EL GOBIERNO EN FUNCIONES: SU ÁMBITO COMPETENCIAL Y SU CONTROL PARLAMENTARIO. COMENTARIO A LA STC 124/2018, DE 14 DE NOVIEMBRE

I. EL PROBLEMA QUE ORIGINA EL CONFLICTO[Subir]

La STC 124/2018, de 14 de noviembre, resolvió el conflicto de atribuciones planteado por el Congreso de los Diputados frente al Gobierno, originado por la negativa de este a someterse a control parlamentario de aquel, con el argumento de que tal control no procede cuando el Gobierno está en funciones. Más exactamente, cuando está en funciones como consecuencia de la celebración de nuevas elecciones, que fue lo sucedido en ese caso. Las razones del Gobierno para sostener su postura se basan en que no existe relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno en funciones, puesto que este únicamente la tuvo con la Cámara anterior que se la otorgó. Conviene precisar esta circunstancia, ya que puede haber otros supuestos de Gobiernos en funciones^‍‍[1] sin que el Congreso se haya renovado: así, los originados por la dimisión o fallecimiento de su presidente, en los que, aunque la presidencia la asuma el vicepresidente^‍‍[2], no cabe sostener que la relación de confianza realmente ha desaparecido^‍‍[3], o el originado por la pérdida de la confianza parlamentaria, ya sea por el triunfo de una moción de censura o por el fracaso de una cuestión de confianza, en los que la relación fiduciaria, obviamente, se ha roto, aunque el Congreso siga teniendo la misma composición.

Lo que sucede es que, por lo normal, todos estos supuestos darán lugar a períodos cortos de gobierno en funciones^‍‍[4], mientras que la celebración de nuevas elecciones (sin descartar, incluso, el cese del Gobierno por la pérdida de una cuestión de confianza) podría comportar un proceso de cambio de Gobierno algo más largo. Eso, en teoría, claro está, pues en la práctica, en casos de un Congreso de los Diputados muy fragmentado, todo proceso de investidura puede ocasionar, lamentablemente, si falta el espíritu de pacto consustancial al parlamentarismo, una larga situación de Gobierno en funciones, como se ha visto en España en los últimos años en los procesos de investidura ocurridos como consecuencia de la celebración de elecciones generales^‍‍[5].

El supuesto del que parte el conflicto, que es el de un Gobierno en funciones consecuencia de nuevas elecciones y un control que pretende ejercer sobre este un Congreso de los Diputados ya elegido (y obviamente constituido), hace que el debate principal entre los órganos que entran en conflicto (Congreso de los Diputados y Gobierno) se fundamente, sobre todo, en si la inexistencia de relación fiduciaria impide o no el control parlamentario. Pero esa circunstancia (o ese origen del Gobierno en funciones) no altera el carácter general de la doctrina sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones que el Tribunal Constitucional ha establecido en la sentencia que se comenta.

Los datos del conflicto son bien conocidos. Constituidas las nuevas Cámaras como consecuencia de las elecciones del 20 de diciembre de 2015, y encontrándose el Gobierno en funciones, el Grupo Parlamentario Socialista del Congreso solicitó la comparecencia urgente del ministro de Defensa en funciones ante la Comisión de Defensa para informar sobre los asuntos tratados y los acuerdos adoptados en la reunión de ministros de Defensa de la OTAN celebrada los días 10 y 11 de febrero de 2016 en Bruselas. La Mesa de la Comisión aceptó la solicitud y acordó la convocatoria de dicha Comisión el 17 de marzo para la celebración de la comparecencia. Previamente, un informe de la Secretaría General del Congreso, de 19 de enero de 2016, había sostenido la corrección constitucional de iniciativas de control parlamentario del Gobierno en funciones, ya que:

El Gobierno en funciones, mediante oficio de 10 de marzo, comunicó el criterio del Gobierno, según el cual la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control, entre las que se encuentra la comparecencia incluida en el orden del día de la Comisión de Defensa, ya que, desaparecida la Cámara anterior, ante la que sí respondía el Gobierno, ya no existe relación de confianza entre el Gobierno en funciones y el nuevo Congreso de los Diputados. Añadiéndose que el control parlamentario a un Gobierno cesado podría constituir un «fraude de Constitución», pues se pretendería controlar retrospectivamente por los nuevos diputados y grupos parlamentarios a una mayoría sostenedora de un Gobierno que había obtenido su mandato en elecciones anteriores. De ahí que las funciones de un Gobierno cesado establecidas por el art. 21 de la Ley 50/1997, de 17 de noviembre, del Gobierno, únicamente puedan ser controladas por los órganos jurisdiccionales de acuerdo con criterios de estricta legalidad.

