JUSTICIA ELECTORAL Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES EN MÉXICO

I. INTRODUCCIÓN: LA JUSTICIA ELECTORAL COMO ACTOR CLAVE EN LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES^‍‍[1][Subir]

La justicia electoral ha trabajado activamente en las últimas décadas para garantizar los derechos político-electorales de las mujeres en América Latina, lo que resulta un espacio fundamental para conocer el modo en que se puede democratizar (o no) la democracia (Wylie, K. y Santos, P. (2016). A Law on Paper Only: Electoral Rules, Parties, and the Persistent Underrepresentation of Women in Brazilian Legislatures. Politics and Gender, 12 (3), 415-442. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1743923X16000179‍Wylie y Santos, 2016; Sobrado González, L. A. (2016). El Tribunal Supremo de Costa Rica: concretando la cuota femenina y transitando a la paridad por género. En F. Freidenberg y B. Muñoz-Pogossian (eds.). Reformas a las organizaciones de partidos en América Latina (1978-2015) (pp. 269-282). México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México; Organización de los Estados Americanos; Sociedad Argentina de Análisis Político.‍Sobrado González, 2016; Piscopo, J. (2015). States as Gender Equality Activists: The Evolution of Quota Laws in Latin America. Latin American Politics and Society, 57 (3), 27-49. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2015.00278.x‍Piscopo, 2015). México se ha convertido en un excelente laboratorio para estudiar esta relación entre justicia electoral, inclusión y democracia. La actuación de los tribunales ha sido muy importante (Alanis Figueroa, M. del C. (2017). Contributions of Electoral Justice to the Strengthening of Women’s Political Rights in México in a Comparative Perspective. En T. Došek, F. Freidenberg, M. Caminotti, y B. Muñoz Pogossian (eds.). Women, Politics and Democracy in Latin America (pp. 153-163). New York: Palgrave.‍Alanis Figueroa, 2017; González Oropeza, M., Báez Silva, C. y Gilas, K. M. (2016). Hacia una democracia paritaria. Evolución de la representación política de las mujeres en México y sus entidades federativas. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.‍González Oropeza et al., 2016) y, con sus sentencias, los jueces y juezas han sentado las bases para un régimen electoral de género fuerte (Freidenberg, F. (2020, November 19). “Electoral Reform and Political Representation of Women in Latin America”. En Oxford Research Encyclopedia of Politics. Disponible en: https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.1676‍Freidenberg, 2020), que ha enriquecido las reglas (medidas de acción afirmativa y/o paridad de género) que fueron aprobadas de manera inicial por el Legislativo en relación con los derechos político-electorales de las mujeres, así como también han podido llenar vacíos que esos mismos legisladores fueron dejando en la configuración de las normas.

El Estado resulta un actor clave que cambia las condiciones de manipulación, el comportamiento evasivo o las simulaciones que las élites partidistas realizan de las reglas de género (Piscopo, J. (2015). States as Gender Equality Activists: The Evolution of Quota Laws in Latin America. Latin American Politics and Society, 57 (3), 27-49. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2015.00278.x‍Piscopo, 2015; Tate, N. y Vallinder, T. (1995). The global expansion of judicial power: The judicialization of politics. En N. Tate y T. Vallinder (eds). The Global Expansion of Judicial Power (pp. 1-10). New York: New York University Press.‍Tate y Vallinder, 1995). Las juezas y jueces electorales pueden atajar las prácticas que violentan las reglas, pero también las que no son ilegales y que los actores políticos ejercen, aceptan y legitiman cuando compiten en la arena política, muchas veces para no cumplir con lo que establecen las reglas formales para proteger los derechos de las mujeres (Brenes, D. (2012). El rol político del juez electoral. San José: IFED-TSE.‍Brenes, 2012; Sobrado González, L. A. (2012). El compromiso del juez electoral con la inclusión política de la mujer como factor clave: su concreción en Costa Rica (1999-2009). Revista Derecho Electoral, 13, 188-209.‍Sobrado González, 2012, Sobrado González, L. A. (2016). El Tribunal Supremo de Costa Rica: concretando la cuota femenina y transitando a la paridad por género. En F. Freidenberg y B. Muñoz-Pogossian (eds.). Reformas a las organizaciones de partidos en América Latina (1978-2015) (pp. 269-282). México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México; Organización de los Estados Americanos; Sociedad Argentina de Análisis Político.‍2016). De esa manera, en algunas ocasiones el Estado se ha convertido en un aliado para lograr avances en los derechos que promuevan la igualdad de género, mientras que en otras puede ser uno de sus principales obstáculos (Zetterberg, P. (2013). The Dynamic Relationship between Gender Quotas and Political Institutions. Politics and Gender, 9 (3), 316-321. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1743923X13000196‍Zetterberg, 2013).

Este no es un punto menor, dado que la actividad de la justicia electoral no siempre resulta de una decisión de los jueces (sobre todo cuando no pueden actuar de oficio), sino que va de la mano del activismo de las mujeres que, a través de las demandas presentadas y del litigio estratégico, van exigiendo posicionamiento respecto a la reparación de los derechos que consideran que han sido afectados^‍‍[2]. La revolución normativa que se llevó a cabo a partir de la incorporación de las medidas de acción afirmativa (y luego con la paridad de género) supuso un esfuerzo sustantivo estatal para romper con los obstáculos que enfrentaban las mujeres políticas (Franceschet, S. y Piscopo, J. (2013). Equality, Democracy, and the Broadening and Deepening of Gender Quotas. Politics and Gender, 9 (3), 310-316. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1743923X13000184‍Franceschet y Piscopo, 2013; Vergé, T. (2006). De la cuota a la democracia paritaria: estrategias partidistas y representación política de las mujeres en España. Política. Revista de Ciencia Política, 46, 107-139. Disponible en: https://doi.org/10.5354/0716-1077.2006.17264‍Vergé, 2006).

La justicia electoral mexicana, es decir, los tribunales especializados encargados de garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a los principios de constitucionalidad y de legalidad, resuelven los diversos conflictos o controversias electorales y corrigen eventuales errores o infracciones a la normativa correspondiente. El juez o la jueza electoral busca propiciar con sus fallos la inclusión de los sectores de la sociedad a los que no se les oye, que se encuentran subrepresentados y que, por tanto, no pueden hacer efectivos sus derechos. Se trata de hacer cumplir la ley, de pasar de la igualdad formal a la igualdad real (Bareiro, L. y Soto, L. (2015). La hora de la igualdad sustantiva, participación política de las mujeres en América Latina y el Caribe hispano. México: ONU Mujeres. ‍Bareiro y Soto, 2015), de hacer permanente aquello que había sido creado de manera temporal (Piscopo, J. (2015). States as Gender Equality Activists: The Evolution of Quota Laws in Latin America. Latin American Politics and Society, 57 (3), 27-49. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2015.00278.x‍Piscopo, 2015) y de profundizar en la eliminación de las barreras que reproducen la desigualdad estructural (Saba, R. (2016). Más allá de la igualdad formal ante la ley. Qué le debe el Estado a los grupos desaventajados. Buenos Aires: Editorial Siglo XXI.‍Saba, 2016).

