LA SUSPENSIÓN DEL MANDATO PARLAMENTARIO Y SUS CONSECUENCIAS A LA LUZ DE LAS ÚLTIMAS EXPERIENCIAS

2.2.1. La suspensión consecuencia de sentencia judicial[Subir]

El Código Penal español incluye en su tipología de penas tanto la inhabilitación absoluta como la inhabilitación especial y la suspensión para empleo o cargo público^‍‍[24]. La inhabilitación y la suspensión operan de manera diferente. Como ha recordado el Tribunal Constitucional, «la suspensión de cargo público privará de su ejercicio al penado, así como a obtener otro de funciones análogas por el tiempo de la condena, pero no le priva del cargo, pues ese es el efecto de otra pena diferente: la inhabilitación absoluta o especial»^‍‍[25].

La suspensión de cargo público, además de constituir pena principal en aquellos delitos que así lo tienen establecido, puede constituir pena accesoria tal y como establecen los arts. 55 y 56 CP: de forma automática en las penas de prisión de diez años o superior y como posibilidad en los delitos que lleven aparejada una pena de prisión inferior^‍‍[26].

En la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (en adelante, LOREG) no se contienen referencias a la suspensión de los diputados. Únicamente regula las causas de inelegibilidad e incompatibilidad, en las que conviene detenerse un momento. Con respecto a lo primero, el art. 6.2 de la LOREG establece entre las causas de inelegibilidad:

Asimismo, las causas de inelegibilidad son también causas de incompatibilidad, por lo que los condenados a penas privativas de libertad, durante el tiempo que dure su condena no podrán desempeñar el cargo público^‍‍[27]. Esto nos obliga a plantearnos una cuestión: los condenados por sentencia firme a pena de prisión inferior a la duración del mandato, ¿son suspendidos o cesan en el cargo? Según el mismo Tribunal Constitucional ha dicho, solo pueden resultar suspendidos, dado que el cese sería una limitación del derecho fundamental que no traería causa en la condena.

Ciertamente, en la STC 7/1992, de 16 de enero, el Tribunal Constitucional destaca:

Si la condena de suspensión se produce por rebelión o terrorismo, los efectos se producen aunque la sentencia no sea firme, como establece el art. 6.2.b) de la LOREG.

En consonancia, con esta regulación el Reglamento del Congreso establece en su art. 21.2 que «el diputado quedará suspendido en sus derechos, deberes y prerrogativas cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria».

De esta manera, el Reglamento del Congreso asume de manera automática que no solo la sentencia firme que lleva aparejada la suspensión del cargo público produce ese efecto, sino también la sentencia firme que imposibilite el ejercicio del cargo. Habrá que dilucidar qué se entiende por este segundo concepto, aunque parece lógico sostener que cualquier condena que comporte la pérdida de libertad deambulatoria del representante y, en consecuencia, la imposibilidad de asistir con normalidad a las sesiones, como sería la privación del derecho a residir o acudir a Madrid, sede de las Cortes Generales^‍‍[29], o la localización permanente, que puede obligar a la persona penada a permanecer en su domicilio o en lugar determinado fijado por la resolución judicial^‍‍[30]. Incluso la pena de trabajos para la comunidad^‍‍[31] en determinadas circunstancias puede suponer la imposibilidad práctica de acudir a las sesiones. Pensemos que la configuración actual del sistema parlamentario exige la presencia física de la persona representante, en consonancia con la idea de que el Parlamento es un sitio en el que se delibera, se parlamenta y solo después de ello, se adoptan decisiones. Las posibilidades de participar de las decisiones parlamentarias sin concurrir de manera presencial son mínimas y además están tasadas para casos muy concretos, con una regulación que varía en función de que se establezca o no la posibilidad de delegar el voto, como ocurre en algunos Parlamentos autonómicos^‍‍[32], con una regulación no exenta de problemas (De Miguel Bárcena, J. (2010). La personalidad e indelegabilidad del voto y las reformas de los Reglamentos de los Parlamentos autonómicos. Revista Española de Derecho Constitucional, 90, 149-169.‍De Miguel, 2010: 150). Sin embargo, la Constitución prohíbe la delegación de voto en las Cortes Generales. Pero esa es otra cuestión.

