EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE EUROPA: UNA VISIÓN COMPARADA DE LAS POSICIONES DE LOS JEFES DE ESTADO Y/O DE GOBIERNO Y LAS INSTITUCIONES EUROPEAS

1. La creciente politización de la UE[Subir]

Como sancionaron hace una década Hooghe y Marks (Hooghe, L. y Marks, G. (2009). A postfunctionalist theory of European integration: From permissive consensus to constraining dissensus. British Journal of Political Science, 39 (1), 1-23. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0007123408000409‍2009), la UE ha pasado del consenso permisivo al «disenso limitante». La UE, el proceso de integración y sus políticas, pasó de ser percibida como algo lejano, sin impacto directo en los ciudadanos, a empezar a ser mucho más problemática. La crisis de 2008 tuvo gran parte de la culpa, aunque los procesos de creciente integración, con el euro a la cabeza, ya habían comenzado a levantar ciertas suspicacias. Esta politización, indica Schmidt (Schmidt, V. (2019a). Politicization in the EU: between national politics and EU political dynamic. Journal of European Public Policies, 26 (7), 1018-1036. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619189‍2019a), se ha producido en diversos niveles. Se ha desarrollado «abajo», a nivel nacional, con el incremento de la polarización en los debates, con electorados divididos, el declive del apoyo a los partidos tradicionales y el auge de partidos euroescépticos. También de «abajo a arriba», con un creciente peso de la política nacional en la posición de los líderes en el Consejo Europeo, en la lógica del constraining dissensus. Finalmente, también «arriba», a nivel de las propias instituciones europeas.

Entonces, ¿qué es la politización y cómo afecta al sistema político europeo? Podemos distinguir diversos aspectos. Con respecto a la politización europea, esta ha sido identificada como «el proceso que describe el aumento de la contestación visiblemente pública relacionada con las varias dimensiones de la integración europea» (Hutter, S. y Kriesi, H. (2019). Politicizing Europe in times of crisis. Journal of European Public Policy, 26 (7), 966-1017. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619801‍Hutter y Kriesi, 2019: 2) o «la creciente relevancia, polarización de la opinión y expansión de los actores y audiencias involucradas en los temas de la UE» (De Wilde, P. , Leupold, A. y Schmidtke, H. (2016). Introduction: the differentiated politicisation of European governance. West European Politics. 39 (1), 3-22. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402382.2015.1081505‍De Wilde et al., 2016: 3). Por tanto, es relevante tanto la visibilidad del tema como la existencia de posiciones distintas y contrapuestas, así como actores que compitan en estas cuestiones y sean capaces de movilizar a diversos colectivos.

Sus consecuencias son discutidas. Para unos, es una etapa inevitable en la transformación de los sistemas políticos nacionales y el europeo, con el desarrollo de una nueva fractura (Hooghe, L. y Marks, G. (2018). Cleavage theory meets Europe’s crises: Lipset, Rokkan, and the transnational cleavage. Journal of European Public Policy, 25 (1), 109-135. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2017.1310279‍Hooghe y Marks, 2018; Zeitlin, J., Nicoli, F. y Laffan, B. (2019). Introduction: the European Union beyond the polycrisis? Integration and politicization in the age of shifting cleavages. Journal of European Public Policy, 26 (7), 963-976. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619803‍Zeitlin et al., 2019). Para otros, en cambio, supone una gran limitación en la capacidad institucional de la UE —al ser un sistema basado en el consenso—, puesto que la idea de fondo es que era necesario despolitizar ciertos temas para llegar a mejores resultados (ibid.: 2-3, para una discusión; De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍De Wilde 2019: 1207). Así, «la UE ha creado múltiples espacios de politización, tanto a nivel nacional como europeo, que han sido ocupados por diversos partidos y movimientos en diferentes países y regiones» (Zeitlin, J., Nicoli, F. y Laffan, B. (2019). Introduction: the European Union beyond the polycrisis? Integration and politicization in the age of shifting cleavages. Journal of European Public Policy, 26 (7), 963-976. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619803‍Zeitlin et al., 2019: 3). Ahora tenemos a países deudores y acreedores, países de llegada y de acogida de inmigrantes y asilo, los que quieren diversos tipos de integración y, además, con características especiales por las diversas dimensiones de competición a nivel nacional.

Por último, frente a la idea de que las crisis y la politización pueden poner en riesgo el proceso de integración europea, Jabko y Luhman (Jabko, N. y Luhman, M. (2019). Reconfiguring sovereignity: crisis, politicization, and European integration. Journal of Europea Public Policy, 26 (7),1037-1055. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619190‍2019: 1040) señalan que no es necesariamente así puesto que las crisis pueden convertirse en una ventaja política para los actores proeuropeos. En una línea similar, De Wilde (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍2019: 1207) considera que «no hay que sobreestimar la politización de la integración europea», debido a que puede ayudar a incrementar la presión para llegar a acuerdos, excepto cuando su relevancia es común y sincrónica en todos los EE. MM. En estos casos, facilita la priorización de los intereses nacionales. De ahí la relevancia de estos debates sobre el futuro de Europa.

