LA FALLIDA REFORMA CONSTITUCIONAL ITALIANA DE 2014-‍2016: ¿UNA OPORTUNIDAD PERDIDA?

1. Un sistema en crisis permanente[Subir]

Uno de los compromisos de Matteo Renzi al acceder al cargo de primer ministro fue formular una profunda reforma de lo que social y políticamente era —y es— conocido como la Casta, el complejo orgánico e institucional de la clase política italiana, ampliamente cuestionado por el conjunto de la sociedad por su ineficiencia y elevado coste.

Un planteamiento que no era novedoso en Italia, ya que, prácticamente desde los inicios de su historia republicana, pero muy especialmente tras la implosión de la llamada Primera República (1948-‍1994)^‍‍[2] como consecuencia del caso Tangentopoli^‍‍[3], se había puesto de manifiesto un extenso entramado de corrupción en el que confluían la inmensa mayoría de los actores políticos, económicos y sociales del país.

Pese a la profunda catarsis que supuso el caso, la toma de conciencia ciudadana no se trasladó de forma determinante a la clase política, que soslayó, mutatis mutandis, los cambios que reclamaba la sociedad italiana. Antes al contrario, amplió la tónica precedente, ya que, pese a que conllevó la entrada de una nueva tipología de sujetos políticos que rompía con el esquema de funcionamiento operativo de las élites tradicionales del sistema —acostumbradas a un exitoso modelo extractivo-cooptativo de selección de líderes—, en la práctica los nuevos actores surgidos en los albores de la Segunda República^‍‍[4] agravaron las deficiencias estructurales del sistema, contribuyendo de forma decisiva a su crisis permanente y a su descrédito social.

En este contexto, y tras las controvertidas experiencias de gobierno de Prodi^‍‍[5], Berlusconi^‍‍[6], Monti^‍‍[7] y Letta^‍‍[8] entre 2006 y 2013, Matteo Renzi asumió el cargo de presidente del Consejo de Ministros con un decidido ímpetu renovador, avalado por su discurso antiestablishment y su notable juventud, tras alcanzar el liderazgo del Partido Democrático, en el Gobierno entonces, pero en crisis interna a causa del rumbo político que adoptar y la pugna constante de sus corrientes, quienes desde su fundación habían resultado incapaces de construir un partido sólido más allá de la amalgama política de partidos previos que sirvieron para darle carta de naturaleza en 2007^‍‍[9].

El fracaso de su Gobierno (febrero de 2014-diciembre de 2016), sin embargo, ha supuesto una de las mayores desilusiones de la historia política italiana, al resultar incapaz de forjar amplios consensos en torno a las necesarias transformaciones del país, con el ejemplo preclaro de la contenida en la propia reforma constitucional, cuya derrota en referéndum conllevó la dimisión del Gobierno, prolongando con ello el impasse político y la crisis institucional. Crisis que, a la postre, desembocaría en el ascenso del populismo como agente generador de confianza y refugio para los ciudadanos, y en la conformación del primer Gobierno netamente populista de su historia.

2. Un modelo parlamentario ineficaz[Subir]

Uno de los componentes esenciales que sirven para explicar la perenne sensación de inestabilidad del sistema político italiano es su compleja forma de gobierno. Un modelo único en el mundo, caracterizado por su bicameralismo perfecto o paritario, en el que las funciones clásicas del Parlamento, legislativa y de control, se predican, al mismo nivel y con el mismo alcance, por ambas Cámaras. Es decir, que la investidura del Gobierno —la fiducia— se requiere tanto de la Camera dei Deputati como del Senato —lo que también provoca, a sensu contrario, que la moción de censura se produzca en cualquiera de las Cámaras—, al igual que el control al Gobierno y, especialmente, la aprobación legislativa, con el lento y pesado procedimiento de la navetta parlamentare, ya que cualquier modificación introducida en el texto en alguna Cámara provoca indefectiblemente su necesaria aprobación o rechazo en la otra, con lo que el trámite parlamentario se prolonga cuasi ad aeternum.

En suma, un modelo bicameral que ha conducido a la máxima ingobernabilidad —o gobernabilidad diluida o pasiva—, con 67 Gobiernos y 29 presidentes del Consejo de Ministros en apenas setenta y tres años desde la promulgación de la Constitución de 1947. Ello explica, en gran medida, la práctica imposibilidad de cumplir —salvo en los escasos casos en los que ha existido una coalición con mayoría absoluta estable en ambas Cámaras, lo que ha ocurrido en pocas ocasiones^‍‍[10]— el programa político del Gobierno.