El art. 21.2 RC establece que la suspensión prevista en este supuesto conlleva no solo la de derechos y deberes, sino también las prerrogativas. Eso nos lleva a sostener que si se iniciara un nuevo procedimiento penal contra la persona representante que ha sido suspendida en el ejercicio de su función, no cabría solicitar el suplicatorio, pues la suspensión motivada por estas causas conlleva también la de las prerrogativas, incluida, entendemos, la inmunidad. En consecuencia, podría ser detenido aunque lo fuera al margen de la flagrancia en la comisión de un delito y procesado sin necesidad de la solicitud de suplicatorio. En cuanto al aforamiento, cabe presumir que el diputado suspendido en virtud de sentencia judicial pierde tal garantía, por lo que es juzgado por el juzgado pertinente con arreglo a las leyes procesales.

Sin embargo, estas conclusiones que cabe extraer de la letra del Reglamento del Congreso podrían resultar contrarias a la Constitución al no considerar el fin último de las prerrogativas parlamentarias en tanto que garantías de la función parlamentaria que la persona representante desarrolla. Imaginemos que una persona representante resulta suspendida por un corto período de tiempo y en ese momento se inicia un procedimiento judicial contra ella motivado por cuestiones exclusivamente políticas, que es lo que la inmunidad con su exigencia de suplicatorio trata de evitar. ¿Podemos aceptar sin más que la suspensión se extiende a las prerrogativas? A mi juicio resulta, cuanto menos, constitucionalmente dudoso, dado que mantiene la condición de representante público, aunque en suspenso. Lo mismo cabría decir del aforamiento.

El Reglamento del Senado, por su parte, guarda silencio sobre este asunto, y regula únicamente la suspensión que se produce en el curso de un procedimiento penal, como veremos a continuación, por lo que no se suspende al senador o senadora condenada si la suspensión no está establecida como pena de manera expresa.

Los reglamentos parlamentarios autonómicos también han previsto la suspensión por causa de una sentencia judicial, aunque con notables diferencias entre ellos (Montaner Salas, C. (2007). Adquisición, suspensión y pérdida del mandato parlamentario. En F. Pau i Vall (coord.). Parlamento y Poder Judicial: XIII Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos (pp. 289-346). Madrid: Tecnos.‍Montaner, 2007: 317). Siguen el modelo del Reglamento del Congreso de los Diputados Andalucía^‍‍[33], Aragón^‍‍[34], Asturias^‍‍[35], Baleares^‍‍[36], Canarias^‍‍[37], Cantabria^‍‍[38], Castilla-La Mancha^‍‍[39], Castilla y León^‍‍[40], Cataluña^‍‍[41]; y con alguna singularidad Extremadura^‍‍[42], Galicia^‍‍[43], Madrid^‍‍[44], Navarra^‍‍[45], País Vasco^‍‍[46], La Rioja^‍‍[47] y Murcia^‍‍[48], que han previsto la suspensión no solo cuando la sentencia lo comporte expresamente, sino también cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria.

En cambio, no lo prevé el Reglamento de las Cortes Valencianas, que establece que el diputado o diputada quedará suspendido en sus derechos y deberes parlamentarios «cuando así resulte de la condena impuesta por delito en sentencia firme y ejecutoria, en cuyo caso, el diputado o diputada quedará suspendido o inhabilitado para el ejercicio de la función parlamentaria durante el tiempo fijado en la sentencia y a partir del momento en que el juzgado o tribunal correspondiente comunique a Les Corts la fecha de inicio de cumplimiento de la pena»^‍‍[49].

En consecuencia, en este caso, aunque la sentencia implique la imposibilidad de cumplimiento de los deberes parlamentarios, la suspensión de la persona condenada no se produce a pesar de que no puede ejercer sus derechos ni cumplir sus obligaciones como representante.

