EL MAREMÁGNUM DE LAS REFORMAS ELECTORALES EN ITALIA: UNA NECESARIA RECAPITULACIÓN^‍‍[1]

1. El proceso de reforma electoral[Subir]

Tras el largo periodo autoritario, la nueva Italia republicana recuperó en 1946 un sistema electoral de tipo proporcional. Este sistema electoral se mantendría hasta 1993, a excepción del paréntesis 1953-‍1954 en el que estuvo vigente una polémica ley electoral que contemplaba un premio de mayoría, calificada por sus detractores como la «ley fraude» o «estafa» —legge truffa—, y que fue rápidamente revocada ( ‍Piretti, M.ª S. (2003). La legge truffa: il fallimento dell`ingegneria politica. Bolonia: Il Mulino.Piretti, 2003;  ‍Quagliariello, G. (2003). La legge elettorale de 1953. Bolonia: Il Mulino.Quagliariello, 2003). El sistema electoral italiano se comportó de forma extremadamente proporcional, permitiendo durante décadas una elevada fragmentación partidista que, a su vez, propició una notable inestabilidad gubernamental. A partir de 1981, la falta de alternativas a las distintas coaliciones de Gobierno fraguadas en torno a la Democracia Cristiana —partido medular en el sistema político italiano— condujo a una situación de bloqueo en la que la única opción viable de cambio consistía en la rotación de los partidos minoritarios de centro-derecha y centro-izquierda, en lo que se dio en conocer como el pentapartito. Es decir, se produjo una preocupante ausencia de alternancia en el Gobierno. El pentapartito excluyó sistemáticamente al Partido Comunista Italiano, y se caracterizó por su importante heterogeneidad y debilidad, lo que condujo a una menor capacidad de decisión y a una escasa producción legislativa ( ‍Nohlen, D. (2004). Sistemas electorales y partidos políticos. México: Fondo de Cultura Económica.Nohlen, 2004: 390). Baste señalar que entre 1948 y 1992 se sucedieron hasta 42 Gobiernos distintos y su duración media rondó los once meses (322 días). No en vano, Italia fue definida como «democracia mediatizada» ( ‍Duverger, M. (1960). La repubblica tradita. Milán: Edizioni di Comunitá. Duverger, 1960: 61 y ss.), o «república de los partidos» ( ‍Scoppola, P. (1997). La repubblica dei partiti: evoluzione e crisi di un sistema politico: 1945-1996. Bolonia: Il Mulino. Scoppola, 1997), haciéndose referencia a que los electores acudían a las urnas en un clima de incertidumbre y en el que entregaban un mandato en blanco a los partidos para que estos formasen y destruyesen Gobiernos en los que los ciudadanos apenas podían incidir. Los incentivos para la rendición de cuentas de los gobernantes se diluían y los electores tenían serias dificultades para atribuir responsabilidades políticas y sancionar la acción del Gobierno.

A inicios de la década de los noventa, el sistema político italiano se encontraba inmerso en una crisis sin precedentes. Los principales partidos estaban totalmente desacreditados ante la opinión pública, salpicados además por importantes casos de corrupción y financiación ilegal como Tangentopoli. Este escándalo dio lugar a una investigación judicial conocida como Manos Limpias que supuso el fin de las carreras de importantes líderes políticos de distintos partidos y generó una enorme indignación ciudadana.

Al calor de este contexto absolutamente excepcional, marcado por una serie de acontecimientos traumáticos que supusieron una auténtica crisis del régimen político, comenzó a tomar forma la necesidad de acometer profundas reformas estructurales. Fue, pues, al inicio de los años noventa, con la transformación en las actitudes de la opinión pública hacia las principales instituciones del sistema político y, sobre todo, por la disolución de los vínculos entre los electores y los partidos establecidos, cuando comenzaron a darse las condiciones propicias para la introducción de reformas. Y entre esas reformas que posibilitarían la transición hacia lo que se ha dado en conocer como la Segunda República, el cambio de las reglas electorales adquirió una atención preferente ( ‍Caciagli, M. (1998). Hacia la Segunda República: los nuevos sistemas electorales de Italia. En J. Montabes (ed.). El sistema electoral a debate: veinte años de rendimientos del sistema electoral español (1977-1997) (pp. 147-164). Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas; Parlamento de Andalucía. Caciagli, 1998).

El cambio del sistema electoral italiano en 1993 supuso el episodio reformista más importante de este país desde la restauración de la democracia. Tras el fracaso de la Comisión Bozzi ( ‍López Aguilar, J. F. (1987). Un comentario al informe de la Comissione Bozzi. Revista Española de Derecho Constitucional, 21, 137-176.López Aguilar, 1987), dos parlamentarios, Marco Panella, líder del Partido Radical, y, sobre todo, Mario Segni, diputado de la Democracia Cristiana, mantuvieron el asunto de la reforma electoral en la agenda política. Y lo hicieron desde el convencimiento de que el funcionamiento del sistema político italiano era defectuoso y asumiendo que una reforma electoral que fomentase la rendición de cuentas y la alternancia de las mayorías gubernamentales podría contribuir a atajar la corrupción política y a mejorar la efectividad del proceso decisional ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 211-‍212). Entre otras iniciativas, Segni impulsó el Movimento per la riforma elettorale en 1988, con el propósito de presionar a otros políticos para actuar. No obstante, desde un primer momento quedó claro que la vía parlamentaria estaba bloqueada, pues los principales partidos no tenían ningún interés en una reforma del statu quo ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 171-‍172).

Una vez se hizo patente que la senda parlamentaria estaba cegada, los impulsores del cambio tuvieron que buscar otro camino. En este caso, ante la inacción de la mayor parte de la clase política italiana, el ímpetu reformista provino fundamentalmente de la sociedad civil. Así, una alianza de personalidades políticas relevantes y de organizaciones cívicas, aprovechando que el art. 75 de la Constitución italiana permite promover referéndums abrogativos, impulsó la conocida como estategia del referéndum, por la cual se celebraron varios referendos que perseguían eliminar frases concretas de la ley electoral existente para orientar el sistema electoral en la dirección deseada.

Así pues, gracias al potencial antihegemónico de la institución del referéndum ( ‍Donovan, M. (1995). The Politics of Electoral Reform. International Political Science Review, 16 (1), 47-64. Disponible en: https://doi.org/10.1177/019251219501600104Donovan, 1995), los reformistas se coordinaron para promover un total de tres: el primero proponía la introducción de un sistema mayoritario para tres cuartas partes de los escaños del Senado ( ‍Katz, R. (2001). Reforming the Italian Electoral Law, 1993. En M. S. Shugart y M. P. Wattenberg (eds.). Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (pp. 96-122). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/019925768X.003.0006Katz, 2001: 99-‍101); el segundo pretendía la generalización a todo el nivel local de los sistemas electorales mayoritarios que ya existían en algunos grandes municipios; y, por último, el tercero aspiraba a reducir a una sola las preferencias que podía manifestar el elector dentro de las listas de partido para las elecciones a la Cámara de Diputados. Finalmente, los promotores consiguieron reunir las 500 000 firmas para alcanzar el umbral requerido, aunque en la sentencia 47/1991, de 17 de enero, la Corte Constitucional rechazó las dos primeras propuestas de referéndum por cuestiones técnicas.

