LA ESTACIONALIDAD EN EL EMPLEO PÚBLICO DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO. UN ANÁLISIS DE LA ESTADÍSTICA DE AFILIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL: 2014-‍2019

1. Empleo público y privado[Subir]

Entre 2014 y 2019 el empleo en los sectores público y privado (figura 6) evoluciona de forma directamente proporcional (R² 0.87). EL crecimiento es mucho mayor en el privado (27 %) que en el empleo público (13 %), y si se compara su variación mensual, se constatan diferencias, ya que no guardan una correlación estadística (R² 0,02) y tienen patrones estacionales distintos.

En los primeros meses del año, en el sector público, la variación mensual del empleo es reducida. Hasta el mes agosto se dibuja una línea constante que quiebra en septiembre y octubre, con un ajuste en forma de campana invertida.

En la esfera privada, la variación mensual del empleo esboza una meseta, un arco de circunferencia con un diámetro ancho, de ocho meses, que parte en enero (-1,35 %), tiene su punto más alto en mayo (1,51 %) y llega hasta agosto (-1,12 %). Una campana que enlaza con una segunda onda, más estrecha, que tiene su pico más alto en octubre. En el ámbito privado, los meses de más contracción, de mayor disminución del empleo son enero y agosto, inmediatamente después de las fiestas de fin año y durante las vacaciones.

2. Empleo femenino y masculino[Subir]

Entre 2014 y 2019, en la serie de la seguridad social el empleo público femenino ha pasado de 1 229 232 a 1 526 031. Como se ha señalado, estas cifras deben tomarse con reserva, dado que no incluyen el empleo no integrado en la seguridad social. Para solventar esta falta de información, hemos estimado una nueva serie mensual. Con esta revisión el empleo público femenino pasaría a 1 579 000 en enero de 2014, y a 1 857 000 en diciembre de 2019. En el sexenio se da un incremento del 18 %, lejos del 24 % de la estadística de la seguridad social, y dado el método de estimación, próximo al 16 % del incremento de la EPA.

En un marco de crecimiento del PIB y de expansión del empleo, anualmente el empleo público alcanza su pico más alto en diciembre, y una reducción del empleo en septiembre. Este ajuste temporal dibuja un patrón de conducta que varía según el género.

La variación del empleo público femenino es mayor que la del masculino, y su evolución es diferente. Mientras que en el ámbito privado la volatilidad del empleo femenino es ligeramente inferior a la del empleo masculino (figura 8).

Hasta el mes de septiembre, la evolución del empleo de hombres y mujeres es semejante: tras un incremento en el primer trimestre, se mantiene estable hasta junio, se incrementa de nuevo en julio y agosto y se reduce en septiembre. Mientras que desde octubre, el ritmo de incremento es mucho mayor entre las mujeres.

El volumen del empleo femenino y masculino en los sectores privado y público (figura 8) evoluciona de forma desigual. En el privado su evolución es directamente proporcional (R² 0.97), mientras que no tiene correlación en el sector público (R² 0.60). Si se compara la variación mensual, se constatan diferencias importantes y aparecen dos patrones estacionales distintos.

Mensualmente el empleo público femenino ha tenido un crecimiento sostenido que convive con un ajuste periódico en el mes de septiembre. En promedio, septiembre es el mes de mayor contracción en el empleo público femenino, y diciembre el de mayor expansión.

La proporción del empleo femenino difiere en los sectores público y privado (Luxán Meléndez, J. M. (2018). Brecha salarial o discriminación laboral. Retribuciones y carrera profesional de las mujeres en el sector público. Derecho de las Relaciones Laborales, 3, 287-304. Disponible en: https://doi.org/10.5209/CGAP.55085‍Luxán Meléndez, 2018). Entre enero de 2014 y diciembre de 2019 el porcentaje de empleo femenino del sector público, en la estadística de la seguridad social, ha pasado de un 57 % a un 59 %, un incremento que contrasta con la estabilidad del porcentaje femenino en el ámbito privado, que ha pasado de un 46,3 % a un 45,9 %. Esta evolución difiere de los datos estimados para el conjunto del empleo público, que en el mismo periodo 2014-‍2019 han pasado de un 54 % a un 52 %. Esta discrepancia se explica por las diferencias de las características del empleo público que recogen la EPA y la estadística de la seguridad social.