La Presidencia de la Cámara comunicó a la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia en funciones el ruego de que el Gobierno reconsiderara su criterio y modificase su decisión de no acudir a la sesión de la Comisión de Defensa convocada para el día 17 de marzo, toda vez que la función de control de la acción del Gobierno, reconocida en el art. 66 CE, existe, aun estando el Gobierno en funciones, respecto de aquellas cuestiones que son de su competencia. Por escrito de 17 de marzo, la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia en funciones contestó a esa comunicación reiterando el criterio antes aludido de que, siendo la relación de confianza entre el Gobierno y la Cámara la que fundamenta la responsabilidad de aquel ante esta y, por tanto, a juicio del Gobierno, la función de control de la Cámara sobre el Ejecutivo no cabe el ejercicio de esa función cuando el Gobierno está en funciones^‍‍[7].

El Pleno del Congreso aprobó, el día 6 de abril, por 218 votos a favor, 113 en contra y 4 abstenciones, que se plantease ante el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) un conflicto de atribuciones entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno. Dicho acuerdo fue comunicado al Gobierno el mismo día 6 de abril, junto con el requerimiento a los efectos del art. 73.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC) para que se revocara el criterio del Gobierno de que la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control en la medida en que no existe una relación de confianza entre este y el Congreso de los Diputados. El 6 de mayo el Gobierno remitió escrito en contestación al requerimiento formulado, en el que reitera su posición, afirmando que «el Gobierno rechaza el requerimiento del Congreso de los Diputados por estimar que está actuando en el ejercicio constitucional de sus atribuciones y se ratifica en su criterio de que la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control en la medida en que no existe una relación de confianza entre éste y el Congreso de los Diputados».

Le Mesa de la Diputación Permanente del Congreso, en su reunión de 10 de mayo, acordó plantear, de conformidad con el acuerdo del Pleno de 6 de abril, el conflicto de atribuciones ante el TC. El conflicto de formalizó mediante escrito de la letrada de las Cortes Generales, actuando en nombre y representación del Congreso, registrado en el TC el 2 de junio de 2016.

II. EL DEBATE ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL[Subir]

a) La letrada del Congreso, en el escrito de interposición del conflicto, alegó como vulnerados los arts. 1, 9, 23, 66.2, 108, 109, 110 y 111 CE. Insistirá, no obstante, en que el problema planteado tiene su anclaje, «muy especial y muy directo» (dirá), en el art. 66.2 CE, puesto que este precepto constitucional establece una cláusula de atribución a las Cortes Generales de la función de control del Gobierno, función que no se condiciona ni se limita por estar el Gobierno en funciones y por no existir relación de confianza. La función de control del Gobierno, afirmará, no coincide con la de determinar su responsabilidad: la primera pertenece a las Cortes Generales, es decir, también al Senado, y la segunda se atribuye únicamente al Congreso de los Diputados. Para el ejercicio de aquella función, aclarará, la Constitución establece en su título V una serie de instrumentos que los reglamentos de ambas Cámaras se han ocupado de desarrollar, por lo que la negativa del Gobierno a responder a las iniciativas parlamentarias en el ejercicio de estos mecanismos constitucionales también implica la vulneración de determinados preceptos del Reglamento del Congreso de los Diputados, considerado parte del bloque de constitucionalidad.

b) El letrado del Senado, comparecido en el proceso, repite en sus alegaciones, aunque de manera menos desarrollada y con menor énfasis y cierta relativización, los argumentos de la letrada del Congreso. En su opinión:

Ese, dice, ha sido el comportamiento de la Mesa del Senado en ocasiones análogas.

De todos modos, pese a esas cautelas, sostendrá que no cabe unir, en todo caso, el control parlamentario con la relación de confianza. Prueba de ello, dirá, es que el Senado, donde esa relación de confianza no se da, sí puede (porque la Constitución así lo determina) ejercer el control parlamentario del Gobierno, incluso, con las cautelas antes referidas, del Gobierno en funciones.

c) El abogado del Estado, en la representación y defensa del Gobierno, alegará, en primer lugar, la inadmisión del conflicto por falta de legitimación de la Mesa de la Diputación Permanente del Congreso para plantearlo, pues entiende que esa legitimación (de acuerdo con el art. 78.3 LOTC) corresponde al Pleno de la Diputación Permanente. Además, sostendrá que la inadmisión también procede dada la indeterminación del objeto y de las pretensiones del conflicto, puesto que no se concretan las específicas «decisiones» que manifiesten el menoscabo competencial ni se pide la anulación exclusivamente de estas, sino que el Tribunal Constitucional declare, de manera general, «que el Gobierno en funciones está sometido al control de la Cámara previsto en el art. 66 CE», que son «nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones» y «resuelva, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos». Eso, dirá el abogado del Estado, viene a significar que lo que se solicita «no es la resolución de un conflicto concreto sino la elaboración de un tratado doctrinal sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones». De todos modos, a su juicio, el conflicto debe limitarse, «en caso de admisión del mismo, al contenido de la Comunicación del Gobierno de la Nación que expresa su criterio contrario a la comparecencia del Sr. Ministro de Defensa solicitada en su momento por la Comisión de Defensa del Congreso».

