicación de la barrera en cuestión al partido de la minoría danesa.

Asimismo, cabe destacar la tendencia a ampliar el ámbito de aplicación de la barrera legal al conjunto del Land, en lugar de hacerse sobre unidades territoriales menores. De esta forma, los Länder que inicialmente aplicaron una barrera en un nivel territorial inferior terminaron por hacerlo en el conjunto del Land.

También se detecta cierta tendencia a que desaparezcan las cláusulas alternativas que evitan la aplicación del umbral legal cuando se consigue algún mandato directo ( ‍Massicotte, L. (2003). To create or to copy? Electoral systems in the German Länder. German Politics, 12, 1-22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09644000412331307494Massicotte, 2003:15). La cláusula de los mandatos directos como alternativa a la barrera electoral no es tan habitual en el ámbito de los Länder. De hecho, diez de los catorce Länder que emplean sistemas RPP carecen en la actualidad de este tipo de previsiones. Entre los que sí prevén los mandatos directos como forma de atemperar el rigor de la barrera electoral, su cuantía es menor que a nivel nacional: tres de ellos exigen la obtención de un solo mandato directo para sortear la barrera electoral (Berlín, Brandemburgo y Schleswig-Holstein), mientras que un solo Land exige la obtención de dos mandatos directos (Sajonia) (tabla 6).

La escasa previsión de esta cláusula en los Länder se explica por la asunción de que, lejos de existir una necesidad de representar en un Land a partidos de implantación local, se pretende que las fuerzas políticas tengan su apoyo diseminado a lo largo del Land. La representación de intereses locales ya quedaría asegurada con los diputados elegidos en las circunscripciones uninominales del circuito mayoritario.

Por último, debe subrayarse que, del mismo modo que en el sistema electoral para la elección del Bundestag no se aplican estas condiciones de acceso a las minorías nacionales soraba y danesa, existen también cláusulas de protección equivalentes en Brandemburgo (sorabos) y en Schleswig-Holstein (daneses).

6. Los escaños excedentes y compensatorios[Subir]

Como sabemos, en los sistemas alemanes los escaños totales que corresponden a cada partido se calculan sobre la base de la representación proporcional. Así, se determina cuántos escaños se otorgan a cada partido tras aplicar la fórmula electoral correspondiente en el circuito proporcional, siempre y cuando hayan superado la barrera electoral correspondiente o el número de mandatos directos exigidos. De los escaños que correspondan a cada partido según el cálculo obtenido en el circuito proporcional, deben descontarse los escaños obtenidos en los distritos uninominales del circuito mayoritario.

Pero puede darse el supuesto de que un partido obtenga más escaños en el circuito mayoritario de los que en principio le corresponderían conforme a los cálculos globales del proporcional. Los escaños suplementarios, adicionales o excedentes (Überhangmandate) son aquellos que un partido obtiene a partir de mandatos directos que rebasan el porcentaje de escaños que le corresponden atendiendo exclusivamente al circuito proporcional. El fundamento del mantenimiento de estos escaños excedentes consiste en no desposeer de los mismos a los vencedores de los distritos uninominales, pues se estaría inutilizando el aspecto de personalización de la elección ( ‍Gavara, J. C. y Vallès, F. (2007). Los regímenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia. Madrid: Congreso de los Diputados. Gavara y Vallès, 2007: 123). La consecuencia inmediata de otorgar ese tipo de escaños es un aumento del tamaño del Parlamento en un número equivalente al de escaños adicionales otorgados.

Sin embargo, y a diferencia de lo que ha sucedido tradicionalmente en el sistema electoral federal hasta su reforma, los Länder que emplean sistemas RPP prevén también el mecanismo de los llamados escaños compensatorios (Ausgleichsmandate), por el que se otorga un número de escaños equivalente al resto de partidos. Para ello, se deben distribuir tantos escaños nuevos en el circuito proporcional como mandatos de exceso se hayan atribuido a los distintos partidos. En cambio, cuando no existen mandatos de compensación, como sucedía en el caso del Bundestag con anterioridad a las elecciones de 2013, los mandatos de exceso simplemente se respetaban y se agregaban al resultado final del reparto de escaños. La razón de ser de esta previsión compartida por todos los Länder —y ahora también por la federación— consiste en nivelar la ventaja que obtienen los partidos que ganan escaños excedentes, restaurando a la postre la proporcionalidad global de los resultados.