La variación mensual del empleo público femenino y masculino tiene una pauta estacional similar, en forma de V, cuya base es el mes septiembre; pero difieren en la intensidad del repunte de octubre, algo mayor entre las mujeres.

En el sector privado la variación mensual del empleo femenino tiene una pauta estacional en forma de W, cuyo primer punto de inflexión es en el mes de agosto, con los extremos muy abiertos entre mayo y septiembre, y la segunda base en diciembre, para rebotar inmediatamente en enero. Mientras que la variación del empleo masculino adopta un patrón en forma de L, desciende de junio a agosto, y recupera una parte en septiembre, para recuperarse en enero del año siguiente.

1. Educación[Subir]

En educación el empleo público incluido en la seguridad social ha pasado de 248 310 en enero de 2014 a 388 268 en diciembre de 2019. Un incremento del 56,4 %. Estas cifras deben relativizarse porque no incluyen a los funcionarios del ámbito de MUFACE^‍‍[20]. Para solventar esta discrepancia hemos estimado los datos del sector público a partir de la serie de la EPA. Con esta revisión se estima que el empleo público en educación ha pasado de 691 000 en enero de 2014 a 915 000 en diciembre de 2019. Un incremento del 32 %, lejos del 56,4 % de los empleados incluidos en la seguridad social.

Durante las vacaciones escolares, o en general en los periodos no lectivos, hay una menor necesidad de sustituir a los trabajadores de la plantilla si sus vacaciones laborales o sus días de descanso coinciden con los alumnos. Y puesto que si hay un tiempo en el que supuestamente no hay alumnos, habría un tiempo en el que no sería necesario sustituir a los profesores que, durante ese mismo periodo y por distintas razones, no puedan incorporarse al trabajo. Por el mismo argumento, en ese periodo tampoco sería necesario completar la plantilla. Además, si se concentran las jubilaciones al finalizar el curso, parte de la variación del empleo fijo se produciría al finalizar el verano.

Esta práctica de ajuste de la plantilla según el calendario escolar se desarrolla en el sector privado y en el público. Las políticas de personal incorporan, en una actividad no temporal, cierta proporción de trabajo estacional. Durante los meses de verano se produce un fuerte ajuste del empleo, que se recupera al comienzo del año académico. Una pauta de conducta que contrasta con la continuidad de la actividad docente, que eventualmente encuentra justificación en una reducción de costes laborales o en un desajuste en el ritmo de incorporación de nuevos empleos.

La evolución del sector público difiere del sector privado, por lo que no guarda correlación (R² 0.45). En el ámbito público y en el privado (figura 10), entre 2014 y 2019 se ha producido un incremento sostenido del empleo en ambos sectores en los primeros meses del año y la variación mensual es reducida, una tendencia que contrasta con el ajuste de verano y la expansión de otoño, en el que difieren en intensidad y duración.

En promedio, en el mes de julio el sector público reduce su plantilla en 40 300 empleos, un 5 %, una cifra considerable, pero menor que la del ajuste del sector privado, que disminuye en 70 300 empleos, un 14 % de su plantilla.

En el sector público el ajuste de las vacaciones escolares se produce entre junio y septiembre, y en promedio en los cuatro meses se acumula una reducción de 89 300 empleos, un 11 % del empleo de mayo, que se recupera entre octubre y diciembre, meses que de media suman 95 400 empleos adicionales.