De modo que en junio de 1991 se celebró un referéndum abrogativo sobre la posibilidad de abolir la preferencia múltiple y sustituirla por la preferencia única, ya que la preferencia múltiple era un elemento asociado a prácticas corruptas y clientelares, especialmente extendidas en el sur del país, así como con el faccionalismo en el interior de los partidos ( ‍Golden, M. A. (2003). Electoral Connections: The Effects of the Personal Vote on Political Patronage, Bureaucracy and Legislation in Postwar Italy. British Journal of Political Science, 33 (2), 189-212. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0007123403000085Golden, 2003). Aunque la mayoría de los principales partidos se opusieron a la propuesta durante la campaña electoral, muchos electores, a la hora de decidir su voto, vieron en ese referéndum la posibilidad de expresar su opinión, no solo sobre el funcionamiento del sistema electoral, sino también sobre el estado de la democracia italiana en general. Finalmente, con una participación del 62,5 % del censo electoral, la propuesta recibió el 95,6 % de los votos a favor, por lo que el resultado se interpretó como un éxito rotundo e inesperado de los reformistas ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 173).

Estos resultados espolearon al movimiento reformista, que consiguió impulsar un segundo referéndum que acabaría celebrándose en abril de 1993 ( ‍Newell, J. L. y Bull, M. J. (1993). The Italian Referenda of April 1993: Real Change at Last. West European Politics, 16, 607-615. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402389308424994Newell y Bull, 1993). En él se retornaba a una de las cuestiones denegadas por la Corte Constitucional italiana dos años atrás y ahora aceptada en la sentencia 32/1993, de 16 de enero, proponiéndose eliminar algunas disposiciones de la ley electoral del Senado. Con ello se pretendía transformar una ley falsamente mayoritaria —dada la dificultad de alcanzar el 65 % de los votos para obtener un escaño en los distitos uninominales— y en realidad proporcional ( ‍Presno, M. A. (1994). La reforma electoral en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 40, 133-159. Presno, 1994: 146), en un sistema mixto de orientación mayoritaria y muy personalizado (75 % de los escaños elegidos por mayoría simple o relativa en distritos uninominales y el 25 % restante de forma proporcional). A diferencia de lo sucedido durante el primer referéndum, todos los principales partidos (Democracia Cristiana, socialistas, excomunistas y la Liga Norte) apoyaron el «sí» durante la campaña, con lo que más de cuatro de cada cinco votantes respaldaron la reforma.

La consecuencia inmediata era que Italia tenía un nuevo sistema electoral para el Senado, mientras que el sistema de la Cámara de los Diputados permanecía inalterado. Sin embargo, el resultado del referéndum actuó como instrumento de presión al Parlamento, e hizo que la Comisión de Asuntos Constitucionales que examinaba este asunto se sintiese conminada a legislar en la materia de acuerdo a los parámetros resultantes de la consulta popular ( ‍Presno, M. A. (1994). La reforma electoral en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 40, 133-159. Presno, 1994: 136). El referéndum significó, pues, el «tránsito entre inmovilismo y acción», por lo que «la condición reférendum —ciertamente coexistente con otras— es seguramente la única que permita comprender por qué se actuó, en lugar de no actuar, y por qué se actuó dentro de ciertos términos» ( ‍Pappalardo, A. (1995). La nueva ley electoral italiana. Revista de Estudios Políticos, 89, 61-80. Pappalardo, 1995: 64-‍69). Por tanto, este mandato ciudadano demostró tener una gran capacidad de influencia a la hora de moldear las reformas electorales que estaban por venir, más allá de su impacto directo en el sistema electoral del Senado.

Es necesario recordar una cuestión esencial: las nuevas leyes electorales fueron aprobadas por las viejas élites dominantes. La situación era de tal gravedad que para cualquier partido se convirtió en una tarea imposible poder resistir la presión de una opinión pública que exigía una reforma electoral ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 175). Esto es especialmente significativo en el caso de la Democracia Cristiana, principal partido interesado en mantener un statu quo que le había sido favorable durante décadas, pero que percibió que se encontraba ante un escenario en el que el inmovilismo y la no adopción de reformas podía resultarle aun más perjudicial ( ‍Katz, R. (1996). Electoral reform and the transformation of party politics in Italy. Party Politics, 2, 31-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068896002001002Katz, 1996: 37).

En definitiva, el proceso de reforma electoral italiana de 1993 fue ciertamente complejo y producto de una interacción entre las élites partidistas y la sociedad civil organizada y movilizada ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010). En un inicio, solo una minoría de políticos apostaron por la reforma electoral, mientras que la mayoría de la vieja clase política era refractaria a esta posibilidad debido a su interés por mantener las reglas electorales que les había permitido acceder a posiciones de poder. Esto hizo que los reformistas trataran de movilizar para su causa a la opinión pública, aprovechando la creciente desafección ciudadana hacia la política y las principales instituciones. A través del instrumento del referéndum, la reforma electoral del Senado fue impuesta sobre el Parlamento y las élites partidistas dominantes. Unas élites que, constreñidas por el resultado del referéndum y el clima de regeneración política existente, extendieron el modelo de sistema electoral mixto con preponderancia del componente mayoritario también al sistema empleado para la Cámara de Diputados. Y ello a pesar de que ello podía ir en contra de sus propias perspectivas de resultar reelegidos. De modo que los sistemas electorales fueron fruto de un proceso en el que la sociedad civil tuvo un papel protagónico con el fin de democratizar y modernizar un sistema político corrupto y anquilosado ( ‍Donovan, M. (1995). The Politics of Electoral Reform. International Political Science Review, 16 (1), 47-64. Disponible en: https://doi.org/10.1177/019251219501600104Donovan, 1995).

2. Tipo de sistema electoral y rendimientos[Subir]

Tras este complejo proceso, se aprobaron finalmente las nuevas leyes n.º 276 y 277, de 4 de agosto de 1993, que contenían los nuevos sistemas electorales para la Cámara de Diputados y el Senado, y cuyo relator fue el diputado de la Democracia Cristiana Sergio Mattarella. De ahí que el audaz y cáustico politólogo Giovanni Sartori iniciase la costumbre de satirizar las leyes electorales italianas asignándoles nombres en latín: la nueva ley electoral fue bautizada como Mattarellum.

En este sistema, que se aplicaría a las elecciones generales de 1994, 1996 y 2001, los electores disponían en la Cámara de Diputados de dos votos: uno que podían otorgar a candidatos individuales que competían en distritos uninominales (circuito mayoritario) y otro que se dirigía a listas cerradas que competían en agrupaciones de circunscripciones (circuito proporcional). En una primera fase, se adjudicaban una parte de los escaños en las circunscripciones uninominales del circuito mayoritario. En una segunda fase, se trataba de compensar las distorsiones en la porporcionalidad que se habían podido producir en el circuito mayoritario a partir de un reparto de escaños entre las listas que concurrían en el circuito proporcional ( ‍D`Alimonte, R. y Chiaramonte, A. (1995). Il nuovo sistema elettorale italiano: le opportunità e le scelte. En S. Bartolini y R. D’Alimonte (eds.). Maggioritario ma non troppo. Le elezioni politiche del 1994 (pp. 37-81). Bolonia: Il Mulino.D’Alimonte y Chiaramonte, 1995).

En la Cámara de Diputados, el número de distritos uninominales elegidos a partir de un fórmula de mayoría simple era de 475 del total de 630 escaños (en torno al 75 % de los diputados, por tanto, se elegían en el circuito mayoritario). Los 155 escaños restantes (en torno al 25 %) se elegían en listas cerradas y bloqueadas, distribuidos proporcionalmente a partir de la fórmula Hare a nivel nacional. La barrera electoral que había de superarse para acceder al reparto proporcional era del 4 % a nivel nacional.