Esta investigación se centra en la evaluación de los contenidos de las sentencias sobre la participación y representación política de las mujeres, emitidas por la Sala Superior y las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el periodo 2006-‍2018, con la finalidad de explorar en qué medida los jueces (con sus sentencias) ampliaron o restringieron los derechos político-electorales de las mujeres mexicanas. El argumento sostiene que, aún cuando ha sido un camino sinuoso en materia de protección de las derechos político-electorales de las mujeres debido a que se dieron decisiones que supusieron ciertos retrocesos en dicha materia, una evaluación global permite sostener que las resoluciones judiciales han fortalecido el régimen electoral de género, produciendo certezas, resolviendo inconsistencias y criterios contradictorios, y cubriendo lagunas normativas de la legislación.

El estudio presenta evidencia respecto a que, frente a las simulaciones partidistas, la justicia electoral ha resultado un aliado clave para el monitoreo e implementación efectiva de las medidas de acción afirmativa y/o el principio de paridad de género en México. Si bien contar con un buen diseño electoral de género resulta importante, la ley sola no habría generado los avances que ha experimentado la representación descriptiva de las mujeres mexicanas en las últimas décadas. Dado el alto nivel de resistencia de los partidos y sus contradicciones respecto a que impulsan en el Legislativo normas para luego no cumplirlas, la ley necesitó de un intenso activismo judicial con perspectiva de género que garantizara el acceso y el ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres.

El texto se estructura en cuatro partes. Primero, se describe la evolución de los mecanismos afirmativos a favor de la representación política de las mujeres. Segundo, se explica la estrategia metodológica empleada en el trabajo para analizar las decisiones tomadas por la justicia electoral. Tercero, se evalúa el caso mexicano, analizando el diseño institucional, el desarrollo de los mecanismos afirmativos y de la paridad de género y los criterios de la autoridad jurisdiccional, señalando en qué manera los órganos de la justicia electoral pueden ser impulsores y protectores de los derechos políticos de las mujeres en unos momentos, mientras otros actores buscan la restricción de dichos derechos. Finalmente, se concluye acerca del papel de la justicia electoral en la construcción de la paridad de género como una manera de abonar la democracia paritaria.

II. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL DE GÉNERO EN MÉXICO: DE LA CUOTA A LA PARIDAD [Subir]

La literatura académica (Freidenberg, F. (2020, November 19). “Electoral Reform and Political Representation of Women in Latin America”. En Oxford Research Encyclopedia of Politics. Disponible en: https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.1676‍Freidenberg, 2020; Schwindt-Bayer, L. (ed.) (2018). Gender and Representation in Latin America. New York: Oxford University Press.‍Schwindt-Bayer, 2018; Llanos, B. (2013). La apuesta por la paridad: democratizando el sistema político en América Latina. Washington DC: Comisión Interamericana de Mujeres e International IDEA. ‍Llanos, 2013) evidencia que el diseño del régimen electoral de género resulta clave para impulsar la representación política de las mujeres. Las regulaciones específicas que determinan el número de escaños destinados a las candidaturas femeninas, su orden y diversas reglas para su implementación efectiva inciden sobre el resultado de las medidas de acción afirmativa y/o la paridad de género. En este sentido, los sistemas electorales con frecuencia transitan a través de procesos de aprendizaje, que les permiten, a través de las modificaciones legales e interpretaciones judiciales, fortalecer el régimen electoral de género y lograr su mayor efectividad (Schwindt-Bayer, L. (ed.) (2018). Gender and Representation in Latin America. New York: Oxford University Press.‍Schwindt-Bayer, 2018). Uno de los casos que ilustran este tipo de evolución de las reglas y su capacidad para impactar sobre los comportamientos políticos es, precisamente, el mexicano (Peña Molina, B. (2014). Cuota de género y paridad. La protección de los derechos políticos de las mujeres en México. Ponencia presentada en el Foro Internacional Mujeres, política y democracia. Rompiendo los techos de cristal en América Latina. Salamanca: Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, 23-28 de marzo.‍Peña Molina, 2014; Hevia Rocha, T. (2020). El impacto de las medidas de acción afirmativa de género en el registro de las candidaturas en el proceso de 2017/2018. Ciudad de México: Instituto Nacional Electoral.‍Hevia Rocha, 2020).

México impulsó medidas para incrementar la representación descriptiva de las mujeres, es decir, el número de mujeres electas en los cargos de representación popular, desde la década de 1990. En 1993, la legislación solo sugería la promoción de una mayor participación de las mujeres en los partidos (fracción 3 del art. 175 del COFIPE). La reforma de 1996 tampoco obligó a los partidos a ubicar mujeres en las candidaturas y únicamente recomendó que no se presentaran candidaturas con más del 70 % de personas del mismo género. Ante la ausencia de regulaciones específicas y sanciones, los partidos ponían a las mujeres en las candidaturas simbólicas como suplentes y las colocaban en los últimos lugares de las listas de representación proporcional, lo que permitía hacer un cumplimiento formal, aunque no efectivo, en cuanto a la representación descriptiva de las mujeres.

La obligación del uso de las cuotas de género en el registro de las candidaturas se incorporó en 2002, cuando se aprobó la exigencia del 30 % en los distritos plurinominales, con mandatos de posición en las listas de representación proporcional (uno de tres) y también la exigencia de otro 30 % en distritos uninominales, salvo que las candidaturas fueran seleccionadas a través de procesos democráticos, lo que suponía una válvula de escape para el no cumplimiento de la norma (Baldez, L. (2004). Elected Bodies: The Gender Quota Law for Legislative Candidates in Mexico. Legislative Studies Quarterly, 2, 239-258. Disponible en: https://doi.org/10.3162/036298004X201168‍Baldez, 2004).

A partir de 2003, el TEPJF empezó a abrir las puertas a las demandas relacionadas con la vida interna de los partidos políticos (González Oropeza, M. y Báez Silva, C. (2010). La intervención de los órganos electorales del estado en la vida interna de los partidos políticos. México: IIJ-UNAM.‍González Oropesa y Báez Silva, 2010), lo que permitió a los militantes disconformes con la aplicación de las medidas de acción afirmativas promover recursos tanto para exigir su implementación adecuada como para intentar evitarla^‍‍[3]. En esta época, el TEPJF generó algunos de los criterios relevantes, como el aval para la sustitución de candidaturas en las listas que no habían cumplido con la medida afirmativa (SUP-JDC-155/2004), el establecimiento de la obligación de las autoridades electorales de verificar el cumplimiento de las cuotas (SUP-JRC-336/2004, SUP-JRC-170/2006) o la aplicación efectiva de las reglas de alternancia en las listas (SUP-JDC-1130/2006).

