LA POLÍTICA COMERCIAL EUROPEA DESDE EL PRISMA CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO. ¿QUÉ POLÍTICA COMERCIAL COMÚN QUEREMOS?^‍‍[1]

I. CONTEXTUALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DEL OBJETO DE INVESTIGACIÓN[Subir]

El debate constitucional sobre el proceso de la globalización viene caracterizado por una honda preocupación sobre la titularidad real del poder (soberanía) y su ejercicio. Es evidente que la globalización conlleva un cambio fundamental de los actores protagonistas de la adopción de decisiones y la producción del derecho y que estos nuevos actores se pueden mostrar reacios a aceptar las sujeciones que imponen el Estado de derecho y la democracia y que incluso pueden llegar a poner en entredicho el respeto a los derechos individuales. Por ello, discutimos desde el derecho constitucional sobre la posibilidad de someter jurídicamente las manifestaciones de la globalización y de trasladar a su funcionamiento elementos constitucionales básicos para garantizar su efectividad y justicia y dotarlas así de legitimidad. Al respecto existen diversas posiciones en la doctrina: podemos hablar de aquellos que presentan el constitucionalismo como un proyecto normativo con posibilidades de ordenar e introducir elementos de legitimación en la realidad internacional y transnacional, entre los que nos incluiríamos a pesar de la evidente dificultad del empeño, y de aquellos otros que consideran que el engarce del constitucionalismo no es posible en otro lugar más que en el Estado nación y que se corre el riesgo de instrumentalizar ideológicamente el término para legitimar actuales manifestaciones jurídicas internacionales y transnacionales que, sin embargo, no respetarían contenidos básicos de la teoría constitucional (Jiménez Alemán, Á. A. (2019). El constitucionalismo global: ¿neologismo necesario o mera cacofonía? Revista Española de Derecho Constitucional, 117, 139-166. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/redc.117.05‍Jiménez Alemán, 2019: 156)^‍‍[2], al modo, añadiríamos, de lo que sucedió en los regímenes europeos totalitarios del siglo XX con la instrumentalización de la expresión «Estado de derecho» con el objeto de legitimar realidades de concentración de poder y uso arbitrario y cruel del mismo.

Una de las principales manifestaciones de la globalización económica tiene que ver, pues, con la cada vez mayor relevancia de la acción reguladora de instituciones supranacionales en detrimento de los Gobiernos nacionales. Entre ellas podríamos referirnos a las integraciones económicas entre Estados, que pueden responder a diferentes tipos: acuerdo de libre comercio, unión aduanera, mercado común y unidad económica y monetaria supraestatal^‍‍[3]. Esta última es la expresión más avanzada de todos los intentos de integración económica conocidos hasta ahora y es, por lo tanto, la que plantea con mayor intensidad los problemas que señaláramos supra —a medida que se avanza en el proceso de integración más riesgo corren los elementos definitorios de la teoría del constitucionalismo (García Guerrero, J. L. (2018). Constitucionalizando la globalización. En J. L. García Guerrero y M. L. Martínez Alarcón (dirs.). Constitucionalizando la globalización (vol. I, pp. 71-136). Valencia: Tirant lo Blanch.‍García Guerrero, 2018)—. En la actualidad, solo la Unión Europea puede ser considerada unidad económica y monetaria, si bien todavía hoy en proceso de construcción y con un futuro incierto teniendo en cuenta las crisis política, económica y migratoria que afronta.

Como sabemos, el grado de integración de la Unión es actualmente muy elevado y, en consecuencia, también lo es su nivel de complejidad competencial e institucional. Su asunción de competencias ha ido intensificándose con el paso del tiempo y, lógicamente, todos los pasos del proceso dirigidos a trasvasar competencias desde los Estados a la integración, y su posterior ejercicio, han venido acompañados, fundamentalmente, de dos debates. En primer lugar, de la discusión sobre las condiciones democráticas requeridas para que dicho trasvase se produjera y, una vez producido, de la polémica sobre la posibilidad de sujetar a algún tipo de límite el principio de primacía del derecho europeo sobre el nacional. En segundo lugar, también se ha discutido sobre el grado de legitimidad democrática exigible en relación con los procesos de adopción de unas decisiones cada vez más incisivas, con profundas consecuencias para los ordenamientos internos de los Estados y sus ciudadanos.

Relacionado con la problemática de la legitimidad democrática de los procedimientos de producción del derecho en el seno de la Unión, este trabajo pretende explicar cuál es el papel que desempeñan sus poderes en los procesos decisorios que dan lugar a la conformación de su voluntad y plantear y analizar posibles modificaciones al respecto. Ahora bien, teniendo en cuenta que dicha integración expresa una realidad poliédrica y que el papel asignado a sus instituciones decisorias difiere en función del ámbito competencial al que estemos haciendo referencia, sería impensable, en un texto de estas características, acometer un examen de lo que acontece en la totalidad de los ámbitos materiales en los que la Unión interviene. Necesariamente, por tanto, debíamos acotar nuestro objeto de estudio y, en este sentido, hemos decidido centrar nuestra investigación en la actuación de los poderes de decisorios de la Unión en la competencia comercio; más específicamente, en cómo se comportan y en cómo deberían actuar, desde el prisma constitucional democrático, en el ámbito de la política comercial exterior cuando deciden negociar y celebrar un acuerdo de libre comercio con terceros no pertenecientes a la integración^‍‍[4].

La novedad y la importancia del tema justifican nuestra elección. La identidad exterior de la Unión se ha ido construyendo progresivamente, fundamentalmente a través de la política comercial común (González Alonso, L. N. (2000). Política comercial y relaciones exteriores de la UE. En M. López Escudero y J. Martín y Pérez de Nanclares (coords.). Derecho comunitario material (pp. 412-425). Madrid: McGraw Hill. ‍González Alonso, 2000: 412), que, vinculada originalmente a la creación de una unión aduanera, fue una de las tres primeras políticas comunes (además de agricultura y transportes). Actualmente continúa siendo uno de los pilares de la política exterior europea. Las cifras dan buena cuenta de la importancia del comercio para el desarrollo económico de la integración. La Unión Europea cuenta hoy con cien acuerdos comerciales vigentes o en proceso de actualización o negociación^‍‍[5]. Pero, además, en los últimos años se ha producido la negociación y celebración de importantísimos acuerdos comerciales entre la misma y terceros países durante lo que nuestro equipo de investigación ha convenido en denominar segunda fase de la globalización, caracterizada por la celebración de acuerdos entre integraciones económicas y terceros no pertenecientes a las mismas. Estos acuerdos regulan contenidos muy ambiciosos con el objeto de garantizar el mayor grado de apertura posible de otros mercados para el conjunto de productores de bienes y servicios y de inversores europeos y no se limitan a la eliminación o reducción de obstáculos arancelarios al comercio, sino que son muchas las previsiones que incluyen destinadas a eliminar obstáculos de tipo no arancelario que este pudiera encontrar a su paso. Por otra parte, en atención a lo que disponen en sus secciones sobre la «cooperación reguladora», se trata de pactos que han recibido la denominación de «acuerdos de nueva generación», pues pretenden alcanzar la convergencia jurídica. Están, por tanto, llamados a provocar un impacto sustancial en la normativa de las partes negociadoras^‍‍[6].