La politización a nivel nacional muestra como la polarización y problematización de la UE ha aumentado de distinta manera según los países. La propia Schmidt comentaba ya en 2006 que las formulaciones a nivel nacional se caracterizaban por ser «politics without policies», mientras que en la UE ocurría justo a la inversa. Esto puede haber cambiado. La europeización de las políticas nacionales, como la crisis económica y de inmigración han puesto de relieve, ha llevado a la politización de la propia UE. Ahora bien, esta adquiere diversos matices según el país o región que analicemos y, además, es dependiente de actores políticos concretos (Hutter, S. y Kriesi, H. (2019). Politicizing Europe in times of crisis. Journal of European Public Policy, 26 (7), 966-1017. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619801‍Hutter y Kriesi, 2019: 2). Entonces, ¿qué actores politizan la UE? Tradicionalmente, los partidos establecidos primaron las estrategias de despolitización dejando libre el espacio a los partidos en los márgenes del sistema, que han tendido a posicionarse más claramente con argumentos más o menos euroescépticos, ya sea como una piedra de toque del disenso (Taggart, P. (1998). A touchstone of dissent: Euroscepticism in contemporary Western European party systems. European Journal of Political Research, 33 (3), 363-388. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1475-6765.00387‍Taggart, 1998), como políticas de oposición (Sitter, N. (2002). Opposing Europe: Euro-Scepticism, opposition and party competition. Sussex Euroepan Institute Working Papers, 56.‍Sitter, 2002) o siguiendo la idea de curva invertida (Hooghe, L., Marks, G. y Wilson, C. J. (2002). Does left/right structure party positions on European integration? Comparative Political Studies 35 (8): 965-989. Disponible en: https://doi.org/10.1177/001041402236310‍Hooghe et al., 2002). Son este tipo de challenger parties euroescépticos «los que se han mostrado como los principales vectores de la politización» (Hutter, S. y Kriesi, H. (2019). Politicizing Europe in times of crisis. Journal of European Public Policy, 26 (7), 966-1017. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619801‍Hutter y Kriesi, 2019: 5), con el añadido de que ahora tiene un mucho mejor resultado electoral e incluso llegan al Gobierno (Zulianello, M. (2019). Varieties of populist parties and party systems in Europe: From state-of-the-art to the application of a novel classification scheme to 66 parties in 33 countries. Government and Opposition, 55 (2), 327-347. Disponible en: https://doi.org/10.1017/gov.2019.21‍Zulianello, 2019 sobre los partidos populistas).

En segundo lugar, la politización y su relevancia es muy dependiente de la región europea, especialmente por el impacto de las dos principales crisis: la económica y la de inmigración. En este sentido, existen perspectivas similares. Hutter y Kriesi formulan una hipótesis de politización diferencial. Según su análisis, la integración europea está poco politizada a nivel electoral en Europa Central y del Este, mientras que la eurocrisis mostró un gran crecimiento de la politización en el Sur de Europa, especialmente en Grecia y mucho menos en España; en cambio, la crisis de inmigración fue decisiva en los países del Noroeste de Europa. De manera similar, Hooghe y Marks (Hooghe, L. y Marks, G. (2018). Cleavage theory meets Europe’s crises: Lipset, Rokkan, and the transnational cleavage. Journal of European Public Policy, 25 (1), 109-135. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2017.1310279‍2018: 110) han señalado la emergencia de un clivaje transnacional basado en las reacciones políticas contra la integración europea y la inmigración, que tiene su «punto focal en la defensa de los modos de vida políticos, sociales y económicos nacionales frente a actores externos que penetran en el estado a través de las migraciones, el intercambio de bienes o ejerciendo autoridad».

Este nuevo clivaje también muestra patrones territoriales diferenciados. En el Norte de Europa, la respuesta del sistema de partidos y la competición política ha facilitado el surgimiento de partidos de extrema izquierda y de extrema derecha. En el Este de Europa, la respuesta predominante muestra la emergencia o fortalecimiento de partidos de derecha radical, con una extrema izquierda débil o inexistente que, además, ha asumido los valores tradicionales. En el Sur de Europa, en cambio, la repuesta a la crisis del euro y la austeridad cristalizó en el auge de la izquierda radical, toda vez que los partidos de derecha ya tenían valores muy tradicionales. A pesar de ello, esta excepcionalidad del Sur de Europa parece haber finalizado con la emergencia o fortalecimiento de partidos de derecha radical como la Lega o Fratelli d’Italia (Italia), Vox (España) o Chega! (Portugal). Como señala Schmidt (Schmidt, V. (2019a). Politicization in the EU: between national politics and EU political dynamic. Journal of European Public Policies, 26 (7), 1018-1036. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619189‍2019a: 1019, énfasis en el original), esta politización «se habría movido del nivel nacional “politics without policy” hacia “politics against policy”». Estas dinámicas de politización nacional también tienen su efecto en las instituciones europeas, en el Consejo o el PE, puesto que «la Comisión, el BCE y un creciente número de instituciones reguladoras se han dado cuenta de la importancia política de las percepciones públicas sobre sus acciones». (id.).

