EL CONFLICTO ENTRE LA EXIGENCIA DE DEMOCRACIA INTERNA Y EL DERECHO DE AUTOORGANIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS: EL CASO YABLOKO RUSSIAN UNITED PARTY AND OTHERS V. RUSSIA (8 DE NOVIEMBRE DE 2016)^‍‍[1]

1. Circunstancias del caso[Subir]

Se debe comenzar explicando que la República de Karelia es una región perteneciente a la Federación Rusa que cuenta con una Asamblea Legislativa elegida directamente por sufragio universal.

El partido político Yabloko, registrado en 2002 ante la autoridad estatal competente, realizó su congreso regional en los días 27 de mayo y 12 de agosto de 2006 para preparar las elecciones a la Asamblea de dicha región, que se celebraban en otoño de 2006. El objetivo de este congreso, entre otros, era la nominación de los candidatos que concurrirían en la lista del partido.

Los estatutos de Yabloko diferencian entre militantes y militantes registrados. Para tener el derecho de elegir y ser elegido como candidato se ha de ser, según las normas internas del partido, militante registrado. En la primera de las sesiones del congreso, varios de los delegados presentes expresaron su deseo de participar como candidatos en las elecciones regionales a la Asamblea Legislativa de la República de Karelia. El proceso de nominación de candidatos se realizó en la sesión de agosto, a la que acudieron dos miembros de la Dirección de Karelia del Servicio de Registro Federal del Ministerio de Justicia y dos miembros de la Comisión Central Electoral de la República de Karelia, que no reportaron ninguna irregularidad en la conferencia regional del partido.

Finalmente, el partido registra ante la Comisión Electoral de Karelia los documentos —incluida la lista con los candidatos elegidos previamente— en orden a participar en los comicios regionales. Sin embargo, el 31 de agosto de 2006 la Dirección de Karelia del Servicio de Registro Federal escribió a la Comisión Electoral informando de que el congreso del partido se había hecho sobre la base de la participación de militantes registrados y no de militantes en general. El escrito hace referencia a la legislación sobre partidos políticos de Rusia, que establece la igualdad de derechos de participación en las actividades del partido para todos sus miembros. Se argumenta que el partido no podía hacer una distinción entre militantes registrados y otros miembros del partido con el propósito de participar en sus actividades internas. Por tanto, se habría quebrantado la legislación aplicable.

El 8 de septiembre de 2006 la Comisión Electoral acudió al Tribunal Supremo de la República de Karelia para anular su propia decisión, por la cual se había registrado la lista del partido para las elecciones regionales ya que había nuevos hechos que podían suponer una violación de la legislación aplicable. Se parte de la base de que ya en junio el Servicio de Registro Federal había advertido al partido Yabloko de que una diferenciación entre militantes registrados y otros miembros del partido en las sesiones para elegir a sus candidatos podía suponer un quebrantamiento de las normas aplicables. Finalmente, el 15 de septiembre de 2006, el Tribunal Supremo de Karelia anula las decisiones por las cuales se había registrado la lista de candidatos del partido porque únicamente habían participado en la nominación los militantes registrados, quebrantando así la legislación sobre elecciones y partidos políticos. Concretamente, como se reproduce en la sentencia que se analiza, la decisión del Tribunal Supremo arguye que esta participación de la minoría de los miembros del partido regional en el proceso de nominación había frustrado «la voluntad de la mayoría» de la siguiente manera:

A lo anterior añade otra consideración importante, en relación con lo que se analiza en el presente trabajo: «[…] un régimen democrático está caracterizado por la amplia participación del pueblo en la formación de los órganos de la autoridad estatal y por el amplio abanico de derechos políticos y libertades de los ciudadanos […]. Uno puede imaginar que estos mismos elementos deben aparecer en las actividades de cualquier partido político». Por último, alude a un pronunciamiento de una sentencia del Tribunal Constitucional de la Federación Rusa de 8 de noviembre de 1998 en la que se dice que «las elecciones son un medio para determinar la voluntad del pueblo y formar los órganos legítimos correspondientes a la autoridad del Estado y el gobierno local […] basadas en la voluntad de la mayoría de los votantes que participan en la elección […]». Según el Tribunal Supremo, «este principio se aplica con igual medida al nombramiento de listas de candidatos, ya que las bases para formar los cuerpos representativos son los (candidatos) nombrados por los partidos políticos».