Mientras que la mecánica para la atribución de los escaños en el circuito mayoritario es sencilla (se adjudicaba el escaño en juego el candidato que obtenía más votos), el procedimiento para la distribución de escaños en el circuito proporcional, denominado scorporo, era más complicado ( ‍Katz, R. (1996). Electoral reform and the transformation of party politics in Italy. Party Politics, 2, 31-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068896002001002véase Katz, 1996: 33-‍36;  ‍D`Alimonte, R. (2005). Italy: A case of Fragmented Bipolarism. En M. Gallagher y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems (pp. 253-276). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/0199257566.003.0012D`Alimonte, 2005: 256-‍261). Se trataba de un sistema ideado para mitigar los efectos distorsionadores generados en el circuito mayoritario: penalizaba a los partidos con candidatos vencedores en los distritos uninominales y favorecía a los partidos con candidatos perdedores en esa primera fase de reparto. Así, para repartir los escaños en el circuito proporcional de forma que se produjese cierta compensación, debía descontarse los votos recibidos por los candidatos vencedores en los distritos uninominales a los votos recibidos por las listas de sus respectivos partidos en el circuito proporcional. Ahora bien, la compensación era parcial o imperfecta (scorporo partiale), dado que al partido más votado en la circunscripción no se le deducían a su total de votos recibidos en el circuito porporcional todos los votos emitidos a favor de sus candidatos en los distritos uninominales —como sí sucedía en el Senado—, sino que, en realidad, solo se le restaba el número de votos que había necesitado cada uno de sus candidatos individuales vencedores para adjudicarse el escaño, esto es, el número de votos obtenidos por el segundo candidato más votado en esos distritos más uno.

El sistema electoral del Senado también conjugaba la uninominalidad con la proporcionalidad, aunque de forma distinta. De entrada, el elector disponía de una sola papeleta, por lo que el voto afectaba simultaneamente tanto al circuito mayoritario como al proporcional. Así, el 75 % de los escaños se repartían en 232 distritos uninominales, mientras que el 25 % restante (83 escaños) se distribuía de forma proporcional, pero en una circunscripción única a nivel regional. En este caso, se empleaba la fórmula D`Hondt para repartir los escaños entre los candidatos que no habían resultado electos en los distritos donde competían, sin que en el caso del Senado estuviese prevista una barrera electoral.

En definitiva, esta clase de sistemas mixtos son, por tanto, distintos de otros como el sistema de representación proporcional personalizada cuyo modelo de es el sistema electoral alemán, donde el reparto de escaños entre los partidos se realiza siguiendo un criterio exclusivamente proporcional. Y también son distintos de los sistemas mixtos de tipo paralelo, en los que la adjudicación de escaños se aplica de forma separada en los circuitos proporcional y mayoritario y en los que, en consecuencia, se suelen generar resultados bastante desproporcionales. Así pues, los sistemas personalizados compensatorios, como el que se dio en Italia en el período 1993-‍2005 o en Hungría hasta 2010, se situarían a medio camino entre los dos tipos anteriores. Con los sistemas de representación proporcional personalizada tienen en común que ambos circuitos, mayoritario y proporcional, se encuentran conectados.

Estos sistemas electorales mixtos, además de presentar un funcionamiento complejo, son difíciles de clasificar, pues no encajan ni en los sistemas de representación proporcional personalizada como los que se emplean en Alemania o en Nueva Zelanda, ni en los sistemas paralelos como el que se emplea en Japón. Ahora bien, la preponderancia del porcentaje de diputados elegidos en los distritos uninominales, sumado a que la conexión entre circuitos se realizaba a través de los votos y no de los escaños, ha conducido a que algún analista caracterizase al Mattarellum como un «sistema mayoritario con un componente proporcional» (plurality system with a PR component) ( ‍Katz, R. (2001). Reforming the Italian Electoral Law, 1993. En M. S. Shugart y M. P. Wattenberg (eds.). Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (pp. 96-122). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/019925768X.003.0006Katz, 2001); mientras que otros lo han catalogado como un «sistema mixto mayoritario con una compensación parcial» (mixed-member majoritarian system with partial compensation) ( ‍Shugart, M. y Wattenberg, M. P. (2001). Mixed-Member Electoral Systems. A Definition and Tipology. En M. S. Shugart y M. P. Wattenberg. Mixed-Member Electoral Systems. The Best of Both Worlds? (pp. 9-24). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/019925768X.003.0002Shugart y Wattenberg, 2001: 15-‍16;  ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 169).

En cualquier caso, con independencia de su calificación, los resultados fueron claramente más desproporcionales que con el anterior sistema: si en el período 1948-‍1992 en el que estuvo vigente el sistema electoral proporcional clásico, el índice de desproporcionalidad de Gallagher se situó en el 2,9 en promedio, en el período 1994-‍2001 en el que se aplicó Mattarellum, la desproporcionalidad media aumentó a 8,3 ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 18-‍19).

Los propósitos de la reforma eran otros. De un lado, se pretendía dejar atrás el sistema de partidos italiano, multipartidista extremo y polarizado ( ‍Sartori, G. (1976). Parties and Party Systems: A Framework of Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.Sartori, 1976), para así simplificar el número de fuerzas políticas, fomentar la consecución de mayorías parlamentarias, aumentar la duración de los Gobiernos y, en definitiva, alcanzar la anhelada gobernabilidad que permitiese a los ejecutivos una toma de decisiones eficaz ( ‍Katz, R. (1996). Electoral reform and the transformation of party politics in Italy. Party Politics, 2, 31-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068896002001002Katz, 1996: 37). De otro, se aspiraba a promover una dinámica de competición bipolar que facilitase la alternancia en el Gobierno y que, en última instancia, favoreciese la circulación de élites y el desbloqueo de las políticas pendientes ( ‍Caciagli, M. (1998). Hacia la Segunda República: los nuevos sistemas electorales de Italia. En J. Montabes (ed.). El sistema electoral a debate: veinte años de rendimientos del sistema electoral español (1977-1997) (pp. 147-164). Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas; Parlamento de Andalucía. Caciagli, 1998: 149). Se generaron unas enormes expectativas en torno al nuevo sistema electoral, ambicionándose, en definitiva, transformar la naturaleza del sistema político italiano ( ‍Katz, R. (1996). Electoral reform and the transformation of party politics in Italy. Party Politics, 2, 31-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068896002001002Katz, 1996).

Pues bien, el principal éxito —aunque no resulta atribuible en exclusiva al nuevo sistema electoral— fue el hecho de que se evolucionase hacia una bipolarización del sistema de partidos italiano y se produjese la anhelada alternancia en el Gobierno ( ‍Bartolini, S., Chiaramonte, A. y D`Alimonte, R. (2004). The Italian Party System between Parties and Coalitions. West European Politics, 27, 1-19. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402380412331280783Bartolini et al., 2004). Emergió así una pauta de competición electoral bipolar, basada en dos coaliciones dominantes, que a partir de las elecciones de 1996 fueron claramente identificables y se aglutinaron en torno a las figura de un líder percibido como candidato a primer ministro, en lo que representó una tendencia evidente hacia la presidencialización de la política italiana ( ‍Venturino, F. (2001). Presidentialization in Italian Politics: The Political Consequences of the 1993 Electoral Reform. South European Society and Politics, 6 (2), 27-46. Disponible en: https://doi.org/10.1080/714004947Venturino, 2001). En 1994 venció el centro-derecha en torno al recién surgido Forza Italia y su líder Silvio Berlusconi; en 1996 hizo lo propio el centro-izquierda en torno a la coalición El Olivo (L`Ulivo) y la figura de Romano Prodi; y en 2001 el centro-derecha logró hacerse de nuevo con la victoria con la coalición la Casa de las Libertades (Casa delle Libertá), convirtiéndose Silvio Berlusconi en el primer presidente del Gobierno en cinco décadas capaz de completar el mandato de cinco años.