Con la reforma de 2008, que estableció que se debía postular al menos el 40 % de candidaturas propietarias de un mismo género, también se añadió un obstáculo: la posibilidad de exceptuar a los partidos del cumplimiento de la cuota en candidaturas de mayoría relativa si el método de selección aplicable era democrático, conforme estipulan los estatutos internos de los partidos. Derivado de este diseño, las dirigencias partidistas podrían argumentar, como ocurrió en el 2009, que por utilizar métodos democráticos de selección de candidaturas —el voto directo de simpatizantes, militantes o delegados en convenciones— no les era aplicable lo dispuesto en la ley en materia de la cuota de género.

La actuación de las autoridades electorales se volvió cada vez más firme a favor de la inclusión de las mujeres en la vida política del país (Alanis Figueroa, M. del C. (2017). Contributions of Electoral Justice to the Strengthening of Women’s Political Rights in México in a Comparative Perspective. En T. Došek, F. Freidenberg, M. Caminotti, y B. Muñoz Pogossian (eds.). Women, Politics and Democracy in Latin America (pp. 153-163). New York: Palgrave.‍Alanis Figueroa, 2017), con lo que comenzó a darse un importante desarrollo jurisprudencial en torno a la constitucionalidad de las cuotas, a la introducción de reglas relativas a su implementación para su fortalecimiento (Hevia Rocha, T. (2020). El impacto de las medidas de acción afirmativa de género en el registro de las candidaturas en el proceso de 2017/2018. Ciudad de México: Instituto Nacional Electoral.‍Hevia Rocha, 2020; González Oropeza, M., Báez Silva, C. y Gilas, K. M. (2016). Hacia una democracia paritaria. Evolución de la representación política de las mujeres en México y sus entidades federativas. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.‍González Oropeza et al., 2016; Peña Molina, B. (2014). Cuota de género y paridad. La protección de los derechos políticos de las mujeres en México. Ponencia presentada en el Foro Internacional Mujeres, política y democracia. Rompiendo los techos de cristal en América Latina. Salamanca: Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, 23-28 de marzo.‍Peña Molina, 2014; Palma, E. y Chimal, A. (2012). Partidos y cuotas de género. El impacto de la ley electoral en la representación descriptiva en México. Revista Mexicana de Estudios Electorales, 11, 53-78. ‍Palma y Chimal, 2012; Baldez, L. (2004). Elected Bodies: The Gender Quota Law for Legislative Candidates in Mexico. Legislative Studies Quarterly, 2, 239-258. Disponible en: https://doi.org/10.3162/036298004X201168‍Baldez, 2004) mediante el cierre de lagunas interpretativas y el reconocimiento del interés legítimo como oportunidad para que los individuos y/o grupos pudieran reclamar por el cumplimiento de los derechos. Tras el escándalo de las Juanitas de 2009^‍‍[4]. en la elección de 2011-‍2012 se exigió que la fórmula completa (propietario y suplente) fuera integrada por mujeres y se rechazó la posibilidad de que hubiera excepciones de cumplimiento de la cuota en función del método de selección de candidaturas^‍‍[5].

La reforma constitucional y legal de 2014 inició la cuarta etapa del régimen electoral de género en México, incorporando el principio de paridad para la integración de las postulaciones a los cargos legislativos federales y estatales tanto en las candidaturas postuladas por el principio de mayoría relativa (paridad horizontal) como por el de representación proporcional (paridad vertical). Siguiendo la recomendación del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW/C/MEX/CO/7-8) y de diversas propuestas promovidas por las mujeres feministas, la nueva Ley General de Instituciones y Procesos Electorales (LEGIPE) incorporó la exigencia de la paridad de género en las candidaturas a la Cámara de Diputados y al Senado, así como a los congresos estatales, en la elección de legisladores por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional) estableció la obligación de registrar candidaturas suplentes del mismo género, y ratificó la eliminación de la excepción al cumplimiento de la regla de género por el uso de un método competitivo de selección de candidaturas^‍‍[6].

La LEGIPE conservó la regla de la alternancia de género en listas cerradas y bloqueadas para el principio de representación proporcional e incorporó la prohibición de que las candidaturas de un mismo género estuvieran asignadas a distritos perdedores. De esta manera, se buscó evitar que las mujeres tuvieran meras candidaturas simbólicas, aunque su implementación requirió de interpretación y reglas específicas de distribución de distritos (la de los tercios) para determinar los distritos y entidades con votación baja, votación media y votación alta por cada partido político (Instituto Nacional Electoral. (2018). México y el logro de la paridad legislativa en 2018. Buenas prácticas y aprendizajes en la promoción de la participación y la representación política de las mujeres. México: Instituto Nacional Electoral. ‍Instituto Nacional Electoral, 2018). La aplicación de este criterio tuvo un resultado bastante heterogéneo en función de las particularidades en su aplicación (Gilas, K., y Christiansson, M. (2018). La paridad de género y la regla de los distritos perdedores en México. En F. Freidenberg, M. Caminotti, B. Muñoz-Pogossian y T. Došek (eds.). Mujeres en la política: experiencias nacionales y subnacionales en América Latina (pp. 146-166). Ciudad de México: Instituto Electoral de la Ciudad de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, de la Universidad Nacional Autónoma de México.‍Gilas y Christiansson, 2018).

Bajo la nueva legislación, los partidos mantuvieron relativa libertad para determinar los criterios y procedimientos internos que aplicarían para garantizar la paridad en las postulaciones (LGPP, arts. 3.3, 4 y 5), sin contradecir o violentar la aplicación de la paridad de género a las candidaturas a cargos de representación popular. En 2015 se incorporó el principio de igualdad entre hombres y mujeres en el acceso y desempeño de cargos públicos para las elecciones celebradas bajo los sistemas normativos internos en las comunidades indígenas (González Oropeza, M., Báez Silva, C. y Gilas, K. M. (2016). Hacia una democracia paritaria. Evolución de la representación política de las mujeres en México y sus entidades federativas. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.‍González et al., 2016), eliminando la última excepción a la aplicación del principio de paridad.

En noviembre de 2017, el Consejo General del INE estableció nuevas medidas de acción afirmativa para el registro de candidaturas, con la idea de profundizar el alcance del principio de paridad constitucional. Las nuevas medidas exigieron la postulación de mujeres en los encabezados de las listas de candidaturas por el principio de representación proporcional de la Cámara de Diputados y, en el caso del Senado, también por el principio de mayoría relativa. Junto a la exigencia de paridad vertical y horizontal se incluyó la paridad transversal, donde se obliga a que en las dos fórmulas presentadas por el principio de mayoría relativa para cada entidad se presenten personas de género distinto y que la mitad de las listas de candidaturas por el principio de mayoría relativa por entidad deberán estar encabezadas por cada género (Instituto Nacional Electoral. (2018). México y el logro de la paridad legislativa en 2018. Buenas prácticas y aprendizajes en la promoción de la participación y la representación política de las mujeres. México: Instituto Nacional Electoral. ‍Instituto Nacional Electoral, 2018: 20)^‍‍[7].

