LA SUPERVISIÓN Y EL CONTROL DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA

1. La responsabilidad de la Comisión y la complejidad de la supervisión de los ingresos y los gastos presupuestarios[Subir]

La Comisión, según se dispone en el art. 317 TFUE, es la institución que tiene encomendada, bajo su propia responsabilidad y en cooperación con los Estados miembros, la ejecución del presupuesto, dentro de los límites de los créditos autorizados y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera. Esta responsabilidad se vincula con las prerrogativas de las que goza la Comisión para elaborar el proyecto de presupuesto y modificarlo durante el procedimiento de aprobación (art. 314.1 y 2 TFUE).

La obligación de control y auditoria de los Estados miembros, así como la participación de las instituciones y las eventuales responsabilidades que se pudieran derivar de las respectivas intervenciones se precisan en un reglamento (art. 317 TFUE). Este acto, en la actualidad es el Reglamento 2018/46, de 18 de julio, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión^‍‍[16].

En dicho Reglamento, y en el art. 33, se define el alcance de la noción de «buena gestión financiera» en tanto que principio rector que debe regir la ejecución presupuestaria. Esta implica desarrollar una gestión económica, eficiente y eficaz. La primera «prescribe que los medios utilizados por la institución de la Unión de que se trate para llevar a cabo sus actividades se pondrán a disposición en el momento oportuno, en la cantidad y calidad apropiadas y al mejor precio». La segunda se refiere a «la óptima relación entre los medios empleados, las actividades acometidas y la consecución de los objetivos». Y finalmente, la tercera se vincula a la «medida en que se alcanzan los objetivos perseguidos mediante las actividades acometidas». Estos principios se refieren a la gestión de los créditos presupuestados, y su control no se realiza para precisar la idoneidad de los propósitos que alcanzar, sino para verificar si los objetivos de gasto se alcanzan de manera económica, eficiente y eficaz.

En ausencia de una administración fiscal de la UE, en sentido estricto, el procedimiento de recaudación de los ingresos, y de ejecución de los gastos se realiza, esencialmente, con colaboración de los Estados miembros^‍‍[17]. Lo que constituye una expresión, a nivel presupuestario, de la aplicación descentralizada del derecho que tiene su expresión legal en el principio de autonomía institucional y procedimental en la aplicación del ordenamiento jurídico de la UE por sus Estados miembros.

En cuanto a los ingresos, conviene diferenciar entre los denominados recursos propios y el resto de los ingresos presupuestarios. Con relación a los primeros, son los países miembros los encargados de recaudarlos con arreglo a sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, adaptadas, en su caso, a los requisitos de la normativa de la Unión. La Comisión tiene la competencia para verificar tal circunstancia, ya que examina las disposiciones nacionales pertinentes y comunica a las autoridades estatales las adaptaciones que estime necesarias para garantizar que se ajustan a la normativa de la Unión y, en caso necesario, informará de ello a la autoridad presupuestaria (Consejo y PE).

La puesta a disposición de los recursos de los Estados a la UE se regula en el Reglamento del Consejo 609/2014, de 26 de mayo de 2014^‍‍[18]. En él se implanta un procedimiento por el que las autoridades estatales proporcionan a la Unión, en forma de doceavas partes mensuales constantes, los recursos propios del presupuesto. Posteriormente se procede a regularizar las sumas conforme con la base real del recurso propio basado en el IVA y con las modificaciones pertinentes de la RNB tan pronto como estos se conozcan en su totalidad.

La transferencia efectiva de los fondos se efectúa consignando los importes debidos en el haber de una cuenta abierta con este fin, a nombre de la Comisión, en el Tesoro Público de cada Estado miembro. Las autoridades estatales competentes recaudan los derechos de aduana y las exacciones agrícolas de acuerdo con lo observado en la normativa de la UE, y en el plazo que esta establezca (art. 9). Del montante resultante, los Estados retienen el 20 % en concepto de gastos de recaudación, que constituye un mecanismo de corrección encubierto, ya que no representa los gastos efectivos ocasionados por la gestión y la recaudación del impuesto^‍‍[19].

Respecto al resto de los ingresos, y según se contempla en el RF, en cuanto se disponga de información suficiente y fidedigna de cualquier medida o situación que pueda originar un adeudo a favor de la Unión, se procederá a una previsión de títulos de crédito. En este sentido, los ingresos en concepto de multas, multas coercitivas y sanciones, así como sus intereses correspondientes solo podrán considerarse definitivos en la medida en que sean firmes y no estén pendientes de decisiones jurisprudenciales del TJUE^‍‍[20].