Sea como fuere, tanto los escaños excedentes como los compensatorios son dispositivos que actúan de manera provisional, activándose en cada legislatura si los resultados electorales así lo exigen.

Obviamente, cuanto menor es la proporción de escaños que se eligen a partir de listas en el circuito proporcional, más posibilidades existen de que se generen escaños excedentes. De los catorce sistemas electorales de los Länder que utilizan el sistema RPP, en cinco de ellos se produce un desequilibrio a favor del circuito mayoritario (ver tabla 4). Los sistemas electorales de estos Länder tienen una mayor propensión a que surjan mandatos de exceso. El ejemplo paradigmático es el de Renania del Norte-Westfalia, donde la proporción es 70 %-30 % y se debe recurrir a los mandatos suplementarios en casi todas las elecciones^‍‍[17].

En cambio, cuando la ratio es 50 %-50 %, rara es la ocasión en la que se producen escaños excedentes y compensatorios. En consecuencia, en este tipo de sistemas electorales no suele alterarse el tamaño del Parlamento. De ahí que seis de los siete últimos Länder que han adoptado el sistema RPP hayan optado por esta ratio 50 %-50 %.

7. Número de votos[Subir]

En las primeras elecciones al Bundestag, celebradas en el año 1949, los electores dispusieron de un único voto. Fue a partir de los siguientes comicios de 1953 cuando los alemanes pudieron emitir dos votos en las elecciones generales: un primer sufragio destinado a elegir a un candidato de su distrito uninominal y un segundo sufragio dirigido a una lista con varios candidatos de un mismo partido. El FDP fue el partido sobre el que pivotó la coalición que emprendió la primera modificación del sistema electoral federal, apostando por el sistema de doble voto que otorgaba a los ciudadanos la posibilidad de realizar un «voto dividido» o «voto cruzado» (split ticket voting), esto es, votar por candidatos de distintos partidos en los circuitos mayoritario y proporcional^‍‍[18].

En realidad, la invención del doble voto debe situarse en el Land de Baviera, que fue el primero en introducir este sistema en marzo de 1949. Así pues, el elemento más original del comúnmente conocido como sistema alemán es fruto, una vez más, del banco de pruebas subnacional que representan los Länder.

Si en un inicio los sistemas electorales de Berlín, Baja Sajonia, Hesse, Schleswig-Holstein y Renania del Norte-Westfalia se inclinaron por un sistema de un solo voto, fueron introduciendo el segundo voto en sus sistemas electorales en 1979, 1988, 1991, 2000 y 2010, respectivamente. Por último, tanto Renania-Palatinado, cuando transitó hacia su actual sistema RPP en 1989, como los cinco Länder surgidos tras la reunificación decidieron establecer el modelo de doble voto ( ‍Massicotte, L. (2003). To create or to copy? Electoral systems in the German Länder. German Politics, 12, 1-22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09644000412331307494Massicotte, 2003: 11).

En el Land de Hesse, por ejemplo, el sistema de doble voto fue el resultado de una reforma electoral acometida por un Gobierno de coalición CDU-FPD y puesta en práctica en las elecciones de 1991. En realidad, fue este segundo partido el que presionó para modificar el antiguo sistema según el cual cada elector disponía de un solo voto con el que se designaba en un mismo acto a los candidatos de los circuitos proporcional y mayoritario. En la mayoría de casos, el tránsito del sistema de un único voto al de doble voto se debe fundamentalmente a la presión ejercida por el FDP, con especial énfasis cuando este partido ha formado parte de Gobiernos de coalición, por tratarse de un elemento que beneficia a los pequeños partidos al permitir a los electores el split-ticket voting.