En 2019 el colectivo de Mujeres en Plural, junto a un conjunto de mujeres de diversos partidos y redes de mujeres, impulsaron la iniciativa Paridad en Todo, que estableció la exigencia de integración paritaria de los órganos de las tres ramas y tres niveles de gobierno, así como de los órganos autónomos. La reforma constitucional fue aprobada por el Congreso de la Unión a finales de mayo y fue aceptada por los congresos estatales a primeros días de junio de 2019. De esta manera, México se convierte en el primer país de la región en exigir la paridad no solo en el registro de candidaturas, sino también en todos los espacios de poder.

III. METODOLOGÍA[Subir]

El objetivo de esta investigación es analizar el papel del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación^‍‍[8] como actor crítico a través de las sentencias emitidas sobre la participación y representación política de las mujeres en el periodo 2006-‍2018^‍‍[9]. Se trata de analizar el modo en que el Tribunal resuelve cuestiones relacionadas con los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y los recursos de reconsideración (REC)^‍‍[10] relacionados con el ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres en las dos últimas integraciones del TEPJF, incluyendo la Sala Superior y las salas regionales, del 1 de noviembre de 2006 al 31 de diciembre de 2018^‍‍[11].

La estrategia metodológica supuso tres fases. Primero, se recogieron las sentencias vinculadas con el registro de candidaturas en los diferentes niveles institucionales (federal, estatal y municipal) y que tuvieran razonamientos relacionados con materia de género y el ejercicio y protección de los derechos político-electorales de las mujeres. Se privilegiaron las resoluciones que originaron criterios que han cambiado la interpretación de las normas o las reglas específicas de su implementación, es decir, sentencias consideradas hito. Las sentencias hito son aquellas que generan cambios o giros dentro de la línea jurisprudencial, al pormenorizar los elementos que integran los casos controvertidos y enfatizar ciertos aspectos relevantes para llegar a la resolución (López Medina, D. E. (2002). El derecho de los jueces. Obligatoriedad del precedente constitucional, análisis de sentencias y líneas jurisprudenciales y teoría del derecho judicial. Bogotá: Legis.‍López Medina, 2002: 67). Su identificación y sistematización permitió observar la constancia y uniformidad en las decisiones jurisdiccionales relacionadas con casos similares, o bien detectar los casos que llevan a un cambio o modificación del criterio anterior, sin importar si estas tuvieron como consecuencia un avance o un retroceso en la construcción de la igualdad.

Segundo, se analizaron las sentencias que cambiaron o ampliaron el mismo razonamiento, a los efectos de poder establecer en qué medida el camino hacia la igualdad sustantiva ha sido directo o ha tenido avances y retrocesos. Es decir, las sentencias hito definieron criterios y parámetros que impactaron en las resoluciones de los casos similares presentados ante las salas del TEPJF, ampliando o limitando la efectividad de las reglas diseñadas para lograr mayor representación política de las mujeres. Finalmente, a partir de las sentencias identificadas se reconstruyó la ruta del desarrollo de las medidas de acción afirmativa (cuotas) y de la paridad de género en el sistema electoral mexicano, permitiendo evidenciar el impacto que han tenido las sentencias del TEPJF.

Las decisiones que implican un avance en el reconocimiento de la igualdad sustantiva se denominan como «sentencias proactivas». En esta categoría se ubican aquellas resoluciones que a) amplían el acceso de las mujeres a la justicia, reconociendo su interés para impugnar decisiones o temáticas que antes no se sometían al conocimiento de la justicia electoral; b) fortalecen los principios y/o mecanismos afirmativos existentes (o introducen nuevos) para lograr la igualdad sustantiva; c) amplían el ámbito de aplicación de los principios y/o mecanismos afirmativos existentes; d) robustecen los mecanismos de implementación efectiva o de sanciones por incumplimiento con los principios y/o mecanismos afirmativos, y e) extienden el uso o introducen nuevos mecanismos de protección y de no repetición en caso de las violaciones a los derechos de las mujeres.

De manera análoga, se definen como «sentencias no proactivas» aquellas que implican un retroceso frente a la legislación o criterios existentes y no aprovechan la oportunidad para ampliar o fortalecer la perspectiva igualitaria, en particular las que a) restringen el acceso de las mujeres a la justicia, al negarles la capacidad de impugnar normas generales o representar intereses colectivos; b) debilitan los mecanismos existentes para lograr la igualdad; c) restringen el ámbito de aplicación de los principios y normas vigentes, excluyendo algunos de ellos de la implementación de las cuotas o paridad; d) debilitan los mecanismos de implementación efectiva o debilitan y/o eliminan las sanciones por incumplimiento, y e) no atienden de manera efectiva las mujeres afectadas por el incumplimiento de las medidas especiales o víctimas de violencia, no reparan el daño y no promueven mecanismos de protección y no repetición.

En el periodo de estudio, entre 2006 a 2018, las cinco salas regionales del TEPJF emitieron 38 178 sentencias, mientras que la Sala Superior aprobó 19 909. El estudio permitió identificar 9388 asuntos vinculados a la protección de los derechos político-electorales de las mujeres en México, en particular 3916 relacionadas con la postulación de candidaturas^‍‍[12]. De estas, a su vez, se seleccionaron 57 sentencias hito que fueron las que establecieron nuevos criterios relevantes para la interpretación de las normas existentes. Del total de sentencias hito se identificaron 42 como sentencias proactivas y 15 sentencias no proactivas. Las demás sentencias, al ser replicadoras del criterio definido en alguna sentencia hito, no fueron consideradas para llevar a cabo el análisis cualitativo que plantea esta investigación.

IV. EL ACTIVISMO DE LA JUSTICIA ELECTORAL SOBRE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LAS MUJERES EN MÉXICO [Subir]

En la construcción del régimen electoral de género, la justicia electoral ha tenido un papel clave al interpretar, crear o resolver conflictos relacionados con los derechos político-electorales de las mujeres mexicanas. En consonancia con lo que diversa literatura (Schwindt-Bayer, L. (ed.) (2018). Gender and Representation in Latin America. New York: Oxford University Press.‍Schwindt Bayer, 2018; Caminotti, M. (2016). Cuotas de género y paridad en América Latina: mujeres, partidos políticos y Estado. En F. Freidenberg y B. Muñoz-Pogossian (eds.). Reformas a las organizaciones de partidos políticos en América Latina (1978-2015) (pp. 183-203). Lima: PUCP.‍Caminotti, 2016) ha señalado en la evaluación del proceso de construcción de las democracias paritarias, el TEPJF se convirtió en un actor crítico de la coalición amigable a la protección de los derechos políticos electorales de las mujeres, facilitando el fortalecimiento de las reglas que marcan el modo en que los partidos resuelven la configuración de sus candidaturas a los cargos de representación popular.