En efecto, la paradoja parlamentaria italiana desemboca en el bloqueo, dado que las idénticas competencias de ambas Cámaras, con doble régimen de confianza en sus relaciones con el Gobierno de turno, pueden hacer inviable la aprobación legislativa cuando, tras una convocatoria electoral, existe una mayoría parlamentaria sólida en una Cámara, pero no en la otra, favoreciendo en la segunda el bloqueo de las iniciativas aprobadas en la primera. Un aspecto que se agrava aún más cuando el sistema electoral es diverso en cada Cámara, como sucedió tras las elecciones legislativas de 2013, con perniciosas consecuencias para la gobernabilidad^‍‍[11].

A priori, esta aparente fortaleza del sistema parlamentario italiano deviene no solo en la permanente fragilidad del Ejecutivo, sino en la inestabilidad del conjunto del sistema político, ya que este parlamentarismo obstructivo impide al Gobierno ejercer con plenitud sus funciones constitucionales, fundamentalmente la de indirizzo político, con lo que ni Ejecutivo ni Legislativo desarrollan de modo cooperativo y colaborativo las facultades propias de un régimen parlamentario.

A ello se suma una siempre polémica y compleja ley electoral —que, además, suele cambiar cada poco tiempo—^‍‍[12] y la proliferación de pequeños partidos, que han obstaculizado tradicionalmente la estabilidad y han propiciado la endémica corrupción, dado que su peso político se torna muy superior al peso específico de sus votos y escaños, con lo que resultaba muy cómodo —y fácil— para los grandes partidos atraerlos hacia sus propuestas, dado que sus líderes eran muy conscientes de su poder.

El sistema, en su conjunto, ha sobrevivido pivotando en torno a la intrínseca capacidad de la Jefatura del Estado para modular el alcance de las crisis de Gobierno, lo que ha permitido a los presidentes de la República Italiana jugar un rol determinante para minimizar —y, en no pocas ocasiones, asegurar— la estabilidad del sistema político-institucional. Esto ha sido posible gracias a su exclusiva facultad de disolución de las Cámaras y a su capacidad, en los casos en los que se manifestaba por los partidos la imposibilidad de articular una mayoría de Gobierno, de impulsar como solución temporal y de compromiso hasta el fin de la legislatura para evitar la disolución anticipada^‍‍[13] a los conocidos como Gobiernos técnicos^‍‍[14], esencialmente compuestos por personalidades de relieve técnico-burocrático ajenas a la esfera política y, por lo tanto, sin contaminación partidista.

1. Antecedes jurídico-políticos: causas y contexto[Subir]

El 8 de abril de 2014, menos de dos meses después de asumir el cargo de presidente del Consejo de Ministros, Matteo Renzi presenta, junto a la ministra para las Reformas Constitucionales, Maria Elena Boschi, el proyecto de ley de reforma constitucional^‍‍[15], fruto de un compromiso personal de Renzi, que se hacía eco del enorme descrédito social del funcionamiento operativo del modelo político-institucional italiano, con crecientes voces que exigían su replanteamiento desde una perspectiva no sólo jurídico-constitucional, sino también económica. Máxime, si se tiene en cuenta la grave crisis sufrida y los elevados ajustes presupuestarios efectuados, que minaron la confianza ciudadana en el Estado social, incrementando significativamente la desafección ciudadana con la clase política.

La reforma constitucional, no obstante, trae causa no solo del programa político de Renzi, sino de un acuerdo firmado en enero de 2014 con Silvio Berlusconi, conocido como Pacto del Nazareno, para reformar tres aspectos esenciales: el Senado, la ley electoral y el título V de la II parte de la Constitución. Renzi, ya líder del Partido Democrático, pero aún no del Gobierno, signa el pacto sin el conocimiento del Gobierno Letta, quien a finales de febrero presentará su dimisión ante la falta de respaldo de Renzi y el Partido Democrático a su Gobierno.

Pese a ello, Forza Italia, el partido de Berlusconi, ya con Renzi al frente del Gobierno, manifestará su rechazo frontal a la misma, especialmente tras la elección de Sergio Mattarella como presidente de la República en febrero de 2015, lo que conllevará la disolución del Pacto^‍‍[16].

A este rechazo de Forza Italia se sumarán desde el inicio el Movimento Cinque Stelle y La Lega, entre otros partidos, quienes tratarán de dilatar la aprobación parlamentaria de la reforma constitucional, cuando no la retirada del proyecto.

Para el Movimento, la reforma vaciaba de contenido principios fundamentales de la Constitución, como la igualdad y la libertad de voto —dado que el Senado no sería votado por los ciudadanos y, además, la nueva ley electoral, mediante el sistema de listas cerradas y bloqueadas, reduciría la capacidad de elección del cuerpo electoral—; la reforma del bicameralismo induciría a confusión —al complicar el procedimiento legislativo—; no se reducirían los costes de funcionamiento de la política —la estimación gubernamental de ahorro de costes en el ámbito parlamentario puede lograrse mediante simples leyes ordinarias—; se reducirían los espacios de participación política de los ciudadanos —en virtud del incremento de firmas requerido para las leyes de iniciativa popular— y, finalmente, abriría la puerta al autoritarismo —al reforzar las prerrogativas del Estado en detrimento de los entes locales, y las del Gobierno frente a la Ooosición al facilitar la labor gubernamental frente a la ejercida por el Parlamento—. Además, y especialmente grave, para los grillini la reforma nacía viciada por la falta de consenso que una reforma de tal calado exigiría.