En el procedimiento de ejecución de los gastos, la Comisión es la institución que tiene la capacidad de implementar el presupuesto, y para ello el RF prevé que pueda adquirir diversas formas^‍‍[21]. En primer lugar, lo puede hacer directamente (gestión directa), que implica que la UE proceda con el presupuesto a través de sus servicios, incluido su personal en las delegaciones de la Unión en terceros países bajo la responsabilidad del jefe de delegación correspondiente, o mediante las agencias ejecutivas, creadas por la Comisión y que gozan de personalidad jurídica. Estas últimas tienen como finalidad gestionar los programas de la UE y son responsables ante el colegio de comisarios^‍‍[22].

La ejecución presupuestaria también se puede poner en práctica conjuntamente delegando estas funciones a las autoridades competentes estatales (gestión compartida). En este supuesto, la Comisión y los Estados miembros deben respetar los principios de buena gestión financiera, transparencia y no discriminación y garantizarán la visibilidad de la acción de la Unión cuando administren sus fondos. Igualmente, se obliga a los Estados a adoptar todas las medidas que se estimen necesarias para proteger los intereses financieros de la UE, y para ello han de garantizar que las acciones financiadas por el presupuesto se ejecutan de forma correcta y eficaz y se comprometen a designar los órganos responsables de la gestión y control de los fondos europeos, así como la supervisión de dichos órganos.

En efecto, la ejecución del presupuesto en las áreas de gestión compartida se justifica como una consecuencia surgida de la aplicación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad (Cipriani, G. (2006). The responsibility for implementing the Community budget. CEPS Working Document, 247.‍Cipriani, 2006: 3). Ello supone que los países miembros participarán en las diferentes fases de la programación, ejecución o la supervisión presupuestaria en función de qué instancia aporte mayor valor añadido, lo cual ocasiona una segmentación de la política presupuestaria entre miembros y Unión, que origina una división del control presupuestario que exige la institucionalización de mecanismos de cooperación entre la Comisión y los Estados (Porras Gómez, A. M. (2015). La gobernanza multinivel del gasto público europeo. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍Porras Gómez, 2015: 394). Desde otra perspectiva, se ha relacionado el crecimiento de los fondos ejecutados según el modelo de gestión compartida a tres factores: la progresiva extensión de las competencias de la Comisión, la gradual adhesión de nuevos Estados miembros y el incremento de los presupuestos cuya gestión se encomienda a la Comisión (Sánchez Barrueco, M. L. (2008). El Tribunal de Cuentas Europeo: la superación de sus limitaciones mediante la colaboración institucional. Madrid: Dykinson.‍Sánchez Barrueco, 2008: 159).

Finalmente, las actividades de gestión, seguimiento, y control presupuestario se pueden llevar a término confiando las tareas de ejecución a entidades y terceras personas (gestión indirecta). Entre estas se contienen las instituciones internacionales en sentido amplio, incluyendo organizaciones internacio- nales (cuyos requisitos, en ocasiones, parecen difíciles de precisar^‍‍[23]), organizaciones no gubernamentales u organismos creados por las mismas, organismos creados por la UE que estén dotados de personalidad jurídica propia y reciban contribuciones con cargo al presupuesto, y organismos estatales de derecho público o de derecho privado investidos con una misión de servicio público.

La existencia de esta diversidad en los métodos de gestión del presupuesto, donde participan diferentes sujetos y sistemas, genera, como tendremos ocasión de examinar más adelante, dificultades en la supervisión y control de las partidas presupuestarias por parte de las instancias auditoras de la UE.

2. La arquitectura institucional de la auditoría interna[Subir]

El elemento central del ejercicio de la función auditora de la Comisión lo constituye el Servicio de Auditoría Interna (SAI), cuya implantación se contextualiza en el marco de la crisis de 1999, que llevó a la dimisión de la Comisión presidida por Jacques Santer, y en especial a las conclusiones que se desprendieron del Comité de Expertos Independientes (CEI). El CEI fue designado por el Parlamento para indagar sobre los problemas subyacentes, vinculados con la existencia de prácticas irregulares. Todo ello se tradujo en un programa de reformas administrativas muy profundas, bajo la presidencia de Romano Prodi, para actualizar y mejorar el buen gobierno de la Comisión.

En el Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión se señalaba que esta, dado el tamaño y la complejidad de sus operaciones financieras, necesita asegurarse de que los riesgos financieros se gestionen adecuadamente y que los recursos se utilicen de manera eficiente. Debía diseñar una estrategia que le permitiera la supervisión continua del funcionamiento de sus sistemas de control interno. Para cumplir con estas expectativas, se pronosticaba, expresamente, la creación de un SAI que debería realizar la supervisión pertinente sobre los sistemas de gestión y control de todas las direcciones generales^‍‍[24].