En el período 2006-‍2018 se identificaron más de nueve mil sentencias emitidas por el TEPJF vinculadas a la protección de los derechos políticos de las mujeres en el país. El análisis de la interpretación que el TEPJF realizó de las normas ha estado condicionada por el marco legal vigente y, en ese sentido, la postura del órgano judicial ha estado siempre constreñida, en alguna medida, por el régimen de género. La legislación se fue haciendo cada vez más favorable a la inclusión de las mujeres en los espacios de representación, debido a las decisiones de los legisladores —y también a los criterios del TEPJF—, lo que ha generado sinergia y reforzamiento mutuo (entre las normas y las interpretaciones) respecto a la protección de los derechos de las mujeres.

Las interpretaciones del TEPJF han propiciado algunos de los cambios legislativos y, al mismo tiempo, un marco legal que establece mecanismos de acción afirmativa cada vez más fuerte, lo que ha obligado al Tribunal a emitir criterios que logren su cabal cumplimiento. Este ha sido un proceso de retroalimentación entre norma legal e interpretación jurídica en un camino de muchos avances, pero también de ciertos retrocesos. En la primera etapa de la aprobación de las cuotas (1993-‍2008) para lograr una mayor efectividad de las medidas, el TEPJF determinó que las excepciones al cumplimiento de las reglas debían limitarse a los supuestos señalados expresamente en la ley (celebración de elección interna democrática, SUP-JRC-115/2003), que las autoridades tenían la obligación de verificar su cumplimiento al registrar las listas de candidaturas (SUP-JRC-336/2004) y que los partidos podían sustituir a los candidatos masculinos propuestos para lograr el cumplimiento de la cuota (SUP-JDC-155/2004).

En la segunda etapa, donde las cuotas pasaron a ser de 60/40 en 2008, el TEPJF adoptó una postura que restringía su impacto en la integración de los órganos legislativos. La Sala Superior determinó que el cumplimiento de las cuotas debía darse y verificarse únicamente en el momento de registro de las candidaturas (SUP-JRC-584/2007), dando pie a sustituciones de candidatas mujeres por varones antes y después de la jornada electoral. Este criterio, que implicaba un retroceso en la protección de los derechos de las mujeres, fue abandonado pronto con la nueva interpretación que reconocía la trascendencia de las cuotas para la integración de la representación, al señalar que «sus efectos y finalidad van más allá de ese instante que representa la aprobación de la solicitud del registro» y, por tanto, debía contemplarse en todo el proceso de registro (SUP-JRC-96/2008).

En las elecciones federales intermedias de 2009 destacó una decisión relativa a la aplicación de la regla de alternancia en el registro de candidaturas. Uno de los partidos registró una lista de candidaturas en las que dos personas del sexo masculino ocupaban lugares subsecuentes dentro del primer bloque de cinco, aun cuando la norma indicaba que debían ponerse de manera alternada. La impugnación de la militante afectada por el orden de prelación impulsó una interpretación que garantizó el orden alternado en las listas, intercalando a las personas de sexo femenino y masculino de tal manera que dos personas del mismo sexo no podían ocupar lugares subsecuentes (SUP-JDC-461/2009). En la misma elección, se dio el fenómeno de las Juanitas, con el cual la representación política de las mujeres fue disminuida a partir de las presiones ejercidas sobre las diputadas electas para que renunciaran a su cargo, dejando sus lugares a los hombres suplentes. La sentencia emitida en el siguiente proceso electoral, de 2012, permitió que, por primera vez, la cuota se aplicara de manera efectiva, tanto en las postulaciones por vía de representación proporcional como de mayoría relativa (SUP-JDC-12624/2011). El resultado de esa decisión judicial supuso que en esa elección la integración del Congreso federal rebasara, por primera vez, el umbral del 30 %.

Dos sentencias de 2013 tuvieron un impacto importante sobre el grado de protección de los derechos político-electorales de las mujeres en las entidades federativas. La Sala Regional Guadalajara ordenó la inaplicación de los candados previstos en los marcos regulatorios de algunas entidades federativas donde el método de selección de candidaturas constituyera un criterio legal para evadir el cumplimiento de las acciones afirmativas (SG-JRC-11/2013 y SG-JDC-48/2013). En ambos casos se obligó a los partidos al cumplimiento de las acciones afirmativas contempladas en las leyes electorales (cuota 60/40 y paridad estricta respectivamente), en concordancia con el criterio contemplado en la sentencia emitida por la Sala Superior (SUP-JDC-12624/2011) durante el proceso electoral federal 2011-‍2012: todos los métodos de selección de candidaturas contenidos en los estatutos partidistas son democráticos y constitucionales, por lo que no es justificable exentarlos del cabal cumplimiento de la cuota de género o de la paridad.

Uno de los vacíos de la reforma constitucional de 2014 estuvo en la aplicación de la paridad de género en el ámbito local, ya que los legisladores no establecieron normas relativas al cumplimiento de esta medida en la elección de las candidaturas para los órganos municipales. Dado el federalismo electoral vigente en el país, no todas las constituciones locales ni las leyes electorales contemplaban la paridad de género a nivel local. La sentencia SUP-REC-046/2015, de marzo de 2015, estableció un criterio claro para que los partidos registraran candidaturas con paridad de género horizontal y vertical en los ayuntamientos. De este modo resolvió las supuestas dudas que manifestaban los partidos respecto a cómo operar a nivel local frente a la exigencia de la paridad.

Un avance importante se ha dado en cuanto a la representación política de las mujeres indígenas. A raíz de las reformas de 2014, el TEPJF modificó sus interpretaciones, reforzando la aplicación del principio de igualdad en las elecciones por sistemas normativos internos que celebran las comunidades indígenas^‍‍[13] (SUP-REC-16/2014 y SUP-REC-438/2014). Estas decisiones permitieron mayor inclusión de las mujeres indígenas en las candidaturas, llevaron a una nueva interpretación del tequio^‍‍[14] (SUP-REC-4/2015) e, incluso, a las declaratorias de nulidad de las elecciones en las que no se permitió participación igualitaria de las mujeres (por ejemplo, en San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, SUP-REC-16/2014).

Sin embargo, en los últimos cuatro años se han presentado algunas decisiones que han representado un retroceso en cuanto al grado de protección de los derechos político-electorales de las mujeres o se han realizado interpretaciones que parecen contradictorias y que dejan abiertas las posibilidades de incumplimiento o de decremento de la representación política femenina. Por ejemplo, en el caso de Chiapas en la elección de 2015 se dio una discrepancia de criterio entre la Sala Regional Xalapa y la Sala Superior. El 8 de julio de 2015 la Sala Superior revocó la resolución de la Sala Xalapa dictada ocho días antes (SX-JRC-114/2015), en la que se había dictaminado como improcedente la demanda relativa al incumplimiento de la paridad en las postulaciones a nivel municipal por parte de casi todos los partidos (solo Morena había cumplido con la paridad), señalando que por lo avanzado del proceso electoral era imposible modificar las candidaturas. La Sala Superior ordenó cambiar las planillas para que cumplan con lo que mandata la ley, aun cuando el proceso ya estaba bien avanzado, al considerar que el tiempo del proceso no podía justificar que se valide un acto antijurídico (SUP-REC-294/2015).