Respecto del fondo del asunto, también sostiene que carece de sentido la motivación de la impugnación basada en los arts. 1, 9 y 23 CE, pues no tienen relación inmediata con la delimitación competencial entre la Cámara y el Gobierno. Sí está de acuerdo en la motivación fundada en los arts. 66, 108, 109, 110 y 111 CE, aunque estima que esos preceptos no han sido vulnerados. En realidad, dirá, el único precepto que hipotéticamente podría entenderse vulnerado sería, específicamente, el art. 110 CE que regula las comparecencias.

En todo lo demás, defiende la pertinencia de la actuación del Gobierno negándose al control, argumentando que sin responsabilidad política no hay control parlamentario, y que, en consecuencia, como tal responsabilidad no se da en la situación del Gobierno en funciones, este no debe estar sometido al control de la Cámara. Y así dirá que «el control de un Gobierno en funciones que ha obtenido la confianza de una Cámara anterior es una anomalía constitucional, contraria al sistema de gobierno parlamentario que establece nuestra Constitución».

Finalmente pide, por estimarlo necesario para probar que «existen usos parlamentarios constantes y acreditados contrarios al control político de un Gobierno en funciones», que se soliciten determinados documentos del Congreso y el Senado. Petición a la que el Tribunal accederá.

d) Recibida esa documentación, el Tribunal concederá a las partes un trámite de nuevas alegaciones, en las que el abogado del Estado insiste en que tales documentos prueban el uso parlamentario aludido y la letrada del Congreso argumentará que no prueban tal uso, razonando, además, que la pretensión de inadmisión del conflicto alegada por el abogado del Estado no puede prosperar, dado que la decisión de plantearlo sí la tomó el Pleno de la Cámara en su día, reiterándola, después de recibir la respuesta negativa del Gobierno, el Pleno de la Diputación Permanente, limitándose la Mesa de esa Diputación a ejecutar dicha decisión, y que el objeto de ese conflicto es idóneo, porque en él se trata de dilucidar si la atribución de control parlamentario conferida por la Constitución a la Cámara ha sido negada por el Gobierno.

III. DECISIONES ADOPTADAS POR LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL[Subir]

IV. IMPORTANCIA DE LA STC 124/2018 Y POSIBILIDAD DE EXTRAER DE ELLA CRITERIOS GENERALES SOBRE EL GOBIERNO EN FUNCIONES Y SU CONTROL PARLAMENTARIO[Subir]

La STC 124/2018 posee una especial relevancia para nuestro régimen parlamentario, no tanto porque la jurisprudencia que establece venga a aclarar una cuestión, la pertinencia del control parlamentario del Gobierno en funciones, sobre la que era difícil, doctrinalmente, al menos en mi opinión^‍‍[11], sostener lo contrario, sino porque, además de contener importantes precisiones de tipo procesal sobre el régimen de dicho conflicto, la confirmación de la pertinencia de ese control por el supremo intérprete de la Constitución resulta muy conveniente en la situación por la que, desde finales de 2015, atraviesa nuestro parlamentarismo, que, al menos hasta finales de 2019, ante la ausencia del espíritu de pacto consustancial con él, nos ha conducido, lamentablemente, durante esos cuatro años, a largos y continuados períodos de Gobiernos en funciones.

Ahora, por fin, en un plazo relativamente corto desde las últimas elecciones de noviembre pasado, se ha logrado formar un Gobierno de coalición, pero la exhibición de ese nuevo Gobierno como una división de la representación política en dos bloques radicales e irreconciliables (amigos-enemigos) y la característica tan políticamente heterogénea del pacto que ha permitido la investidura a presidente del Gobierno en segunda votación no disipan la preocupación de que, a falta de una capacidad de pactos transversales por los partidos sostenedores del sistema constitucional, vuelvan a repetirse las situaciones de inestabilidad e ingobernabilidad y, por ello, de disolución anticipada de las Cámaras y celebración de nuevas elecciones, con la consiguiente reiteración de prolongados Gobiernos en funciones^‍‍[12].