En efecto, el SAI, que se instituyó por una Decisión de la Comisión el 11 de abril de 2000^‍‍[25], es un servicio central dentro de la Comisión, con un estatuto análogo a una dirección general, que ejerce de auditor interno de la institución y tiene encomendada la responsabilidad de verificar el buen funcionamiento de los sistemas y procedimientos de ejecución presupuestaria^‍‍[26]. Con objeto de aportar mayor simbolismo a su formación, se previó la adopción de una carta constitutiva donde se estableciera la finalidad, su estatuto en el seno de la Comisión y sus relaciones con las restantes direcciones generales. Esta carta de misión se aprobó el 31 de octubre de 2000^‍‍[27].

En el momento de su instauración se produjo un debate importante sobre la forma que debería adoptar la auditoría interna, entre los partidarios de la creación de una instancia que centralizase la actividad y los que sustentaban la existencia de unidades auditoras en el seno de cada dirección general. Finalmente, la Comisión creó, junto con el SAI, una Estructura de Auditoría Especializada (EAI) responsable directamente ante cada director general. En 2015, la Comisión centralizó el control y suprimió las EAI^‍‍[28].

Asimismo, la Comisión creó el Comité de seguimiento de la auditoría interna (CSA) mediante la Decisión de la Comisión del 31 de octubre de 2000^‍‍[29], como un órgano consultivo del colegio de comisarios, que le presta asistencia para supervisar el trabajo auditor y facilitar el cumplimiento de las recomendaciones en el ámbito de la auditoria^‍‍[30]. Las responsabilidades del CSA incluyen supervisar la calidad de la labor de auditoría interna y garantizar que las recomendaciones de auditoría son debidamente tenidas en cuenta y seguidas por las direcciones generales y los servicios de la Comisión. Igualmente, antes de cada reunión del CSA se celebran reuniones de un grupo preparatorio (GP) integrado por dos miembros externos del CSA y miembros de los gabinetes de los comisarios que forman parte del CSA.

El CSA también tiene una carta de misión, cuya última versión data de 21 de noviembre de 2018, tras la aprobación, en el mismo año, del nuevo RF^‍‍[31], donde se detallan su composición, organización, funcionamiento y se estructuran las relaciones con el SAI. La composición del CSA ha sido criticada por el TCE porque en este tipo de comités de seguimiento una buena práctica institucional requiere que la totalidad de sus integrantes sean ajenos a la organización, ya que su eficacia depende de que garantice la independencia respecto del órgano del cual realiza el seguimiento^‍‍[32]. Esta cualidad no se ve reflejada en el CSA, ya que está compuesto por nueve miembros, de los cuales un máximo de seis son integrantes de la Comisión, y al menos tres son expertos externos con probada experiencia profesional en el ámbito de la auditoría o esferas conexas^‍‍[33].

1. La acción del Tribunal de Cuentas[Subir]

2. La actividad desarrollada por el Parlamento Europeo y el Consejo[Subir]

Las instituciones que tienen encomendadas las funciones del control del presupuesto de la UE y de la actuación desplegada, especialmente, por la Comisión, son el PE y el Consejo. El primero adquirió este tipo de competencias con la entrada en vigor del Tratado de Bruselas de 1975, previamente mencionado.

El PE, por recomendación no vinculante del Consejo, tiene la capacidad de confirmar la gestión presupuestaria de la Comisión (art. 319 TFUE). De esta circunstancia se ha inferido que, en la práctica, es el Parlamento quien asume, esencialmente, la responsabilidad de controlar políticamente la correcta aplicación del presupuesto, ya que la actuación del Consejo se limita a proponer una recomendación que no es jurídicamente obligatoria (Perreau, E. (2019). The European framework for monitoring and control of the EU budget. En L. Zamparini y U. Villani-Lubelli (eds). Features and Challenges of the EU Budget. A multidisciplinary Analysis, (pp. 128-144). Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Disponible en: https://doi.org/10.4337/9781788971928.00015‍Perreau, 2019: 133). El foco sobre la gestión de la Comisión se mantiene, aunque como hemos mencionado, la mayoría de las partidas presupuestarias son tramitadas por las autoridades competentes de los Estados miembros que no rinden cuentas ante el PE. No obstante, en los últimos años el Parlamento (y también la Comisión) han ejercido insistentes presiones sobre las EFS y los Gobiernos de los Estados miembros para que asuman una mayor responsabilidad en la supervisión de los pagos realizados (Aden, H. (2015). The European Court of Auditors and its relationship with national independent audit institutions: The evolving audit function in the EU multilevel system. En M. W. Bauer y J. Trondal (eds.). The Palgrave Handbook of the European Administrative System (pp. 313-326). London: Palgrave McMillan. Disponible en: https://doi.org/10.1057/9781137339898_18‍Aden, 2015: 321).