A diferencia de este espíritu proactivo por los derechos políticos de las mujeres, en el mismo año de 2015 en al menos tres sentencias la Sala Superior del TEPJF actuó en sentido contrario. En los estados de México, Sonora y Nuevo León (SUP-REC-97/2015, SUP-REC-0090/2015 y SUP-REC-0085/2015, respectivamente) la Sala Superior avaló que el registro de candidaturas no cumpliera con la exigencia de paridad horizontal en los ayuntamientos, aludiendo la ausencia de regulación específica a nivel local, lo avanzado del proceso y la necesidad de garantizar la certeza y la legalidad. En otro momento, el TEPJF revocó los lineamientos aprobados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) para homogeneizar las reglas de paridad aplicables en las elecciones locales de 2016, argumentando que había excedido sus facultades, pues no tiene competencias legislativas, sino solo administrativas, con lo que se mantuvo la diversidad de reglas y niveles de cumplimiento de las entidades federativas. Este tipo de resoluciones dan cuenta de las resistencias existentes en los círculos sociales y políticos a nivel local para aceptar la participación política de las mujeres.

Otro problema similar tiene que ver con la interpretación del alcance del principio constitucional de la paridad. En una de las primeras oportunidades para analizarlo, al resolver sobre la asignación de escaños en el Congreso de Coahuila, tanto la Sala Regional Monterrey (SM-JRC-14/2014) como la Superior (SUP-REC-936/2014) determinaron que la paridad debe trascender a la integración de los órganos legislativos, por lo que es válido alterar el orden de prelación de las candidaturas para lograr equilibrio entre los géneros. Sin embargo, a escasos siete meses de distancia, al resolver los casos sobre la integración de los congresos locales de Morelos (SUP-JRC-680/2015), Nuevo León (SUP-JDC-1236/2015) y Yucatán (SUP-REC-575/2015), la Sala Superior se apartó de esa interpretación, considerando que la integración paritaria de las listas de candidaturas es «suficiente para considerar que se les ha dado la oportunidad de integrar los órganos de elección popular» (SUP-REC-575/2015).

Las salas regionales han retomado la interpretación más cercana al caso Coahuila promoviendo la integración paritaria de los órganos de representación, incluso a través de la reorganización de las listas de candidaturas, mientras que la Sala Superior avaló estos ajustes o emitió determinaciones favorables donde la ley preveía este tipo de ajustes en la integración de los Congresos (Yucatán, SUP-REC-930/2018; Nuevo León, SUP-REC-1036/2018), mas no en casos que carecían de la legislación específica (en Aguascalientes, SUP-REC-1209/2018; Ciudad de México, SUP-REC-1176/2018; Sinaloa, SUP-REC-1368/2018).

En este contexto, la postura de la Sala Superior a favor de la paridad parece no ser congruente y, en su caso, depender de otras circunstancias, como previsiones normativas locales o existencia de otros grupos en situación de vulnerabilidad. Un ejemplo es el caso de Zacatecas, donde la Sala Superior retiró el escaño otorgado a una mujer en aras de lograr una integración paritaria para otorgarlo a un varón con discapacidad, bajo el argumento de que la paridad debe armonizarse con el derecho al voto pasivo de las personas con discapacidad (SUP-REC-1150/2018).

Además de los asuntos relativos a la aplicación del principio de paridad en las postulaciones e integración de los órganos representativos, en los últimos dos procesos (2017 y 2018) se ha observado un incremento importante de los casos relacionados con la violencia política en razón de género. Si bien el TEPJF ha emitido decisiones importantes, ampliando la esfera de protección de los derechos de las mujeres^‍‍[15], en 2018 revocó un criterio progresivo adoptado por la Sala Regional Ciudad de México (SUP-REC-1388/2018). En el caso relacionado con la validez de la elección a la Alcaldía de Coyoacán (Ciudad de México), la Sala Regional consideró que los actos de violencia de los que fue víctima la candidata al cargo ameritaban la declaratoria de nulidad de todo el proceso al tratarse de la violación a uno de los principios fundamentales de una elección democrática (SCM-JRC-194/2018). La Sala Superior determinó de manera contraria a la decisión de la Sala Ciudad de México que no cualquier acto de violencia debe tener, como consecuencia, la nulidad de la elección, ya que es necesario ponderar su extensión, gravedad y el grado en que impidió el ejercicio de los derechos de la candidata afectada (SUP-REC-1388/2018). Esta contradicción de criterios da cuenta de las diferencias en las posiciones del TEPJF con relación con los derechos de las mujeres.

Como se evidencia en la tabla 1, la mayoría de las sentencias hito (36 de 57, o el 63 % del total) fueron emitidas en la última etapa de la implementación de las acciones afirmativas, es decir, una vez ya aprobada la paridad de género. Esto hace suponer que la razón que hizo que se tuvieran que desarrollar criterios obedece a que las nuevas reglas de paridad fueron cuestionadas por los actores políticos en cuanto a sus alcances e implementación, lo que propició la intervención del órgano jurisdiccional. Esta no es una cuestión menor porque este caso de estudio evidencia de manera clara la paradoja existente en los países de la región: los partidos impulsan reglas formales que les autoobliga a ubicar mujeres en las candidaturas para luego simular (o no cumplir) con esas exigencias. El hecho de que México cuente con la figura de los JDC ha permitido a las mujeres militantes denunciar esos atropellos y, precisamente, es lo que ha convertido a las interpretaciones de los jueces y juezas en actores claves.

Sin embargo, en esta última etapa se presenta también la mayor proporción de las interpretaciones que se califican como «no proactivas», es decir, aquellas que no amplían la esfera de derechos o no propician la representación política femenina. En esta etapa es precisamente cuando el TEPJF limitó el impacto de la paridad en la integración de los órganos representativos, priorizando la representación de otros grupos (personas con discapacidad), el impacto del voto ciudadano, las reglas internas de los partidos políticos o la no aplicación del principio de nulidad de las elección por casos de violencia política en razón de género, aunque, al mismo tiempo, ha adoptado criterios revolucionarios como el de extender la aplicación del principio de paridad al ámbito municipal, una discusión política que había estado presente incluso desde cuando se adoptó la reforma constitucional de 2014.

En las dos etapas intermedias (2008-‍2010 y 2011-‍2013) se dictó, proporcionalmente, la mayor cantidad de sentencias proactivas que permitieron lograr la implementación efectiva de las cuotas de género (tabla 1). En estos años, el TEPJF mostró la mayor consistencia en cuanto a las interpretaciones favorecedoras de la representación política de las mujeres, con 9 sentencias proactivas y solo 1 no proactiva, en la que se señaló que el impacto de las cuotas debe limitarse a la integración de las listas de candidaturas y no trascender a la asignación de escaños por el principio de representación proporcional.