La Lega, por su parte, en argumentos compartidos con Forza Italia y Fratelli d’Italia, centrará sus críticas en que, pese a lo sostenido por el Gobierno Renzi, la reforma constitucional no reduciría los costes de la política —sustancialmente inferiores—; crearía una suerte de casta senatorial —ya que su nombramiento pasaría a ser por el presidente de la República y los Consejos Regionales—; reduciría de forma indiscriminada el autogobierno —limitando, sin analizar caso por caso, las funciones de los entes locales y las Regiones—; minaría la participación directa de los ciudadanos —con idéntico argumento al esgrimido por el Movimento—; no aceleraría per se el procedimiento legislativo —que depende en exclusiva del impulso y de la voluntad política del Gobierno de turno—, y ampliaría la inmunidad parlamentaria a los consejeros regionales y alcaldes que pasasen a formar parte del nuevo Senado —en la actualidad no gozan de la misma—. Por último, dificultaría una eventual y ulterior reforma constitucional, dado que operaría con mayorías distintas en las Cámaras al no resultar elegidas y constituidas a la vez.

Con estos mimbres se aprecia la difícil andadura del iter jurídico de la reforma, que tras múltiples enmiendas y remozos es aprobada finalmente por el Senado —el principal damnificado por la reforma— el 20 de enero de 2016^‍‍[17], y el 12 de abril^‍‍[18] del mismo año por la Camera, siendo después oficialmente publicado el 15 de abril.

Sin embargo, la aprobación final, sin obtener el respaldo por mayoría de dos tercios en ambas Cámaras, dará la oportunidad de convocar un referéndum^‍‍[19] ex artículo 138 de la Constitución, abriendo la posibilidad con ello de un extenso apoyo popular, pero también de una firme negativa a la propuesta formulada en caso de no gozar —como era el caso— de amplio consenso, incrementando así la inestabilidad que la propia reforma constitucional pretendía soslayar.

2. La propuesta de reforma[Subir]

La reforma constitucional Renzi-Boschi nacía con el objetivo declarado, según señalaba el texto presentado, «de superar el bicameralismo paritario, la reducción del número de parlamentarios, la contención del coste de funcionamiento de las instituciones, la supresión del CNEL y la revisión del título V de la II parte de la Constitución»^‍‍[20].

Una propuesta ambiciosa y, desde el inicio, generadora de enorme controversia política, toda vez que amenazaba al núcleo de la forma de gobierno con un contenido y alcance que quebraba la aparente entente cordiale entre partidos en torno a la estabilidad del sistema institucional, cuya crítica, hasta entonces, era de carácter meramente cosmético.

En ese sentido, en lo relativo a la superación del bicameralismo paritario —léase, perfecto—, que era el principal y más relevante aspecto de la reforma, ya que pretendía favorecer la gobernabilidad y la estabilidad del Gobierno^‍‍[21], el modelo italiano constituye, de hecho, un caso único en el mundo, cuyos regímenes se caracterizan por sistemas asimétricos con clara prevalencia de la Cámara Baja y en los que la Cámara Alta se configura como un órgano de segunda lectura parlamentaria, con limitada capacidad en lo relativo a las tradicionales funciones legislativa y de control del Parlamento, no así en la presupuestaria.

Su principio inspirador en la Constitución italiana, basado en el establecimiento institucional del principio de igualdad entre ciudadanos y territorios para servir de amalgama uniforme de la nueva república y romper con el viejo esquema del Estatuto Albertino, supuso un constitucionalmente novedoso modelo parlamentario, aunque debilitó la institución del Parlamento hasta convertirlo en ineficaz, lastrando con ello la dinámica funcional Ejecutivo-Legislativo. Pese a la bondad del planteamiento del Constituyente de 1947, que asumió la centralidad parlamentaria^‍‍[22] y el control recíproco entre ambas Cámaras como algo virtuoso para el entonces nuevo horizonte político^‍‍[23], el esquema fue fallido desde sus orígenes.

Por lo tanto, desde sus inicios^‍‍[24] se hizo visible la problemática parlamentaria del bicameralismo paritario, por lo que se plantearon no pocos proyectos de reforma, siendo el más relevante —y del que se haría eco la reforma de 2016— el impulsado en 2013 por el entonces presidente de la República Giorgio Napolitano a través de una comisión de sabios^‍‍[25] que propuso la superación del bicameralismo perfecto.