En el PE, la Comisión de Control Presupuestario (CONT) es quien tiene la responsabilidad de controlar la rendición de cuentas de la institución responsable de la administración del presupuesto. La CONT prepara la posición del Parlamento respecto al control de la ejecución del presupuesto de la Unión. Este trabajo abarca la rendición y el control de las cuentas y los balances de todas las instituciones y organismos que se benefician de la financiación del presupuesto de la Unión abarcando a los créditos que deben prorrogarse y a la fijación de los saldos^‍‍[44]. Así, aunque el TFUE solo se refiere al asentimiento de la gestión presupuestaria de la Comisión, el Parlamento también la concede individualmente por razones de transparencia y control democrático de la actividad derivada de la ejecución del presupuesto de las demás instituciones y organismos, así como de las agencias o entidades similares (art. 100 del Reglamento interno).

Esta actividad fiscalizadora ha generado un conflicto interinstitucional grave con el Consejo, coautoridad en la aprobación de la gestión presupuestaria, sobre el descargo a los gastos administrativos del Consejo por el Parlamento que el primero rechaza. En efecto, como hemos indicado, el TFUE requiere que el Consejo formule una recomendación previa para que el PE decida. Desde hace más de una década, el Consejo la propone con respecto al descargo para la Comisión y las agencias de la UE que se financian a través del presupuesto. El Consejo se resiste a rendir cuentas al Parlamento de sus gastos sobre la base de un acuerdo de caballeros celebrado en 1970, según el cual ambas instituciones no se interferían en sus respectivos presupuestos (Benedetto et al.^{,2017: 7)}. El conflicto es enconado y los argumentos alegados por ambas partes son de contenido político y jurídico. Entre las propuestas para superar la controversia destaca la que aboga por la celebración de un acuerdo interinstitucional que permitiera establecer una base sólida que mejorase las relaciones entre ambas instituciones (Sánchez-Barrueco, M. L. y Stephenson, P (2017). Council discharge by the European Parliament. Finding solutions. Study, PE 572.724. Brussels: Policy Department on Budgetary Affairs, Parlamento Europeo.‍Sánchez-Barrueco y Stephenson, 2017: 23-‍25; Benedetto, G., Rinaldi, D. y Aden, H. (2017). Transparency and Oversight of the Council’s Budget: Council executive powers. CEPS Research Report, 2017/11.‍Benedetto et al., 2017: 17-‍18).

En definitiva, para emitir su opinión sobre la gestión de la Comisión, a tenor de los arts. 318 y 319 TFUE, el PE, debe haber examinado un conjunto de documentación, entre la cual destaca: las cuentas del ejercicio cerrado relativas a las operaciones del presupuesto, el balance financiero del activo y pasivo de la Unión, el informe de gestión y de los resultados obtenidos, el informe de evaluación y el informe anual del TCE, junto con las respuestas de la Comisión y de otras instituciones a sus observaciones. Esta plasmación de la obligación del TCE en asistir al PE (y al Consejo) en el ejercicio de su función de control de la ejecución presupuestaria, permite al Parlamento formarse un «juicio global» sobre el trabajo desarrollado por la Comisión (Vogiatzis, N. (2019). The independence of the European Court of Auditors. Common Market Law Review, 56 (3), 667-702.‍Vogiatzis, 2019: 691). Asimismo, la Comisión, las demás instituciones y las agencias deben informar sobre las medidas adoptadas a raíz de las observaciones adjuntas que acompañan a las decisiones de aprobación de la gestión presupuestaria por parte del PE. A su vez, a los Estados miembros les incumbe informar a la Comisión sobre los actos que hayan desarrollado para dar curso a las observaciones del Parlamento, y la Comisión las debe tener en cuenta en la elaboración de su propio informe de seguimiento.

1. La dificultad de la supervisión presupuestaria[Subir]

En apartados anteriores se han señalado los diferentes modelos de ejecución del presupuesto comprendidos en el RF. Esta circunstancia conlleva un control diferenciado, y una intensidad en la supervisión diferente, en función de a quién corresponda ejecutar las partidas presupuestarias. En efecto, bajo el método de la gestión directa el presupuesto es ejecutado por la Comisión, ya sea por medio de sus servicios, sus delegaciones en el exterior o sus agencias ejecutivas. En cambio, en la gestión compartida el despliegue presupuestario se comparte con los Estados miembros, mientras que la gestión indirecta implica que estas tareas se confíen a entidades y terceras personas de la UE o de terceros Estados.