La que está prevista como una fórmula para supuestos coyunturales, la del Gobierno en funciones, se ha venido transformando, por una errónea concepción de la forma parlamentaria de gobierno, o incluso por una deliberada inobservancia de las reglas, jurídicas y políticas, que le sirven de sustento^‍‍[13], en una fórmula de aplicación casi permanente (de iure o de facto) durante los cuatro años que van de diciembre de 2015 a diciembre de 2019. Y no cabe descartar que ello vuelva a suceder en un futuro próximo. Ante esa criticable situación, que el Tribunal Constitucional, en una sentencia presumiblemente unánime (o, en todo caso, sin votos particulares), determine, con su autoridad, que, mientras tal situación dure, el control parlamentario del Gobierno no puede desaparecer, es una excelente noticia que, por lo menos, viene a mitigar los efectos perturbadores que de esa situación se derivan.

Dicho todo esto, también resulta la sentencia interesante porque, no obstante sus claros aciertos, entre ellos, establecer una excelente doctrina sobre el control del poder y su inexorabilidad en el Estado constitucional democrático y, en especial, sobre el correcto significado, en nuestro régimen parlamentario, del control parlamentario del Gobierno^‍‍[14], contiene algunas (pocas) aparentes contradicciones o ciertas dudas que conviene resolver acerca del alcance y significado del Gobierno en funciones y de su control parlamentario por las Cortes Generales.

Es cierto que la sentencia no pretende (y así lo dice) tratar del problema general del Gobierno en funciones, así como tampoco determinar, concretamente, todos los instrumentos de control parlamentario que pueden utilizarse respecto de él, pero creo que, al menos, los principios generales acerca de las competencias del Gobierno en funciones y de la extensión del control parlamentario sobre ellas sí que los suministra, aunque de manera algo vaga y en algunos momentos contradictoria, que conviene aclarar. De una parte, se afirma en la sentencia (FJ 7) que todos los «instrumentos de control» están dirigidos, «en último término, a exigir la responsabilidad política del Gobierno»; aunque el hecho de que «ello sea así como regla general no significa que, excepcionalmente, como lo son también los periodos en los que no hay relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, no pueda ejercerse la mencionada función de control».

En este punto se introduce cierta confusión, puesto que, por regla general, los instrumentos de control no están destinados primordialmente a la verificación (o ruptura) de la relación de confianza, que es algo muy difícil de conseguir, sino a la obtención de información, comparecencia de autoridades del Ejecutivo, ejercicio de la crítica con publicidad, etc., de la acción del Gobierno, que pueden originar el desgaste, pero no el cese de este. Ese funcionamiento ordinario, cotidiano, de la fiscalización parlamentaria del Ejecutivo, es el más formidable instrumento de control en el régimen parlamentario, más aún, lo que determina que también haya control del Gobierno en una Cámara (el Senado) ajena a la relación de confianza.

Pero es que, de otra parte, el propio Tribunal, más adelante, contradice aquella afirmación, al admitir que (a excepción de la moción de censura y la cuestión de confianza) los demás instrumentos de control parlamentario no tienen por finalidad la verificación (mantenimiento o ruptura) de la relación de confianza. De manera que tal control (al que habría que denominar «ordinario») no puede reputarse en modo alguno de excepcional (ni en período normal de Gobierno ni en período excepcional —este sí excepcional— de Gobierno en funciones), desmintiendo la propia sentencia, en el mismo fundamento jurídico, lo que antes acaba de decir, al admitir que «no todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza, por lo que pueden, en principio, ejercerse aunque no exista esa relación». La ratio decidendi de la STC es precisamente esta segunda apreciación: el control parlamentario no está unido necesariamente a la relación de confianza, por lo que, más que contradicción, lo que hay aquí es un desliz de redacción, debiendo prevalecer esta última apreciación sobre la primera.

Quizá el origen de tal desliz es la aceptación acrítica (por inercia en la redacción de la sentencia) de algunas afirmaciones de la letrada del Congreso y, sobre todo, del letrado del Senado (como ya hemos dicho más atrás), que entendían (con más insistencia el letrado del Senado) que «ordinariamente» no debe haber control parlamentario del Gobierno en funciones, sino solo «excepcionalmente»^‍‍[15]. Algo que no se corresponde ni con la realidad de nuestro ordenamiento ni con la auténtica ratio decidendi de la sentencia, como hemos tenido ocasión de apreciar.