Para terminar con este breve contextualización, delimitación y justificación del objeto de investigación, resulta preciso advertir de que este análisis constitucional del asunto parte del convencimiento relativo a la necesidad de mantener y fortalecer el peso de la Unión como actor en la escena internacional. Por consiguiente, las conclusiones a las que hemos llegado, como podrá comprobarse en su momento, han sido el resultado de combinar nuestra pretensión de disfrutar de una Unión legítima, pero también posicionada con robustez en el contexto mundial. Al respecto, la diferente formación de las autoras que suscriben este artículo ha resultado sumamente enriquecedora.

II. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y LA DECISIÓN DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN AD EXTRA TRAS LISBOA[Subir]

La voluntad de la Unión de posicionarse en el mundo como poder normativo requería dotarle de la capacidad de presentarse como actor independiente y único en el contexto de las relaciones internacionales, incluidas por supuesto las importantísimas comerciales. Con tal finalidad, el Tratado de Lisboa reconoce expresamente la personalidad jurídica de la integración. Por lo que a nosotros interesa, también introduce una serie de cambios sustanciales en la competencia política comercial común. A diferencia de la regulación del artículo 133 TCE tras Niza^‍‍[7], el TFUE califica la política comercial como competencia exclusiva de la Unión aun cuando su consideración como tal era previa de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia^‍‍[8], e incorpora un entendimiento más amplio de sus contenidos, en lo que constituye una evolución significativa del derecho primario de la Unión. En la actualidad integran la política comercial común los intercambios de mercancías y servicios, los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial y las inversiones extranjeras directas (especialmente relevante la inclusión de las inversiones extranjeras directas)^‍‍[9]. Es decir, esta última modificación ha traído consigo una mayor transferencia de los Estados miembros hacia la integración en este ámbito. De esta forma se limitan sus posibilidades de intervención unilateral ya que, a partir de Lisboa, su actividad decisoria debe canalizarse en más ámbitos necesariamente a través de las instituciones europeas en las que se encuentran representados. Además, ha ampliado las posibilidades de utilización de la regla de la mayoría cualificada en el Consejo, que hoy se aplica en la adopción de decisiones sobre negociación y celebración de los acuerdos con uno o más terceros países u organizaciones internacionales, lo que ha reducido, asimismo, la capacidad de influencia de los Estados miembros considerados aisladamente. Esta regla, en todo caso, conoce excepciones para determinados ámbitos comerciales considerados especialmente sensibles y en determinados supuestos para preservar la coherencia entre las exigencias requeridas en los procesos decisorios ad intra y ad extra en relación con una determinada competencia.

Como sabemos, los cambios en el funcionamiento del sistema institucional y competencial europeo —hoy profundamente transformado respecto de su diseño original a través de un paulatino proceso de profundización en el nivel de la integración— han venido siempre acompañados de la consiguiente demanda de mayor intervención decisoria y mayor capacidad de fiscalización de la acción del gobierno europeo por parte del Parlamento Europeo. En este sentido se explica que el Tratado de Lisboa, que ha supuesto un nuevo paso hacia el fortalecimiento de la integración europea, haya representado, igualmente, otro avance en la evolución de la integración hacia su parlamentarización, caracterizada por una intervención decisiva de su Parlamento en muchos de los procesos decisorios de la Unión, lo cual permite imputar la producción del derecho a la ciudadanía europea (si bien solo sea de forma mediata)^‍‍[10] y hacer realidad principios básicos del funcionamiento del sistema democrático como son la discursividad, la transparencia, el control y la rendición de cuentas. Conviene no perder de vista que en el proceso decisorio la publicidad se garantiza especialmente cuando la deliberación y la decisión se adopta en órganos de representación democrática. Su arrinconamiento a un segundo plano convierte la decisión en más opaca y complica las posibilidades de la publicidad y de fiscalización, y por tanto la rendición de cuentas, aunque no las elimina completamente como tendremos ocasión de comprobar.

El paso hacia delante en el proceso de integración que ha supuesto la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en el ámbito de la política comercial común también se ha traducido en la previsión de procesos más democráticos, tanto durante el procedimiento decisorio de la política comercial común a través de la aprobación de la legislación secundaria, como con ocasión de la conclusión de acuerdos internacionales. En particular, llama inmediatamente la atención el importante papel que ha pasado a desempeñar el Parlamento Europeo. Recordemos que hasta la entrada en vigor de este Tratado se atribuía la capacidad decisoria exclusivamente al Consejo y no se preveía obligación alguna de participación del Parlamento Europeo en la política comercial. Con ello, las posibilidades de influencia de la institución parlamentaria eran pocas. Por consiguiente, también eran muy reducidas las posibilidades de hacer efectiva la transparencia durante todo el proceso de negociación y celebración de los tratados comerciales.

Antes de Lisboa, el antiguo art. 300 TCE, tras Niza, preveía la información plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisión adoptada sobre la aplicación provisional o suspensión de acuerdos, o en relación con el establecimiento de la posición de la Comunidad en algún organismo creado por un acuerdo. Y aunque también contemplaba la consulta al Parlamento Europeo o el previo dictamen conforme del mismo, según los casos, en la conclusión de acuerdos internacionales, el mismo precepto excluía explícitamente su participación en los acuerdos que se pudieran tomar en el marco de la política comercial común conforme al art. 133.3 TCE.