Esta creciente importancia de las percepciones públicas es analizada por De Wilde (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍2019). Aunque su foco se centra más en las lógicas por la cual los medios de comunicación dan cobertura a las instituciones, políticas y debates europeos, los mecanismos que identifica son relevantes para nuestro análisis. Concluye que las dinámicas de cobertura mediática y su impacto en la integración europea favorecen el desarrollo del «intergubernamentalismo discursivo», que supone la primacía de «los actores ejecutivos, particularmente los primeros ministros y jefes de Estado», sus conflictos y debates, también en el Consejo, como el foco más relevante de cobertura (ibid.: 1194). Son los jefes de Estado y de Gobierno los que tienen una mayor y creciente capacidad para dar forma al debate europeo en la esfera pública, con el incentivo para «reconstruir la identidad nacional como el marco de referencia para lo ciudadanos» (ibid.: 1208). Esto puede tener distintos efectos en la politización de la UE. Por un lado, puede complicar los acuerdos entre los diversos países y que, por ejemplo, los líderes rehúyan la reforma de los Tratados como un método para gestionar los problemas europeos. A su vez, puede incrementar la presión para llegar a acuerdos, excepto si los temas europeos son relevantes al mismo tiempo en todos los países. (ibid.: 1208). Esto podría suponer ciertos problemas a la hora de llegar a acuerdos en las discusiones sobre el futuro de Europa, que serán relevantes y coincidentes en el tiempo en todos los EE. MM.

A pesar de la creciente primacía de los Gobiernos y el creciente peso de la lógica nacional, también las instituciones europeas y sus principales líderes poseen mecanismos a su disposición para ser relevantes y reducir la distancia con la ciudadanía. Estos incluyen la propuesta de políticas que defiendan el interés general con un claro impacto positivo en la ciudadanía (De Wilde lo ejemplifica con la eliminación del roaming en la UE); la hipótesis de emprendimiento supranacional, es decir, cómo ciertas figuras con posiciones ejecutivas relevantes pueden ganar relevancia en momentos de crisis (el caso de Draghi al frente del BCE durante la crisis); o el «desbordamiento democrático», por el cual los argumentos en defensa de una mayor rendición de cuentas y transparencia alcanzan mayor visibilidad. En definitiva, a pesar del creciente peso e influencia de los principales líderes nacionales, también las instituciones y actores europeos tienen diversas estrategias para ganar relevancia.

Estas diferentes estrategias cristalizan, además, en unas relaciones cada vez más politizadas entre las principales instituciones, produciéndose un cambio en los equilibrios de poder entre Comisión, Consejo y PE. Esto puede observarse en el creciente papel de los métodos intergubernamentales y la relevancia de acuerdos e, incluso, de órganos informales con atribuciones efectivas. Se producen conflictos políticos sobre legitimidad, autoridad, el proceso de toma de decisiones, etc. El sistema de elección de los principales cargos políticos de la UE es un buen ejemplo. El proceso de Spitzenkandidaten, o «candidato principal», fue el sistema propuesto por el PE para elegir al presidente de la Comisión, por el cual el líder designado del partido con mejor resultado electoral en las elecciones europeas debería acceder al cargo, equiparando estos comicios a los nacionales (Hobolt, S. (2014). A vote for the President? The role of Spitzenkandidaten in the 2014 European Parliament elections. Journal of European Public Policy. 24 (10), 1528-1540. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2014.941148‍Hobolt, 2014; Tilindyte, L. (2019). Election of the President of the European Commission. Understanding the Spitzenkandidaten process. European Parliamentary Research Service. Disponible en: https://bit.ly/32OkaEL‍Tilindyte, 2019). Esta mejora en la democracia europea supondría limitar la capacidad de elección y negociación por parte de los jefes de Estado y/o de Gobierno. Fue exitosa en 2014 con la elección de Juncker, a pesar de la oposición de una mayoría de bloque suficiente en el Consejo (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍De Wilde 2019: 1198-‍99), pero no funcionó para la elección de von der Leyen. Esta politización entre Consejo y PE quedó patente en el cuanto menos tortuoso proceso de evaluación de los comisarios europeos propuestos.

2. ¿QUé forma tendrá la UE?[Subir]

El debate sobre el futuro de Europa también ha producido la reemergencia de la discusión sobre la forma que debería tener la UE en el futuro, lo que se vino a llamar la naturaleza de la bestia (Risse-Kappen, T. (1996). Exploring the nature of the beast: International relations theory and comparative policy analysis meet the European Union. Journal of Common Market Studies. 34 (1), 53-80. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1468-5965.1996.tb00560.x‍Risse-Kappen, 1996; Börzel, T. y Risse, T. (2009). Revisiting the nature of the Beast. Politicization, European integration and postfuncionalism: A comment on Hooghe and Marks. British Journal of Political Science, 39 (1), 217-220. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S000712340800046X‍Börzel y Risse, 2009). Este debate no es solo académico, sino que se ve reflejado en cierta medida en los diversos escenarios que planteó la Comisión Juncker en su Libro blanco sobre el futuro de Europa (Comisión Europea (2017). Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la Europa de los veintisiete en 2025.‍Comisión Europea, 2017). Se discute sobre la forma de la UE del futuro, ya sea como una verdadera unión federal o hasta la posibilidad de regímenes diferenciados, varias velocidades e incluso una Europa a la carta.