La reforma Renzi-Boschi, por ello, planteó una transformación audaz del bicameralismo italiano, haciéndola virar al modelo imperfecto o asimétrico con el fin de racionalizar las relaciones Gobierno-Parlamento, priorizando la Camera dei Deputati como Primera Cámara, y dejando al Senato como un órgano menor, en un diseño muy particular en el que se aprecian ciertas resonancias —que no similitudes— con el Bundesrat alemán. Un modelo, en suma, en el que el parlamentarismo y el poder legislativo en su conjunto pivotarían en torno a la Cámara Baja, al igual que en la inmensa mayoría de regímenes parlamentarios que poseen constitucionalmente dos Cámaras.

Así, la Camera retendría en exclusiva la investidura parlamentaria y el control al Gobierno, además de constituirse como el actor principal en el proceso legislativo ordinario. Se mantendría, además, su proceso de renovación total con cada convocatoria electoral, conservando su número de miembros^‍‍[26] —630—, y habría reforzado también su rol en la elección del presidente de la República, en detrimento del Senado^‍‍[27]. Los diputados, en suma, se erigirían en los únicos representantes de la nación en su conjunto y los únicos que serían elegidos mediante el sufragio directo.

El Senato, por su parte, se configuraría, según el propio texto de reforma, como la Cámara territorial, «al representar a las instituciones territoriales y ejercitar las funciones de nexo de unión entre el Estado y el resto de los entes constitutivos de la República», situándose, en ese sentido, en el centro político como actor territorial que participa en la elaboración de las políticas públicas^‍‍[28].

No obstante, vería reducida de forma ostensible su composición actual, ya que estaría compuesto por 100 senadores —320 en la actualidad, incluyendo los senadores vitalicios^‍‍[29]—, de los que 74 serían consejeros regionales —con un mínimo de 2 por cada Región, para evitar que las menos pobladas no contasen con representación^‍‍[30]—, 21 alcaldes —al menos uno por cada territorio—, y 5 senadores de designación presidencial —que con el nuevo diseño institucional tendrían un mandato de duración máxima de siete años—, a los que se añadirían los senadores vitalicios —los expresidentes de la República—.

Su renovación, además, no sería total, sino periódica, en función de las elecciones en las diversas regiones, que variarían la composición de los Consejos Regionales. Su estatus como senadores, en cualquier caso, sería idéntico al ostentado por los diputados de la Camera, aunque sus miembros serían considerados no representantes de la nación —como los diputados—, sino representantes de las instituciones territoriales. Todo ello, sin olvidar un aspecto no menor y objeto de fuerte crítica respecto al ejercicio de su mandato, y es que sería a tiempo parcial, dado que ostentarían dos cargos a la vez^‍‍[31]. Algo coherente, para otros autores, con el nuevo diseño propuesto para el Senado^‍‍[32].

En cualquier caso, hay una distorsión que se percibe, y es la elección del método proporcional^‍‍[33] para la selección indirecta de los senadores, no siendo uniforme dicho método en todos los Consejos Regionales. Cuestión no menor, que puede acabar convirtiendo al nuevo Senado, dada la variabilidad de la composición política de los Consejos, en un órgano alejado de la representación de los intereses territoriales, y sí cercano a los intereses de partido^‍‍[34].

Sus funciones, en definitiva, se verían reconvertidas, quedando circunscritas a determinadas funciones legislativas y de coordinación interterritorial y con la Unión Europea, participando, en este sentido, en las decisiones relativas a la formación, aplicación y verificación de la normativa y políticas de la Unión en el territorio, además de la evaluación de las políticas públicas y la actividad de las Administraciones públicas, y en los nombramientos gubernamentales.

Se percibe, con esta nueva ordenación, un modelo de Senado en el que las conexiones con el modelo alemán se aprecian en lo relativo al procedimiento de selección de sus miembros, que no son electos en ambos casos, aunque la diferencia sustancial radica en que en el caso del Bundesrat los mismos no forman parte del órgano legislativo regional, sino de su Ejecutivo, configurándose institucionalmente como un órgano de representación política de los Ejecutivos de los estados federados. La diferencia, pues, es notable, aunque la reducida composición prevista en el proyecto de reforma constitucional lo asemejaba en cuanto a su dimensión al modelo teutón —con 69 miembros— o, incluso, al estadounidense —con 100—.

Mención especial merece la nueva función legislativa establecida, un tanto confusa, dado que se mantiene para la aprobación de determinadas leyes el anterior esquema vigente con el modelo de bicameralismo perfetto, aunque en la práctica suponía introducir una nueva tipología de ley, la ley bicameral^‍‍[35]. Sin embargo, el aspecto más relevante —y sobre todo inquietante— es que en caso de conflicto constitucional entre ambas Cámaras, en las ocasiones en las que no hubiese acuerdo, sería elevado a la Corte Costituzionale, que quedaría desnaturalizada en su rol tradicional, dilatando además el trámite legislativo^‍‍[36].