Así las cosas, en trece de los catorce Länder que utilizan un sistema RPP existe un sistema de doble voto. La excepción la representa el Land de Baden-Württemberg, donde los electores disfrutan de un único voto. A pesar de tratarse de sistemas RPP, el elector posee un único sufragio que dirige simultáneamente a los candidatos que concurren en los distritos uninominales y en la lista del partido. Por último, en los dos Länder que emplean un sistema proporcional puro en los que se escogen listas de candidatos (Bremen y Sarre), los electores disponen de un único voto (ver tabla 7).

8. Tipo de lista[Subir]

En general, en los Länder que utilizan un sistema RPP, las listas correspondientes a las circunscripciones plurinominales del circuito proporcional son cerradas y bloqueadas, como sucede en el sistema de elección del Bundestag. Las excepciones las encontramos en Baviera (listas desbloqueadas), Hamburgo (listas abiertas y voto acumulativo) y Baden-Württemberg (donde no hay lista de partido).

Respecto a los dos Länder que emplean sistemas proporcionales puros, encontramos diferencias en lo que se refiere al tipo de listas. Mientras que Sarre utiliza listas cerradas y bloqueadas, Bremen, en cambio, utiliza un sistema de listas abiertas con posibilidad de mostrar hasta cinco preferencias acumulables en un mismo candidato (ver tabla 8).

Baviera es uno de los dos Länder que, aun utilizando un sistema RPP, permite que el elector manifieste preferencias por alguno de los candidatos en el circuito proporcional. Se trata de un sistema de listas desbloqueadas, por lo que el votante puede mostrar su predilección por algún candidato de los que aparece en la lista confeccionada por cada partido, haciendo que los candidatos que están en puestos más bajos puedan promocionar en la lista. De esta forma, el votante puede influir en el orden final de los candidatos. Con ese peculiar «segundo voto», el votante puede optar entre manifestar una preferencia entre alguno de los candidatos de la lista o simplemente no señalar ninguna preferencia y aceptar el orden establecido de antemano por el partido.

Por su parte, Hamburgo, a pesar de utilizar un sistema RPP, recurre a un sistema de listas abiertas y voto acumulativo. Tras la reforma electoral aprobada en 2008 y que se aplicó por primera vez en las elecciones de 2011, Hamburgo abandonó el sistema proporcional puro con listas cerradas y bloqueadas característico de los Länder pequeños y evolucionó hacia un sistema RPP con posibilidad de doble voto y sobre la base de listas abiertas en las que pueden realizarse votos múltiples. Así, los electores pueden manifestar sus preferencias tanto en el circuito mayoritario como en el proporcional, disponiendo de hasta cinco preferencias acumulables como máximo en un mismo candidato de un distrito uninominal o en uno que aparezca en una lista, o bien entremezclando los votos entre diversos candidatos y listas recurriendo a la técnica del panachage ( ‍Gavara, J. C. y Vallès, F. (2007). Los regímenes electorales territoriales en los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia. Madrid: Congreso de los Diputados. Gavara y Vallès, 2007: 84-‍85).

El sistema electoral de Baden-Württemberg es el más original en este punto, puesto que no contempla lista de partido en el circuito proporcional. A partir de la suma de los votos obtenidos en todos los distritos uninominales por los candidatos de cada partido se configura la cifra global de voto en el Land, que sirve para calcular los escaños que corresponden a cada partido. Una vez se han otorgado los escaños uninominales, se procede al reparto de escaños entre los «mejores candidatos perdedores» (the best losing candidates), es decir, aquellos candidatos que aun habiendo sido derrotados en su distrito uninominal obtuvieron los mejores resultados en comparación con los demás candidatos del mismo partido ( ‍Roberts, G. (2006). German Electoral Politics. Manchester: Manchester University Press. Disponible en: https://doi.org/10.7228/manchester/9780719069901.001.0001Roberts, 2006: 103). De esta forma, a los candidatos no les queda más remedio que competir en un distrito uninominal para poder tener opciones de ser elegidos. Y ello puede producir efectos un tanto peculiares, como que resulten elegidos finalmente dos o tres candidatos de distintos partidos en representación de un mismo distrito.