Es verdad que con el discurrir del tiempo había cristalizado la práctica de informarle sobre estos asuntos: se habían desarrollado diferentes acuerdos interorgánicos que permitían al Parlamento, aún a falta de potestades reconocidas por el derecho primario, ejercer cierta influencia en la política comercial común. Entre ellos merece la pena destacar el procedimiento Luns/Westerterp, que preveía la información a sus comisiones competentes de las negociaciones y celebración de estos acuerdos (Nicoll, W. (1986). Les procédures Luns/Westerterp pour l’information du Parlement européen. Revue du Marché Commun, 29, 475-485.‍Nicoll: 1986: 475-‍485; González Alonso, L. N. (2000). Política comercial y relaciones exteriores de la UE. En M. López Escudero y J. Martín y Pérez de Nanclares (coords.). Derecho comunitario material (pp. 412-425). Madrid: McGraw Hill. ‍González Alonso, 2000: 418-‍419). En el ámbito de la política comercial común, estas notificaciones se dirigieron básicamente a la Comisión Parlamentaria para el Comercio Internacional (INTA). A través de esta información resultaba posible para el Parlamento dar a conocer al Consejo y a la Comisión su posición sobre el acuerdo. Esta praxis se positivizó en el Reglamento del Parlamento Europeo, en el que se concretaron los memorandos de entendimiento y procedimientos para la inclusión del Parlamento Europeo en la fase de negociación, tal y como este entendía que debían configurarse. El Parlamento consideraba importante, especialmente, la presentación de informes exhaustivos desde el mismo momento en el que comenzaban las negociaciones del acuerdo y que se tomara en consideración su posición en el momento de su celebración. Sin embargo, este procedimiento informal no desplegaba ninguna obligación jurídica frente a los otros órganos e impedía hablar, por consiguiente, de la existencia de un derecho original y ejecutable por parte del órgano parlamentario europeo (Bings, S. L. (2014). Neuordnung der Aussenhandelsskompetenzen der Europäpischen Union durch den Reformvertrag von Lissabon. Mit Fokus auf ausländische Direktinvestitionen und Handelsaspekte des geistigen Eigentums. Baden-Baden: Nomos. Disponible en: https://doi.org/10.5771/9783845251844‍Bings, 2014: 275-‍278).

En la actualidad, el art. 218 TFUE regula el procedimiento para la negociación y celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión con terceros países y organizaciones internacionales, aunque hay que tener en cuenta las especificidades previstas, tanto para la negociación y celebración de acuerdos internacionales vinculados al ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC) —véase TUE—, como para la negociación y celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de la política comercial común, cuyas especificidades se contienen en el art. 207 TFUE. A ellas haremos referencia aprovechando la explicación del procedimiento general de conclusión de acuerdos internacionales contenido en el art. 218 del mismo texto —sobre este procedimiento, véase Fernández Rozas (Fernández Rozas, J. C. (2019). Permanencia y expansión del bilateralismo: Los acuerdos comerciales de nueva generación entre la Unión Europea y terceros países. La Ley. Unión Europea, 68, 1-59.‍2019)—.

Como señala el TFUE, la Comisión Europea es el órgano competente —o el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiere exclusiva o principalmente a la PESC— para presentar una recomendación de negociación y unas directrices de negociación al Consejo con la solicitud de que autorice la apertura de la negociación. Previamente, la Comisión, junto con la otra parte contratante, habrá estudiado la viabilidad del tratado durante un periodo que se puede dilatar incluso años y también habrá analizado el impacto de la celebración del correspondiente acuerdo para la integración. Se habla de scoping para referirse al proceso por el que las partes definen el alcance de la negociación prevista en términos muy generales (Portero Sánchez, L. M. (2017). La política comercial de la Unión Europea: fundamentos y perspectivas. En M. Ortega Gómez (ed.). Las políticas de la Unión Europea en el siglo xxi (pp. 589-626). Barcelona: Bosch. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctvr33bnv.22‍Portero Sánchez, 2017: 606-‍607). Además, la Comisión, sola (si el acuerdo afecta a un ámbito en el que la Unión tiene competencia exclusiva) o de manera conjunta con los representantes de los Estados miembros (si el acuerdo afecta a ámbitos en los que las competencias entre la Unión y los Estados miembros son compartidas), negociará el tratado. En el caso de la política comercial estamos ante una competencia exclusiva de la Unión y, por lo tanto, la Comisión dirige las negociaciones sola, si bien vigilada por el comité especial designado en su caso por el Consejo para asistir al negociador (dejamos para más adelante el problema que plantean los tratados mixtos)^‍‍[11].

El Consejo, además de autorizar la apertura de negociaciones, realiza una importantísima labor de seguimiento y fiscalización de la actividad convencional de la Comisión. Esta tarea de control resulta absolutamente necesaria y muy relevante en el marco del desempeño de funciones exclusivas por parte de la Unión, como esta de la política comercial común, además de que contrarresta la pérdida de peso del Consejo —frente al ganado por la Comisión— como consecuencia de la aplicación de la regla de la mayoría cualificada para adoptar la mayoría de sus decisiones en dicho ámbito. Igualmente corresponde al Consejo dar el visto bueno definitivo al resultado de dichas negociaciones y decidir sobre la aplicación provisional de los tratados.

Con más precisión, compete al Consejo, en relación con la negociación y celebración de acuerdos internacionales (art. 218 TFUE):

Ambos, Comisión y Consejo, velarán por que los acuerdos negociados sean compatibles con las políticas y normas internas de la Unión (art. 207.3 TFUE).

Por otra parte, el TFUE solo prevé una participación decisoria del Parlamento Europeo en la última etapa de conclusión de un tratado internacional, en la que el Consejo debe adoptar, a propuesta del negociador, una decisión sobre la celebración del acuerdo internacional. Sin embargo, ello no quiere decir que el Parlamento no pueda proyectar su influencia —de facto lo ha hecho— también en la fase previa de negociación. Veamos cómo sucede.

El art. 218.10 TFUE contiene una obligación de información cumplida e inmediata al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento (se trata de un requisito esencial de forma; en caso de incumplimiento puede llevar a cuestionar la validez de la decisión del Consejo por la cual concluye el acuerdo). No olvidemos que la Comisión informaba voluntariamente al Parlamento Europeo a través de la comisión INTA con el TCE; frente a ello, el TFUE establece una obligación de información. Al respecto, resulta fundamental el Acuerdo Marco sobre las Relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea^‍‍[13], que rechazado en su momento por el Consejo por considerar que atribuía a la Eurocámara unas potestades que no le correspondían^‍‍[14], incluye una referencia específica a sus relaciones durante el procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales.