Mientras, en el ámbito privado, en una operación acordeón, más intensa y de menor duración, entre junio y agosto se acumula una reducción de 161 109 empleos, un 30 % de la plantilla de mayo, que casi íntegramente, también, se recupera en septiembre y octubre al añadir 145 767 empleos adicionales.

2. Actividades sanitarias[Subir]

En sanidad, el empleo público incluido en la seguridad social ha pasado de 593 552 en octubre de 2013 a 689 962 en diciembre de 2019, un incremento del 16 %. Por las características laborales^‍‍[21] del personal sanitario, las cifras de la EPA y de la estadística de la seguridad social (figura 11) son sustancialmente idénticas, lo que hace innecesaria cualquier estimación.

El empleo sanitario privado, entre 2014 y 2019, ha crecido un 26 %, muy por encima del 16 % de incremento del empleo público. En uno y otro ámbito el empleo ha crecido de manera regular y constante en los meses de vacaciones, para reducirse en otoño. La intensidad de la expansión y del ajuste es mucho mayor en el sector público.

En las actividades en las que el servicio público se presta de formas continua, como ocurre con la sanidad, si las vacaciones laborales se concentran en los meses de verano, o si todos tuvieran una jornada de 37,5 horas distribuida semanalmente de lunes a viernes, y a la vez en verano y los sábados y domingos o durante las 24 horas se quiere mantener una actividad importante, se producirá una ampliación de la jornada o de la plantilla en los días y periodos de descanso, e igualmente el empleo se incrementará para sustituir al personal que durante todo del año por distintas razones no pueda incorporarse al trabajo.

La variación mensual del empleo sanitario (figura 12) tiene una pauta extraordinariamente diferenciada de la evolución del empleo educativo. En sanidad, sobre todo en el ámbito público se ajusta la plantilla según el calendario laboral. Las políticas de personal incorporan, en una actividad continua, cierta proporción de trabajo estacional. Durante los meses de verano se produce una fuerte expansión del empleo, que se reduce en otoño. Una pauta de conducta que encuentra justificación en razones organizativas y eventualmente en una reducción de costes laborales.

La evolución mensual de los sectores público y privado guarda una correlación estadística positiva (R² 0.78). En el ámbito público y privado (figura 12), entre 2014 y 2019 se ha producido un incremento sostenido del empleo. En ambos sectores, en los primeros meses del año, la variación mensual del empleo es reducida, una tendencia que contrasta con la expansión en verano y la inmediata contracción en otoño, en el que difieren en intensidad y duración.

En promedio, en el mes de julio el sector público amplía su plantilla en 31 860 empleos, un 5,5 %, una cifra considerable y mucho mayor que la del ámbito privado, que solo aumenta en 5 718 empleos, un 1,91 %.

En los meses de vacaciones, entre junio y agosto de media la sanidad pública se incrementa en 61 000 empleos, un 10 %, volumen que se reduce entre septiembre y octubre, meses en los que de media disminuye en 45 000 empleos, un 7 %.

Mientras, en el ámbito privado, de forma menos intensa y con menor duración entre junio y agosto acumula una ampliación de 8 454 empleos, un 2,9 % de la plantilla de mayo, que se reduce parcialmente en septiembre y octubre, meses que cuentan con 3 315 empleos menos.

3. Actividades Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria[Subir]

En el segmento más específico del sector público, que agrega las actividades de Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria (figura 13), el empleo incluido en la seguridad social ha pasado de 961 365 en enero de 2013 a 1 090 223 en diciembre de 2019, un incremento del 13 %. Estas cifras deben tomarse con prudencia porque no incluyen a los funcionarios del ámbito de las mutualidades, con lo que el sector público está muy infrarrepresentado.

Para solventar esta falta de información hemos estimado los datos del sector público con la serie de la EPA. Con esta revisión^‍‍[22] se estima que el empleo en Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria ha pasado de cerca de 1 289 000 en enero de 2014 a 1 358 000 en diciembre de 2019, un incremento del 5 %. Además de las diferencias numéricas, producto de los colectivos que recoge cada estadística, la discrepancia entre la EPA y la seguridad social se centra en el tercer trimestre. Para la EPA crece el número de empleados y para la seguridad social desciende.