El Tribunal Supremo de Karelia rechazó el argumento del partido que alegaba que la legislación aplicable constituía una interferencia con su organización interna. Esta decisión fue recurrida ante el Tribunal Supremo de la Federación Rusa, que la rechazó con un razonamiento muy similar. Todo lo anterior tuvo como consecuencia que la lista de candidatos del partido no se pudo presentar a las elecciones regionales de la República de Karelia.

2. Argumentos de las partes, fundamentos de derecho y fallo del tribunal [Subir]

Los denunciantes (la rama de Karelia del partido Yabloko y tres nacionales rusos miembros del partido) argumentan que se ha violado el art. 3 del Protocolo número 1 (en adelante, art. 3) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH), que dispone lo siguiente: «Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo».

La anulación ordenada, según los denunciantes, habría frustrado su libertad de expresión y de opinión y se habría producido un quebrantamiento del derecho a unas elecciones libres.

También alegan que no se ha contravenido la legislación aplicable, dado que está garantizado por los estatutos del partido el derecho de todos los miembros a inscribirse como militante registrado. Este sería un simple procedimiento que no crea una distinción sustantiva entre los miembros del partido.

En resumen, argumentan que la cancelación del registro de la lista de candidatos del partido está fuera del margen de apreciación nacional en materia electoral y que, además, se habría hecho en favor del partido de gobierno según los sondeos previos a las elecciones regionales.

Por su parte, el Gobierno alega que la anulación de la lista se ha realizado por un Tribunal independiente, basándose en serias infracciones de la legislación electoral por el partido denunciante, que ya se han comentado en el apartado anterior.

También hace referencia a los Lineamientos sobre la regulación de partidos políticos^‍‍[3] y al Informe sobre la participación de los partidos políticos en las elecciones^‍‍[4] de la Comisión de Venecia. Según el Gobierno, estos documentos afirman que los principios necesarios para una sociedad democrática guían el procedimiento para registrar partidos políticos y que la legislación sobre la nominación de candidatos dentro de los partidos debe respetar los principios democráticos. Sin embargo, la parte demandada se olvida de que el segundo de los documentos también sostiene que los procedimientos internos de los partidos para la toma de decisiones han de estar presididos por el principio de autogobierno (párrafo 17). Como se verá a continuación, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos también se sujeta en documentos de la Comisión de Venecia para emitir su decisión.

La valoración del Tribunal Europeo comienza haciendo una referencia a que el art. 3 incluye el derecho a votar y presentarse a las elecciones, en las cuales los partidos han de tener una oportunidad razonable para presentar sus propios candidatos. En otros pronunciamientos, para examinar si ha habido o no cumplimiento por parte del Estado de dicho precepto, se ha valorado la existencia de arbitrariedad o falta de proporcionalidad y si la restricción interfirió la libertad de expresión^‍‍[5]; y, en lo que al presente caso afecta, se ha interpretado que el derecho a poder presentarse a unas elecciones es inherente al concepto de una verdadera democracia^‍‍[6].

Efectivamente, sobre el margen de apreciación nacional al que hacen alusión los denunciantes, el Tribunal fija dos criterios: que existan arbitrariedades o ausencia de proporcionalidad y que la restricción haya interferido con la libertad de expresión, lo que quiere decir que las elecciones no pueden desarrollarse bajo ninguna forma de presión en la opción entre uno o más candidatos, ni que el elector debe estar inducido a votar a uno u otro partido político. El Tribunal reitera que la noción de derecho individual que se engloba en el art. 3, en este caso, es aplicable a los partidos, los cuales presentan una lista en orden a participar en las elecciones. Además, observa que, si se tiene en cuenta el papel que juegan los partidos políticos en nuestra democracia, cualquier medida que afecte a su libertad de asociación, consecuentemente, afecta a la democracia del Estado concernido.

Entrando ya en la aplicación del derecho al caso presente, el Tribunal llega a la conclusión de que la decisión por la cual se anula el registro de la lista del partido Yabloko constituye una restricción de los derechos garantizados por el art. 3. Se argumenta, en primer lugar, que el Tribunal Supremo de Karelia no podía apoyarse directamente en ninguna disposición de la legislación nacional porque no regula los procedimientos internos de los partidos, sino que aplicó los principios generales de la legislación electoral a un procedimiento interno del partido que confería el derecho a participar en la selección de los candidatos a los miembros que habían decidido registrarse como militantes.

Es importante señalar que el Tribunal dice expresamente que la interpretación que hacen los tribunales rusos afecta directamente a la organización interna del partido y que interfiere con su autonomía. Si se tiene en cuenta el art. 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos —libertad de reunión y asociación—, el Estado no debe interferir de manera abusiva en los asuntos internos de las asociaciones, sino que deben ser estas las que determinen la manera en la que organizan sus congresos y conferencias, a juicio del Tribunal.