Pues bien, este deber de información al Parlamento Europeo durante todas las fases del procedimiento, que puede conducir a la definitiva celebración del acuerdo, ha sido la vía que le ha permitido ejercer su influencia durante todo el proceso (incluida la fase de negociaciones). Ello no se prevé ciertamente de forma explícita en el art. 207 TFUE (que habilita solo a la Comisión para dirigir las negociaciones). Sin embargo, se desprende de la naturaleza de las cosas. Es decir, el Parlamento puede influir en el contenido que va a adoptar el acuerdo ya durante las negociaciones indicando a la Comisión cuáles son los obstáculos que pueden hacer fracasar la celebración de dicho acuerdo. Así se debilita la autonomía de la Comisión en la conducción de las negociaciones, pues durante su desarrollo debe considerar los intereses parlamentarios si no quiere poner en peligro la celebración del acuerdo (Bings, S. L. (2014). Neuordnung der Aussenhandelsskompetenzen der Europäpischen Union durch den Reformvertrag von Lissabon. Mit Fokus auf ausländische Direktinvestitionen und Handelsaspekte des geistigen Eigentums. Baden-Baden: Nomos. Disponible en: https://doi.org/10.5771/9783845251844‍Bings, 2014: 283; Beuttenmüller, S. L. (2010). Die Beteiligung des Europäischen Parlaments an der Gemeinsamen Handelspolitik nach dem Reformvertrag von Lissabon. En M. Bungenberg, J. Griebel y S. Hindelang (eds.). Internationaler Investitionsschutz und Europarecht. Studien um Internationalen Investitionsrecht (pp. 106-147). Baden-Baden: Nomos. Disponible en: https://doi.org/10.5771/9783845226576-231‍Beuttenmüller, 2010: 231-‍235; Brok, E. (2010). Die neue Macht des Europäischen Parlaments nach Lissabon im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik, Integration, 3, 32-56. Disponible en: https://doi.org/10.5771/0720-5120-2010-3-209‍Brok, 2010: 209 y 220). De hecho, el acuerdo marco mencionado dispone que cuando se trate de acuerdos internacionales cuya celebración requiera la aprobación del Parlamento Europeo, como los relativos a la política comercial común, la Comisión mantendrá informada a la comisión parlamentaria competente acerca de la evolución de las negociaciones y, en particular, explicará cómo se han tenido en cuenta las opiniones del Parlamento.

Por otro lado, en la fase relativa a la celebración del acuerdo internacional, la participación del Parlamento Europeo resulta decisiva. Como prevé el derecho originario de la Unión, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo, bien con la previa aprobación o consulta al Parlamento Europeo, según los casos.

El Consejo precisa la previa aprobación de la institución parlamentaria en los siguientes supuestos: acuerdos de asociación; acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación; acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión; acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo ordinario (por lo tanto, se requiere aprobación del Parlamento Europeo para la celebración definitiva de un acuerdo internacional sobre política comercial común^‍‍[15]) o si se requiere la aprobación del Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo especial. En todos estos supuestos, si concurre la urgencia, el Parlamento y el Consejo pueden convenir un plazo para la aprobación.

El art. 108, apdo. 7 del Reglamento Interno del Parlamento Europeo dispone que cuando el Consejo solicite al Parlamento que conceda su aprobación a la celebración —también para la prórroga o modificación— de un tratado internacional, el Parlamento se pronunciará mediante votación única con arreglo a lo dispuesto en el art. 99 del mismo texto, es decir, sin posibilidad de introducir enmiendas. Si el Parlamento deniega su aprobación, el presidente notificará al Consejo que el acuerdo no puede concluirse, prorrogarse o modificarse. Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 99, apdo. 3, el Parlamento, sobre la base de una Recomendación de la comisión competente, podrá decidir aplazar su decisión sobre el procedimiento de aprobación por un periodo no superior a un año^‍‍[16].

Resulta evidente, por tanto, el cambio que ha supuesto la aprobación del Tratado de Lisboa a propósito de la intervención del Parlamento Europeo durante la negociación y celebración de un acuerdo de política comercial común. Como cabía esperar, esta modificación ha permitido introducir cierta transparencia en un ámbito que siempre se ha caracterizado por una considerable opacidad, a pesar de la resistencia a brindar información desde la Comisión sobre el mandato de negociación y las negociaciones de los acuerdos internacionales de comercio (Guamán Hernández, A. y Conesa de Lara, J. (2016). El CETA al descubierto: las consecuencias del Tratado entre la UE y Canadá sobre los derechos sociales. Albacete: Bomarzo.‍Guamán Hernández y Conesa de Lara, 2016: 31 y ss.) en un marco, el de la Unión Europea, cuyo derecho consagra con claridad meridiana el principio de la transparencia como uno de los principios fundamentales que debe presidir los procesos de formación de voluntad de sus instituciones. Como sabemos, el constitucionalismo aspira a disciplinar por entero la organización y funcionamiento del poder, limitándolo para evitar su tendencia a la arbitrariedad y hacer posible, llegado el caso, la rendición de cuentas. El control del poder y la exigencia de responsabilidad al mismo constituye, por tanto, uno de los elementos inherentes a una organización democrática del poder. Y, naturalmente, la posibilidad de controlar y exigir la rendición de cuentas al poder dependerá del grado de publicidad y transparencia de los procedimientos a través de los cuales se adoptan las decisiones. Así pues, en un modelo de organización democrática del poder como el que representa la Unión Europea la publicidad debe ser la regla^‍‍[17].

III. LOS TRATADOS MIXTOS: UN NUEVO DESAFÍO PARA EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN EL MARCO DE LA POLÍTICA COMERCIAL EUROPEA AD EXTRA[Subir]

Acabamos de comprobar que el Tratado de Lisboa ha supuesto un refuerzo de la legitimidad democrática desde el punto de vista del funcionamiento institucional de la Unión en relación con la conclusión de tratados comerciales a través, fundamentalmente, del importante papel que corresponde desempeñar al Parlamento Europeo en dicho ámbito, que permite imputar dichas decisiones a los ciudadanos europeos y que produce efectos muy positivos desde el punto de vista de la transparencia. Sin embargo, continúan planteándose en la actualidad problemas constitucionales de primera magnitud de legitimidad democrática a propósito de la celebración de acuerdos por parte de la Unión en el marco de la política comercial común. No nos estamos refiriendo ahora a la tradicional propensión de la Comisión —también del Consejo— a tramitar estos tratados de espaldas a la Eurocámara y a la ciudadanía, sino al desafío que constitucionalmente plantean los denominados tratados mixtos, esto es, los acuerdos internacionales en los que «son parte, por un lado y actuando conjuntamente, la Unión Europea y sus Estados miembros y, por otro, uno o varios terceros países u organizaciones internacionales, debido a que las materias cubiertas por el mismo exceden en principio las competencias de la Unión». Y ello porque, a su través, la Unión podría estar pretendiendo desconocer el reparto de competencias que los Tratados prevén entre la misma y los Estados miembros. En tal caso, nos enfrentaríamos a un problema sobre la titularidad del poder, en la medida en que la Unión podría estar intentando asumir una competencia que los Estados no han querido ceder o transferir a la integración —al menos no de momento—.