La tabla 2 ilustra qué tipo de sentencias hito ha emitido al Tribunal Electoral en relación con la aplicación de las cuotas y la paridad. En el cuadro se refieren algunas de las decisiones favorables, adoptadas por el TEPJF en distintos momentos del régimen electoral de género y que fueron clave en la implementación efectiva de las cuotas y de la paridad. Los criterios señalados cerraron a los partidos las válvulas de escape del cumplimiento de las normas, aseguraron la postulación de las mujeres en los lugares competitivos en las listas y, en los distritos, ampliaron la paridad al ámbito municipal y garantizaron el equilibrio en la integración de los órganos representativos al determinar que los escaños vacantes sean ocupados por las personas del mismo género. Asimismo, se incluyen algunas de las sentencias no favorables de género que implicaron un retroceso en la representación política de las mujeres, al imposibilitar la realización de las correcciones a los registros propuestos por los partidos cuando estos no hayan cumplido a cabalidad con las cuotas o paridad. También se hace referencia a decisiones que debilitaron la capacidad de las autoridades electorales de sancionar por el comportamiento ilícito y la fuerza del propio marco normativo, como fue la sentencia sobre la nulidad electoral cuando el proceso hubiese sido afectado por violencia contra las mujeres.

Las etapas intermedias en la implementación de las cuotas, en las que el TEPJF muestra la mayor consistencia interpretativa, coinciden con los primeros siete años de ejercicio de funciones de la segunda integración de la Sala Superior. Esa integración se caracterizó por ser innovadora en sus interpretaciones respecto al papel de la justicia electoral en la vida interna de los partidos políticos y el derecho de la militancia a denunciar aquellas prácticas que violentaban las reglas previstas por los estatutos partidistas. Esta apertura a revisar los asuntos internos partidistas permitió a las mujeres recurrir ante el TEPJF cuando esos partidos incumplían con las reglas de postulación de las candidaturas, alterando o pervirtiendo el mandato de las cuotas. Ello, a su vez, abrió la posibilidad de un papel más activo de la autoridad jurisdiccional en la interpretación de las normas y en la promoción de los derechos políticos de las mujeres.

Sin embargo, esta misma integración se mostró más dubitativa en las interpretaciones que realizó del principio de paridad, con casi el 35 % de asuntos resueltos de manera no favorable para los derechos de las mujeres. El hecho de que una misma integración muestre actitudes distintas en dos momentos diversos indica la importancia del marco legal vigente para la interpretación de las reglas. El impacto del marco legal en la interpretación del TEPJF se puede advertir también al analizar los cambios de criterios que se han adoptado en momentos distintos de la evolución del régimen electoral de género.

Los tribunales, en la mayoría de las culturas jurídicas, están vinculados, de manera formal o informal por sus precedentes, con lo que se pretende garantizar la estabilidad del derecho y evitar el dictado de sentencias a modo, bajo presión política o en respuesta a una coyuntura política determinada. Por ello, los momentos en los que los tribunales cambian de criterio, las razones por las que lo hacen y los temas en las que impactan estos cambios, son relevantes para la comprensión de la evolución del derecho.

En el caso de las sentencias que el TEPJF ha emitido acerca de la regulación de las cuotas y de la paridad de género, la mayoría de las decisiones tomadas reflejan el apego a los precedentes o, en su caso, una evolución paulatina de las interpretaciones hacia un mayor grado de protección de los derechos político-electorales de las mujeres. Sin embargo, como se observa en la tabla 3, en esta ruta se han dado también algunos cambios de criterios, situaciones en las que el TEPJF ha optado por una interpretación distinta y opuesta a la que había sostenido previamente.

La investigación realizada permite advertir que algunos de los cambios de criterios obedecen a modificaciones de la situación jurídica, es decir, a la adopción de las reformas que alteraron las reglas existentes previamente. Claramente, un marco legal más avanzado y favorable a la implementación de las cuotas llevó al TEPJF a modificar la interpretación de las cuotas y de la paridad, en especial en relación con la obligatoriedad de estas medidas y con las consecuencias jurídicas que se imponían los partidos por su incumplimiento. De esta manera, los cambios legislativos resultaron favorables para la representación política de las mujeres, en especial al ser reforzados por la nueva interpretación del TEPJF.

Sin embargo, se han presentado también cambios de criterios dentro de una misma etapa de evolución del régimen electoral de género, en las cuales no ha mediado un cambio a nivel normativo. De ahí se intuye que estos cambios obedecen a otras razones, más allá de la letra de la ley. Los cambios referidos en la tabla 3 ocurrieron en la última etapa, es decir, la quinta etapa de evolución del régimen electoral de género en México, y ambos significaron un retroceso en la efectividad de la implementación de la paridad. Resulta importante notar que estos cambios desfavorables ocurren sin intervención legislativa y dentro de un diseño legal robusto, por lo que las razones detrás del abandono de los precedentes por parte del Tribunal deberían ser objeto de otros análisis futuros dedicados a este tema en particular.

V. CONCLUSIONES[Subir]

México es un ejemplo de progresividad normativa, basado en la incidencia de los compromisos jurídicos internacionales sobre las reglas nacionales y la adopción de los derechos de las mujeres como derechos humanos (Alanis Figueroa, M. del C. (2017). Contributions of Electoral Justice to the Strengthening of Women’s Political Rights in México in a Comparative Perspective. En T. Došek, F. Freidenberg, M. Caminotti, y B. Muñoz Pogossian (eds.). Women, Politics and Democracy in Latin America (pp. 153-163). New York: Palgrave.‍Alanis Figueroa, 2017), el activismo judicial y administrativo de los organismos electorales (González Oropeza, M., Báez Silva, C. y Gilas, K. M. (2016). Hacia una democracia paritaria. Evolución de la representación política de las mujeres en México y sus entidades federativas. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.‍González et al., 2016), así como también la presión generada por el litigio estratégico (Alcocer, J. (comp.) (2013). Cuota de género. Una sentencia histórica. México: Nuevo Horizonte Editores; Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco. ‍Alcocer, 2013) y la relevancia de las redes informales y del movimiento amplio de mujeres sobre el monitoreo de las reglas y las prácticas vinculadas a la participación de las mujeres (Tagle, M. (2017). Estrategias para romper los candados contra las mujeres «de» y «en» los partidos políticos en México. En F. Freidenberg y G. Del Valle (eds.). Cuando hacer política te cuesta la vida. La lucha contra la violencia política hacia las mujeres en América Latina. Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas; Universidad Nacional Autónoma de México; Tribunal Electoral de la Ciudad de México.‍Tagle, 2017).