Hay un tercer supuesto de suspensión provocado por una sentencia judicial, previsto en el Reglamento de las Cortes de Aragón, que establece la posibilidad de suspender a la persona representante en casos de sentencia firme condenatoria por delito atendiendo a la gravedad de los hechos imputados y a la naturaleza de las penas^‍‍[50]. En este caso, lo determinante no es la imposibilidad de acudir a las sesiones, sino una especie de sanción impuesta como consecuencia de la condena por un delito. A mi juicio, preceptos como este afectan al núcleo del derecho fundamental a la participación política del art. 23 CE. La suspensión debería estar prevista de manera tasada y determinada, limitando al máximo los supuestos en los que la Cámara tiene margen de actuación para acordarla.

En lo que respecta a las prerrogativas, únicamente cuatro ordenamientos parlamentarios establecen de manera expresa que la suspensión que trae causa en una sentencia judicial o, en la imposibilidad que supone esta para el ejercicio de la labor parlamentaria, se extiende no solo a los derechos y deberes, sino también a las mismas. Son Aragón^‍‍[51], Baleares^‍‍[52], Cantabria^‍‍[53] y La Rioja^‍‍[54]. Ya hemos expresado nuestras dudas al respecto de los miembros de las Cortes Generales, que se hacen extensivas a los Parlamentos autonómicos aun cuando el alcance de las prerrogativas sea otro, dado que no aparecen comprendidas en el art. 71 CE, que se refiere exclusivamente a las Cortes Generales (Martínez Sospedra, M. (1995). Las prerrogativas de los parlamentarios territoriales: nota sobre la inmunidad limitada de los diputados de los Parlamentos autónomos. Corts: Anuario de Derecho Parlamentario, 1, 79-90.‍Martínez Sospedra, 1995: 3). La finalidad, que es lo realmente importante aquí, es la misma y es la que hay que salvaguardar. Si se mantiene la condición de representante, aunque sea en suspenso, las prerrogativas deben mantenerse. A mi juicio, las prerrogativas se vinculan a la condición de representante y no a su efectivo ejercicio. Solo así se garantiza que cumplen la función que tienen encomendada y que no es otra que salvaguardar la integridad de la cámara parlamentaria. De acuerdo con esta finalidad, los reglamentos parlamentarios se extralimitan al considerar que las prerrogativas parlamentarias pueden ir aparejadas al efectivo ejercicio de la función parlamentaria y no a la condición de representante.

2.2.2. La suspensión decretada por el poder judicial en el transcurso de un procedimiento penal contra el representante: auto de procesamiento o equivalente, concesión de suplicatorio y prisión provisional[Subir]

La posibilidad de que en el curso de un procedimiento judicial penal se produzca la suspensión de cargo público fue introducida en el ordenamiento procesal penal con la Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de Reforma de la LECr.

Desde entonces, el art. 384 bis de la LECr establece que «firme un auto de procesamiento y declarada la prisión provisional por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el ejercicio del mismo mientras dure la situación de prisión». De esta manera, el art. 384 bis contempla la suspensión automática en el caso de que la persona titular del mandato parlamentario esté en prisión provisional por estar integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes. Esta alusión expresa a un tipo concreto de procedimientos demuestra cómo la regla general en el caso de los diputados y diputadas es la no suspensión del mandato hasta tanto se produzca la condena que eventualmente así lo establezca.

Con respecto a la exigencia de auto de procesamiento, tiene sentido porque «hasta entonces el reproche penal se mueve en el ámbito de la mera sospecha, y en ese terreno no puede tener consecuencias parlamentarias; de lo contrario, podría producirse un grave atentado contra la institución parlamentaria» (Del Pino Carazo, A. (2006). La suspensión de los derechos de los parlamentarios. Corts: Anuario de Derecho Parlamentario, 17, 227-284.‍Del Pino Carazo, 2006: 256).

El precepto alude a la suspensión en el ejercicio del cargo, que solo podrá decretarse en el caso de los delitos aquí previstos —los cometidos por personas relacionadas o integradas en bandas armadas, terroristas o rebeldes— y firme el auto de procesamiento. La suspensión opera así de manera automática si se cumplen los requisitos y tiene que decretarla el juez que instruya el caso. El papel de las Cámaras debe limitarse, a mi juicio, a dar cumplimiento al mandamiento judicial, pero debería existir un pronunciamiento de la propia Cámara confirmándolo, aunque sin margen de maniobra para esta^‍‍[55]. De la misma manera que sucede en el caso en el que la suspensión venga determinada por una sentencia judicial, las Cámaras tienen que limitarse a cumplir lo previsto en las resoluciones judiciales en estos casos (Lucas Murillo de la Cueva, P. (1990). Sobre las inmunidades parlamentarias. Revista de Estudios Políticos, 69, 189-200.‍Lucas Murillo de la Cueva, 1990: 198).