Hay que recordar que muchos de los acuerdos de libre comercio celebrados bajo la vigencia del TCE, tras Niza, debían ser considerados acuerdos comerciales mixtos en la medida en que incluían materias todavía consideradas, por su naturaleza especialmente sensible, competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros (se trataba de los acuerdos sobre el comercio de servicios culturales y audiovisuales, de educación, y los que tuvieran que ver con servicios sociales y salud humana). Ello implicaba que debían ser celebrados conjuntamente por la Comunidad y los Estados miembros (salvo que concurriera alguno de los supuestos que permitían convertir la celebración del tratado sobre esas materias en una competencia exclusiva de la Unión y hubiera acuerdo en este sentido en el seno de las instituciones europeas o, en caso de desacuerdo, el Tribunal hubiera sido llamado a dirimir la controversia decidiendo en un sentido favorable a una actuación ad extra de la Unión en solitario^‍‍[18]), lo que dificultaba la agilidad en su conclusión y entrada en vigor e impedía a la Unión presentarse ante la comunidad internacional como un actor único e independiente, incluso creíble.

La modificación del TCE por el Tratado de Lisboa pretendió solucionar los problemas que planteaban los tratados mixtos transformando las materias compartidas recogidas en el art. 133 TCE, tras Niza, en competencias exclusivas de la Unión. Con Lisboa, los Estados miembros acordaron transferir nuevas competencias en ámbitos ciertamente muy sensibles para actuar en común a través de la integración expresando una sola voz (aunque se reservaron la unanimidad para la adopción de decisiones en política comercial exterior en relación con ciertas materias sensibles y en determinados supuestos). Con ello pretendían reducir la existencia de los tratados mixtos, que no solo dilataban en el tiempo la celebración definitiva de los acuerdos internacionales, sino que podían llegar a frustrarla debido a la necesidad de conseguir su ratificación por parte de todos y cada uno de los Estados miembros por los procedimientos dispuestos al efecto en sus respectivos ordenamientos internos (piénsese en la advertencia italiana de octubre de 2019 de no ratificar el CETA).

Sin embargo, dicha reforma no ha eliminado el problema porque los actuales tratados comerciales incluyen, además de temas de la política comercial común (competencia exclusiva de la Unión), otro tipo de cuestiones que, de manera más o menos clara, se consideran pertenecientes a ámbitos competenciales compartidos entre el nivel europeo y el estatal según el derecho europeo (Guamán Hernández, A. (2016). La política comercial de la UE y su impacto en los derechos laborales: una aproximación a los posibles efectos de la firma del TTIP y del CETA. Lex Social: Revista de los Derechos Sociales, 2, 123-144.‍Guamán Hernández, 2016). De hecho, se podría afirmar que aunque la Unión disfruta de una competencia jurídica plena para negociar y celebrar acuerdos comerciales, de facto, y en la medida en que nos encontramos ante acuerdos mixtos en casi el cien por cien de los casos, estamos en presencia de una falacia. En todos estos supuestos, mientras no concurra alguno de los supuestos que permiten convertir la celebración del tratado en una competencia exclusiva de la Unión^‍‍[19], su definitiva celebración requiere la ratificación de todos y cada uno de los Estados.

Parece evidente que la Comisión siempre tenderá a realizar una interpretación muy amplia del contenido de la política comercial común con el objeto de conseguir reservar la celebración del tratado comercial exclusivamente a las instituciones europeas, generando la correspondiente resistencia por parte de los Estados miembros desde el Consejo. Desde la perspectiva de la Comisión, poner trabas en este sentido impacta negativamente en la posibilidad de desarrollar una acción eficaz conjunta en este ámbito, y desde la de los Estados miembros se trata de evitar que se socaven, por la vía de los hechos, los poderes que los Tratados les reservan (Portero Sánchez, L. M. (2017). La política comercial de la Unión Europea: fundamentos y perspectivas. En M. Ortega Gómez (ed.). Las políticas de la Unión Europea en el siglo xxi (pp. 589-626). Barcelona: Bosch. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctvr33bnv.22‍Portero Sánchez, 2017: 596). Este tipo de desacuerdos no es nuevo —pensemos en el Dictamen 1/94— y constituye un reflejo de la tensión entre la tendencia a favorecer el carácter comunitario de la Unión y la tendencia de los Estados miembros a preservar su autonomía y sus ámbitos decisorios como sujetos soberanos de derecho internacional que, en efecto, puede proyectar una imagen de la Unión que repercute negativamente en su credibilidad como agente negociador, pero que, recordemos, constituye un aspecto consustancial a la naturaleza misma del proyecto (Iruretagoiena Agirrezabalaga, Í. (2017). Por fin un poco de luz en el farragoso debate competencial en el marco de los nuevos tratados de comercio e inversión de la Unión Europea. Dictamen 2/15 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La Ley. Unión Europea, 50, 32-65.‍Iruretagoiena Agirrezabalaga, 2017; Manero Salvador, A. (2018). Los Tratados de Libre Comercio de Estados Unidos y de la Unión Europea. Barcelona: Bosch. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctvr33cq8‍Manero Salvador, 2018; Bermejo García, R. y López-Jacoiste Díaz, E. (2008). La PCC de la UE y la OMC: su evolución y perspectivas de futuro tras el Tratado de Lisboa. En C. R. Fernández Liesa, C. M. Díaz Barrado, M. A. Alcoceba Gallego y A. Manero Salvador (dirs.). El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas (pp. 255-310). Madrid: Dykinson.‍Bermejo García y López-Jacoiste Díaz, 2008).

Estos conflictos deberán resolverse por el TJUE, cuya jurisprudencia siempre se ha mostrado proclive a un entendimiento amplio de dicha competencia (aunque haya reconocido que no todo puede ser considerado parte integrante de la misma)^‍‍[20]. Su Dictamen 2/15 también realizó una interpretación muy amplia del alcance de la política comercial común —mucho más amplia que la de la Abogada General—, pero, en cualquier caso, consideró que el Acuerdo entre la Unión Europea y Singapur debía tramitarse como acuerdo mixto reconociendo que en algunos puntos había desbordado el marco de competencias exclusivas de la Unión con fundamento en los arts. 207 y 3.2 TFUE.

Así pues, los acuerdos mixtos seguirán existiendo, complicando las posibilidades de celebración de los mismos y poniendo en entredicho la imagen de una UE fuerte y fiable ante la comunidad internacional.