Esta investigación evidencia el modo en que una de esas variables, el activismo judicial de los organismos electorales, ha impactado sobre la protección de los derechos político-electorales de las mujeres. Este estudio da validez a una premisa neoinstitucionalista feminista (Krook, M. L. y Mackay, F. (2011). Gender, Politics and Institutions: Towards a Feminist institutionalism. London: Palgrave Macmillan. Disponible en: https://doi.org/10.1057/9780230303911‍Krook y Mackay, 2011) de que las instituciones pueden ser agentes transformadores de las condiciones sistémicas de exclusión, así como también los actores pueden ser agentes de cambio (en este caso, a través de su participación activa solicitando la interpretación y acción judicial). A pesar de las críticas al uso de las medidas de acción afirmativa realizadas por diversos sectores, los estados latinoamericanos han sido agentes clave como aliados del compromiso feminista para reestructurar la distribución del poder político. Del mismo modo que otras investigaciones previas (Piscopo, J. (2015). States as Gender Equality Activists: The Evolution of Quota Laws in Latin America. Latin American Politics and Society, 57 (3), 27-49. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2015.00278.x‍Piscopo, 2015), este estudio permite narrar una visión optimista del papel de las instituciones estatales en la evolución de las cuotas y en la implementación de la paridad, a pesar de algunas inconsistencias o retrocesos en los criterios adoptados por la autoridad jurisdiccional.

Tras la evaluación de las 57 sentencias hito del TEPJF se evidencia el camino sinuoso que ha tenido el desarrollo de la jurisprudencia electoral en esta materia. Entre los criterios que fortalecieron la implementación de las medidas o que, incluso, marcaron una nueva era, fue el caso de las reglas relativas a que la fórmula completa debería ser de candidaturas de un solo género; la eliminación de la excepción a las cuotas y el reconocimiento del interés de las mujeres en tutelar los derechos de todas las mujeres como integrantes de un grupo en situación de vulnerabilidad (SUP-JDC-12624/2011); la implementación de la paridad horizontal y vertical en el ámbito municipal, a pesar de no haber sido previamente reconocido por la Constitución o la legislación (SUP-REC-046/2015), y la obligación de realizar sustituciones en el cargo con las personas del mismo género (SUP-JDC-2792/2014).

Sin embargo, hubo también criterios que implicaron un retroceso para la representación femenina. Entre estos destacan algunas decisiones tomadas al inicio de la época de las cuotas, cuando el TEPJF había señalado que su cumplimiento no era obligatorio (SUP-JRC-098/2003), que su incumplimiento no debía tener como consecuencia la cancelación del registro de las listas (SUP-JRC-170/2006) y que la cuota era exigible únicamente en el momento de registro de las candidaturas (SUP-JRC-584/2007). Recientemente, en la etapa de la paridad de género a partir de 2015, el TEPJF también adoptó algunas decisiones que debilitaron su aplicación. En particular, negó la aplicación de la paridad horizontal en los municipios de tres entidades federativas, alegando lo avanzado del proceso electoral (Estado de México, SUP-REC-97/2015; Sonora, SUP-REC-0090/2015 y Nuevo León, SUP-REC-0085/2015); determinó que la paridad no tenía que exigirse en la integración de los órganos representativos, señalando que después de la jornada electoral no deben realizarse los ajustes en las listas de candidaturas (SUP-REC-575/2015, SUP-REC-680/2015, SUP-JDC-1186/2016); señaló que la violencia política en razón de género no necesariamente tiene impacto en la validez de los procesos electorales (SUP-REC-1388/2018) y concluyó que la paridad no necesariamente implica un equilibrio numérico, sino que debe armonizarse con otros principios y normas judiciales (SUP-REC-1209/2018).

El TEPJF con frecuencia se ve restringido por el contenido de las normas, de tal manera que una legislación más avanzada es el impulso que empuja al TEPJF hacia las interpretaciones cada vez más favorables para los derechos político-electorales de las mujeres. En este sentido, la investigación permite concluir que, a pesar de un avance no lineal y ejemplos de criterios no progresivos, la actuación del TEPJF ha sido un elemento clave para la aplicación de las medidas de acción afirmativa y la construcción del régimen electoral de género que facilitó la implementación de la paridad de género en el sistema político mexicano.

El análisis realizado sobre el caso mexicano enseña a la política comparada el modo en que la justicia electoral puede contribuir a la protección de los derechos de las mujeres. Esta experiencia y aprendizajes puede resultar clave en otros contextos políticos donde los tribunales en materia electoral aún no se han convertido en actores críticos en materia de la inclusión sustantiva. Las juezas y jueces han incidido en al menos cinco procesos:

El análisis evidencia que la ruta interpretativa del TEPJF no ha sido simple ni recta, sino que se han presentado avances y retrocesos en cuanto a los alcances que el Tribunal ha dado a ciertas reglas. En este sentido, queda claro que tres fenómenos se vuelven trascendentales para avanzar hacia la paridad y que requieren de análisis en las investigaciones futuras. El primero es el papel de las propias mujeres que emplean los mecanismos institucionales para exigir el cumplimiento con las reglas de paridad al presentar demandas para la protección de sus derechos en lo individual o en nombre de la colectividad. Resulta indispensable explorar, en un futuro, a partir de un análisis minucioso y sistemático de las demandas que llegan ante el TEPJF, los actores que dan origen a las impugnaciones y en qué contextos las mujeres recurren ante el Tribunal buscando protección de los derechos individuales y de los colectivos a través de los juicios estratégicos. El segundo es el avance de la legislación en la materia que es indispensable para lograr la paridad en la integración de las autoridades. En ese sentido, se torna clave analizar qué medidas resultan efectivas para la promoción de la participación y representación política de las mujeres y si la incorporación de las mujeres en los espacios de toma de decisión —más allá del Poder Legislativo— cambia su manera de decidir, especialmente en los casos relativos a la igualdad de género. El tercero tiene que ver con la voluntad de las juezas y jueces de erigirse como los garantes de la implementación de la paridad de género. La ciencia política y el derecho necesitan comprender qué otros factores, además de los cambios legislativos, afectan las decisiones que toman las juzgadoras y juzgadores, en particular cuando sus decisiones impactan en el ejercicio de los derechos de las personas.

La experiencia mexicana enseña la relevancia que la voluntad y la interpretación jurídica que las juezas y jueces tienen en la implementación de las reglas y que, por tanto, las leyes solas no son suficientes para alcanzar la igualdad sustantiva y la democracia paritaria. Esta dinámica es similar a la experiencia costarricense, donde el fortalecimiento del régimen electoral del género fue acompañado por un importante activismo del tribunal electoral. El rol activo de la justicia electoral en la construcción de la paridad diferencia las experiencias de México y Costa Rica de otros países de la región (como Ecuador o Brasil), donde el papel de los tribunales no ha sido tan activo ni progresista (Wylie, K. y Santos, P. (2016). A Law on Paper Only: Electoral Rules, Parties, and the Persistent Underrepresentation of Women in Brazilian Legislatures. Politics and Gender, 12 (3), 415-442. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1743923X16000179‍Wylie y Santos, 2016). Esto contribuye a la discusión respecto a que los tribunales no necesariamente tienen un impacto positivo en relación con los derechos políticos electorales de las mujeres, evidenciando que las juezas y jueces no siempre actúan en consonancia con los principios de igualdad. En este sentido, la presencia de una justicia electoral comprometida realmente con la construcción de la igualdad —junto a otros actores sociales y políticos— resultan claves para el fortalecimiento de los regímenes electorales de género que, a su vez, impactan sobre la representación descriptiva de las mujeres y la protección de sus derechos político-electorales.