Para algunos como Schmidt (Schmidt, V. (2019b). The future of differentiated integration: a «soft-core», multi-clustered Europe of overlapping policy communities. Comparative European Politics, 17 (2), 294-315. Disponible en: https://doi.org/10.1057/s41295-019-00164-7‍2019b), la «integración diferenciada» es el futuro de Europa, con la conformación de una unión de múltiples grupos como único modo posible para dar cabida a las diversas crisis de la UE. La lógica de esta noción parte de la constatación de que dos aspectos son esenciales y configuran la esencia de la Unión, el ideal democrático y el mercado común, mientras «no todos los Estados miembros necesitan proceder juntos al mismo ritmo con un conjunto uniforme de instituciones que convergen en el mismo grupo de políticas». Es aquí donde entra su idea de soft-core y la pertenencia «a una pluralidad de comunidades de políticas, incluyendo la eurozona, seguridad y defensa, Schengen además de algunos acuerdos más especializados». (ibid.: 2).

Además, como hemos indicado, la diferenciación regional es clave. La integración diferenciada puede tener más sentido porque la «integración uniforme se vuelve más difícil cuando las preferencias estatales, dependencias y capacidades divergen» (Schimmelfenning, F. y Winzen, T. (2020). Introduction. En F. Schimmelfenning y T. Winzen (eds.). Ever Looser Union? (pp. 1-10). Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oso/9780198854333.003.0001‍Schimmelfenning y Winzen, 2020: 4) y, como ellos mismos indican, sigue dos lógicas. Por un lado, la instrumental, con motivaciones basadas en el coste-beneficio, el alto coste de adopción de nuevas políticas por parte de los nuevos miembros, así como la preocupación sobre las consecuencias en términos de competición, salarios bajos o cumplimiento administrativo en los países más ricos. En todo caso, suele ser temporal. Por otro lado, la diferenciación constitucional, que queda reflejada en la reforma de los Tratados y que sigue una lógica de soberanía nacional e identidad que fomenta la heterogeneidad en las preferencias sobre la integración (ibid.: 4-5).

En estas discusiones sobre la forma, Fabbrini (Fabbrini, S. (2019). Alternative governance models: «Hard core» in a differentiated Europe. Comparative European Politics. 17 (2), 278-293. Disponible en: https://doi.org/10.1057/s41295-019-00158-5‍2019: 2) enfatiza la importancia de discutir no solo los policy regimes, es decir, lo que «la UE hace o debería hacer», sino también aspectos relativos a los modelos de gobernanza, que se centran en el quién y cómo se implementa. Deduce cuatro posibles modelos de gobernanza para el futuro de Europa. Dos de estos modelos parten de concebir la UE como una organización regional —el modelo de gobernanza dual y el de club de gobernanza—, mientras que otros dos se derivan de concebir a la UE como una «federación en construcción» —los modelos de Estado federal o de unión federal—. Este es un aspecto central, como veremos, puesto que nos ayuda a distinguir las diversas propuestas y su alcance según la institución o líder que reflexione sobre el futuro de Europa.

En definitiva, el debate sobre el futuro de Europa se enmarca también en su régimen de políticas y modelo de gobernanza. Esto va unido al proceso de politización y la llegada de partidos con visiones diferentes a posiciones de influencia, tanto a nivel nacional como europeo.

1. El régimen de políticas[Subir]

Todos los líderes políticos presentaron sus propuestas sobre qué políticas debe desarrollar la UE en el futuro. Estas incluyen profundizar la política comercial, aplicar el Acuerdo de París, políticas concretas para desarrollar el pilar social, la creación de empleo, innovación, crecimiento y prosperidad. Existe también un amplio acuerdo sobre la necesidad de finalizar la unión económica y monetaria, la unión bancaria, fortalecer FRONTEX, colaborar en inmigración, desarrollar el mercado digital, la unión energética y la cooperación reforzada permanente en defensa (PESCO).

Esta visión compartida sobre las líneas generales de actuación política se deriva de una concepción similar sobre desafíos y amenazas a los que se enfrenta la UE, como son las migraciones, el cambio climático, la crisis del multilateralismo, la relación con las principales potencias globales (especialmente con China, Rusia y EE. UU.), el terrorismo y las ciberamenazas. A pesar de este acuerdo general, podemos distinguir dos posiciones con respecto al régimen de políticas (ver tabla 2). Por un lado, una mayoría de jefes de Estado y Gobierno abogan por una mayor comunitarización de políticas a nivel europeo, mientras que otros (especialmente los países del Norte de Europa, aunque no solo) prefieren priorizar determinadas políticas. Por tanto, más allá de una posición concreta sobre el desarrollo específico de una política, lo que viene a enfatizar esta distinción es el debate y posiciones diferenciadas sobre en qué debe centrarse las políticas de la UE, teniendo en cuenta los recursos disponibles limitados. Es necesario enfatizar que, al menos entre los líderes intervinientes y en este debate en concreto, no existen posiciones claramente favorables a una nacionalización general de las políticas europeas.

Para ello, y puesto que estos debates coincidieron en el tiempo con la negociación del marco financiero plurianual (MFP, 2021-‍2027), nada mejor que centrarse en la visión sobre el presupuesto para comprender mejor estas propuestas. Como se pregunta el primer ministro eslovaco Peter Pellegrin, «¿cómo podemos hablar sobre el nuevo MFP sin tener una visión clara de la Unión Europea?». La discusión sobre el presupuesto y el régimen de políticas están intrínsecamente ligados a una determinada visión sobre el futuro de Europa.

