LA VULNERACIÓN DEL IUS IN OFFICIUM EN LA APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 150 DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y 129 DEL REGLAMENTO DEL SENADO^‍‍[1]

2.1. Los rasgos esenciales del derecho a la enmienda[Subir]

El derecho a presentar enmiendas de diputados y senadores en la tramitación de cualquier iniciativa legislativa, según jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, «pertenece al núcleo duro de su función representativa», constituyendo así «una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante» (STC 38/1990, de 1 de marzo). Tesis que, además, ha sido asumida plenamente y de modo pacífico por la doctrina más autorizada ( ‍Biglino Campos, P. (1993). Las facultades de los parlamentarios, ¿son derechos fundamentales? Revista de las Cortes Generales, 30, 53-100. Disponible en: https://doi.org/10.33426/rcg/1993/0/424Biglino Campos, 1993: 53 y ss.;  ‍García-Escudero Márquez, P. (2012). Los límites al derecho de enmienda en la reforma constitucional y la nueva doctrina del Tribunal Constitucional sobre las enmiendas a iniciativas legislativas. Revista Cuadernos Manuel Giménez Abad, 3, 58-67.García-Escudero, 2012: 59-‍60). De modo muy sintético, los rasgos esenciales del derecho a la enmienda como elemento nuclear del ius in officium que podemos extraer de esa doctrina constitucional, a los efectos que aquí son relevantes, son los exponemos a continuación.

En primer lugar, el derecho de enmienda es «inherente a la potestad legislativa de las Cámaras», pues su capacidad para dictar la ley «no puede quedar reducida a una mera ratificación o veto del texto propuesto por el autor de la iniciativa legislativa», en la medida en que ese derecho de enmienda cumple «la relevante función de garantizar la participación de los diputados y grupos parlamentarios en el proceso de elaboración de la ley» y, por tanto, «en la formación de la voluntad de la Cámara» (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre; 204/2011, de 15 de diciembre).

Además de ello, en segundo lugar, el derecho a presentar enmiendas es un «cauce al servicio de la función representativa de todo Parlamento», puesto que cumple asimismo «la muy importante función de permitir a los ciudadanos conocer la postura de sus representantes respecto de una determinada iniciativa legislativa, así como las alternativas o modificaciones que puedan proponer en relación con la misma, y extraer sus propias conclusiones acerca de cómo aquellos asumen o se separan de sus respectivos programas electorales» (STC 124/1995, de 18 de julio). Se pone así de manifiesto que este derecho «sirve a la naturaleza democrática del procedimiento legislativo y al valor del pluralismo político (STC 44/1995, de 13 de febrero), permitiendo canalizar la participación de las minorías parlamentarias.

Consecuentemente, en tercer y último término, el derecho de enmienda «entronca directamente» de este modo «con el derecho de participación política reconocido en el art. 23.2 CE, formando parte integrante del contenido del ius in officium de los parlamentarios que el citado derecho fundamental por sí mismo garantiza» (STC 119/2011, de 5 de julio). Este precepto constitucional remite el régimen de los requisitos y condiciones de ejercicio de ese derecho y de todos sus contenidos —por tanto, también el régimen del derecho de enmienda—, al reglamento parlamentario. Sin embargo, tales normas parlamentarias no pueden desconocer que el derecho de enmienda es «elemento integrante del contenido central del derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario», cosa que sucedería si «lo vaciaran de contenido, lo sometieran a limitaciones que lo hacen impracticable o dificultan su ejercicio más allá de lo razonable, lo desnaturalizan o resulta irreconocible como tal derecho», pues en tales supuestos el reglamento y/o los órganos parlamentarios que lo aplican estarían «invadiendo el contenido constitucional indisponible» del derecho de enmienda (SSTC 204/2004, de 18 de noviembre; 196/1987, de 11 de diciembre; 161/1987, de 27 de octubre).

Así las cosas, debemos, por tanto, plantearnos cómo se proyecta esta doctrina sobre regulación reglamentaria y la aplicación que de la misma articulan la Mesa y el Pleno en los procedimientos legislativos sometidos a lectura única. Entendiendo que nos referimos ahora ya a procedimientos legislativos que se han abierto en lectura única tras una correcta decisión de los órganos parlamentarios correspondientes y ajustada a las condiciones que establecen los reglamentos parlamentarios. Esto es, situados ya en un supuesto en el que no se ha vulnerado el derecho a tramitar una iniciativa por el procedimiento adecuado, procede analizar si dentro de tal procedimiento cabe la vulneración del derecho a la enmienda y, por tanto, del ius in officium del parlamentario.