La consecuencia de la existencia de esta tipología de modos de administración es que la responsabilidad de la supervisión sea relativamente difusa, en el sentido de que existen múltiples mecanismos de control de las autoridades políticas (Costa, O., Jabko, N., Lequesne, C. y Magnette, P (2003). Introduction: Diffuse control mechanisms in the European Union: Towards a new democracy? Journal of European Public Policy 10 (5), 666-676. Disponible en: https://doi.org/10.1080/1350176032000124023‍Costa et al., 2003: 669). En nuestro caso, todos los actores involucrados en la gestión presupuestaria participan en la fiscalización de las cuentas a su nivel, y pueden estar sujetos a diferentes instrumentos de rendición de cuentas (Perreau, E. (2019). The European framework for monitoring and control of the EU budget. En L. Zamparini y U. Villani-Lubelli (eds). Features and Challenges of the EU Budget. A multidisciplinary Analysis, (pp. 128-144). Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Disponible en: https://doi.org/10.4337/9781788971928.00015‍Perreau, 2019: 135). El tema no es menor y tiene una especial significación cuando, en la práctica, un 76 % del presupuesto se desembolsa mediante gestión compartida, un 22 % se ejecuta en gestión directa y el 2 % restante por gestión indirecta^‍‍[45].

El TCE considera que el método de gestión utilizado apenas afecta a la regularidad de las cuentas presupuestarias, pero en cambio es un elemento muy relevante que condiciona y determina el control, la auditoria y la rendición de cuentas. En efecto, el TCE afirma que el régimen de gestión y el hecho de que la Comisión sea o no la única proveedora de fondos para las acciones llevadas a cabo, no solo influyen en la medida en que esta pueda diseñar las actividades que desarrollar, sino que también determina los dispositivos de control, auditoría y rendición de cuentas establecidos, así como la información a la que pueda acceder^‍‍[46]. En esta línea y a título de ejemplo, durante el año 2015 el TCE dirigió, como hemos comentado en las páginas precedentes, 185 recomendaciones a la Comisión, mientras solo dirigió 48 recomendaciones a los Estados miembros^‍‍[47].

Así, la Comisión, con un porcentaje reducido de ejecución directa del presupuesto, asume la responsabilidad de la buena gestión financiera del mismo en su totalidad. Ciertamente, aunque la mayor parte del presupuesto se despliega bajo el modelo de gestión compartida, las disposiciones aplicables confían a la Comisión la responsabilidad final de la ejecución del presupuesto, independientemente de cuál sea el método de gestión (Cipriani, G. (2006). The responsibility for implementing the Community budget. CEPS Working Document, 247.‍Cipriani, 2006: 7). Tanto si la Comisión emplea los fondos a través de los Estados miembros, como si lo hace directamente, estos gastos están sujetos a la fiscalización del TCE; en consecuencia, la responsabilidad presupuestaria de la Comisión excede claramente a su capacidad ejecutiva.

Además, dado que la Comisión no cuenta con la facultad de someter los pagos nacionales a una autorización ex ante, sino que solo puede llevar a cabo controles ex post en los Estados miembros, las autoridades nacionales no se consideran totalmente responsables de la gestión financiera, sino que más bien se califican como simples espectadores que, como indica el art. 317 TFUE, cooperan con la Comisión para garantizar que los créditos se utilicen de conformidad con los principios de buena gestión financiera. En definitiva, los Estados miembros comparten la gestión financiera con la Comisión, pero en cambio solo esta es responsable financieramente ante la autoridad presupuestaria de la UE.

De esta forma, los Estados miembros deben realizar controles periódicos para garantizar una gestión correcta, evitar irregularidades y fraudes y recuperar fondos pagados indebidamente, pero el sistema no adopta un modelo de «responsabilidad compartida» entre la Comisión y las autoridades estatales (Sánchez Barrueco, M. L. (2015). The contribution of the European Court of Auditors to EU financial accountability in times of crisis. Romanian Journal of European Affairs, 15 (1), 70-85.‍Sánchez Barrueco, 2015: 75). La existencia de esta obligación no constituye una garantía de su cumplimiento efectivo, ya que la Comisión solo puede llevar a cabo controles limitados, en número y en extensión, que no alcanzan a verificar sistemáticamente la fiabilidad de la información en los diferentes sistemas nacionales (Cipriani, G. (2006). The responsibility for implementing the Community budget. CEPS Working Document, 247.‍Cipriani, 2006: 8).

En este contexto conviene traer a colación, a título ilustrativo, las conclusiones y recomendaciones del informe especial del TCE de 2019 sobre los gastos estatales en la esfera de los fondos de cohesión^‍‍[48]. En ellas se enfatiza la necesidad de reforzar la detección del fraude, la respuesta ante este y la coordinación entre los distintos organismos de los Estados miembros. Se subraya la ausencia de una actuación proactiva en la detección del fraude y la utilización de herramientas de análisis de datos. Del mismo modo, se lamenta que las autoridades responsables no informan suficientemente de los casos de fraude a la Comisión ni a los organismos de investigación, lo que resta fiabilidad a los índices publicados. Además, las medidas disuasorias se limitan a la amenaza de retirar la financiación de la UE, sin otras multas o sanciones^‍‍[49].