Pero es que, además, aunque la situación de Gobierno en funciones es (o debiera de ser) una excepción, ello no significa que también lo sea el control parlamentario sobre este. De una parte, porque ese control no puede circunscribirse a las actuaciones «especiales» del Gobierno en funciones por causa de urgencia o por razones de interés general (art. 21.3 de la Ley del Gobierno), pues el resto de sus actuaciones (previstas igualmente en el art. 21.3 de esa ley) también puede dar lugar a ese control (máxime en materia de derecho internacional o de la Unión Europea); de otra parte, porque si bien la cláusula de «urgencia» puede entenderse como habilitante para que un Gobierno en funciones pueda dictar no solo decretos leyes, sino para adoptar cualquier otra medida que no requiera del decreto ley pero que sea apremiante, la otra cláusula, la del «interés general», puede habilitar para actuar aunque la urgencia no lo requiera, ya que difícilmente puede encontrarse una acción del Gobierno que no pueda apoyarse en la consecución del «interés general». En resumidas cuentas, hoy, la previsión de la actividad del Gobierno en funciones (art. 21.3 de la Ley del Gobierno) no convierte a ese Gobierno en un órgano capaz solo de ocuparse de la «gestión del despacho ordinario de los asuntos» (como de manera poco afortunada se dice en dicho precepto) salvo que se interpreten esos términos en el sentido de «asunción de las funciones que de ordinario el Gobierno tiene». Debe concluirse, pues, que el Gobierno en funciones está dotado, necesariamente, de unas competencias de extraordinario relieve (con los únicos límites previstos expresamente en el art. 21.4, 5 y 6 de la Ley del Gobierno)^‍‍[16].

La sentencia induce, sin duda, a estimarlo así cuando reconoce, varias veces a lo largo de la fundamentación jurídica, que el Gobierno en funciones realiza actividades de indudable trascendencia política (que exceden, hay que entender, de la mera gestión ordinaria de los asuntos públicos), no solo en el plano interno, sino también en el internacional, incluyendo el relativo a las políticas militares de la OTAN y, más aún, en el relativo a la Unión Europea. A lo que habría que añadir que en una situación como la actual, caracterizada por una amplia globalización política y económica, y en la que los Gobiernos, por ello, han de adoptar «ordinariamente» importantes decisiones ineludibles, no cabe una interpretación restringida de la actividad del Gobierno en funciones. Por ello, y no solo porque en España (y en algunos otros países, por ejemplo Bélgica e Israel) la existencia y duración de los Gobiernos en funciones han dejado, lamentablemente, de ser una excepción para convertirse casi en una normalidad, hoy es aún más necesario sostener la necesidad (y no solo la pertinencia) del control parlamentario del Gobierno en funciones.

Por todas las razones que se han venido explicando a lo largo de este comentario, esta sentencia, pese a algunas expresiones poco afortunadas (las menos) en su fundamentación jurídica, hay que apreciarla como una de las más acertadas resoluciones que ha adoptado nuestro Tribunal Constitucional. A partir de que ha quedado suficientemente claro desde el punto de vista jurisdiccional que el Gobierno en funciones realiza actividad que debe estar sometida a control parlamentario, ahora le corresponde a la doctrina aquilatar el alcance que ha de darse a las competencias del Gobierno en funciones y al control parlamentario sobre ellas, alcance más amplio, en mi opinión, del que hasta ahora la mayoría de los autores que han tratado la materia (e incluso las sentencias del Tribunal Supremo recaídas sobre ella) habían sostenido. A este asunto dedicaré las páginas que siguen.

V. CONVENIENCIA DE REPLANTEARSE EL SIGNIFICADO Y COMPETENCIAS DEL GOBIERNO EN FUNCIONES. AMPLIA CAPACIDAD DE ACTUACIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES Y MAYOR NECESIDAD, EN CONSECUENCIA, DE SU CONTROL PARLAMENTARIO[Subir]

Al Gobierno en funciones se le han dedicado múltiples estudios, tanto antes de que se regulase por la Ley 50/1997, de 27 de diciembre, del Gobierno, como después^‍‍[17], y aunque con algunas diferencias en cuanto a la interpretación, más o menos restrictiva, de las competencias gubernamentales en esa circunstancia, todos, o casi todos, suelen partir de que esas competencias están limitadas, por razones, de un lado, teóricas (el Gobierno en funciones es, o debe ser, un Gobierno disminuido en su capacidad, porque ha dejado de gozar de la confianza parlamentaria, y así lo prueban los ejemplos más próximos de derecho comparado), y, de otro, jurídico-dogmáticas (así se desprende de una interpretación adecuada de la Constitución y así lo determina el art. 21 de la Ley 50/1997, del Gobierno).