El debate sobre el MFP supone dotar de financiación concreta a las políticas. Las distintas posiciones en las diversas regiones y países emergen de manera clara. Como hemos comentado, tenemos países contribuidores y beneficiaros netos del presupuesto, países y regiones que reciben más o menos fondos de políticas supranacionales de la UE (cohesión y PAC), y países que debido a sus propios intereses nacionales priorizan determinadas políticas sobre otras. Lo que es poco creíble es defender nuevas y mayores atribuciones europeas manteniendo las políticas tradicionales y sin aumentar el presupuesto. Macron lo expresa claramente al vincular la nueva soberanía europea a un presupuesto financiero que «debe expresar un proyecto político de coherencia, de eficacia y de convergencia». Francia puede aumentar su contribución, pero «es una refundación del presupuesto mismo que es necesario pensar, creando nuevos recursos propios, yo soy favorable, sobre lo digital como sobre ciertos recursos energéticos». En definitiva, el régimen de políticas (y su cobertura presupuestaria) es un modo —el preferente para los líderes políticos— de definir cómo debe ser el futuro de Europa.

Ante esta situación, los países que optan por mantener controlado el presupuesto europeo abogan necesariamente por una priorización de las políticas. Esto va en dos líneas. Por un lado, qué es lo que la UE debe realmente hacer. El primer ministro sueco Löfven es claro pidiendo un presupuesto controlado, no más alto que el actual, y «la priorización más fuerte de la innovación, los nuevos puestos de trabajo y la infraestructura digital, educativa y física necesaria para hacerlos posibles». Unido a esto, el primer ministro de los Países Bajos, Mark Rutte, plantea la necesidad de reducir el presupuesto por la salida del Reino Unido, un contribuyente neto, y critica el excesivo gasto en la PAC y fondos estructurales puesto que si se gastara menos en estas partidas, se dispondrían de mayores recursos para financiar las nuevas prioridades del mañana. En una línea similar se expresa el premier letón Karins, defendiendo mayor inversión en investigación y desarrollo, trabajo, crecimiento, cohesión (aunque de manera inteligente) y critica la PAC. El primer ministro belga Charles Michel enfatiza la necesidad de gastar mejor, con un control del presupuesto comunitario similar al de los nacionales.

En cambio, los países más beneficiados de las políticas tradicionales de la UE son aquellos que defiende la necesidad de un presupuesto más ambicioso. Esto es claro en el Sur de Europa, donde los líderes de España, Italia y Portugal abogan por incrementar el importe total del presupuesto europeo, dotándolo incluso con más recursos propios y, en todo caso, manteniendo un equilibrio entre las políticas tradicionales y las nuevas. Mientras que los países del Norte de Europa defienden su idea del futuro de Europa en una serie de políticas, así también lo justifican los países del Sur. Como indica el propio Pedro Sánchez, «reducir el presupuesto implica aceptar la idea de que Europa se retira, de una Europa en retroceso». Pero también otros beneficiarios netos de estas políticas defienden su importancia. El más claro es el polaco Morawiecki, y vemos aquí también un discurso en clave nacional, al comentar que «los intentos de reducir la política de cohesión son populismo».

Por tanto, existe un gran potencial de politización con respecto al régimen de políticas de la UE del futuro, especialmente sobre qué se financia y cómo. Algunos países apuestan por una mayor capacidad propia de la UE para dotarse de recursos propios —España, Francia, Polonia, Italia, Grecia, Alemania— frente a aquellos que quieren controlarlo más y, como comenta el primer ministro irlandés Leo Varadkar, tiene una visión fuerte sobre los impuestos nacionales que financian los presupuestos nacionales y que deben ser fijados por los Parlamentos y Gobiernos nacionales. La fractura entre acreedores y deudores, entre el Norte (en un sentido extendido) y el Sur y ciertos países de Europa Central y Oriental, muestran cómo el futuro de Europa tiene matices, aunque existan prioridades políticas compartidas.

De fondo, además, hay una idea importante. Diversos líderes, no por casualidad del Norte de Europa, abogan por una Unión más eficiente, que haga más de lo que promete y que aporte valor añadido a los EE. MM. Vemos aquí un matiz importante con respecto al debate sobre el futuro de Europa. Como en algún escenario propuesto por la Comisión Europea, la UE debería centrarse en aquello que mejor hace y que mayores beneficios aporta a sus EE. MM. y, por lo tanto, la idea de más Europa no es la solución a la policrisis. En palabras de la canciller Angela Merkel, «no todos los problemas en Europa son problemas para Europa».

Podemos observar, finalmente, la lógica del disenso limitante (Hooghe, L. y Marks, G. (2018). Cleavage theory meets Europe’s crises: Lipset, Rokkan, and the transnational cleavage. Journal of European Public Policy, 25 (1), 109-135. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2017.1310279‍Hooghe y Marks, 2018) y la importancia de la idea del framing nacional de las debates europeos. Al estilo de la Comisión, el foco principal se basa en qué debe hacer la UE y, en el caso de los líderes nacionales, esto está íntimamente ligado al interés general estatal y la lógica del intergubernamentalismo discursivo (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍De Wilde 2019). Los impactos diferenciados de las sucesivas crisis europeas no han hecho más que ahondar en ello, fomentando las posibilidades de politización de una manera muy visible, especialmente si nos centramos en qué políticas potenciar, cómo se financian y su impacto sobre el alcance de la UE. Unido a esto, adquiere especial relevancia no solo el régimen de políticas, sino también el modelo de gobernanza, como veremos en el siguiente apartado.