Sin embargo, la suspensión de los parlamentarios procesados estaba prevista con anterioridad en los reglamentos parlamentarios de Congreso y Senado, fruto de la autonomía normativa de que gozan las Cámaras. En el primero, como una consecuencia insoslayable de la situación de prisión provisional. En el Senado, como una mera posibilidad.

El art. 21.2 RC establece como causa de suspensión en sus derechos y deberes de diputados y diputadas lo siguiente: «Cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el Auto de procesamiento, se hallare en situación de prisión preventiva y mientras dure ésta».

Atendiendo a la suspensión producto de un mandamiento judicial, según el Reglamento del Congreso tendrían que producirse dos circunstancias: que la Cámara hubiera otorgado el suplicatorio para proceder contra el diputado o diputada, y que firme el auto de procesamiento, se encontrara en prisión preventiva. El RC establece que, en ese caso y mientras dure la situación de prisión, el o la representante queda suspendido. En consecuencia, los órganos de la Cámara únicamente tendrían que constatar que se den las condiciones previstas en el artículo, sin margen alguno de actuación en el caso de que así fuera.

Por su parte, el Reglamento del Senado destaca que en su art. 22.6 lo siguiente:

De esta manera, el Reglamento del Senado circunscribe la posibilidad de suspender a los miembros del Senado únicamente al supuesto de concesión de un suplicatorio por parte de la Cámara, pero no lo hace de manera automática, como el Reglamento del Congreso. Por el contrario, se establece un procedimiento que requiere la mayoría absoluta para acordar y decretar esa suspensión. El Senado tiene así la potestad de decidir la no suspensión de un miembro que se encuentra en prisión provisional, aunque no pueda ejercer sus obligaciones.

En consecuencia, según los reglamentos del Congreso y del Senado, la suspensión acordada a resultas de un proceso judicial solo puede imponerse una vez concedido el suplicatorio por la misma Cámara. Si la Cámara no se ha pronunciado, no cabe la suspensión más que si se da el supuesto de hecho del art. 384 bis LEC.

En el caso en el que las acciones procesales se inicien estando vigente el mandato parlamentario, la secuencia procesal parece fácil de anticipar. Para iniciar el procesamiento se requiere el suplicatorio. Una vez concedido y firme el auto de procesamiento, la persona representante queda suspendida de manera automática si ese proceso conlleva la prisión provisional. En el caso del Senado, será la propia Cámara la que por mayoría absoluta decida si tras la concesión del suplicatorio y la firmeza del auto de procesamiento, procede o no la suspensión del miembro de la Cámara Alta.

Y, atendiendo a lo previsto en el art. 384 bis LEC, si un cargo público se encuentra en prisión provisional por los actos que se detallan, la suspensión es automática. Aunque siempre tendrá que haber un pronunciamiento de los órganos de gobierno del Congreso o del Senado que así lo declaren, a efectos de mero reconocimiento. Lo mismo cabría decir si hablamos de miembros de Cámaras autonómicas.

La aparente claridad de todo esto se complica cuando, como ha sucedido en el caso de los políticos catalanes juzgados y condenados por el Tribunal Supremo por el procés (Sentencia 459/2019, de 14 de octubre), los hechos descritos en el art. 384 bis son anteriores incluso a la fecha de elección como representantes de las Cortes Generales. En este caso, son muchas las preguntas que cabe hacer y que han llevado a resoluciones contradictorias de los actores implicados^‍‍[56], incluyendo un intercambio de pareceres bastante sorprendente entre la Cámara Baja y el Tribunal Supremo sobre la procedencia o no de solicitar el suplicatorio.