Creo, sin embargo, que en los tiempos actuales, determinadas circunstancias^‍‍[18] deben conducirnos a discutir esas premisas, o, al menos, a reexaminar algunos de sus elementos. Así, desde el punto de vista teórico, cabría sostener que la pérdida de la confianza por el Gobierno cesante que sigue en funciones (clara después de celebradas nuevas elecciones y constituidas las nuevas Cámaras o de fracaso de una cuestión de confianza, o de fallecimiento o dimisión del presidente del Gobierno, aunque en los dos últimos supuestos se trate de una pérdida meramente formal, por la desaparición del presidente, que es el que en su día la obtuvo, no porque haya cambiado el apoyo parlamentario al Ejecutivo) a lo único que debiera conducir es a que respecto de ese Gobierno no proceden los mecanismos de verificación de esa relación de confianza, algo que resulta obvio, pues ya se ha debido poner en marcha el trámite de la investidura del nuevo presidente y, por ello, del nuevo Gobierno. El anterior solo continúa en funciones porque, pese al cese, debe haber siempre Gobierno hasta que tome posesión el nuevo. Además, también cabría sostener que es consustancial a la forma parlamentaria de gobierno el control en todo tiempo del Ejecutivo por la Cámara: el Gobierno, en funciones, no deja por ello de ser Poder Ejecutivo. De otra parte, el argumento de derecho comparado no parece hoy tan sólido como hace décadas, pues, como ha alertado la doctrina de los países próximos al nuestro, hoy, el concepto de «ordinaria administración» ya no puede servir como única razón de actuación válida de los Gobiernos cesantes o en funciones, pues exigencias de la realidad imponen una mayor capacidad de actuar, precisamente en beneficio de intereses generales internos, internacionales o transnacionales (Carrillo, M. (2017). Las atribuciones del Gobierno en funciones. Revista Española de Derecho Constitucional, 109, 121-154. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/redc.109.05‍Carrillo, 2017: 133-‍141 y 151-‍153).

Conclusiones parecidas pudieran deducirse de la regulación constitucional, tanto de la interpretación sistemática de los preceptos dedicados a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (de los que solo se desprendería la imposible aplicación al Gobierno cesado de los mecanismos de verificación de la confianza) como del concreto precepto que se refiere al Gobierno en funciones (art. 101.2 CE), que no describe una categoría de Gobierno (el «Gobierno en funciones», cuyo origen es solo doctrinal, o legal —art. 21 Ley 50/1997—), sino que se limita a prever que «el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno». El Gobierno, pues, «continúa» en «sus» funciones (hay que interpretar) y estas son las reconocidas en el art. 97 CE. Lo que significa, al menos literalmente, que, como Poder Ejecutivo, seguiría teniendo todas las competencias constitucionalmente establecidas. Y ello sería, en principio, coherente con la necesidad de que los órganos del Estado no desaparezcan ni se vean impedidos de actuar de manera plena. Por otro lado, el control parlamentario del Gobierno que garantiza el art. 66.2 CE no queda reducido en ese precepto al Gobierno «ordinario», sino al Gobierno que en cada momento esté actuando, es decir, ejerciendo funciones, con lo cual todos los instrumentos de control sobre los actos del Gobierno en funciones (a excepción, como se dijo, de los de la verificación de confianza) seguirían estando, en principio, a disposición del Congreso y el Senado.

La limitación de competencias del Gobierno en funciones, entonces, de donde se derivaría no es tanto de la teoría general o de la interpretación constitucional, sino de la regulación legal: del art. 21 de la Ley 50/1997. Creo, sin embargo, como antes he venido apuntando y ahora desarrollo, que este precepto, correctamente interpretado a la luz de la «realidad» del tiempo actual, no tiene por qué conducir, contrariamente a lo que han sostenido la generalidad de la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a una severa restricción de las competencias del Gobierno en funciones. No se trata ahora de analizar en detalle aquella regulación, que ya se ha hecho por quienes han dedicado amplios estudios al tema (y ya han sido citados), sino de señalar que, en mi opinión, las limitaciones que expresa dicho art. 21, en sus apartados 4 y 5, debieran ser entendidas (aquí no me aparto prácticamente de lo dicho por otros autores) de la siguiente manera: a) considero correctas las referidas al presidente del Gobierno en el apartado 4, con la salvedad de que la prohibición de proponer al rey la convocatoria de un referéndum consultivo debe interpretarse, por coherencia, que se extiende a la fase previa de solicitud de autorización al Congreso, y b) también considero correcta las referidas al Gobierno en el apartado 5, en cuanto a la prohibición de aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos, pero no en cuanto a la misma prohibición para presentar proyectos de ley, porque pueden ser necesarios ante situaciones de urgencia (que por ese procedimiento debieran tramitarse) que no cabría resolver por decretos leyes (dadas las restricciones del art. 86.1 CE), y carece de sentido que entonces hubiera que acudirse a la vía de la proposición de ley, menos segura en cuanto a su iniciativa (no siempre se va a contar con una mayoría cohesionada en la Cámara) y de, probablemente, menos ágil o rápida tramitación.