2. El modelo de gobernanza o cómo organizar la UE del futuro[Subir]

De la discusión anterior se desprenden algunos aspectos que nos muestran que, a pesar del foco de muchos actores e instituciones se centra en las políticas, los arreglos institucionales también son importantes.

Fabbrini (Fabbrini, S. (2019). Alternative governance models: «Hard core» in a differentiated Europe. Comparative European Politics. 17 (2), 278-293. Disponible en: https://doi.org/10.1057/s41295-019-00158-5‍2019) señaló dos principios básicos sobre el modelo de gobernanza donde la UE puede verse como una organización regional o, en cambio, como una federación en construcción. Como hemos indicado, entra en juego la idea de diferenciación en el propio proceso de integración europea, con una UE de varias velocidades, a la carta, con diversos países que eligen el nivel de integración que más les interesa o, en cambio, la idea de una mayor uniformidad donde todos los EE. MM. estén, si cumplen los requisitos necesarios, en todas las políticas europeas.

Este modo de conceptualizar el debate sobre el futuro de Europa está ejemplificado por la posición del PE, derivada de sus dos resoluciones al respecto. Sin negar la importancia de qué debe hacer la UE, es igualmente importante establecer cuáles son los arreglos institucionales, quién decide, quién es responsable y cómo se toman las decisiones, así como las consideraciones relativas a la calidad democrática, la rendición de cuentas y la transparencia de la propia Unión. Asimismo, el modo de enfrentar las policrisis y el creciente distanciamiento ciudadano con respecto a la UE no se debe en exclusiva a la percepción de los malos resultados en determinadas políticas y la capacidad de reacción de la UE en diversos ámbitos, sino también está ligado a los problemas de diseño institucional, de complejización en la toma de decisiones y de la percepción sobre la falta de legitimidad de algunas de las principales instituciones europeas. Frente a la legitimidad del output también es importante la legitimidad del input.

Esto, incluso, ha dado pie a nuevas teorías sobre el euroescepticismo. Como indica De Vries (De Vries, C. (2018). Euroscepticism and the future of European Integration. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oso/9780198793380.001.0001‍2018) en su teoría de la referencia (benchmark theory), la posición de los ciudadanos con respecto al proceso de integración se establece comparando la evaluación de las políticas y el propio régimen nacional y europeo. Esta teoría pone de manifiesto cómo los ciudadanos de aquellos países que mejor evalúan su propio sistema pueden más críticos ser con respecto a la propia UE, aunque su evaluación de las políticas europeas y el sistema europeo sea positiva. Por el contrario, aquellos ciudadanos que evalúan peor las políticas de su propio país con respecto a la UE están más abiertos a compartir una mayor soberanía con un sistema que valoran mejor que el propio.

La codificación de las posiciones de los líderes, con todas las cautelas y limitaciones anteriormente señalados, parece ratificar esta idea. Los representantes de los países del Sur de Europa, y quizá el propio presidente Macron y el irlandés Varadkar, son aquellos que defienden, algunos de modo explícito, la idea de una UE federal. Es claro en la intervención de Pedro Sánchez, que indica la necesidad de apostar por la soberanía europea y cómo «proteger Europa es avanzar —como decía— en la Europa social, en la Europa de la defensa y la unión económica y monetaria. Una Europa, en definitiva, federal, que se relegitima si conquista el favor de su ciudadanía […]». Esta idea de la soberanía europea es central también en la posición del presidente Macron. La idea de democracia y sus valores es central en Europa y, por ello, ante las amenazas a la misma, «podemos y debemos construir una nueva soberanía europea con la que aportemos una respuesta clara y firme a nuestros ciudadanos que podemos protegerles y proporcionar una respuesta a los desórdenes del mundo». Esta soberanía europea necesita el desarrollo de este demos europeo, como indica el italiano Giuseppe Conte, y supone la profundización de la unificación política, con instituciones europeas más fuertes y democráticas, en palabras de Tsipras. Esto implica un Parlamento más fuerte, una rendición de cuentas más claras y, en definitiva, la construcción de una federación. Ahora bien, quizá podamos observar una diferencia entre las propuestas federales. Mientras los tres grandes países del Sur, que han sufrido especialmente la crisis económica y de la inmigración, parecen proponer un desarrollo institucional que lleve a un Estado federal, en Macron se atisba una idea de unión federal, donde frente a los grandes cambios, retos y transformaciones mundiales, «tenemos necesidad de una soberanía más fuerte que la nuestra, complementaria y no de substitución [de la nacional]». En esta línea se expresa también Leo Varadkar, que defiende la democratización en la elección de los principales cargos de la UE, el sistema de spitzenkandidat y las listas transnacionales. Su propuesta cabría incluirla dentro de la lógica de unión federal, puesto que como él mismo señala muchos estados de EE. UU. y provincias de Canadá tienen más autonomía y variación entre ellos que los propios EE. MM. de la UE. En esta lógica defiende también la idea de diferenciación, de la que Irlanda se beneficia con su política de impuestos corporativos, puesto que no todo debe estar armonizado y estandarizado.