La Comisión proporciona orientaciones generales, con anterioridad a que las autoridades nacionales realicen el gasto de los fondos; una vez efectuado, el modelo establece una presunción de buena gestión financiera a menos que la Comisión descubra evidencia de posibles irregularidades cometidas durante los controles regulares o en las auditorías in situ. En la práctica, la Comisión se basa en las propias declaraciones de las autoridades sobre el uso legal y regular de los fondos, con lo que el control interno de la gestión del presupuesto, que debería estar garantizado por la Comisión como el administrador final, está lejos de ser óptimo (Sánchez Barrueco, M. L. (2015). The contribution of the European Court of Auditors to EU financial accountability in times of crisis. Romanian Journal of European Affairs, 15 (1), 70-85.‍Sánchez Barrueco, 2015: 75). De esta manera, la gestión compartida no necesariamente ha de descansar sobre unos intereses compartidos. Las instancias estatales desempeñan simultáneamente un cometido nacional y otro europeo. Las finalidades por alcanzar en estos dos niveles pueden ser, en la práctica, diferentes e incluso, en ocasiones, encontrarse en conflicto ya que el gasto de la UE es igualmente una forma de ingreso nacional. Esta tensión, como señala Gabriele Cipriani, es la responsable de impedir el establecimiento de un sistema de gestión multinivel único y coherente bajo la supervisión efectiva de la Comisión (Cipriani, G. (2010). The EU budget: responsibility without accountability. Brussels: Centre for European Policy Studies.‍Cipriani, 2010: 68).

El papel de TCE también es diferente cuando se supervisan partidas en el modelo de gestión compartida dado que, como hemos expuesto, se requiere la cooperación con las EFS de los Estados miembros. La cooperación está destinada a ayudar al TCE a realizar sus tareas; sin embargo, no es seguro que este confíe totalmente en el trabajo de auditoría realizado por algunas EFS. En efecto, el TCE ha tenido ocasión de declarar que uno de los grandes desafíos en el ámbito de la fiscalización presupuestaría consiste en que «los controles primarios de algunos Estados miembros siguen siendo insuficientes y, pese a las costosas redundancias de auditoría, no detectan ni corrigen los errores»^‍‍[50]. Es más, independientemente de la capacidad y competencia de algunas EFS, existe un inconveniente que procede de la ausencia de normas comunes para auditar la ejecución del presupuesto de la UE. La heterogeneidad de criterios que aplicar cuando el presupuesto es auditado desde la UE o desde las EFS nacionales es considerada como uno de los elementos centrales que dificulta la cooperación y la eficiencia de la supervisión presupuestaria. Las iniciativas desarrolladas para corregir esta deficiencia, de momento, no ha prosperado por la reticencia de algunos Estados (Sánchez Barrueco, M. L. (2015). The contribution of the European Court of Auditors to EU financial accountability in times of crisis. Romanian Journal of European Affairs, 15 (1), 70-85.‍Sánchez Barrueco, 2015: 82-‍83).

También incide en el problema la idiosincrasia de la UE y su sistema de distribución competencial, que supone que la implementación de buena parte de sus políticas deba ser compartidas con sus miembros. En consecuencia, la mayoría de las acciones adoptadas para desarrollar las políticas de la UE requieren participación y financiación estatal con cargo a los presupuestos nacionales. Esta realidad dual favorece líneas paralelas de rendición de cuentas: la Comisión es responsable ante el PE y el Consejo por las medidas aprobadas en su ámbito competencial, y puede ser fiscalizada por el TCE; mientras que las autoridades nacionales son responsables ante sus parlamentos por las medidas patrocinadas con arreglo a la legislación nacional y por el uso de los presupuestos nacionales, y pueden ser fiscalizadas por sus EFS^‍‍[51]. No solo eso, sino que, por su propia naturaleza, la actuación de la UE requiere la participación de casi una treintena de Administraciones nacionales y de muchas autoridades regionales y locales con desigual capacidad administrativa, con el consiguiente aumento del riesgo de que se produzcan disfunciones y errores en la ejecución presupuestaria^‍‍[52].

Los problemas detectados en la gestión compartida se amplían cuando el modelo utilizado es el indirecto, especialmente cuando la implementación del presupuesto es delegada a terceros Estados, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. En efecto, cuando los fondos son administrados en asociación con terceros, la rendición de cuentas depende de la auditoría externa, así como de la estructura de gobernanza del socio y del propio sistema de rendición de cuentas y auditoría de la UE^‍‍[53]. La cuestión central es que los socios de la UE deben tener sistemas de auditoría y control suficientes y confiables (Perreau, E. (2019). The European framework for monitoring and control of the EU budget. En L. Zamparini y U. Villani-Lubelli (eds). Features and Challenges of the EU Budget. A multidisciplinary Analysis, (pp. 128-144). Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Disponible en: https://doi.org/10.4337/9781788971928.00015‍Perreau, 2019: 137).