Así, el concurso paritario de ambas Cámaras se predicaría en los casos de las leyes de revisión constitucional; las leyes relativas a la elección del Senado y en los casos de inelegibilidad e incompatibilidad de los senadores; en las leyes de desarrollo de disposiciones constitucionales en materia de tutela de las minorías lingüísticas; en las de los referéndums y otras formas de consultas populares; así como en la ratificación de los tratados sobre la pertenencia de Italia a la Unión Europea y en las leyes que establezcan las normas generales, las formas y los términos de la participación de Italia en la formulación y actuación de las políticas comunitarias; además, en las leyes sobre la ordenación de los entes territoriales y sus relaciones con el Estado, incluidas sus funciones, sus órganos constitutivos y sobre la legislación electoral; en la concesión de formas especiales de autonomía a regiones y provincias autónomas, incluyendo su participación en la formación y desarrollo de acuerdos internacionales y actos normativos comunitarios; también, sobre el ejercicio del poder sustitutivo del Gobierno con los entes locales, sobre las atribuciones patrimoniales a los entes locales y, finalmente, sobre las variaciones territoriales de las regiones y sus relaciones directas con otros Estados.

Por el contrario, la Camera dei Deputati en exclusiva sería la competente para la declaración del estado de guerra, indulto y amnistía, la ratificación de los tratados internacionales —salvo los previamente señalados en relación con la Unión Europea— y la facultad de autorizar la persecución por parte de los órganos jurisdiccionales ordinarios de los delitos ministeriales.

En definitiva, con la nueva asignación competencial—funcional, el procedimiento legislativo ordinario —esto es, el que no es de competencia conjunta de ambas Cámaras— se clarificaba teóricamente —aunque en la práctica, se complicaba en exceso^‍‍[37]—, especialmente para los intereses del Ejecutivo, que vería impulsada su capacidad de actuación programática y su facultad de indirizzo, algo visible en la modificación de los llamados proyectos de ley esenciales para el programa de Gobierno y los decretos leyes. Esta cuestión, que a la postre sería de las más controvertidas, fue la percepción de que la superación del bicameralismo paritario suponía no solo una traición a los valores fundacionales del pacto constitucional originario^‍‍[38], sino el reforzamiento de los poderes del presidente del Consejo de Ministros, que en el caso de Renzi carecía de legitimación popular directa.

Con respecto a los primeros, se aceleraría su tramitación parlamentaria al poder ser introducido como prioritario en el orden del día, con un tiempo máximo para la votación definitiva de 85 días en la Camera, y en caso de segunda lectura en el Senato su tempus de aprobación disminuiría de forma ostensible a 20 días.

En lo relativo al decreto ley, vería también reducido su periodo de aprobación, dado que la revisión por el Senato se limitaba a diez días desde su remisión por la Camera, que también tiene un periodo máximo de aprobación del texto —mediante su conversión en ley— de sesenta días. En cualquier caso, el aspecto de carácter sustantivo más relevante operado con la reforma era la pretensión de introducir determinados límites a su uso, en particular referidos a la técnica legislativa, ya que se trataba de evitar que incluyesen determinados preceptos intrusos, ajenos por completo al objeto del decreto ley.

En definitiva, la reforma constitucional Renzi-Boschi planteaba una mutación total del modelo bicameral precedente, que pasa a ser asimétrico, aunque el grado de asimetría planteado era significativamente menor que en otros regímenes parlamentarios, pero en cualquier caso plenamente homologable.

Con carácter complementario a esta reforma del modelo bicameral se preveía también una reforma electoral presentada poco antes de la reforma, en marzo de 2014, conocida como Italicum, cuya entrada en vigor, pese a su aprobación parlamentaria en 2015, se postergó hasta julio de 2016, en la convicción de que la nueva configuración del Senado y los nuevos roles asignados al Parlamento en su conjunto estarían vigentes.

La nueva ley electoral preveía también un cambio significativo respecto a la precedente, la conocida como Porcellum, impulsada por la coalición de Gobierno de Silvio Berlusconi en 2005 —entonces con mayoría absoluta—, y que contó con el firme rechazo del conjunto de la oposición, ya que establecía un premio de mayoría para la candidatura vencedora —y su eventual coalición—, que, al margen del porcentaje de votos obtenido, le confería la mayoría absoluta en la Cámara. El sistema, generador de notable desigualdad, presentaba, además, diferencias en su aplicación en la Camera y el Senato, lo que incrementaba notablemente la complejidad del mismo. La ley fue declarada parcialmente inconstitucional por la Corte a principios de 2014^‍‍[39], poco antes de la presentación de la reforma Renzi-Boschi, propiciando así un necesario cambio en la legislación electoral.