En periodos de insuficiencia presupuestaria, en las vacaciones o en general para atender incidencias temporales, puede que las Administraciones públicas reduzcan su actividad —disminuyan su horario, cierren los domingos y en las vacaciones, o por ausencia ese día no haya actividad—, lo que supondría que no fuera necesario realizar incrementos de personal temporal o fijo o que no acudan a personal propio adicional, sino que opten por contratar a empresas que transitoriamente o de manera continuada, total o parcialmente, suministren el servicio, lo que implicaría que tampoco fuera necesario realizar incrementos de personal.

En la Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria se ha producido un incremento sostenido cuya variación mensual, que se diferencia tanto del sector educativo como del sanitario, solo está parcialmente vinculada a los meses de verano en los que hay una pequeña disminución del empleo público.

1. Administración estatal[Subir]

Entre 2013 y 2019, de acuerdo con los datos de afiliación a la seguridad social, el empleo en la Administración estatal ha pasado de 294 167 a 354 190, un incremento del 20 %. En este periodo, el empleo femenino estatal ha pasado de 132 878 a 153 741, un incremento del 16 %, mucho menor que el 24 % de crecimiento del masculino.

El aumento neto del empleo femenino supone el 35 % del total del incremento del empleo estatal, por lo que en los últimos seis años el porcentaje de empleo femenino ha disminuido de un 45,2 % a un 43,4 %, una evolución negativa de 1,8 puntos.

Estos datos deben relativizarse porque la evolución del peso del empleo femenino en el ámbito estatal medido con la serie de la seguridad social difiere sensiblemente de otras fuentes estadísticas (figura 16).

En el BEPSAP la tasa de participación femenina es mucho más reducida y en los últimos seis años se ha incrementado, pero debe tenerse en cuenta que incluye las fuerzas armadas y las fuerzas y cuerpos de seguridad^‍‍[26], que representan en enero de 2019 el 50 % de la Administración pública estatal, con un peso femenino del 12 %, mucho más reducido que el del resto de las Administraciones públicas. En la EPA, los asalariados públicos, que incluyen también a las fuerzas armadas y a las fuerzas y cuerpos de seguridad, el porcentaje de empleo femenino en la Administración estatal es también mucho más reducido que el de la serie de la seguridad social.

2. Administración autonómica[Subir]

En las Administraciones autonómicas, de acuerdo con la estadística de la seguridad social, entre 2013 y 2019 el empleo público ha pasado de 1 216 570 a 1 531 822, lo que supone un incremento del 26 %, superior en seis puntos al de la Administración estatal, y casi en otros 20 al aumento de la local. En este periodo el empleo público femenino autonómico se amplía de 797 741 a 1 031 332, un incremento del 29 %, muy superior al 19 % del empleo masculino. La ampliación neta del empleo femenino supone el 74 % del total del aumento del empleo autonómico. En los últimos seis años el porcentaje de empleo femenino en las Administraciones autonómicas ha pasado de un 65,57 % a un 67,33 %.

Medida por su peso en el empleo público, la Administración autonómica es más grande que hace seis años (figura 17). Estas cifras deben tomarse con prudencia. Si se comparan las distintas estadísticas que ofrecen información sobre el empleo público, el peso del empleo de las Administraciones autonómicas en 2019 oscila entre un 59 % en la estadística de la seguridad social, un 58 % según el Boletín del Registro Central de Personal y un 57 % en la EPA. Las características de los colectivos que recogen las tres estadísticas explican sus diferencias: en el BEPSAP no figura gran parte del empleo temporal; en la estadística de la seguridad social no aparecen los vinculados a las mutualidades de funcionarios, y como se ha señalado, en la EPA la tipología sobre el tipo de Administración recoge un doble criterio territorial y funcional.