En este sentido, se puede señalar a título ilustrativo las dificultades subrayadas en el informe del TCE, donde se examina si la gestión por la Comisión de la ayuda presupuestaria de la UE a los sectores prioritarios en Marruecos entre 2014 y 2018 era eficaz y si se habían logrado los objetivos^‍‍[54]. En el documento se expone que la ayuda concedida había carecido de un enfoque óptimo con lo que el valor añadido y su capacidad de apoyo a las reformas era limitado y, además, la financiación había tenido una ejecución y seguimiento defectuosos, destacándose la deficiente coordinación entre los donantes y la ausencia de pruebas que acreditasen que la ayuda había contribuido eficazmente a la realización de las reformas que se pretendían efectuar^‍‍[55]. En unos términos parecidos se pronuncia el TCE con los fondos ejecutados por organizaciones no gubernamentales en el período 2014-‍2017^‍‍[56] donde se lamenta de la falta de transparencia de los fondos de la UE ejecutados por las organizaciones y de la ausencia de información disponible, especialmente en el ámbito de la acción exterior, que impidió, en algunos casos que la Comisión controlara los gastos declarados.

2. La fragmentación del presupuesto de la UE[Subir]

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se observa una `progresiva fragmentación y complejidad del marco jurídico que rige las finanzas de la Unión con la creación de una galaxia de fondos e instrumentos financieros con una participación variable de los Estados miembros y con diferentes procedimientos de rendición de cuentas^‍‍[57]. Desde esta perspectiva, Richard Crowe, identifica varias tendencias que inciden y agravan la fragmentación del presupuesto de la UE: presencia de entidades financieras de carácter intergubernamental que apoyan los objetivos políticos de la Unión; existencia de instrumentos ad hoc, híbridos, que combinan contribuciones de la Unión y los Estados miembros, y el cambio de modelo de prestación de asistencia financiera a través de subvenciones y subsidios, que se desembolsan de forma puntual a los beneficiarios, hacia un mayor uso de instrumentos financieros, que dependen de la demanda y toman la forma, en particular, de préstamos y garantías respaldados por el presupuesto de la Unión (Crowe, R. (2017). The European Budgetary Galaxy. European Constitutional Law Review, 13 (3), 428-452. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1574019617000219‍Crowe, 2017: 438-‍446).

En el ámbito de las instancias de financiación intergubernamentales, son especialmente significativas las destinadas a paliar los efectos de la crisis económica y financiera. Entre ellas destaca el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), organización internacional que desde el 1 de julio de 2013 se ha convertido en el único instrumento que concede asistencia financiera a los países de la zona euro con dificultades para capitalizarse autónomamente^‍‍[58]. Aunque tiene una base intergubernamental clara, el MEDE persigue satisfacer las finalidades de la Unión y el Tratado constitutivo asigna tareas a la Comisión, al Tribunal de Justicia y al Banco Central Europeo. En su sentencia Pringle, el Tribunal de Justicia afirmó la compatibilidad del MEDE con los Tratados constitutivos y confirmó que en las materias que no son competencia exclusiva de la Unión, los Estados miembros están facultados para confiar funciones a las instituciones fuera del marco de la UE, siempre que no desvirtúen las competencias que los Tratados constitutivos atribuyen a esas instituciones^‍‍[59]. Con posterioridad, el TJUE, en el asunto Ledra Advertising, dictaminó que la Comisión debe garantizar que un memorando de entendimiento que concluye en el marco del MEDE es compatible con el derecho de la UE y coherente con los derechos fundamentales garantizados por la Carta de Derechos Fundamentales^‍‍[60]. En este escenario, en diciembre de 2017 la Comisión presentó una propuesta para integrarlo en el marco institucional de la UE a través de la creación de un Fondo Monetario Europeo (FME) que se instauraría a partir de la transformación del MEDE^‍‍[61]. La propuesta no suscita el consenso suficiente y todo parece indicar que el MEDE conservará su carácter intergubernamental^‍‍[62].

En este sentido, el TCE, en su dictamen sobre la propuesta de creación de un FME^‍‍[63], reconoce que no tiene competencias para supervisar el presupuesto del actual MEDE, pero le formula recomendaciones sobre el mandato y el desarrollo de las funciones auditoras del Comité de Auditores del MEDE, e incluso abre la posibilidad para que el mismo TCE pudiera intervenir, siempre que se dieran determinadas circunstancias^‍‍[64]. En todo caso, se debe recordar que en la actualidad el Tratado MEDE prevé que uno de los cinco miembros que integran el Comité de Auditores del MEDE sea un representante del TCE (art. 30.1), y que además el informe anual del Consejo de Gobernadores del MEDE se pone a disposición del TCE (art. 30.5).