En este nuevo escenario, la formación del Gobierno tras las elecciones estaba directamente asociada, ahora sí, a las preferencias manifestadas por los electores en torno a las dos grandes coaliciones, por lo que los Gobiernos gozaron de una suerte de legitimación popular reforzada que les permitió disfrutar de una estabilidad algo superior a lo que había venido siendo habitual en el pasado. Bajo la vigencia del nuevo sistema electoral la duración media de los Gobiernos fue algo más dilatada, pues se pasó de los 322 días del período anterior (1948-‍1992) a los 523 días del nuevo período; es decir, los Gobiernos pasaron a ser algo más estables, aunque no todo lo esperado ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 21-‍22).

Sin embargo, el sistema político italiano continuó aquejado de algunos de sus problemas tradicionales. A pesar de la bipolarización, la fragmentación parlamentaria no se redujo en absoluto ( ‍Bartolini, S., Chiaramonte, A. y D`Alimonte, R. (2004). The Italian Party System between Parties and Coalitions. West European Politics, 27, 1-19. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402380412331280783Bartolini et al., 2004). Es más, respecto al periodo 1948-‍1992 el promedio en el índice del número efectivo de partidos se incrementó significativamente a nivel electoral y prácticamente se duplicó en su versión parlamentaria ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 19-‍20). Así, algunos de los candidatos vencedores en los distritos uninominales no pertencecían a los partidos mayores dentro de cada coalición, sino a pequeños partidos con la suficiente habilidad para que sus candidatos compitiesen bajo el símbolo de la coalición en algunos distritos donde existían opciones factibles de obtener escaños. Al llegar a la Cámara, sin embargo, esos diputados no se integraban en los grupos parlamentarios de los grandes partidos. Baste con señalar que en las elecciones de 1994 accedieron 24 partidos al Parlamento y 21 en las elecciones de 1996. Así pues, la paradoja del nuevo sistema electoral consistió en que fomentó una dinámica de competición bipolar que coexistió simultaneamente con un elevado número de partidos, dando lugar a lo que Roberto D`Alimonte ( ‍D`Alimonte, R. (2005). Italy: A case of Fragmented Bipolarism. En M. Gallagher y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems (pp. 253-276). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/0199257566.003.00122005) denominó acertadamente como «bipolarismo fragmentado» (fragmented bipolarism).

En definitiva, es cierto que el nuevo sistema electoral permitió que se produjese por primera vez la alternancia con la entrada en el Gobierno de la coalición de centro-izquierda encabezada por Romano Prodi. Como también lo es que se produjo cierta renovación de la élite parlamentaria en el terremoto electoral de las elecciones de 1994. Sin embargo, la reforma electoral no logró solventar algunos de los problemas tradicionales como la inestabilidad gubernamental propiciada por la elevada fragmentación parlamentaria ( ‍Katz, R. (1996). Electoral reform and the transformation of party politics in Italy. Party Politics, 2, 31-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068896002001002Katz, 1996). Fragmentación parlamentaria a la que contribuyeron las alianzas puntuales en forma de coaliciones electorales, las cuales, una vez alcanzaban el objetivo de acceder al Parlamento, lejos de actuar como mayorías sólidas, se escindían en innumerables grupos parlamentarios con un notable poder de chantaje sobre coaliciones gubernamentales poco cohesionadas ( ‍Caciagli, M. (1998). Hacia la Segunda República: los nuevos sistemas electorales de Italia. En J. Montabes (ed.). El sistema electoral a debate: veinte años de rendimientos del sistema electoral español (1977-1997) (pp. 147-164). Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas; Parlamento de Andalucía. Caciagli, 1998: 161).

1. El proceso de reforma electoral[Subir]

Las elecciones de 2001 dieron lugar a un nuevo Gobierno encabezado por Silvio Berlusconi y conformado por cuatro partidos (Forza Italia, Alianza Nacional, Liga Norte y los democristianos). Al borde de concluir la legislatura, y a pocos meses de celebrarse unas nuevas elecciones, se aprobaría de manera acelerada —entre octubre y diciembre de 2005— una nueva ley electoral auspiciada exclusivamente por los partidos de la coalición gubernamental de centro-derecha.

Detrás de esta reforma electoral estuvieron las malas expectativas electorales de los partidos que formaban parte del Gobierno de coalición, que acordaron impulsar una modificación de las reglas del juego en su propio beneficio. De hecho, la propuesta inicial fue objeto de críticas provenientes de otras fuerzas políticas y de amplios sectores de la opinión pública, pues unos y otros entendían que se trataba de un intento de la coalición de asegurarse una ventaja partidista o, al menos, de minimizar los daños en las inminentes elecciones. La manipulación de las reglas electorales fue tan evidente que Roberto Calderoli, uno de sus destacados impulsores, admitió públicamente que su propósito era el de perpetrar una «cerdada» (porcata); motivo por el cual Sartori recurrió de nuevo a la ironía para otorgar al nuevo sistema electoral el apodo de Porcellum ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513Pasquino, 2015: 295).

El diagnóstico de que se trataba de una manipulación electoral también fue compartido por los principales expertos italianos en la materia electoral ( ‍D`Alimonte, R. (2007). Il nuovo sistema elettorale. Dal collegio uninominale al premio di maggioranza. En R. D’Alimonte y A. Chiaramonte (eds.). Proporzionale ma non solo. Le elezioni politiche del 2006 (pp. 51-88). Bolonia: Il Mulino.D’Alimonte, 2007;  ‍Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences. South European Society and Politics, 12 (1), 79-93. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608740601155500Pasquino, 2007). Ahora bien, para otros, esta reforma no puede explicarse exclusivamente a partir del interés en la maximización de escaños por parte de la mayoría dominante, sino que, aun aceptando que la reforma se llevó a cabo en función de intereses estratégicos, hay que tomar en consideración las dinámicas que se dieron dentro de la coalición gubernamental de centro-derecha, así como su búsqueda por crear pautas favorables de gobernanza intracoalicional para los cuatro partidos que la integraban ( ‍Renwick, A. , Hanretty, C. y Hine, D. (2009). Partisan self-interest and electoral reform: The new Italian electoral law of 2005. Electoral Studies, 28 (3), 437-447. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2009.04.003Renwick et al., 2009).

Es por ello interesante indagar en los intereses individuales de los partidos dentro de la coalición, para así tratar de aclarar un panorama complejo. Comenzando por los democristianos, que fueron los impulsores iniciales de la reforma, su propósito era reconstruir el espacio del centro político dentro del sistema de partidos italiano en torno a una fuerza independiente, sin necesidad de alinearse con la izquierda o la derecha y, gracias a ello, disfrutar de una mayor autonomía a la hora de negociar su participación en futuros Gobiernos de coalición ( ‍Renwick, A. , Hanretty, C. y Hine, D. (2009). Partisan self-interest and electoral reform: The new Italian electoral law of 2005. Electoral Studies, 28 (3), 437-447. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2009.04.003Renwick et al., 2009). Eso explica que los centristas democristianos repudiasen el sistema electoral de 1993 (Mattarellum), por considerarlo la principal fuente de bipolarización del sistema y, en consecuencia, anhelasen regresar a un sistema parecido al clásico, lo más proporcional posible ( ‍Massetti, E. (2006). Electoral Reform in Italy: From PR to Mixed System and (almost) Back Again. Representation, 42 (3), 261-269. Disponible en: https://doi.org/ 10.1080/00344890600844848Massetti, 2006: 263).