2.2. Las condiciones de su eventual quiebra en los procedimientos legislativos en lectura única[Subir]

A tal efecto, debemos aquí distinguir entre el régimen establecido por el Reglamento del Senado y el Reglamento del Congreso de los Diputados, pues nos llevan a escenarios absolutamente diferentes. Que los senadores no puedan presentar enmiendas al articulado de un texto que la Cámara Alta ha decidido tramitar en lectura única, más allá de que pueda parecernos una mejor o peor opción de política legislativa, no contraviene el ius in officium del parlamentario por cuanto que la configuración legal del mismo permite al Reglamento del Senado, según la jurisprudencia constitucional (STC 238/2012, de 13 de diciembre), limitar el derecho de enmienda de los senadores a la posibilidad de presentar propuestas de veto al texto aprobado por el Congreso de los Diputados. Así lo dispone taxativamente, como ya hemos indicado, el art. 129.3 RS. A la vista de los datos de la práctica, se puede advertir claramente cómo esta prohibición provoca que en el Senado se opte mucho menos frecuentemente por seguir el procedimiento legislativo en lectura única, incluso en aquellas tramitaciones ya iniciadas a través de ese procedimiento abreviado en el Congreso de los Diputados^‍‍[15].

Por el contrario, en el Congreso de los Diputados la situación es bien distinta, por cuanto que su Reglamento no recoge prohibición expresa de enmiendas parciales al texto de la iniciativa cuando esta es tramitada en lectura única. Partiendo de ese silencio reglamentario, debemos, a su vez, según nuestro criterio, distinguir dos supuestos:

Cuando el procedimiento en lectura única hubiera procedido porque la naturaleza de la iniciativa a tramitar lo aconseje, esto es, según la tesis aquí defendida, porque la iniciativa tenga la condición de ley paccionada a ratificar por las Cortes Generales, no solo no habría lesión del ius in officium del diputado en el caso de que la Mesa, separándose del uso parlamentario habitual, no abriera plazo de presentación de enmiendas al articulado, sino que, a nuestro juicio, resultaría completamente improcedente esta apertura precisamente por la condición pactada de la norma que tramitar.

A reforzar nuestra postura viene la ya citada STC 27/2000, de 31 de enero, que determinó, en relación con los proyectos de ley que establecen las aportaciones de las Diputaciones Forales a la Hacienda General del País Vasco y los que fijan la metodología para su determinación por períodos plurianuales, la constitucionalidad de su tramitación en lectura única y sin posibilidad de presentación de enmiendas al articulado por su condición de «leyes de aprobación», es decir, de leyes «que incorporan unos contenidos ya pactados». En estos casos, se cumple suficientemente con las exigencias del art. 23.2 CE por vía de la participación de los diputados y los grupos parlamentarios «tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo del debate y votación final sobre la aprobación o el rechazo del proyecto de ley».

A estos concretos supuestos entendemos que debería ir referida la afirmación que la STC 139/2017, de 29 de noviembre, hace sobre la posibilidad de que «excepcionalmente puedan existir supuestos de supresión o privación circunstancial u ocasional del derecho de enmienda, pero tal supresión o privación únicamente serán admisibles cuando estén dotadas de fundamento constitucional o puedan resultar justificadas en atención a la naturaleza o características de un determinado procedimiento legislativo, que conviertan en innecesario o superfluo el ejercicio del derecho de enmienda»^‍‍[16].

Por el contrario, cuando la tramitación por este procedimiento abreviado hubiera procedido en virtud del segundo de los supuestos habilitantes, esto es, por la simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa en cuestión, sí podríamos estar ante una potencial quiebra del ius in officium de los diputados, bien porque la Mesa se apartara del uso parlamentario que se viene aplicando desde la primera tramitación en lectura única en la Cámara Baja —a cuya fuerza de obligar ya nos hemos referido^‍‍[17]— y no abriera trámite de presentación de enmiendas al articulado, bien porque, habiéndolo abierto, inadmitiera indebidamente alguna de las enmiendas presentadas^‍‍[18]. Y ello siempre y cuando esa limitación al derecho de enmienda hubiera afectado sustancialmente a la correcta formación de la voluntad de la Cámara, en la medida en que la participación pretendida por el diputado no se hubiera podido vehicular de otro modo en las distintas fases del procedimiento legislativo, por lo que, lógicamente, la apreciación de esta quiebra del derecho fundamental recogido en el art. 23.2 CE habría de realizarse caso por caso.

Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones: «Las consecuencias que se asocian a la adopción del procedimiento de lectura única, y que tienen que ver con los límites que se introducen en el debate parlamentario de la ley, así como en la posibilidad de introducir enmiendas […] no hurtan automáticamente a las Cámaras las posibilidades de debate posterior como parecen pretender los recurrentes, sino que habrán de analizarse, caso por caso, si se acredita que la adopción de este tipo de procedimiento alteró de algún modo el proceso de formación de la voluntad parlamentaria»^‍‍[19]. Estos son, pues, a nuestro parecer, los términos que delimitan las condiciones de una eventual quiebra del ius in officium de los parlamentarios por vulneración del derecho de enmienda. Sin embargo, como veremos a continuación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha transitado recientemente por senderos muy distintos.

2.3. La improcedente vinculación entre las mayorías con las que se decide este tipo de tramitación y la posibilidad de presentar enmiendas al articulado[Subir]

En efecto, hasta el año 2017 el Tribunal Constitucional, si bien con una jurisprudencia vacilante y excesivamente laxa respecto del juicio de control de la concurrencia de las circunstancias habilitantes del procedimiento de lectura única, había venido manteniendo —progresivamente y de forma cada vez más nítida— la afirmación de que, como no podía ser de otro modo, tales presupuestos habilitantes tenían una configuración reglamentaria que no quedaba vinculada al mayor o menor consenso que, respecto de su concurrencia, pudiera existir entre los diferentes grupos parlamentarios de las Cámaras.

Siguiendo la línea ya sugerida por otros pronunciamientos anteriores (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre; 238/2012, de 13 de diciembre; 129/2013, de 4 de junio), la última sentencia que expone expresamente esta tesis es la STC 185/2016, de 3 de noviembre, en la que se afirma de forma nítida que «el consenso político que pudiera suscitar el proyecto o proposición de ley es algo totalmente ajeno a la concurrencia de los requisitos de simplicidad de formulación o naturaleza del texto normativo que permitan o aconsejen su tramitación por el procedimiento en lectura única», por lo que «la decisión de recurrir a este procedimiento parlamentario ha de adoptarse por mayoría simple y no por unanimidad o mayoría cualificada alguna». Consecuentemente, el Tribunal nunca vinculó la posibilidad de introducir o no enmiendas en este tipo de procedimiento abreviado al mayor o menor consenso político sobre la procedencia de su tramitación sino, como venimos señalando, al impacto que la privación de ese derecho del parlamentario tuviera sobre la formación de la voluntad de la Cámara en cada caso.

Sin embargo, en la STC 139/2017, de 29 de noviembre^‍‍[20], sin renunciar al argumento de que lo constitucionalmente relevante para calibrar si existe o no vulneración del ius in officium del diputado es constatar hasta qué punto la supresión del derecho de enmienda ha afectado a la decisión legislativa final del Parlamento, ha establecido una presunción que vincula, injustificadamente a nuestro parecer, la adopción del acuerdo de tramitación en lectura única por unanimidad del Pleno con la improcedencia de abrir plazo de presentación de enmiendas al articulado.

Recoge de este modo el Alto Tribunal las constantes apelaciones de la doctrina mayoritaria al consenso político como eje sobre el que debe pivotar la implementación de este procedimiento abreviado. Valgan, por todos, las palabras de Gómez Lugo al respecto: «Resulta evidente que la elaboración de normas a través de este procedimiento especial producirá una reducción de las posibilidades de participación de la minoría en la tramitación legislativa [a través del derecho de enmienda], sobre todo su capacidad para manifestar públicamente sus discrepancias respecto a la legislación propuesta, de ahí que su aplicación deba reservarse a materias o textos de escasa trascendencia política, o ampliamente consensuados por las fuerzas políticas» ^‍‍[21].

Concretamente, el Tribunal Constitucional^‍‍[22] en esta sentencia, apoyándose en su errónea interpretación de los presupuestos habilitantes de la lectura única y de su propia capacidad para controlar la concurrencia de los mismos, lo fía todo al grado de consenso político^‍‍[23] existente en la Cámara sobre si tramitar o no una iniciativa en lectura única, de forma que, en primer lugar, el derecho a presentar enmiendas deviene superfluo cuando la decisión abrir el procedimiento abreviado en lectura única ha sido adoptada por unanimidad en el Pleno —que en la práctica suele consistir en un mero asentimiento—, circunstancia que, además, no es necesario justificar —dice el Tribunal— por resultar obvia. Así, en dicho pronunciamiento se dice literalmente que «no cabe excluir, en principio, que la naturaleza o características de un determinado procedimiento legislativo puedan justificar también excepcionalmente una supresión o privación circunstancial u ocasional del derecho de enmienda, al devenir éste superfluo. Así, por ejemplo, sin necesidad de detenerse en más consideraciones por resultar ahora innecesarias, cuando sea precisa unanimidad de los diputados o grupos parlamentarios para activar una determinada iniciativa o procedimiento legislativo». Se refiere aquí, concretamente, el Tribunal Constitucional a los Parlamentos autonómicos cuyos reglamentos exigen unanimidad del Pleno para acudir al trámite en lectura única, pero en idéntica situación nos encontraríamos en el Congreso de los Diputados si se diera la circunstancia —no exigida por el reglamento— de que hubiera acuerdo unánime de los grupos parlamentarios para tramitar una iniciativa legislativa por este cauce abreviado.