En cuanto a la limitación general prevista en el apartado 3 del art. 21, sí que opino que debiera dársele una interpretación más amplia que la sostenida hasta ahora por la doctrina y la jurisprudencia. Que «el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno» es algo obvio y derivado de una elemental lealtad constitucional. Pero ese no es, como a veces se ha dicho, el cometido esencial (incluso hay quien ha dicho único) del Gobierno en funciones. Su cometido es gobernar, para que no se produzca un vacío de poder. Y justamente ese cometido del Gobierno es el que debe utilizarse para la interpretación del resto del apartado. Así, limitar «su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos» no puede hoy asimilarse a la «mera Administración» (gobernar es más que administrar), sino a la adopción por el Gobierno de todas la medidas necesarias incluidas en su ámbito competencial como órgano que desempeña el poder ejecutivo (a excepción de las señaladas en los dos apartados anteriores, y ello con la crítica que, de lege ferenda, antes formulé). Aquí, lo «ordinario» se diferencia de lo «extraordinario» (no de lo «administrativo»), y por ello el apartado continúa con una ampliación competencial para medidas «extraordinarias»: las requeridas por razones de urgencia y de interés general, para las que también el Gobierno está autorizado a adoptar.

La «urgencia» referida en el art. 21 de la Ley 50/1997 no puede ser asimilada únicamente a la de los decretos leyes; incluye estos, por supuesto, pero también otras situaciones de urgencia no cualificadas por las características previstas en el art. 86.1 CE («extraordinaria y urgente necesidad»), puesto que el art. 21.3 de la ley no ha usado, y creo que deliberadamente, esta expresión del art. 86.1 CE. Y es lógico, porque pueden presentarse urgencias que podríamos calificar de «ordinarias» y no «extraordinarias», pero que deben ser atendidas, entre otras cosas, porque de no hacerlo se estarían desprotegiendo los intereses generales. E incluso, como antes ya se recordó, pueden darse urgencias «excepcionales», por ejemplo, las que obligarían a la adopción por un Gobierno en funciones de las medidas previstas en los arts. 116 o 155 CE.

Dicho eso, la otra habilitación, «por razones de interés general», creo que no ha de considerarse como alternativa a la de «urgencia», sino como complementaria de toda la actuación del Gobierno en funciones, pues, por principio, hay que entender que el Gobierno, al actuar, siempre ha de moverse por razones de interés general, y no por razones de interés particular o partidista. La diferencia entre el interés general que podríamos llamar ordinario (por consustancial con todas las actuaciones del Gobierno) y el específico aludida por el apartado 3, y lo mismo sucede con la alusión allí a la «urgencia», es que, entonces, se trataría de unas medidas de tal intensidad que requerirían (como el precepto exige) que ese interés o esa urgencia se acreditasen o justificasen expresamente. Aunque el control jurisdiccional de esa motivación, difícil, pero no imposible, puede ser un remedio frente al abuso de la habilitación que el precepto contiene.

Algo parecido a lo que se ha venido diciendo puede aplicarse a la doctrina del Tribunal Supremo acerca de las competencias del Gobierno en funciones (asunto del que también se han ocupado algunos autores, en los trabajos ya citados). Como se sabe, esa doctrina está contenida, principalmente, en las SSTS 8303/2005, 2602/2013, 4743/2017 y 1655/2019, y tienen de común la argumentación (ya desde la STS 8303/2005) de que la expresión «gestión ordinaria de los asuntos públicos» alude a un ámbito de actividad que no se corresponde con la ausencia «de valoraciones políticas» o de «ejercicio de discrecionalidad», sino que solo impide la realización de actos de «orientación política». De manera que el Gobierno en funciones puede seguir ejerciendo sus competencias, con la única prohibición de «no introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya». Esta doctrina es, en principio, loable, e incluso más atenta a la necesidad de actuar de los Gobiernos en funciones que la sostenida por algún sector académico. Pero introduce unos términos, «valoraciones políticas» y «directrices políticas», como límites a esa actuación que pueden inducir a confusión. En principio, el Gobierno se caracteriza por adoptar decisiones políticas (excepción hecha de cuando actúa como órgano supremo de la Administración resolviendo en derecho problemas administrativos), más aún, su cometido (art. 97 CE) no es otro que el de «la dirección» de «la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado».