El resto de partidos de la coalición se mostraron dispuestos a atender las demandas de los democristianos porque, de lo contrario, hubieran puesto en peligro sus propios planes de reforma constitucional y el propio futuro de la coalición gubernamental ( ‍Massetti, E. (2006). Electoral Reform in Italy: From PR to Mixed System and (almost) Back Again. Representation, 42 (3), 261-269. Disponible en: https://doi.org/ 10.1080/00344890600844848Massetti, 2006: 264). La reforma electoral fue así un intercambio necesario para conseguir la aquiescencia de los democristianos en un proyecto de cambio constitucional más amplio, y también para que estos desistieran de su exigencia de celebración de primarias para elegir al líder de la coalición, algo que rechazaba frontalmente Berlusconi ( ‍Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences. South European Society and Politics, 12 (1), 79-93. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608740601155500Pasquino, 2007: 81-‍82).

Los demás partidos de la coalición, por su parte, también tenían buenos motivos para esperar beneficiarse de la reforma electoral y maximizar sus votos en futuras elecciones. Su principal objetivo consistía en eliminar los distritos uninominales, pues su existencia había perjudicado al centro-derecha, en la medida en que sus candidatos comunes en los distritos tenían un peor rendimiento electoral que sus listas que concurrían en solitario en el circuito proporcional. La experiencia demostraba que el pocentaje de votos conjunto de los partidos de centro-derecha era mayor cuando concurrían por separado, pues los electores fieles a un partido podían, sin embargo, ser contrarios a entregar su voto a un candidato de otro partido ( ‍Newell, J. L. (2006). The Italian Election of May 2006: Myths and Realities. West European Politics, 29, 802-813. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402380600842437Newell, 2006: 804). Por consiguiente, la reforma electoral pretendía eliminar el voto por canidatos individuales y sustituirlo por un único voto entregado a una única lista de partido que, posteriormente, se computaba automáticamente como un voto a la coalición a la que dicho partido hubiese decidido sumarse ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 15). De modo que la vuelta a un sistema electoral de tipo proporcional mejoraba las perspectivas electorales del centro-derecha y, en especial, de su principal partido, Forza Italia.

En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, un sistema proporcional podría mejorar la independencia de unos partidos respecto a otros porque podrían concurrir con sus propios candidatos en todo el país y bajo las siglas de su propio partido, en lugar de tener que apoyar a candidatos de otros partidos bajo la etiqueta de una coalición electoral. De modo que los socios de coalición pensaban que un sistema que les permitiera presentarse con su propia imagen partidista ante el electorado, además de mejorar su capacidad para ganar votos, podía concederles un mayor grado de independencia respecto a sus socios ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 140).

Cabe preguntarse, por último, qué incentivos entraron en juego para que los partidos acordaran introducir el elemento más novedoso del nuevo sistema electoral: el premio de mayoría. Pues bien, la principal razón por la que Forza Italia y, particularmente, Alianza Nacional, no eran partidarios de establecer un sistema proporcional puro como planteaban los democristianos tiene que ver con que su prioridad consistía en mantener una dinámica de competición bipolar y la posibilidad de que se produjese la alternancia, y no aceptaban una reforma que amenazase ese objetivo. De ahí su interés en el premio de mayoría, pues aun retornando a un sistema de tipo proporcional, se mantenían los alicientes institucionales para la bipolarización de la competición. En suma, la demanda originaria de un sistema de tipo proporcional por parte de los democristianos terminó aceptándose por el resto de partidos de la coalición, pero con la introducción simultánea de un premio de mayoría que generaba poderosos estímulos para la formación de coaliciones electorales, al igual que con el anterior sistema ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 126-‍127;  ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 15).

Así las cosas, ¿por qué confluyeron los intereses de los partidos en torno a un sistema electoral que fomentaba las dinámicas bipolares, pero que en realidad perjudicaba al partido que impulsó originariamente el proceso reformista? La respuesta está en que aunque la cuestión de la bipolarización del sistema de partidos fue un objetivo central en el proceso reformista, no fue la única dimensión que se tomó en consideración. A los democristianos, al igual que a los restantes partidos de la coalición, la reforma les confería una mayor independencia dentro de la coalición, una mayor capacidad para obtener votos, y su líder podía acaparar más poder dentro de la organización. Así pues, aunque los beneficios para el partido impulsor fueron mucho menores que a los que aspiraba inicialmente, su posición mejoraba en términos generales respecto a Mattarellum ( ‍Renwick, A. (2010). The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambrdige University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511676390Renwick, 2010: 127).

2. Tipo de sistema electoral y rendimientos[Subir]

Finalmente la reforma electoral terminó por materializarse tras complejos procesos negociadores entre los partidos de la coalición dominante. La ley Calderoli o Porcellum se aplicaría así a tres procesos electorales: 2006, 2008 y 2013.

Para la Cámara de Diputados, el sistema electoral era formalmente de tipo proporcional y se repartían los escaños a nivel nacional. Ahora bien, la naturaleza proporcional del sistema quedaba rápidamente desdibujada si se tiene en cuenta que el sistema también preveía la concesión de un premio de mayoría de 340 de los 630 diputados (un 54 % del total de escaños) para el partido o coalición con más votos en el conjunto del país. Dicho premio puede clasificarse como majority-assuring, en la medida en que la candidatura vencedora se hacía siempre con la mayoría absoluta de los diputados ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 16).

Los escaños que restaban por distribuir tras el otorgamiento del premio se distribuían, ahora sí, de forma proporcional entre el resto de partidos y coaliciones. Para acceder a la distribución de escaños, el sistema electoral disponía de varias barreras electorales. Para las coaliciones se establecía una barrera del 10 % nacional y, en el interior de las propias coaliciones, se exigía a los partidos el 2 % de los votos para poder obtener escaños. Por último, los partidos que concurriesen a las elecciones en solitario y sin integrar ninguna coalición electoral, debían superar una barrera del 4 % de los votos a nivel nacional para ganarse el derecho a obtener representación.

Por lo que se refiere a la dimensión intrapartidista, el sistema electoral apostó por las listas cerradas y bloqueadas. Es decir, los votantes debían limitarse a escoger entre candidaturas constituidas previamente por los partidos, ya fuera en solitario o fruto de alianzas preelectorales. Por tanto, los electores no disfrutaban de la posibilidad de manifestar preferencias por candidatos individuales y, en consecuencia, no tenían capacidad para modificar con su voto la prelación de candidatos dispuesta de antemano en la lista electoral. Esta cuestión generó una gran polémica, que sería resuelta años después por la Corte Constitucional italiana.