En este sentido, el Tribunal ha señalado el importante papel que desempeñan en un régimen democrático los partidos políticos, que disfrutan de las libertades consagradas en el art. 11 del Convenio. Por eso ha interpretado que las restricciones que se puedan realizar a este precepto, en lo respectivo a partidos políticos, se han de interpretar de manera restrictiva. Los Estados, en este apartado, cuentan con un margen de apreciación más limitado^‍‍[7].

Concretamente, destacan numerosas sentencias condenatorias a Turquía por disolución de un partido político que defendía una solución política al problema kurdo. En ellas se alude a que forma parte de la esencia de la democracia que un partido pueda proponer soluciones políticas a un problema concreto, siempre que se lleve a cabo mediante los cauces democráticos establecidos; aunque tales soluciones mantengan que es necesario modificar, por ejemplo, la organización territorial del Estado que esté vigente en un momento concreto o, en general, que choquen con las convicciones dominantes en la sociedad^‍‍[8]. El límite es que ello sea defendido a través de medios democráticos^‍‍[9]. Este mismo criterio —el límite de los procedimientos democráticos en la defensa de sus propuestas— también se encuentra presente en la refutación a registrar partidos políticos^‍‍[10].

Es decir, como resume Bilbao Ubillos ( ‍Bilbao Ubillos, J. M. (2014). Las libertades de reunión y asociación: algunas vacilaciones en una trayectoria de firme protección (art. 11 CEDH). En J. García Roca y P. Santolaya (coords.). La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos (pp. 565-620). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.2014: 512, 523 y 524), en estos casos el Tribunal aplica el test habitual de proporcionalidad, que «sólo se supera si se cumplen sucesivamente las exigencias de idoneidad, necesidad de la medida en una sociedad democrática y proporcionalidad en relación con los objetivos indicados». Pero, más concretamente, en relación con el art. 11, se requiere «una interpretación estricta, de modo que sólo razones convincentes e imperativas pueden justificar eventuales restricciones». Por supuesto que la libertad para fundar una asociación, y, por tanto, un partido político, es algo inherente a esta disposición, y «los Estados disponen ciertamente de un derecho a comprobar si el objetivo y las actividades de una asociación se ajustan a la legalidad, pero deben usar esta facultad de una manera compatible con las obligaciones derivadas del Convenio bajo la reserva del riguroso control que ejercen en último término sus órganos de control».

La pregunta que deviene inmediatamente a continuación es cuáles son los límites al derecho de autoorganización interna de los partidos políticos. Y, a su vez, cuáles son los límites del Estado a la hora de restringir este derecho de autoorganización de los partidos.

El Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en otros lugares. Ha dicho que las relaciones internas en una asociación quedan fuera de la protección del art. 11, que garantiza la autonomía normativa y organizativa de las asociaciones^‍‍[11]; y que las autoridades estatales no han de intervenir para exigir que una asociación respete sus propios estatutos, sino que es la propia asociación la que ha de definir la forma que tiene de organizarse y es la encargada de asegurar el cumplimiento de sus propias normas internas^‍‍[12].

Aunque la sentencia también haga referencia a otros problemas, como la seguridad jurídica (párrafo 76) o la igualdad (párrafo 91), en cuanto a lo que interesa en este trabajo —la exigencia de democracia interna de los partidos políticos y su derecho de autoorganización—, es importante señalar que el párrafo 79 de la sentencia hace mención a varios documentos elaborados por la Comisión de Venecia^‍‍[13]. Esta reconoce una cierta dicotomía entre los principios de autonomía de los partidos y el de la exigencia de democracia interna, conforme al Informe sobre el método de nominación de candidatos en los partidos^‍‍[14]. Dicho texto se refiere a que uno de los límites del derecho de autoorganización de los partidos es que deben respetar los requisitos democráticos para la toma de decisiones, dado que son asociaciones esenciales para el desarrollo de la participación política (párrafo 5). A su vez, diferencia entre aquellos países que adoptan una visión más liberal de la democracia, donde se enfatiza más la autonomía de los partidos, y otros sistemas que tienen un concepto de democracia que reconoce a los partidos como instrumentos fundamentales para la participación política, en los que la regulación de estos se desarrollaría más (párrafo 6). En un escenario donde la Constitución no mencionase a los partidos (como la rusa, cuyo art. 13 solo se refiere a que se reconoce el pluralismo político y el pluripartidismo), el legislador está abierto a su regulación con una mayor amplitud que en aquellos países donde no lo está, pero siempre sujeto al principio de proporcionalidad (párrafo 16). En el caso que nos acontece, el Tribunal no entra en el fondo de la regulación de los partidos rusa, sino que entiende que la decisión tomada por las autoridades rusas ha ido más allá de lo estipulado en el art. 3, sin llegar a valorar la legislación partidaria.