Frente a esta modelo de gobernanza, podemos distinguir también propuestas que conciben la UE como una organización regional. El grueso de los representantes de los países noroccidentales y de Europa Central y Oriental van en esta línea, aunque con distintas posiciones. Parece existir una relación entre qué debería hacer la UE, especialmente si esta debe focalizarse en determinadas políticas que aporten valor añadido a los EE. MM., y las preferencias sobre el modelo de gobernanza. Un claro ejemplo es la posición del neerlandés Mark Rutte, que propone unos Estados soberanos trabajando juntos para la prosperidad, seguridad y estabilidad. No está a favor de la diferenciación ni de la Europa a la carta. El debate se aleja de la dicotomía «más o menos Europa», para centrarse en dónde aporta valor y el necesario equilibrio entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento europeo. Parece establecer una idea de gobernanza dual, puesto que como veremos en el siguiente apartado, defiende la idea de que la UE ya dispone de las herramientas suficientes para su funcionamiento y adaptación, aunque no se están utilizando adecuadamente.

Esta lógica de organización regional y gobernanza va, por tanto, íntimamente ligada al papel de las instituciones nacionales. Así lo defienden los representantes polaco y croata, por ejemplo. Como indica Mateusz Moraviecki, son los Parlamentos nacionales los que representan al soberano y son la base de la democracia. La crisis de la UE, también, se debe a la percepción ciudadana de pérdida de control con respecto a las crecientes competencias de determinadas instituciones europeas y, por tanto, es necesario redefinir el equilibrio entre Estados nacionales y la cooperación a nivel europeo. En sus propias palabras, «la nación de naciones 2.0», al estilo de De Gaulle. Frente a la lógica federal, los problemas de legitimidad democrática de la Unión se solucionan a nivel nacional, no creando un superestado europeo.

Otros líderes políticos, dentro de la lógica de la gobernanza, defienden ideas más cercanas al club de gobernanza. En este sentido, es clave la idea de diferenciación y la Europa de varias velocidades. Como hemos visto, se justifica teniendo en cuenta la creciente diversidad entre los EE. MM., que hace difícil, para algunos desaconsejable, que todos deban, puedan e incluso quieran, participar en todas las políticas al mismo tiempo. El primer ministro belga, Charles Michel, indica cómo el nivel nacional y europeo deben coordinarse, complementarse y reforzarse. Los EE. MM. deben contar con solidaridad compartida, pero también con su propia responsabilidad individual, y defiende la idea de una Europa de varias velocidades, justificada en la lógica de que todos los avances europeos siempre han provenido de una vanguardia. Aunque, matiza, está en contra de una Europa a la carta. Esta visión está en línea con uno de los escenarios del Libro blanco de la Comisión, que establecía que «los que desean hacer más, hacen más», la lógica instrumental y la integración diferenciada. Por tanto, ciertos EE. MM. pueden avanzar en aquellas políticas que consideren necesarias y más valor les aporte. Este enfoque es similar en otros líderes políticos como Xavier Bettel o Juha Sipilä. Esta diversidad que permite la diferenciación también es aplicable dentro de otra lógica. Como indica el primer ministro António Costa, su posición es contraria a la uniformidad, abogando por la libertad de los EE. MM para llevar a cabo sus propias políticas para cumplir los objetivos y acuerdos europeos. Esto adquiere relevancia teniendo en cuenta que su Gobierno implementó unas políticas contrarias a ciertas propuestas relacionadas con la austeridad, defendidas por las instituciones europeas e internacionales pero logrando, aun así, los objetivos macroeconómicos establecidos. En este caso, la diferenciación permite un mayor margen de maniobra político a los Gobiernos en el desarrollo de sus propios programas y prioridades nacionales.

Esta idea de la diferenciación no es compartida por todos. De hecho, los países de Europa Central y Oriental son aquellos que más contrarios se muestran, al temer ser excluidos de los avances. En esta línea se expresan los líderes de Rumanía y Estonia. Como indica Klaus Werner Iohannis, se necesita una Unión que no deje atrás a ningún Estado, junto con la necesidad de mantener la unidad e indivisibilidad de la UE, incompatible con las varias velocidades o los círculos concéntricos. El estonio Júri Ratas apunta a otro aspecto, tratado también en el sexto escenario presentado por Juncker, sobre la necesidad de que aquellos países que cumplan con los criterios fijados pasen a formar parte de los distintos acuerdos europeos. Al igual que el presidente de la Comisión, que señalaba cómo el euro es la moneda de la Unión y todos deberían estar en ella en cuanto cumplieran los requisitos, así lo indica el primer ministro estonio al lamentar que existan miembros que no formen parte del acuerdo de Schengen aunque cumplan todo los criterios.

Existe un aspecto final interesante, pero que complica la determinación de las posiciones y nos indica la diversidad de ideas sobre qué debe ser la UE, las diferencias de fondo de cada modelo de gobernanza y la posibilidad de que este aspecto fomenta la politización del debate. Aunque casi todos los líderes políticos destacan la importancia de la unidad europea, esta adquiere distintos significados y matices. Para algunos, la unidad se refuerza con la construcción de la unión política, mientras que para otros esta unidad no significa uniformidad y es necesario conocer y respetar la diversidad de cada país y sus circunstancias. Una serie de factores nacionales juegan un papel central en esta posición, más aún cuando se trata de la posición de sus principales líderes políticos (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍De Wilde, 2019).