Con relación al Senado, el diseño del sistema electoral era muy similar, aunque algunas de sus pequeñas diferencias resultaron absolutamente determinantes. El mejor ejemplo es el que tiene que ver con premio de mayoría, ya que dicho premio no se concedía a la candidatura con más votos a nivel nacional, sino que se otorgaba a las listas o coaliciones con más votos en cada una de las veinte regiones italianas. Al concederse el premio caso por caso, los réditos electorales (55 % de los escaños en juego en cada territorio) cosechados por una candidatura en las distintas regiones podían —al menos en el plano teórico— contrarrestarse o compensarse por el recibido por candidaturas rivales en otras regiones. Es decir, las mayorías parlamentarias en la Cámara Alta italiana quedaban al albur de los resultados de unas pocas regiones, especialmente aquellas más pobladas y en las que había más escaños en juego. Cabe destacar asimismo que también eran diferentes los porcentajes de las barreras en el Senado, donde eran considerablemente más restrictivos: 20 % para las coaliciones, 3 % para los partidos dentro de cada coalición y 8 % para aquellas listas que concurriesen a las elecciones sin integrarse en una coalición.

De modo que, frente al sistema previsto en la Cámara de Diputados, el premio de mayoría del Senado no era de tipo majority-assuring, pues las bonificaciones en términos de escaños se concedían región por región y, por consiguiente, el partido o coalición con mayor apoyo en el conjunto de Italia no tenían asegurada la mayoría parlamentaria en el Senado.

En 2006, las primeras elecciones en las que se pusieron en práctica estas nuevas reglas electorales, la capacidad del sistema para producir una sobrerrepresentación en escaños de la fuerza más votada se tornó en contra de la coalición de centro-derecha encabezada por Berlusconi, que fue precisamente quien había impulsado la reforma electoral. Así, con una exigua diferencia del 0,07 % de los votos, la coalición de centro-izquierda (l`Unione), liderada por Romano Prodi, se adjudicó por completo el premio de mayoría y obtuvo los 340 diputados que le permitirían dominar la Cámara de los Diputados. Ahora bien, en el Senado el Gobierno de Prodi dependió del voto de un parlamentario independiente elegido en la circunscripción exterior y de los senadores vitalicios ( ‍Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 171). Esta situación de debilidad condujo a la caída del Gobierno de Prodi a los dos años y obligó a que se celebraran elecciones anticipadas en 2008, en las que venció el centro-derecha con mayoría absoluta en las dos Cámaras.

Aunque desaparecieron los distritos uninominales respecto a Mattarellum, este sistema continuó incentivando el amalgamiento de partidos en torno a dos grandes coaliciones electorales de centro-izquierda y centro-derecha que, en esta ocasión, competían por hacerse con el premio de mayoría. Se consolidaron así las dinámicas competitivas bipolares en el sistema de partidos italiano que comenzaron con Mattarellum y se afianzaron con Porcellum.

Ahora bien, este sistema electoral tampoco consiguió contener la atomización representativa. Es más, la fragmentación parlamentaria incluso aumentó debido a la heterogeneidad de las coaliciones catch-all de los dos principales bloques electorales, conformados por un variopinto conglomerado de formaciones políticas ( ‍Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics, 7 (1), 10-26. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2014.1002244Chiaramonte, 2015: 17). Como es lógico, esa elevada fragmentación continuó representando un factor de inestabilidad gubernamental. Inestabilidad que se vio agravada por el riesgo cierto de que se diesen mayorías de distinto signo político en ambas Cámaras, provocadas por sus diferentes reglas electorales. Situación que acabó produciéndose tanto en 2006 como en 2013, es decir, en dos de los tres comicios en que operó Porcellum.

Los resultados de las elecciones generales de 2013 dieron lugar a un sistema de partidos más fragmentado y esencialmente tripolar: a los dos grandes bloques dominadores de la política italiana durante la Segunda República italiana (el centro-izquierda en torno al Partido Democrático y el centro-derecha en torno a Forza Italia y su entonces socio menor, la Liga Norte) se sumó un tercer bloque emergente: el Movimiento Cinco Estrellas, liderado por Beppe Grillo, y que irrumpió con más del 25 % de los votos. Y cabe destacar también, aunque con unos resultados más discretos (en torno al 10 % de los votos), de la coalición centrista liderada por el antiguo primer ministro Mario Monti. El escenario fue, una vez más, el de un Parlamento dividido, en el que la coalición de centro-izquierda encabezada por el Partido Democrático (PD) consiguió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, pero no logró el mismo resultado en el Senado.

Con todo, fue decisiva la inesperada aparición de la Corte Constitucional italiana, con su trascendental sentencia 1/2014, de 13 de enero, donde se declararon inconstitucionales algunos de los elementos nucleares del sistema electoral Porcellum. En la sentencia 1/2014 la Corte abandonó su tradicional actitud deferente hacia el legislador electoral y anuló el premio de mayoría de ambas Cámaras, así como las listas cerradas y bloqueadas ( ‍Fernández Esquer, C. (2019). El creciente activismo de la Corte Constitucional italiana ante las reformas del sistema electoral nacional. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 23 (1), 209-230. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/aijc.23.07Fernández Esquer, 2019). Por lo demás, la Corte concluyó que, excepto aquellos aspectos declarados inconstitucionales, el resto de elementos del sistema electoral eran aplicables a las próximas elecciones que se celebrasen. En consecuencia, la sentencia de la Corte dio lugar a un nuevo sistema electoral, el llamado Consultellum ( ‍Pasquino, G. (2015). Italy has yet another electoral law. Contemporary Italian Politics, 7 (3), 293-300. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2015.1070513Pasquino, 2015: 295), que transformaba los sistemas de la Cámara de Diputados y del Senado en sistemas electorales proporcionales puros (sin premios de mayoría), aunque con unas elevadas barreras electorales (especialmente en el Senado), y que permitía a los electores manifestar un voto preferencial ( ‍D`Alimonte, R. y Chiaramonte, A. (1995). Il nuovo sistema elettorale italiano: le opportunità e le scelte. En S. Bartolini y R. D’Alimonte (eds.). Maggioritario ma non troppo. Le elezioni politiche del 1994 (pp. 37-81). Bolonia: Il Mulino.D`Alimonte, 2015: 286;  ‍Fusaro, C. (2016). La nueva ley electoral italiana de 2015, un reto para el parlamentarismo débil. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 547-574. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.38.2016.18594Fusaro, 2016: 562).

1. El proceso de reforma electoral[Subir]

Los temores que acompañaron a Italicum desde su aprobación respondían a que el fundamento con que fue concebido solo cobraba sentido de la mano de la reforma constitucional. Esas reglas electorales fueron diseñadas para garantizar una mayoría parlamentaria en la Cámara de Diputados, dentro de un modelo en el que la relación de confianza con el Gobierno se entablaría únicamente con la Cámara Baja, mientras que el Senado quedaría relegado a un rol secundario, y en el que su forma de elección pasaría a ser indirecta y a cargo de los Consejos Regionales. Así pues, el pecado original de Italicum consistía en que su razón de ser presuponía la consumación de la reforma constitucional que aspiraba a enterrar el bicameralismo simétrico italiano ( ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405Baraggia, 2017: 273).