En las Administraciones autonómicas el empleo mantiene una pauta estacional vinculada al final del verano (figura 18). En promedio los meses de mayor variación son septiembre y octubre. Septiembre el de mayor contracción y octubre el de mayor expansión.

En septiembre, de media, con respecto al mes de agosto, un 78 % de la disminución del total nacional del empleo público autonómico corresponde al empleo femenino, y en octubre, un mes en el que se recupera el empleo público, con referencia a septiembre solo un 62 % de los nuevos empleos son mujeres.

De media en diciembre, el mes de mayor empleo, con respecto al mes de septiembre, el de menor empleo, un 72 % del incremento del empleo público autonómico corresponde al empleo femenino. Y en enero, un mes en el que se reduce el empleo público, con referencia a diciembre del año anterior un 61 % del ajuste corresponde al empleo de las mujeres.

El patrón estacional en la Administración autonómica, que conlleva en los periodos valle y en los picos un incremente o una disminución del empleo, es mayor en el femenino que en el masculino, y su evolución es semejante. Los empleos femeninos y masculinos disminuyen o se incrementan en los mismos meses. Ambos colectivos guardan una relación directamente proporcional (R² 0,79).

Las diferencias de género (figura 18) son más acusadas en agosto y diciembre. Agosto es el único mes en el que se invierte el signo, y en promedio disminuye el número de hombres (-0,31 %), mientras que se incrementa el de mujeres (0,40 %). Aunque en ambos colectivos crece el empleo, diciembre es el periodo que acumula mayor diferencia entre hombres y mujeres.

La tasa de empleo femenino y la estacionalidad en las Administraciones autonómicas no son homogéneas. Si se combina (figura 19) el PIB por habitante y la proporción de población en riesgo de pobreza^‍‍[27], variables que guardan una correlación baja (R² 0,69), se pueden distinguir las comunidades autónomas según su mayor o menor riqueza y desigualdad.

Esta tipología configura tres espacios geográficos, con características sociales y económicas homogéneos: el sur de la Península y las Canarias, el cuadrante noroccidental y el nororiental, incluyendo las Islas Baleares y Madrid.

3. Administración local[Subir]

Entre 2013 y 2019, de acuerdo con los datos de afiliación a la seguridad social, el empleo en la Administración local ha pasado de 658 760 a 704 206, un incremento del 6,9 %. En este periodo el empleo femenino ha pasado de 293 045 a 340 958, un incremento del 16,4 %, muy lejos del -0,72 % de disminución del empleo masculino. El crecimiento neto del empleo femenino supone la totalidad del crecimiento del empleo local, un 105 %. Entre 2013 y 2019 el porcentaje de empleo femenino ha pasado de un 45,2 % a un 48,4 %, un incremento de 3,2 puntos.

Por su peso en el empleo público, la Administración local es menor que hace seis años (figura 23). Esta conclusión debe tomarse con prudencia. Si se comparan las estadísticas de empleo público, el peso de las Administraciones locales en 2019 oscila entre un 27,7 % en la estadística de la seguridad social, un 22,3 % en el BEPSAP y un 20,5 % en la EPA. Como se ha señalado, las características de los colectivos que recogen las tres estadísticas explican sus diferencias: en el BEPSAP no figura gran parte del empleo temporal; en la estadística de la seguridad social no aparecen los vinculados a las mutualidades de funcionarios, y como se ha señalado, en la EPA la tipología sobre el tipo de Administración recoge un doble criterio territorial y funcional.

En las Administraciones locales, el empleo mantiene una pauta estacional vinculada al verano (figura 24). En promedio los meses de mayor variación son julio y septiembre: julio el de mayor expansión y septiembre el de mayor contracción. A diferencia de la Administración autonómica, en el ámbito local la variación mensual del empleo es menor entre las mujeres que entre los hombres. Debe tenerse en cuenta que en sectores como el de las actividades deportivas, recreativas y de entretenimiento que tienen una oferta estacional y su actividad se expande o se desarrolla casi exclusivamente en algunos meses del año, el peso del empleo femenino es reducido.