La reacción doctrinal al respecto ha sido diversa. Los más críticos con el proceso de integración y, en particular, con el desarrollo de la política comercial común, rechazan la posibilidad de solucionar estos problemas reforzando más la integración, ampliando sus posibilidades de negociación y celebración de tratados internacionales sin intervención de los Estados miembros. En definitiva, se trata de mantener el statu quo existente y de aceptar los problemas y riesgos inherentes a los acuerdos mixtos (jurídicos, políticos y económicos). Pero la lentitud en la ratificación de los tratados por parte de los Estados miembros, su aplicación provisional e incluso el posible rechazo de los acuerdos por parte de algún Estado, generan incertidumbre e inestabilidad en las relaciones comerciales internacionales de la Unión Europea. Suficientemente ralentizadas por la vuelta del proteccionismo y la aparición de un nacionalismo económico en alza, como prueba la guerra comercial iniciada hace tres años entre Estados Unidos y China. Sus efectos se han dejado sentir desde entonces en términos de una grave contribución a la desaceleración económica mundial. Además, políticamente, debilita la imagen exterior de la Unión Europea y refuerza la pérdida de su poder de influencia internacional.

Para otros, sin embargo, sería positivo para la Unión, pero también para sus Estados miembros, dar un nuevo paso en el proceso de integración. Al respecto, podría pensarse en transferir más competencias a la Unión para reducir así potencialmente la presencia de tratados mixtos en el ámbito comercial que, sin embargo, no podría eliminarse completamente —Díez-Hochleitner (Díez-Hochleitner, J. (2017). La nueva política comercial de la Unión Europea desborda el marco de sus competencias. Comentarios preliminares al Dictamen 2/15, del TJUE. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 57, 403-429. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.57.01‍2017: 428-‍429) plantea incluir las inversiones en cartera en la política comercial común; Hinojosa Martínez (Hinojosa Martínez, L. M. (2015). El alcance de la competencia exterior europea en materia de inversiones. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 52, 871-907. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.52.02‍2015: 906-‍907) también habla de una posible reforma del art. 207 TFUE para incluir todo tipo de transacciones financieras, aun con salvaguardas en relación con los mercados nacionales de capital^‍‍[21]—. O podría pensarse, con la finalidad de evitar que pudieran quedar a merced de un solo Estado o de su opinión pública (Díez-Hochleitner, J. (2017). La nueva política comercial de la Unión Europea desborda el marco de sus competencias. Comentarios preliminares al Dictamen 2/15, del TJUE. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 57, 403-429. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.57.01‍Díez-Hochleitner, 2017: 428-‍429), en la posibilidad de suprimir la necesidad de ratificación por parte de todos y cada uno de los Estados miembros para celebrar aquellos tratados mixtos que requirieran de su intervención para su celebración.

La primera opción no excluiría completamente la existencia de tratados que incluyeran competencias compartidas entre el nivel europeo y el estatal según el derecho de la Unión, pero daría una señal clara a los socios comerciales y a los mercados acerca de la determinación de la Unión Europea de consolidarse como un actor clave en el escenario político y económico internacional. En una sociedad globalizada, las señales modulan las aptitudes y los comportamientos de los agentes, a la vez que generan expectativas que frecuentemente se ven autocumplidas. Sin embargo, no todo serían ventajas. Habría que reforzar los controles y la transparencia en la actuación de la Comisión, por ejemplo, a través del fortalecimiento del control del representante del Estado en el Consejo por parte de los Parlamentos nacionales (Werquin, J. B. (2018). Los acuerdos mixtos celebrados por la Unión Europea: problemas y soluciones en cuanto a la participación de los Estados miembros en acuerdos de libre comercio. Ars Iuris Salmanticensis, 6, 139-167.‍Werquin, 2018). La segunda opción, la no obligatoriedad de ratificación necesaria por parte de todos los Estados miembros, aportaría flexibilidad a la toma de decisiones en relación con estos tratados y también mejoraría el papel de la Unión Europea en el sistema comercial internacional.

Evidentemente, las alternativas mencionadas que se traducen en un nuevo reforzamiento del proceso de integración en lo comercial precisarían una nueva reforma de los Tratados. Y ya sabemos de la complejidad del asunto (además de qué podemos plantearnos si resultaría conveniente teniendo en cuenta el escenario que tenemos entre manos).

Por ello, probablemente, el presente —también parece que el inmediato futuro— viene protagonizado por una solución más posibilista consistente en separar los contenidos de estos acuerdos de tal forma que un tratado incluya únicamente la competencia exclusiva de la Unión y otro incluya las competencias conexas pero compartidas para las que se siguiera requiriendo —en la medida en que no entraran en juego las cláusulas de los arts. 3.2 y 216 TFUE— la ratificación de los Estados miembros para su aprobación. Así ha ocurrido con el Tratado entre la Unión Europea y Singapur (Recio San Emeterio, S. (2019). El arbitraje de inversiones entre la Unión Europea y Singapur: ¿del arbitraje de diferencias Estado-inversor a un sistema de tribunales e inversiones? Estudios de Deusto, 67 (1), 353-383. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ed-67(1)-2019pp353-383‍Recio San Emeterio, 2019); igualmente, la Comisión decidió proponer dos acuerdos independientes para regular las relaciones entre la UE y Vietnam (sobre el temaKáiser Moreiras, J. L. y Frutos Ibor, R. (2018). La política comercial europea. El Futuro de la Unión Europea, 903, 111-126. Disponible en: https://doi.org/10.32796/ice.2018.903.6658‍, Káiser Moreiras y Frutos Ibor, 2018: 117-‍118). En todo caso, esta solución más pragmática podría ser viable en el corto-medio plazo en espera de que se estabilizara la situación económica y política a nivel mundial o, al menos, hasta que se volviera a una senda más despejada en las relaciones económicas internacionales. Además, tal vez no pondría en peligro la imagen exterior de la UE en términos de una menor unidad; más bien al contrario, evidenciaría la capacidad de respuesta y la eficacia para resolver problemas de gestión por parte de las instituciones supranacionales. Sin embargo, esta solución salomónica para los acuerdos mixtos no está exenta de dificultades. Fundamentalmente, vinculadas con la posibilidad real de obtener el máximo rendimiento de los acuerdos comerciales mixtos aprovechando las economías de escala. Para ello, sería necesario que los acuerdos sectoriales que incorporan se complementen e interactúen para la consecución de los objetivos globales pretendidos. Si en su configuración e implementación no dependen de una misma autoridad, es posible que la coordinación no exista o no sea suficiente, confiando exclusivamente en el principio de cooperación leal. El resultado, de nuevo, sería un debilitamiento del poder de influencia efectivo de la Unión Europea a largo plazo.