En diciembre de 2016 se celebró el referéndum sobre la reforma constitucional planteada por Matteo Renzi y a la que el primer ministro italiano había ligado su continuidad política. En dicha consulta la sociedad italiana rechazó la reforma de la Constitución italiana con un 60 % de votos en contra ( ‍Ceccarini, L. y Bordignon, F. (2017). Referendum on Renzi: The 2016 vote on the Italian constitutional revision. South European Society and Politics, 22 (3), 281-302. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608746.2017.1354421Ceccarini y Bordignon, 2017). Pero no todo acabó ahí. Poco después, la Corte Constitucional italiana dictó la sentencia 35/2017, en una decisión con la que se reafirmó en su activismo ante las reformas del sistema electoral italiano ( ‍Fernández Esquer, C. (2019). El creciente activismo de la Corte Constitucional italiana ante las reformas del sistema electoral nacional. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 23 (1), 209-230. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/aijc.23.07Fernández Esquer, 2019). En dicha sentencia, la Corte declaró inconstitucionales dos puntos de Italicum. La supresión más importante fue la de la segunda vuelta electoral (ballottaggio), consistente en que si ninguna candidatura alcanzaba el 40 % de los votos, las dos más votadas pasaban a una segunda vuelta. El segundo punto anulado por la Corte fue la posibilidad de presentar candidaturas múltiples, es decir, que los candidatos que encabezaran simultáneamente las listas electorales en varias circunscripciones pudiesen escoger por cuál resultarían efectivamente electos una vez conocidos los resultados electorales ( ‍Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-279. Disponible en: https://doi.org/10.1089/elj.2016.0405Baraggia, 2017).

De nuevo, la Corte afirmó que la ley electoral era susceptible de inmediata aplicación, excepto en lo declarado inconstitucional. De modo que se mantenía un sistema electoral proporcional, con un premio majority-assuring para aquel partido que lograse superar el 40 % de los votos a nivel nacional. La consecuencia inmediata más importante es que se transformó un sistema electoral, concebido para asegurar en todo caso la gobernabilidad, en otro en el que, aunque persistía el premio de mayoría, era muy difícil su activación al necesitarse un partido capaz de alcanzar el 40 % en una sola vuelta. Y aun en el caso improbable de que algún partido se adjudicase el premio en la Cámara de Diputados, la estabilidad del Gobierno continuaría dependiendo tambien del Senado, una cámara que sería elegida a partir de un sistema de tipo proporcional puro: el Consultellum, sistema electoral resultante tras la sentencia 1/2014. Con ello se incrementaba el riesgo de que las elecciones arrojaran un escenario de mayorías de distinto signo político en ambas Cámaras.

La mayoría de especialistas y el propio presidente de la República subrayaron la necesidad de armonizar de nuevo las leyes electorales del Parlamento italiano, con el objetivo de impedir eventuales crisis políticas y situaciones de bloqueo institucional ( ‍Chiaramonte, A. y D’Alimonte, R. (2018). The new Italian electoral system and its effects on strategic coordination and disproportionality. Italian Political Science, 13 (1), 8-18.Chiaramonte y D’Alimonte, 2018: 10). De modo que se terminó aprobando la que en el momento de escribir estas líneas es la última de las leyes electorales aprobadas en Italia. Dicha ley electoral fue bautizada como Rosatellum, debido a que su impulsor fue Ettore Rosato, el entonces líder del grupo parlamentario del Partido Democrático. Su confección fue una de las tareas más delicadas y acuciantes del breve Gobierno de Paolo Gentiloni (diciembre de 2016-junio de 2018).

El M5S irrumpió con el 25 % de los votos a nivel nacional en las elecciones de 2013, dando lugar a un nuevo formato de sistema de partidos tripolar. Eso explica que se produjese la convergencia de intereses, una vez más, entre Matteo Renzi, Silvio Berlusconi —y también Matteo Salvini en esta ocasión—, dirigentes del Partido Democrático, Forza Italia y Lega, respectivamente. En la Cámara de Diputados la ley fue aprobada con 307 votos a favor, 90 en contra y 6 abstenciones; y en el Senado por 214 votos a favor, 61 en contra y 2 abstenciones. Aunque la votación se realizó de forma secreta, fue apoyada públicamente por el PD de Matteo Renzi y del primer ministro Paolo Gentiloni; también por partidos del centro-derecha (Alternativa Popular), derecha (Forza Italia) o ultra derecha (Lega) y pequeños partidos que resultaron decisivos como ALA, liderada por el controvertido Denis Verdini, viejo colaborador de Silvio Berlusconi. Por el contrario, fue rechazada por Libres e Iguales (la escisión izquierdista del PD, encabezada por Pierluigi Bersani y Massimo D`Alema) y, sobre todo, por el M5S, que en principio sería el principal perjudicado.

La tramitación de la ley estuvo presidida por el desencuentro, llegando a celebrarse concentraciones en las proximidades del Parlamento italiano, donde se manifestaron partidarios del M5S, a esas alturas dirigido ya por Luigi Di Maio. El símbolo de la protesta fue la de los diputados del Movimiento Cinco Estrellas con los ojos vendados, como símbolo del «voto ciego», haciendo referencia con ello a que los ciudadanos no podrían realizar una verdadera elección consciente. Además, la ley se tramitó de forma acelerada, vinculándose hasta en ocho ocasiones la aprobación de determinados artículos a la cuestión de confianza. Esta técnica buscaba evitar el debate parlamentario y la presentación de enmiendas, lo cual retrasaría su tramitación parlamentaria, así como disciplinar a la mayoría que daba sustento al Gobierno y evitar la aparición de posibles francotiradores, esto es, parlamentarios que aprovechan el secreto del voto para votar el contra de las directrices de su propio partido. Finalmente, Rosatellum se aprobó en noviembre de 2017, apenas cuatro meses antes de las elecciones generales de 2018.

2. Tipo de sistema electoral y rendimientos[Subir]

Rosatellum supone una vuelta a los sistemas electorales mixtos, es decir, aquellos que, como Mattarellum, combinan elementos proporcionales y mayoritarios. Dentro de las categorizaciones de sistema mixtos expuesta con anterioridad, Rosatellum pertenece a los llamados sistemas paralelos, que son aquellos en los que la adjudicación de escaños se realiza de forma separada en los circuitos proporcional y mayoritario. Italia se suma así a otros países que emplean en la actualidad este sistema, como Rusia, Japón, Tailandia, Corea del Sur o Andorra.

Rosatellum se articula de forma que cada elector disponga de dos votos contenidos en una única papeleta. Con el primero de ellos se escoge a un candidato individual que concurre a uno de los 232 distritos unipersonales de la Cámara de Diputados; lo mismo sucede en el Senado, donde existen 116 distritos uninominales. El candidato que consigue un mayor número de votos en el distrito se adjudica el escaño, con independencia de su porcentaje de votos, siguiendo la mecánica de los clásicos sistemas mayoritarios first past the post.

Con el segundo voto, el elector elige a una lista de candidatos de un partido o coalición, de entre dos y ocho nombres. Este es el circuito proporcional, donde se reparten un total de 398 diputados (sobre un base nacional) y 199 senadores (sobre una base regional), aplicando la cuota Hare en ambos casos. Tanto en el caso de la Cámara de Diputados como en el del Senado, el componente proporcional predomina sobre el mayoritario, siendo su porcentaje de escaños de 64 % y 36 % respectivamente, es decir, aproximadamente dos tercios frente a un tercio. Ahora bien, a pesar de la preeminencia del componente proporcional, debe recalcarse que, en los sistemas paralelos, el circuito proporcional no siempre puede compensar todas las distorsiones generadas en el mayoritario. Además, en este caso no existe el mecanismo del scorporo que sí existió en Mattarellum como método de compensación.

Por lo que se refiere a las barreras en la Cámara de Diputados y el Senado, se exige que los partidos reúnan el 3 % de los votos a nivel nacional para poder acceder al reparto de escaños en la parte parte proporcional. Para los partidos que representan a minorías étnicas reconocidas oficialmente existe una barrera electoral alternativa del 20 % de los votos regionales. Por lo que respecta a las coaliciones, la barrera es del 10 % nacional, siendo necesario además que dentro de cada coalición exista al menos un partido que haya superado el 3 %. Si se cumplen estas condiciones, la coalición puede contar con los votos recibidos por todos sus partidos integrantes que obtienen al menos el 1 % a nivel nacional. Sin embargo, solo los partidos que superan el 3 % de los votos acceden al reparto proporcional de los escaños asignados a la coalición.