A mi juicio, la utilización frecuente por los autores españoles (al menos hace tiempo) del término indirizzo politico, tomado de la doctrina italiana, para caracterizar determinada función de los órganos del Estado (especial, pero no únicamente, determinada función del Gobierno) ha tenido más inconvenientes que ventajas. Que el Gobierno dirige la política y el Parlamento la controla es claro, y constituye hoy una de las más adecuadas distinciones entre las funciones (no exactamente entre las competencias) del Poder Ejecutivo y las del Legislativo. Pero distinguir, dentro de las funciones políticas, insisto, que no administrativas, del Gobierno una especial, y diferenciable, de «dirección» (o «directriz») política es, creo, un camino que, aparte de no corresponderse con los términos del art. 97 CE, conduce al fracaso. Cosa distinta es que el Gobierno en funciones no pueda adoptar decisiones políticas que comprometan necesariamente al Gobierno que lo ha de suceder, que es lo que ocurriría si ese compromiso fuera prácticamente irrevocable, esto es, no fácilmente reversible. Pero ese límite es excepcional o de rara aplicación, porque, de ordinario, casi todas la decisiones adoptadas hoy pueden ser formalmente revocables mañana. El problema entonces es material, no formal, esto es, lo que le estaría impedido a un Gobierno en funciones sería adoptar decisiones cuyo contenido las hiciera de difícil o de imposible revocación por el nuevo Gobierno. También aquí el único control eficaz, caso por caso, podría ser el jurisdiccional.

Todo lo anterior ha de comprenderse a la luz de la realidad de nuestro tiempo: la de una globalización política y económica que obliga a los Gobiernos a adoptar decisiones que, por razón de la preservación de los intereses generales, no pueden aplazar. Y no digamos en países como España, donde a esa circunstancia se une la de nuestra pertenencia a la Unión Europea, que obliga, necesariamente, a la constante adopción de decisiones en el seno de los órganos de la Unión, y en cumplimiento de ellas, en el seno del propio Estado. Un Gobierno en funciones no puede sustraerse a esa necesidad de actuación. A ello, que es la razón general, por ser permanente, se le suma la de nuestra actual situación política, caracterizada por un Parlamento muy fraccionado y por la radicalización en bloques de la representación, que, lamentablemente, está haciendo difícil la formación de Gobiernos. Lo que nos ha conducido, de 2016 a finales de 2019, a cuatro años de inestabilidad e ingobernabilidad y, de facto, de Gobiernos en funciones durante ese período. Y no es de desechar que en el futuro esa situación de largo tiempo de Gobiernos en funciones se repita, insisto, por desidia en el cumplimiento del espíritu de pactos (de gobierno y de Estado), que es la esencia del régimen parlamentario. Si un Gobierno en funciones, aunque sea de corta duración, necesita un amplio margen de actuación, por las razones ya expuestas, más lo necesita, obviamente, un largo Gobierno en funciones.

La contrapartida, aparte del control jurisdiccional ya aludido, es, sin duda, por su inmediatez y su eficacia política (no eliminada porque no pueda apartase al Gobierno), la existencia de un fuerte control parlamentario. Por eso ha sido tan oportuna la STC 124/2018 que se está comentado^‍‍[19]. Aunque con algunas leves confusiones en la fundamentación de la sentencia, que ya se han señalado más atrás, lo que sí resulta claro es que el TC ha dicho, de manera inequívoca, que mientras haya actividad del Gobierno en funciones (y siempre la habrá, me imagino) esa actividad puede ser objeto de control parlamentario, con mayor motivo, añado, en cuanto que la actuación del Gobierno en funciones, como ya se ha visto, puede ser amplia e intensa. Aquí cobra toda su significación la frase de que a mayor poder, mayor responsabilidad.

En consecuencia, la idea de que este control parlamentario se presenta como «excepcional» (aludida, aunque no de manera prevalente, por la propia STC 124/2018, y afirmada en el informe de la Secretaría General del Congreso ya citado) hay que abandonarla. La actividad del Gobierno en funciones, aunque limitada en algunos, pocos, aspectos, no es «excepcional», sino «normal», y por eso también lo es su control parlamentario, que, excluida, obviamente, la capacidad de remoción, podrá manifestarse mediante preguntas, interpelaciones, solicitudes de información, comparecencias, mociones y proposiciones no de ley, con la única limitación, a mi juicio, de que ese control deberá estar referido a la actividad desplegada por el Gobierno en funciones, y no a la que hubiera podido desplegar el Gobierno antes de producirse su cese, salvo que para criticar, o solicitar, al Gobierno en funciones una determinada actuación en el presente haya que referirse a decisiones que adoptó en el pasado.