Italicum, por el contrario, mantenía el premio de mayoría —aunque reducido de forma ostensible— establecido en Porcellum, pero minimizaba su alcance, al objeto de conjugar proporcionalidad y estabilidad política, introduciendo de forma incompleta el voto de preferencia^‍‍[40]. Además, y en consonancia con la reforma constitucional, se preveía, lógicamente, en exclusiva para la Camera dei Deputati, dado el nuevo papel que se atribuiría al Senato. También, a tenor de sus críticos, reforzaba el papel del presidente del Consejo, no tanto ampliando sus poderes, sino, fundamentalmente, al reducir los contrapoderes^‍‍[41]. En cualquier caso, nació viciada al estar íntimamente ligada al éxito de una reforma constitucional que ya desde el inicio fue objeto de amplia controversia.

Por ello, y pese a su aprobación legal poco después del fracaso del referéndum, la Corte Costituzionale declaró su parcial inconstitucionalidad^‍‍[42] en lo relativo al ballottaggio y a la existencia de las candidaturas múltiples —los candidatos presentados en más de una circunscripción—. Con todo, la paradoja de esta reforma electoral es que podía aumentar el riesgo de inestabilidad gubernamental por la eventual posibilidad de que se configurasen distintas mayorías en ambas Cámaras^‍‍[43].

Otro aspecto de especial trascendencia de la reforma constitucional era el territorial, concerniente a la nueva distribución de competencias entre el Estado y las regiones, aunque también se suprimía del propio texto constitucional cualquier referencia a las provincias.

El principal cambio en este ámbito, no obstante, radicaba en la supresión de la legislación concurrente entre Estado y regiones, incluyendo una recentralización competencial en favor del Estado, que se veía doblemente reforzado: primero, con el reforzamiento de sus competencias exclusivas, y segundo, y muy especialmente, gracias a la reintroducción de la conocida como cláusula de supremacía, justificada por el interés nacional o por la tutela de la unidad económica o jurídica^‍‍[44]. Recentralización que, en cualquier caso, solo se predicaba respecto del aspecto normativo, no así de la gestión, por lo que en virtud del principio de subsidiariedad se habría producido desconcentración del ejercicio de las funciones administrativas por parte del Estado^‍‍[45].

Sin embargo, las funciones legislativas atribuidas al Senado y la nueva configuración de los senadores permitirían a las regiones participar en el contenido de la ley estatal, no quedando totalmente soslayados los intereses territoriales. Se trataba, en el fondo, más que de una evidente recentralización, de una clarificación competencial tendente a evitar conflictos entre los diversos niveles de gobierno, resolviendo los problemas interpretativos y la incertidumbre generada por la amplia descentralización de 2001^‍‍[46].

Pese a ello, el texto incluía un criterio económico para ampliar la autonomía competencial, de tal suerte que, según el texto del Gobierno, aquellas regiones con una situación presupuestaria de estabilidad podrían verse beneficiadas. Este criterio, lejos de estimular una óptima gestión económico-financiera, acrecentó la visión negativa de muchos territorios sobre la reforma constitucional, al ser percibida como una extensión encubierta de la autonomía de las regiones más ricas, que tradicionalmente contaban con mayores recursos y, por lo tanto, les resultaba más fácil no incurrir en déficit.

Dejando de lado estas cuestiones, la propuesta de reforma Renzi-Boschi incidía también en otros ámbitos de menor calado institucional, aunque sí social, coadyuvantes al objetivo político del Gobierno de mejorar la calidad de la representación, como las relativas a la igualdad de oportunidades, estableciendo a tal fin un impulso de los criterios de paridad en la normativa electoral estatal y regional.

Además, se modificaba el número de firmas —pasaba de 50 000 a 150 000— requerido para la presentación de proyectos de ley de iniciativa popular, lo que restringía la capacidad ciudadana. Se creaban, además, dos nuevos tipos de referéndum, el de indirizzo y el propositivo, y se modificaba el número de firmas exigido para el referéndum de carácter abrogativo, cuyo número se incrementaba de 500 000 a 800 000 firmas. En definitiva, la reforma frustraba en gran medida la posibilidad de proponer tanto iniciativas legislativas populares como los referéndums abrogativos.

Por otro lado, se produce un cambio muy importante en el procedimiento de elección del presidente de la República, que de ser elegido en sesión conjunta por ambas Cámaras y delegados de los Consejos Regionales^‍‍[47], pasa a elección de las dos Cámaras exclusivamente. El planteamiento partía de la premisa de la nueva configuración del Senato, en la que los nuevos senadores serían ya, per se y en su inmensa mayoría, delegados de los Consejos Regionales, por lo que resultaría superfluo que en la elección presidencial se incluyesen más miembros de los Consejos. Sin embargo, el cambio de mayor relevancia de la reforma en este aspecto se traducía en la modificación de la mayoría requerida, que de dos tercios exigidos en las tres primeras votaciones y mayoría absoluta a partir de la cuarta, mudaba a tres quintos a partir del cuarto escrutinio, siendo de tres quintos de los votantes a partir de la séptima votación. Esta aparente clarificación del procedimiento, especialmente en lo relativo a la votación —siempre ardua y procelosa en la historia constitucional italiana— escondía, en el caso de llegar, como suele ser habitual, a votaciones ulteriores a la tercera, que el quorum requerido disminuyese de forma decisiva, minando con ello la legitimidad de origen de la elección.