IV. CONCLUSIONES[Subir]

El proceso de integración europea ha venido caracterizado por la doble tarea de constituir y constitucionalizar, esto es, de profundizar y extender al alcance del programa de integración y de legitimarlo concretando la dimensión constitucional que late en el mismo (López Castillo, A. (dir.) (2019). La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Diez años de jurisprudencia. Valencia: Tirant lo Blanch.‍López Castillo, 2019: 39). Dichas modificaciones estructurales y constitucionales han sido consecuencia de distintas pulsiones internas y externas y, entre estas últimas, nos parece fundamental la de la globalización, que justificaría la necesidad que tienen los Estados, a través de la integración, de posicionarse convenientemente en ese escenario global. Esta doble tarea de constituir y constitucionalizar se ha producido también en el ámbito de la política comercial común.

Su nuevo diseño en el Tratado de Lisboa ha supuesto el cambio más importante desde que aquella echara a andar y ha venido motivado por un contexto de creciente internacionalización que ha conducido a los Estados, quizá a su pesar a falta de otro tipo de respuestas, a autorrecortar sus posibilidades de intervenir en la negociación y celebración de los acuerdos comerciales, que ahora se canalizarán fundamentalmente a través de su intervención en el Consejo (como consecuencia de la ampliación del ámbito de la política comercial común). Asimismo, también han autorrecortado sus posibilidades de influencia a través de la generalización —con excepciones— de la regla de la mayoría cualificada para adoptar las decisiones en el seno del Consejo. Se trataba de acomodar la política comercial común al escenario multilateral y de garantizar que la Unión pudiera continuar desempeñando una posición estratégica en lo comercial en un escenario intensamente globalizado.

Este paso hacia delante en la integración comercial ha venido acompañado de un refuerzo del principio democrático. El papel que corresponde desempeñar al Parlamento Europeo resulta hoy decisivo en la celebración de los tratados comerciales, pero también es muy importante durante la fase previa de propuesta y negociación. A pesar de las críticas que todavía se pueden plantear al respecto, la intervención de la Eurocámara ha permitido introducir transparencia en un ámbito en el que tradicionalmente se había venido actuando con gran opacidad y de espaldas a la ciudadanía. En este sentido, no podemos compartir la opinión de aquellos autores que han sostenido que, con el Tratado de Lisboa, el objetivo ha sido bloquear la participación de los Estados miembros y sus ciudadanos en los procesos de aprobación de los acuerdos de libre comercio. Más bien, con Lisboa se ha tratado de fortalecer la posición de la Unión en el exterior y de canalizar la participación de los ciudadanos y de los Estados miembros a través de las instituciones europeas (Consejo y Parlamento Europeo) que, no olvidemos, disfrutan de legitimidad democrática. El Parlamento Europeo es elegido por sufragio universal y los Gobiernos nacionales que integran el Consejo también tienen respaldo democrático. En todo caso, es cierto que no se han solucionado todos los problemas de déficit de legitimidad democrática de la Unión en este ámbito (inclinación a la opacidad en la negociación y celebración de este tipo de acuerdos y participación debilitada de los Parlamentos nacionales en el control que la actuación de sus respectivos Ejecutivos en la integración).

Ahora bien, aunque el Tratado de Lisboa concretó jurídicamente reformas idóneas para aproximarse a los objetivos mencionados, el contexto del comercio de la última década ha colocado a la Unión, de nuevo, en una situación de debilidad negociadora frente a los grandes bloques y socios comerciales. La creciente complejidad de las relaciones comerciales, la incorporación de nuevos temas al comercio, además de la propia crisis de la OMC, han permitido construir argumentos explicativos de lo que algunos internacionalistas denominan la «paradoja de la influencia» (Barbé, E. (2012). La UE frente a la emergencia de un mundo posoccidental: en busca del prestigio perdido. The EU and the emergence of a post-Western world: in search of lost prestige. Revista CIDOB d’afers internacionals, 100, 91-112.‍Barbé, 2012): se observa una incapacidad de la Unión Europea de rentabilizar las reformas emprendidas e incorporadas en el Tratado de Lisboa en su posición exterior, probablemente, porque esta última modificación de la política comercial común ha quedado «obsoleta para abordar los nuevos desafíos del comercio mundial» (Werquin, J. B. (2018). Los acuerdos mixtos celebrados por la Unión Europea: problemas y soluciones en cuanto a la participación de los Estados miembros en acuerdos de libre comercio. Ars Iuris Salmanticensis, 6, 139-167.‍Werquin, 2018: 145).

En nuestra opinión, los actuales procesos de celebración de los denominados tratados mixtos empeoran dicha situación (la ratificación por parte de todos los Estados miembros dificulta o frustra la agilidad de su celebración, con la consiguiente pérdida de credibilidad para la Unión como socio ante la comunidad internacional). De ahí seguramente la tendencia de la Comisión a no reconocer ningún tratado como mixto y de incluir todo lo posible en el ámbito de la política comercial común.

Pero la necesidad de construir una Unión influyente y creíble en la escena internacional no puede pasar por afrontar los inconvenientes que plantean los tratados mixtos a través de la inobservancia de la distribución de competencias entre el nivel europeo y el estatal. La respuesta no puede ser más eficacia a costa de menor legitimidad. Cuando la Comisión intenta negociar y celebrar de manera unilateral —en solitario— tratados mixtos, se está atentando contra la titularidad real del poder en clara contraposición con el principio democrático y el marco constitucional europeo.

Es decir, no resulta posible obviar dicho marco sin incurrir en deslegitimidad. Por ello hay que reflexionar sobre las diferentes propuestas doctrinales que, respetuosas con el marco constitucional europeo, se han formulado para afrontar la reciente problemática de los tratados mixtos. En el epígrafe anterior de este artículo nos referíamos a las tres posiciones doctrinales desarrolladas para responder a la problemática planteada por los tratados mixtos.

Aludíamos, en primer lugar, a un planteamiento inmovilista consistente en mantener el statu quo asumiendo los riesgos de diverso tipo inherentes a este tipo de acuerdos, y criticábamos y descartábamos de raíz esta opción que, en nuestra opinión, debilita a la Unión y a sus Estados miembros considerados individualmente en un contexto que no es otro que el de la globalización. Es preciso resolver lo que nos parece un problema como es el de que un Estado miembro, o su opinión pública, pueda impedir la celebración de un tratado comercial mixto. Nos parece que ni la Unión ni sus Estados miembros pueden permitirse dicha situación (en esta líneaDíez-Hochleitner, J. (2017). La nueva política comercial de la Unión Europea desborda el marco de sus competencias. Comentarios preliminares al Dictamen 2/15, del TJUE. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 57, 403-429. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.57.01‍, Díez-Hochleitner, 2017: 405).