En relación con la dimensión intrapartidista, la principal novedad radica en la desaparición del voto de preferencia. Es decir, en la parte proporcional las listas son cerradas y bloqueadas. Aunque este aspecto pudiera parecer problemático a la luz de los antecentes (Porcellum), en este caso las candidaturas son lo suficientemente cortas para permitir que los electores puedan conocer a los candidatos que concurren en ellas. Además, no puede ignorarse que la posibilidad de que los electores puedan seleccionar candidatos individuales que compiten en distritos unipersonales ya confiere un considerable grado de personalización a su voto.

Ahora bien, a los electores les está vedado el llamado voto cruzado o dividido (split ticket voting), por lo que no les es posible votar por un candidato de un determinado partido en el distrito unipersonal y, simultáneamente, votar a una lista sin conexión con ese partido en el circuito proporcional. Algo que sin embargo sí estaba permitido en el sistema Mattarellum. Si el elector solo muestra su apoyo a uno de los partidos que presenta una lista de candidatos en el circuito proporcional, se entiende que su voto se extiende automáticamente al candidato asociado a dicho partido en el distrito uninominal. La segunda posibilidad es que el elector solo vote por un candidato que compite en un distrito uninominal, en cuyo caso hay dos posibilidades: si el candidato está asociado a un solo partido, se entiende que su voto también se extiende al partido que apoya a ese candidato y, por tanto, contribuye también al resultado de ese partido en el circuito proporcional; si el candidato es apoyado simultáneamente por varios partidos que concurren en coalición, el voto se distribuye de forma proporcional (pro quota) entre dichos partidos en la circunscripción de que se trate. En definitiva, el elector realiza obligatoriamente una suerte de voto fusionado, limitándose a escoger entre un emparejamiento candidato-partido/coalición predeterminado de antemano, la que supone una merma en su autonomía para elegir libremente ( ‍Chiaramonte, A. y D’Alimonte, R. (2018). The new Italian electoral system and its effects on strategic coordination and disproportionality. Italian Political Science, 13 (1), 8-18.Chiaramonte y D’Alimonte, 2018: 12).

Lo cierto es que la ley se tramitó con una gran celeridad, bajo las acusaciones de que sus principales impulsores (Partido Democrático, Forza Italia y la Lega) manipulaban el sistema electoral en su propio beneficio. El motivo reside en que esta nueva ley electoral estimula la formación de coaliciones de partidos para hacerse con los escaños en liza en los distritos uninominales. Es decir, el componente mayoritario del sistema, a pesar de ser solamente un tercio del total, sería un incentivo institucional suficiente para que los partidos se coordinasen estratégicamente y formasen coaliciones con las que competir en mejores condiciones que haciéndolo en solitario, perjudicando así al M5S, partido que ha hecho gala de negarse a formar alianzas electorales con niguna otra fuerza política. En suma, este nuevo sistema electoral parecía estar diseñado para frustrar las aspiraciones de gobierno del M5S, algo que, como sabemos tras las elecciones, no se ha conseguido.

Poco después de la aprobación de la reforma, comenzaron a surgir las dudas en el seno del Partido Democrático sobre si se había hecho un favor a sus adversarios. Por un lado, incentivó a que los partidos de centro-derecha, que hasta la reforma electoral se encontraban divididos y no tenían alicientes para concurrir juntos bajo unas reglas electorales proporcionales, se presentasen finalmente en coalición electoral. Además, la introducción de distritos uninominales se basaba en la creencia de que ello generaría dificultades al M5S, al carecer dicho partido de candidatos con conexiones locales fuertes capaces de atraer votos para sí. Sin embargo, esa idea ignoraba que la estructura de la papeleta y el voto fusionado inducían al votante a adoptar un atajo cognitivo simple, consistente en elegir una etiqueta de partido. En definitiva, los impulsores de la reforma, y especialmente el Partido Democrático, incurrieron en importantes errores de cálculo sobre los beneficios de la reforma electoral y subestimaron el éxito que tendría el M5S, especialmente en el sur del país ( ‍Floridia, A. (2018). Electoral systems and concepts of democracy: electoral reform as a permanent policy issue in the Italian political system. Contemporary Italian Politics, 10 (2), 112-131. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2018.1469269Floridia, 2018).

En las elecciones de 2018 la coalición de centro-derecha fue la más votada al obtener el 37 % de los votos en total, consumándose el sorpasso intrabloque de la Lega (17,3 %) frente a Forza Italia (14 %). Por su parte, la coalición de centro-izquierda, encabezada por el Partido Democrático, sufrió un importante retroceso (23 % del voto). Con todo, el M5S, que había concurrido en solitario, fue el partido vencedor de las elecciones con un 32,7 % de los votos. Estos resultados condujeron a un Parlamento colgado (hung parliament) sin un vencedor claro, que dio lugar a un complejo proceso de formación de Gobierno que finalmente se saldó con un Ejecutivo de coalición populista entre M5S y la Lega, a pesar de que este último partido había concurrido en alianza electoral con Forza Italia ( ‍Chiaramonte, A. , Emanuele,V., Maggini, N. y Paparo, A. (2018). Populist Success in a Hung Parliament: The 2018 General Election in Italy. South European Society and Politics, 23 (4), 479-501. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13608746.2018.1506513Chiaramonte et al., 2018).

A pesar de que el sistema electoral utilizado posee un tercio de escaños que se distribuyen de forma mayoritaria, dicho sistema desplegó unos niveles de desproprocionalidad intermedios (4,5 en el índice de mínimos cuadrados de Gallagher) significativamente más bajos que los de las elecciones de la conocida como Segunda República. Los principales beneficiados por los efectos mayoritarios del sistema electoral fueron la coalición de centro-derecha (que se hizo con el 87 % de los distritos uninominales del norte del país) y el M5S (que hizo lo propio en el 83 % de los distritos uninominales del sur), los cuales recibieron primas importantes. Esto supuso que la considerable desproporcionalidad que jugó en favor de la colición de centro-derecha en el norte fuese compensada casi en su totalidad por la desproporcionalidad en favor del M5S en el sur. En consecuencia, la gran perjudicada fue la coalición de centro-izquierda, por no lograr adjudicarse apenas distritos uninominales y por su pésima actuación en su feudo tradicional: las cuatro regiones que tradicionalmente han constituído el «cinturón rojo» del país ( ‍Chiaramonte, A. y D’Alimonte, R. (2018). The new Italian electoral system and its effects on strategic coordination and disproportionality. Italian Political Science, 13 (1), 8-18.Chiaramonte y D’Alimonte, 2018: 13-‍15).

Este proceso reformista evidencia, en suma, que las reformas electorales dominadas por supuestos intereses a corto plazo de los partidos en el poder y ejecutadas de forma precipitada —o al menos no pergeñadas con la suficiente reflexión sobre los objetivos perseguidos— corren el riesgo de no anticipar el impacto de efectos imprevistos o de variables políticas que no se tienen en cuenta de manera suficiente ( ‍Floridia, A. (2018). Electoral systems and concepts of democracy: electoral reform as a permanent policy issue in the Italian political system. Contemporary Italian Politics, 10 (2), 112-131. Disponible en: https://doi.org/10.1080/23248823.2018.1469269Floridia, 2018).