El conflicto se ha saldado con la decisión del Supremo de no solicitar el suplicatorio para continuar el procesamiento de tres diputados y un senador y con la decisión de ambas Cámaras, por resoluciones de sus respectivas Mesas, de suspender de su cargo a los que están siendo juzgados en aplicación del art. 384 bis LEC. La no solicitud del suplicatorio se basa en el hecho de que el juicio oral ya había comenzado en la fecha de su elección. El Reglamento del Senado en su art. 22 establece que «los senadores no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización del Senado, solicitada a través del correspondiente suplicatorio. Esta autorización será también necesaria en los procedimientos que estén instruyéndose contra personas que, hallándose procesadas o inculpadas, accedan al cargo de Senador». La letra del Reglamento circunscribe así la solicitud de suplicatorio a los momentos previos a la apertura del juicio oral. El Reglamento del Congreso, en cambio, se limita a reproducir el precepto constitucional, destacando que «durante el período de su mandato, los Diputados gozarán asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización del Congreso». En mi opinión, esta interpretación no es la que mejor se acomoda a la finalidad de las prerrogativas que, recordemos, no es otra que proteger la integridad de la propia Cámara.

Otra de las cuestiones que dilucidar es si la suspensión de un cargo público anterior afecta y, si así es, de qué manera a las personas que acceden a otro cargo representativo estando suspendidos de uno anterior. En esta situación se accede al nuevo cargo de manera plena una vez que se hayan formalizado los requisitos exigidos para el perfeccionamiento de la condición de representante, y si se dieran las circunstancias para una suspensión, habría que declararla de nuevo. Es el caso de miembros del Parlamento catalán que se hallaban suspendidos y que accedieron a las Cortes Generales en las elecciones del 28 de abril de 2019. A mi juicio, el acceso al cargo de diputado o senador de un representante suspendido del ejercicio de su anterior mandato no supone la continuación de la misma, sino que habrá que estudiar si se dan los supuestos previstos en el 384 bis o en los reglamentos respectivos y procede, en consecuencia, una nueva suspensión.

En el caso de los Parlamentos autonómicos, únicamente cuatro de ellos no reconocen la suspensión por esta causa en su reglamento parlamentario^‍‍[57], mientras que la mayoría prevén la suspensión por el procesamiento de la persona representante básicamente mediante dos modelos.

El primero de ellos, concede al Pleno por mayoría absoluta la decisión última sobre la suspensión, una vez decretado el procesamiento del parlamentario. Es el caso de Asturias (art. 24,1b RP), Baleares (art. 9.1.2 RP), Cataluña (art. 18.1a) RP) y País Vasco (art. 22.2 RP). En todos ellos menos en Baleares se destaca que habrá que atender a la naturaleza de los hechos imputados, recalcándose así el carácter no reglado de la suspensión, que se decide en Pleno.

El otro grupo estaría conformado por aquellos reglamentos que establecen la suspensión de manera automática siempre y cuando concurran dos requisitos: procesamiento, que algunos reglamentos exigen que sea firme, y prisión provisional. Es el caso de Cantabria (art. 21.1b RP), Extremadura (art. 16.1.2 RP), Madrid (art. 13.1c RP), Navarra (art. 27.3 RP), Valencia (art. 9.2 RP), Canarias (art. 7.2 RP) y La Rioja (art. 11.2 RP).

Una peculiaridad presenta el caso de Aragón, en el que el Pleno de la Cámara decide por dos tercios en el caso de que haya decretada prisión provisional contra un representante y sea firme el auto de procesamiento, aunque siempre atendiendo a la naturaleza de los hechos (art. 5.b RP).

En Castilla-La Mancha, por su parte, la suspensión puede ser acordada por el Pleno de la Cámara por mayoría de tres quintos cuando firme el auto de procesamiento conlleve prisión preventiva, atendida la naturaleza de los hechos imputados (art. 8.1b RP).

A mi juicio, si ya plantea problemas la suspensión decretada en el caso del procesamiento de la persona parlamentaria que se encuentra en prisión provisional, muchos más presenta la opción de que sea el Pleno el que decida algo tan relevante y que puede afectar al juego de mayorías, como la suspensión de uno de sus miembros. Creo que la suspensión nunca debería quedar en manos de las eventuales mayorías presentes en una Cámara.