En segundo lugar, nos referíamos a la alternativa federalizante, que defiende una reforma de los Tratados destinada a reforzar de nuevo la posición de la Unión en dicho ámbito, bien a través de la ampliación del ámbito competencial de la política comercial común, que traería consigo una potencial reducción de la presencia de tratados mixtos, bien a través de la supresión de la hoy necesaria unanimidad de la ratificación por parte de todos y cada uno de los Estados miembros en este tipo de acuerdos.

Y, finalmente, mencionábamos la vía posibilista o pragmática, que está llevando a la escisión de los contenidos negociados en dos tratados, uno puramente comercial y otro mixto, que también respeta el marco constitucional europeo y que es la que finalmente se ha impuesto.

Esta vía posibilista, desde un punto de vista económico, puede constituir un avance pragmático a corto plazo hasta que podamos afrontar una nueva modificación de los tratados, pero es una solución subóptima a medio y largo plazo. Y ello porque el potencial dinamizador de los tratados comerciales podría verse mermado como consecuencia de la segmentación de las normas y disposiciones que integran los acuerdos mixtos, no solo porque su eficacia depende en buena medida de la interacción conjunta de todos los aspectos que los integran (apertura comercial, liberalización de los mercados públicos, propiedad intelectual, cooperación reglamentaria o normativa en aspectos tales como los fitosanitarios, medioambientales y laborales), sino también porque la existencia de diferentes legislaciones nacionales en las materias que afectan al comercio supone postergar el perfeccionamiento y culminación definitiva del mercado único europeo. En cualquier caso, a pesar de estos inconvenientes, esta opción sigue presentándose para algunos autores como la única viable de forma inmediata y en el corto plazo, especialmente en estos momentos, cuando la crisis del COVID-19 ha traído consigo un reforzamiento de los Estados naciones y, probablemente, también de las reticencias para seguir transfiriendo competencias a las instituciones supranacionales.

Para otros, sin embargo, se trata de aprovechar esta crisis para reforzar la posición estratégica de la Unión en el escenario mundial, lo que supondría dar a la Unión un nuevo impulso federalizante. Nos adherimos a esta posición y nos disuade, especialmente, la propuesta de reforma de los tratados para limitar la necesaria ratificación de los tratados mixtos por parte de todos y cada uno de los Estados miembros.

La actual crisis, cuando todavía no nos habíamos recuperado de la anterior, exige adoptar acciones destinadas a proteger colectivamente a la Unión y a salvaguardar sus intereses geoestratégicos (Borrell Fontelles, J. (2020). El mundo del mañana ya está aquí... Real Instituto Elcano. Estudios internacionales y estratégicos, 4-5-2020. Disponible en: https://bit.ly/3qtDznA‍Borrell Fontelles, 2020: 5), sin perder de vista, eso sí, el liderazgo que también la Unión debe ejercer para reformar las instituciones multilaterales y reinstaurar un sistema de gobernanza mundial. Al respecto, la acción comercial resulta absolutamente vital en la procura y satisfacción de estos intereses estratégicos para la Unión, pero para que pueda colmar con eficacia la satisfacción de dichos intereses debe resultar creíble y demostrar su capacidad de respuesta, especialmente cuando se trata de ofrecer soluciones integradas a las crisis y a los conflictos. La Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea^‍‍[22], en la que se incluye la política comercial, menciona precisamente estos tres vectores clave para poder hablar de una acción exterior eficaz: credibilidad, capacidad de respuesta y soluciones a situaciones de crisis y conflictivas.

La credibilidad de la Unión dependerá fundamentalmente de su unidad interna, medida por su capacidad de fijar objetivos comunes y obtener logros compartidos, así como de la coherencia con la que se definan sus políticas y acciones con arreglo a sus valores fundacionales. La política comercial ad extra es uno de los ámbitos de la política exterior que puede contribuir decisivamente a hacer de la Unión un actor creíble y fuerte en el escenario internacional. Nos parece que la opción federalizante se presenta como una opción con mayor potencial transformador que la posibilista en relación con esta finalidad. Máxime si tenemos en cuenta que a menudo la existencia de reglamentaciones y mercados nacionales fragmentados ha sido aprovechada por parte de los competidores de la Unión Europea para dividirla y mantener con ello un statu quo que les beneficia, en el contexto de un orden multilateral en decadencia. Los casos de Estados Unidos y China ilustran esta realidad. El déficit comercial estadounidense ha sido utilizado como excusa por parte de la diplomacia de la primera potencia mundial para justificar el aislacionismo y la guerra comercial, al mismo tiempo que el progresivo deterioro de las instituciones multilaterales ha sido igualmente utilizado para la defensa de sus intereses geopolíticos y estratégicos, en un marco de creciente protagonismo económico y comercial de las potencias emergentes. El caso de China ilustra igualmente el vacío de poder que ha dejado la Unión Europea en el sistema internacional. Aprovechando la diversidad de intereses estratégicos nacionales y la fragmentación aludida en el ámbito comercial, el gigante asiático ha realizado en los últimos años cuantiosas inversiones directas en países europeos (Polonia, Grecia, Italia, Países Bajos), que lo posicionan de manera privilegiada en la comunidad internacional, a la vez que condiciona y limita la unidad europea para seguir avanzando en el proyecto de integración.

La capacidad de respuesta resulta fundamental en un orden mundial presidido por los cambios y la incertidumbre. La «previsible imprevisibilidad» enunciada en la Estrategia Global ha dado paso a una incertidumbre muy acentuada tras la pandemia, que requiere de respuestas rápidas, flexibles y coordinadas. Tampoco en este caso la opción posibilista ofrece las mayores garantías para el éxito y aprovechamiento de la intensificación de las relaciones comerciales. En los próximos años se prevé que más de un 40 % de los intercambios comerciales de la Unión Europea con el resto del mundo deriven de la entrada en vigor paulatina de los acuerdos comerciales concluidos y en negociación (Hervé, A. (2020). L’Union européenne et son modèle de régulation des relations commerciales internationales. Policy Paper, 554. Fondation Robert Schuman. Disponible en: https://bit.ly/3islinI‍Hervé, 2020). La reforma de los tratados tendente a suprimir la necesidad de ratificación por parte de todos los Estados miembros permitiría aumentar la capacidad de respuesta europea y, por tanto, el liderazgo de la Unión Europea en el contexto internacional.