En nuestro criterio, vincular de ese modo unanimidad en la adopción del acuerdo de tramitación e improcedencia de enmiendas al articulado constituye un error de concepto evidente. Al hacerlo, se está presumiendo que el voto favorable del diputado a ese tipo de tramitación es una renuncia implícita a su derecho de enmienda, abocándolo de ese modo a elegir solo entre las siguientes dos opciones: a) votar favorablemente el acuerdo de tramitación en lectura única y ver suprimido su derecho de enmienda, o b) si pretende presentar enmiendas al articulado, verse obligado a votar en contra de la tramitación en lectura única aunque entienda que concurre alguno de los presupuestos habilitantes y que, por tanto, no es necesario el estudio de la iniciativa en la fase de Comisión.

Sin embargo, puede perfectamente suceder que el diputado entienda que la iniciativa tiene una formulación suficientemente sencilla como para ser debatida y votada —junto con las enmiendas correspondientes— directamente en Pleno y que, además, tenga la intención de, efectivamente, presentar enmiendas al articulado^‍‍[24]. No son decisiones incompatibles ni excluyentes, por lo que vincular necesariamente la una a la otra supone, precisamente, una limitación del ius in officium del parlamentario que, a nuestro entender, no encuentra apoyatura alguna en la configuración que el reglamento ha realizado de este derecho fundamental en uso de la habilitación constitucional establecida^‍‍[25].

Consecuentemente, y en segundo lugar, afirma también el Tribunal Constitucional en este pronunciamiento que, por el contrario, si el acuerdo de tramitación se adopta por mayoría simple y no se permite la presentación de enmiendas, se incurriría en todo caso en vulneración del art. 23.2 CE de la minoría parlamentaria que no votó a favor de tal acuerdo de tramitación en lectura única^‍‍[26]. Argumento que tampoco compartimos, puesto que: a) si el Pleno ha apreciado la concurrencia del primero de los presupuestos habilitantes —la naturaleza pactada de la norma—, lo que procede es precisamente no abrir trámite de enmienda, tal y como admitió el propio Tribunal en STC 27/2000, de 31 de enero, y b) por el contrario, si estamos ante un supuesto de iniciativa legislativa de formulación sencilla, que exista o no lesión efectiva y relevante del derecho fundamental del art. 23.2 CE dependerá de las concretas circunstancias del caso, esto es, que la pretensión de participación en la decisión legislativa a través del trámite de enmiendas al articulado no haya podido vehicularse de otro modo suficiente en el procedimiento y que, además, esa limitación ilegítima del derecho del diputado haya sido determinante para la formación de la voluntad de la Cámara, como el mismo Tribunal había venido afirmando reiteradamente hasta la fecha.

Por último, añade el Tribunal Constitucional en los párrafos finales de la sentencia que, en todo caso, con independencia de cómo se entienda el alcance de los presupuestos habilitantes de la lectura única, incluso si su interpretación es más restrictiva que la propuesta por su jurisprudencia, ni la naturaleza, ni la simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa pueden justificar por sí mismas la supresión del derecho de enmienda.

Así, se afirma en la sentencia que «cualquiera que sea la interpretación que los órganos competentes de la Cámara efectúen de los supuestos habilitantes de este procedimiento parlamentario, incluso si se inclinan por un entendimiento más restrictivo del que ha admitido la doctrina de este Tribunal, ni la naturaleza de la iniciativa legislativa, ni la simplicidad de su formulación pueden justificar por sí mismas la absoluta privación del derecho de enmienda de los diputados y de los grupos parlamentarios en el procedimiento de lectura única. […] La exclusión del derecho de enmienda en atención a la naturaleza o simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa supone, en definitiva, un menoscabo constitucionalmente inaceptable del principio democrático y del pluralismo político que deben presidir e informar el procedimiento legislativo, también el de lectura única». En nuestro criterio, si esa interpretación más restrictiva de los presupuestos habilitantes y, en concreto, del primero de ellos —la naturaleza de la iniciativa—, en la que los órganos de la Cámara identificaran naturaleza que lo aconseje con condición de norma pactada, cabría privación del derecho de enmienda de los parlamentarios, en los términos de la citada STC 27/2000, de 31 de enero.