El Tribunal también hace referencia a que los Lineamientos sobre la regulación de los partidos políticos^‍‍[15] establecen el límite para la interferencia del Estado en las actividades internas de los partidos en establecer como requisito que estos sean «transparentes con respecto a su toma de decisiones y para que busquen las aportaciones de los miembros cuando se determine la constitución y los candidatos del partido» (párrafo 98 de los Lineamientos). Hay que precisar que este documento comienza definiendo a los partidos como «medios fundamentales para el desarrollo de la democracia representativa, y por medio de los cuales los ciudadanos participan en su gobierno», con el objetivo de «ofrecer una visión general acerca de cuestiones relativas al desarrollo y adopción de legislación referente a los partidos políticos en las democracias» (párrafos 3 y 4). Debido a ese importante papel que desarrollan, la Comisión de Venecia reconoce que los Estados pueden entrar a regular su funcionamiento para asegurar el respeto de los derechos fundamentales de sus miembros, pero siempre sin que dicha legislación obstruya su libertad de asociación (párrafo 6). De esta forma, establece como límite a la autoorganización de los partidos, como recuerda el Tribunal, la transparencia con respecto a la nominación de candidatos y la toma de decisiones (párrafos 98 y 113); a lo que añade que, en todo caso, las regulaciones sobre la nominación de candidatos deben garantizar el derecho del ciudadano a ser candidato en las elecciones (párrafo 126).

De los anteriores documentos, a juicio del Tribunal, se desprende que la Comisión de Venecia reconoce que tanto la toma de decisiones de manera directa como la forma indirecta son admisibles para cumplir con el requisito del derecho de participación de los miembros de un partido político en cuestiones de organización interna, y, en lo que afecta a este caso, la nominación de candidatos a elecciones, siempre que se garantice alguna forma de representación de los miembros de base del partido, una responsabilidad y rendición de cuentas hacia ellos y que el procedimiento sea transparente. En cuanto a la diferenciación entre militantes registrados y otro tipo de miembros del partido, se hace mención al Código de buenas prácticas en el ámbito de partidos políticos^‍‍[16], cuyo párrafo 24 dice:

Esto es lo que habrían hecho los estatutos del partido Yabloko. Además, este Código también hace referencia a otro límite en la autoorganización de los partidos: la necesaria rendición de cuentas y la responsabilidad interna y externa de sus dirigentes, y, de nuevo, la transparencia (párrafo 28); a la vez que reconoce que los partidos pueden decidir internamente el método de elección de sus candidatos y dirigentes, ya sea de manera directa o indirecta (párrafos 35 y 36).

Llama la atención que ni el Tribunal ni ninguna de las partes hagan mención a otro documento importante de la Comisión de Venecia en cuanto a lo que acontece en el caso: el Código de buenas prácticas en materia electoral^‍‍[17]. Aquí se dice que el Estado ha de mostrarse imparcial con los partidos y garantizar la igualdad de oportunidades (párrafo 18). Según los hechos, parece que esta disposición no fue cumplida por Rusia.

El Tribunal finaliza diciendo que la decisión de anular la lista de candidatos del partido por una razón formalista (el partido había registrado dos versiones diferentes de sus estatutos con la aceptación de la Autoridad Federal de Registros) es desproporcionada.

Por todo lo anterior, concluye que se ha interferido por parte de la Federación Rusa de manera desproporcionada en la organización interna del partido, la cual sigue los principios de transparencia y de representación, habiéndose producido, de esta manera, una inhabilitación para participar en las elecciones regionales. En estas circunstancias, el Tribunal entiende que se ha violado el art. 3 del Protocolo número 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal incluye como canon de control del Convenio los informes de la Comisión de Venecia en cuanto a lo que se refiere al art. 3 del Protocolo número 1. Se podría decir, entonces, que estos textos no son meramente soft law, sino que se constituyen como verdadero parámetro de convencionalidad que los Estados han de tener presente a la hora de resolver controversias y desarrollar su legislación en materia electoral y de partidos políticos. En el presente caso, los usa como fuente de interpretación para resolver la contradicción existente entre el derecho de autoorganización de los partidos y la exigencia de democracia interna debido a su importante papel en la formación de la voluntad del Estado.