En julio un 35 % del incremento del empleo en la Administración local corresponde al empleo femenino y al finalizar el verano, en septiembre, de media con respecto al mes de julio, el 43 % de la disminución del empleo público local es femenino.

El patrón estacional de la Administración local, que implica en los periodos valle y en los picos un incremento o una disminución del empleo, es menor en el empleo femenino que en el masculino.

1. La pauta estacional del empleo público[Subir]

Casi la mitad del sector público cuenta con una pauta estacional de creación y destrucción de empleo. Un patrón de transición del verano al otoño que, cualitativa y cuantitativamente, constituye un rasgo esencial en actividades vinculadas al cuidado, como son la sanidad o la educación, que conforman un campo de especialización pública, con gran presencia laboral femenina. Un ámbito que distingue a las Administraciones autonómicas del resto del sector público.

2. Vacaciones o estacionalidad[Subir]

El patrón estacional del empleo público depende del tipo de actividad y de las pautas de la política laboral. Se pueden señalar cuatro tipos de ajuste estacional:

3. Diferencia o desigualdad[Subir]

El peso del empleo femenino varía según el tipo de Administración pública. Más de dos tercios del empleo de la Administración autonómica son mujeres, y menos de la mitad lo son en la Administración estatal y local. En los últimos años, la proporción de mujeres ha disminuido ligeramente en la Administración estatal, se incrementa en la Administración local y crece ligeramente en la Administración autonómica.

En la Administración autonómica la mayor parte de la elasticidad del empleo público, tanto la contracción como la expansión, se debe al empleo femenino, y por el contrario, en la Administración local la mayoría de la volatilidad estival, tanto la reducción como la ampliación, se debe al empleo masculino.

Esta diferencia sistemática, vinculada al tipo de actividad de las Administraciones públicas implica una especialización de género, asociada a condiciones de trabajo desiguales, y supone una pauta de discriminación de género que podría corregirse si se acelera una política orientada a reducir la contratación temporal en el sector público y se valoran las opciones de disminuir la concentración de los periodos de vacaciones.

4. Revisión y propuestas para mejorar las estadísticas de periodicidad mensual y trimestral[Subir]

El sector público dispone de seis de fuentes principales de información estadística sobre el volumen, evolución y características del empleo público, todas ellas con objetivos, metodologías y resultados diferente. Por la amplitud de sus series y por el nivel de desagregación, las más relevantes son la EPA y el BEPSAP. Pero si se considera una periodicidad temporal inferior a un semestre, las estadísticas disponibles son la EPA trimestral, y la estadística mensual de afiliación a la seguridad social.

El carácter registral de la estadística de la seguridad social y su periodicidad incorpora una serie sobre la evolución del sector público que permite analizar con detalle la evolución temporal del empleo público.

Para mejorar la comparación de las estadísticas del empleo público se podría avanzar hacia definiciones comunes, y a medio plazo ampliar el ámbito del Registro Central de Personal, incorporando de forma directa y continua los registros individuales de la seguridad social. Esta aproximación permitiría contar en un único registro, información sobre la totalidad del empleo público que además serviría de referencia para la EPA y para la estadística de síntesis de contabilidad nacional.

De manera inmediata, el BEPSAP podría publicar información mensual, recoger todas las fuentes de información, y elaborar una estadística de síntesis sobre el empleo público.

En la metodología de la EPA se podrían aclarar las categorías de la tipología de Administraciones públicas, con un criterio territorial uniforme (estatal, autonómico y local) y desagregar en cada nivel las categorías que fueran necesarias (seguridad social, empresas e instituciones públicas).

En la estadística de la seguridad social se podría desagregar por género y ámbito territorial la serie de afiliación media mensual del empleo público por actividad económica.