Algo parecido acontece con la formación del Fondo Único de Resolución (FUR) que ayuda a financiar el coste de las resoluciones cuando las entidades en crisis sean incapaces de cubrir sus pérdidas. El FUR, que está dirigido por la Junta Única de Resolución (JUR), se enmarca en el ámbito del Mecanismo Único de Resolución (MUR), que es un procedimiento uniforme para la resolución de las entidades de crédito sujetas al Mecanismo Único de Supervisión (MUS)^‍‍[65]. La financiación y las reglas de funcionamiento del FUR se regulan mediante un acuerdo internacional, el Acuerdo sobre la Transferencia y Mutualización de las Aportaciones al FUR, firmado el 21 de mayo de 2014 y que entró en vigor el 1 de enero de 2016^‍‍[66].

El TCE ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la supervisión de la JUR. Así, en el Dictamen sobre una propuesta de reglamento financiero de la JUR^‍‍[67] sostuvo que, aunque esta se sustenta con contribuciones del sector bancario y su financiación no forma parte del presupuesto general de la Unión, sus ingresos provienen del ejercicio de la autoridad pública sobre la base de la legislación de la UE y, en consecuencia, debería estar sujeta al procedimiento presupuestario general y de aceptación de la gestión ante el PE^‍‍[68]. Dos años antes, el TCE se había pronunciado sobre las tareas de supervisión desarrolladas por la JUR^‍‍[69] y halló deficiencias en la calidad de las normas y las directrices generales de actuación, en la planificación de la resolución de entidades individuales y en la falta de personal necesario para desarrollar sus actividades eficazmente. Todas estas carencias fueron justificadas por el breve tiempo transcurrido desde su constitución^‍‍[70].

La existencia de instrumentos híbridos que combinan fondos de los Estados miembros y de la UE, es otro de los ejemplos que ilustran la fragmentación del presupuesto de la UE. Uno de los espacios en donde se ha utilizado es en la esfera de las crisis migratorias y humanitarias, que tuvieron su momento álgido durante los años 2014 y 2015. La utilización de este tipo de herramienta se justificó por las dificultades para poder utilizar fondos que excedieran los límites impuestos en el MFP. En este espacio se encuentran los denominados fondos fiduciarios de la UE, que están constituidos por créditos procedentes del presupuesto de la UE o del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), junto con aportaciones de uno o varios donantes distintos, como los Estados miembros y otros países terceros (D’Alfonso, A. y Immenkamp, B. (2015). EU Trust Funds for external action: First uses of a new tool. Brussels: European Parliamentary Research Service Briefing.‍D’Alfonso y Immenkamp, 2015: 2-‍4). Entre ellos se encuentra el Fondo Fiduciario Bêkou para la República Centroafricana, constituido en julio de 2014 para financiar la reconstrucción de este país y su salida de la crisis, y el Fondo Fiduciario de la Unión Europea para la estabilidad y para abordar las causas profundas de la migración irregular y los desplazamientos de personas en África (Fondo Fiduciario de la UE para África). Ambos han sido objeto de supervisión por el TCE, que ha recomendado a la Comisión que revise el procedimiento de selección de los proyectos y mejore su supervisión^‍‍[71].

En este apartado también se ubicaría el Mecanismo para los Refugiados en Turquía, que es considerada la respuesta de la UE al llamamiento del Consejo en favor de un aumento significativo de la financiación en apoyo de los refugiados en Turquía, donde un tercio de los 3000 millones de euros de su importe es financiado por el presupuesto de la UE, mientras que el resto obedece a la aportación de donantes. El TCE ha tenido ocasión de fiscalizarlo, y ha considerado que si bien ha obtenido un resultado importante a la hora de coordinar las acciones, el margen de mejora en términos de racionalidad y eficacia es amplio^‍‍[72].

Finalmente, también se encuentran instrumentos financieros que adquieren la forma de préstamos y garantías que son respaldados por el presupuesto de la UE. En esta esfera destacan iniciativas acordadas por la Comisión, y entre ellas conviene resaltar la constitución del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)^‍‍[73]. El Fondo se establece en el seno del Banco Europeo de Inversiones (BEI), por un acuerdo entre este y la Comisión, con la finalidad de respaldar las inversiones con más riesgo. Es una garantía del presupuesto de la UE que se ofrece al denominado Grupo BEI, integrado por el BEI y por el Fondo Europeo de Inversiones (FEI)^‍‍[74]. Con relación al FEIE, el TCE ha tenido ocasión de pronunciarse, subrayando que ha ayudado al BEI a proporcionar financiación a operaciones de mayor riesgo y que ha apoyado inversiones que de otra forma no se hubieran realizado. Ahora bien, también ha constatado que, en ocasiones, la ayuda del FEIE se destinó a proyectos que podrían haber recurrido a otras fuentes de financiación y que las estimaciones de la inversión adicional atraída por el FEIE estaban sobrestimadas^‍‍[75].