En lo relativo a la modificación de la elección del cupo de los magistrados de la Corte Costituzionale concernientes al Parlamento, apunta Pace una cuestión relevante^‍‍[48], y es el hecho de que al pasar de elegirse cinco por ambas Cámaras en sesión conjunta —de un total de quince miembros— a solo tres, siendo los otros dos elegidos por los Consejos Regionales —los parlamentos autonómicos—, se introduce la territorialidad como elemento sustantivo en su propuesta y designación, con lo que, quizá, dichos miembros territoriales acabarían pudiendo defender solo —o fundamentalmente— intereses de sus territorios, perdiendo así la visión nacional consustancial al interés general que aportaba la elección conjunta de los cinco miembros.

Otros aspectos de la reforma constitucional Renzi-Boschi, como la supresión del CNEL —el Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, equivalente italiano del Consejo Económico y Social español—, resultaban más bien cosméticos y, hasta cierto punto, insustanciales en comparación con la reforma del bicameralismo o el reparto competencial entre el Estado y las regiones.

No obstante, su supresión merece un apunte, ya que el CNEL se constituye como un órgano de relevancia constitucional, de consulta para el propio Gobierno, las regiones y el Parlamento en las materias relativas a la legislación económica y social. Fue previsto por el Constituyente italiano como un ente de una importancia sustantiva mayor a la que finalmente ha tenido, como prueba el hecho de que la propia Constitución le atribuyese la iniciativa legislativa en el ámbito económico y social^‍‍[49], muy probablemente en la confianza de situarlo como un actor imparcial, técnico e independiente de mediación entre los agentes sociales en los difíciles años de la posguerra.

El fundamento de su eliminación se sustentaba en su coste —cerca de nueve millones de presupuesto— y en la aparente inutilidad de su papel en las materias consultivas atribuidas —desde su entrada en funcionamiento, en 1958, escasamente ha propuesto tan solo catorce proyectos de ley, ninguno de los cuales había sido aprobado por las Cámaras, lo que revela el grado de consenso y respeto que han merecido sus propuestas—. Todo ello, sin olvidar un aspecto complementario que justificaba la crítica a su existencia: todos los presidentes del organismo habían sido políticos, fuesen o no también agentes sociales, siendo por ello percibida como un ejemplo de retiro dorado sin utilidad pública. Su supresión, por lo tanto, era más bien ejemplarizante, como medio de demostrar a la opinión pública que la Administración —el Gobierno Renzi— ni quería ni necesitaba órganos administrativos superfluos.

En último lugar, y en lo relativo al criterio económico que la sustentaba, a tenor del Gobierno Renzi, la reforma constitucional supondría un ahorro estimado de unos quinientos millones de euros anuales. Cifra que posteriormente sería contestada por la Ragioneria generale dello Stato —la Intervención General del Estado—, que valoró en un informe interno la reducción en unos 57,7 millones de euros. El coste de funcionamiento del Senato —el núcleo de la reforma—, pese a la minoración en el número de senadores y sueldos anejos, tan solo disminuía un 9 %^‍‍[50]. Otros aspectos para la propia Ragioneria, como la supresión de las provincias, resultaban imposibles de cuantificar. En conjunto, la estimación de ahorro esbozada por el Gobierno Renzi se sustentaba en cálculos difícilmente comprobables, más bien basados en la visión positiva del Gobierno que en una realidad económicamente tangible.

3. El referéndum y sus consecuencias[Subir]

Tras dos años y medio de difícil singladura parlamentaria y fuerte controversia política y social, el 4 de diciembre de 2016 fue objeto de votación en referéndum popular^‍‍[51], tras una enconada campaña en la que se pusieron de manifiesto las encontradas posiciones en torno a la necesidad de la reforma constitucional. Campaña en la que, quizá de forma un tanto premonitoria, se vislumbraba un significativo rechazo que amenazaba el teórico éxito que había previsto el Gobierno.

En ese sentido, los partidos políticos no se agruparon ideológicamente a favor y en contra de la reforma, sino que el apoyo y la censura se manifestaron de forma transversal, situándose tanto en la izquierda como en la derecha. Un aspecto comprensible no solo por el propio contenido de la reforma constitucional propuesta, que no tenía una vera e propria adscripción ideológica, sino por el tradicional pluralismo de los partidos políticos italianos, muchos de los cuales surgen para defender aspectos concretos, focalizándose territorial o programáticamente en un determinado ámbito.