3. ¿Es necesaria una reforma de los tratados?[Subir]

Un último aspecto merece ser analizado. Tanto el régimen de políticas como el modelo de gobernanza deben tener encaje en los Tratados que regulan el funcionamiento de la propia UE. Teniendo en cuenta las policrisis que ha experimentado la Unión, junto con la creciente crítica ciudadana sobre su funcionamiento, ciertas propuestas de cambio o evolución profunda requerirían, cuanto menos, de una adaptación de los Tratados. Se puede plantear la relación entre las propuestas sobre el modelo de gobernanza y la necesidad o deseabilidad de la reforma de los Tratados. Según esto, aquellos líderes que defienden un modelo de gobernanza de tipo federal, que requiere aumentar la soberanía compartida y fortalecer políticamente las instituciones comunes, deberían optar por una reforma de los Tratados, puesto que estas propuestas difícilmente tienen encaje en la configuración actual. Y viceversa. De hecho, estas dos posiciones quedan reflejadas en la posición del PE y la Comisión, respectivamente.

Con respecto al debate de los jefes de Estado y/o Gobierno es necesario incluir otro aspecto fundamental: el proceso de cambio y aprobación de los Tratados es largo y complejo. Además, puede tener un coste político enorme en el ámbito nacional, puesto que en muchos casos requiere de referéndums nacionales para su aprobación —con resultados, desde el año 2000, no favorables a las posiciones prointegración europea—^‍‍[8]. En esta lógica, De Wilde (2019: 1204) señala que este proceso, que necesariamente adquiere relevancia mediática al ser una referéndum de ámbito estatal y visibilidad europea, puede afectar a los compromisos a los que llegan los líderes y, por tanto, tenderán a evitar las reformas de los Tratados, donde prima además una lógica eminentemente nacional.

Con todas las cautelas expresadas anteriormente, y más aun teniendo en cuenta que hasta diez líderes no se posicionan claramente sobre este tema, esta hipótesis parece sustentarse en nuestro análisis. Todos los que se oponen de manera expresa a la reforma de los Tratados defienden la idea de gobernanza europea. Esto es evidente en sus argumentos. En la lógica de mantener o ahondar en la actual arquitectura institucional, se defiende que los Tratados proporcionan las herramientas necesarias para su actuación, pero el problema es que no se cumplen sus disposiciones. En esta línea, como vimos, la Comisión proponía utilizar las pasarelas disponibles en el Tratado de Lisboa para pasar de la unanimidad a mayoría cualificada en la toma de decisiones. Mark Rutte señala la querencia de la UE a crear nuevas normas y acuerdos cuando ni siquiera se cumplen los pactos actuales (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍De Wilde, 2019: 1204) señala esta predisposición a crear instituciones de novo. Por ejemplo, Rutte se opone a las transferencias directas en la eurozona porque con el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento ya es suficiente, siempre que se cumpla. Adicionalmente, para algunos líderes la reforma de los Tratados siempre ha supuesto más Europa en detrimento de los Estados, como demuestra la historia de la integración europea. Un tercer argumento señala la relación entre régimen de políticas y la no reforma: este proceso restaría energía para centrase en lo relevante, el régimen de políticas, puesto que, en palabras de António Costa, «la arquitectura institucional es solo un instrumento que nos permitirá su concreción. Invertir el orden es contraproducente y nos divide en el accesorio antes de unirse sobre lo esencial». Por último, y no menos importante, algunos señalan cómo los ciudadanos sienten estos debates institucionales como lejanos y carentes de interés, restando energías para los temas realmente importantes. De nuevo, se desprende una idea de legitimidad de ouput.

Entonces, aquellos líderes que más han enfatizado que el problema de legitimidad de la UE se debe no solo a sus políticas, sino al modo en que estas se adoptan y la falta de legitimidad y democracia a nivel europeo, son los que promulgan la necesidad de la reforma de los Tratados, unida a la idea de un modelo de gobernanza de estilo federal. Esto es cierto, de manera más o menos explícita, en las intervenciones de los líderes italiano y griego, dos de los países que más han sufrido las consecuencias nacionales de la toma de decisiones europeas, tanto en la crisis económica como en la migratoria y de refugiados. En esta línea, Giuseppe Conte señala las críticas a las limitaciones de la arquitectura institucional europea y la necesidad de que «con coraje y con rigor [debemos] empeñarnos para que se reconsidere aquello que no ha funcionado, también en la implementación de los tratados […]», para así poder encarar las tendencias hacia la desintegración y desilusión europea, como ocurre en Italia. La lógica federal de Tsipras le lleva a defender reformas audaces en democracia, transparencia y justicia. Vemos así, también, una estrategia de protección de los intereses nacionales desde la óptica de la defensa de una serie de principios democráticos, en línea con la hipótesis de desbordamiento democrático de De Wilde (De Wilde, P. (2019). Media logic and grand theories of European integration. Journal of Euorpean Public Policy, 26 (8), 1193-1212. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1622590‍2019: 1198-‍1199).

En conclusión, la discusión sobre la idoneidad de reformar los Tratados manifiesta cómo existen, de fondo, diversas posiciones sobre cómo debe ser el futuro de Europa, sus necesidades y prioridades y el modo de llevarlo a cabo.