Aun así, los principales defensores de la reforma se situaban, lógicamente, en la órbita del Gobierno y del Partido Democrático, como Italia dei Valori, Scelta Civica —el partido del expresidente Mario Monti^‍‍[52]—, el MAIE —los italianos residentes en el exterior—, o el Partido Socialista Italiano, —el vecchio partito de Bettino Craxi—, con claros exponentes del espacio de centroderecha como el Nuovo Centrodestra de Angelino Alfano —exministro de Justicia con Silvio Berlusconi y exlíder de Forza Italia—. Fuera de la política y del arco parlamentario defendían la reforma asociaciones empresariales como Confindustria —la patronal italiana—, y de trabajadores, como CISL.

Para sus valedores, la reforma permitiría dinamizar el sistema político en una doble perspectiva, gubernamental y parlamentaria, agilizando el trámite legislativo gracias a la supresión del bicameralismo perfecto, sin olvidar la reducción de la conflictividad territorial operada en virtud de la atribución al Estado de determinadas competencias. Además, todo ello incidiría en el llamado coste de la política, gracias a la reducción de parlamentarios, consejeros regionales y asesores, sin olvidar la supresión de organismos caros e ineficientes.

Por el contrario, los principales detractores de la reforma constitucional se encontraban encabezados, en el centroderecha, por Forza Italia, seguidos de La Lega —ya liderada por Matteo Salvini—, Fratelli d’Italia —heredero del posfascista Movimento Sociale Italiano—, Conservatori e Riformisti y Unione di Centro —la reformulada y reorganizada Democracia Cristiana italiana—. Junto a ellos, desde la izquierda y el centroizquierda, confluyeron en su rechazo a la reforma el Movimento 5 Stelle, Rifondazione Comunista, Sinistra Italiana y la Federazione dei Verdi. Estos partidos fueron apoyados por la mayoría de los sindicatos italianos, como CGIL —el gran sindicato italiano— y UGL y USB, entre otros, además de otras organizaciones, como asociaciones de estudiantes o de promoción e iniciativa social o, incluso, asociaciones del ámbito judicial, como Magistratura democrática.

Para este colectivo, las principales críticas a la reforma constitucional Renzi-Boschi se centraban tanto en la pérdida de calidad de la democracia italiana —que se diluía con la configuración del nuevo Senato, de mermadas atribuciones, parlamentarios y método de elección, convirtiéndose en un órgano de segundo nivel, políticamente inútil, lo que contribuiría a alejar a los ciudadanos de la participación política— como en la reducción del autogobierno de las regiones —que reducía la eficacia de la acción administrativa, que tiende a favorecer la cercanía al ciudadano en virtud del principio de subsidiariedad como más eficaz instrumento de gestión política—.

Consciente de las críticas y de su efectividad, el propio Matteo Renzi había tensionado la campaña conectando el resultado del referéndum con su futuro liderazgo del país, al afirmar que, en caso de derrota, renunciaría al cargo de presidente del Consejo de Ministros, al entender que un eventual rechazo a su proyecto más significativo, la reforma constitucional, constituía de modo directo un rechazo a su persona y a su Gobierno.

Finalmente, con una participación del 65,47 %, se evidenció el notable rechazo social a la reforma, que cosechó un 59,12 % de votos contrarios, frente al 40,88 % de quienes la respaldaron. Una diferencia de prácticamente seis millones de votos que, territorialmente, se manifestaron especialmente en todo el sur de Italia aunque, en conjunto, tan solo tres regiones italianas —de un total de veinte— respaldaron la propuesta de reforma constitucional^‍‍[53].

Con este resultado, y en coherencia política con lo manifestado a lo largo de la campaña del referéndum, Matteo Renzi presentó su dimisión al presidente de la República, Sergio Mattarella, el 7 de diciembre, permaneciendo en funciones hasta el nombramiento el 12 de diciembre de su sucesor, Paolo Gentiloni^‍‍[54], hasta entonces ministro de Asuntos Exteriores del Gobierno Renzi, quien se mantendría al frente hasta las elecciones legislativas de marzo de 2018.

Con estos antecedentes, y tras la desilusión por el sonoro fracaso del Gobierno Renzi, se aprecia con claridad el hastío ciudadano que ha propiciado la aparición, primero, del Movimiento Cinco Estrellas^‍‍[55] y, posteriormente, del nuevo renacimiento de La Lega^‍‍[56]. Un neopopulismo que, a ambos lados del espectro ideológico y social, pero con vocación de transversalidad, paradójicamente acabó por confluir en un Gobierno contranatura^‍‍[57] que, por espacio de casi dos años, alzó al populismo como actor determinante del tradicional orden político-constitucional italiano, alejando a los partidos tradicionales del Gobierno por primera vez en la historia de la Seconda Repubblica. Populismos que, como culminación de un proceso político degenerativo^‍‍[58], pero con vocación de permanencia, forman ya parte del núcleo del sistema político.