LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO EN VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 1999-‍2015 Y SU MANIPULACIÓN PARA FINES AUTORITARIOS^‍‍[1]

1. Sobre la distribución territorial del poder, la forma de estado y el tipo de dominación política[Subir]

La distribución territorial del poder político (DTPP) es uno de los mecanismos a través de los cuales el Estado controla su territorio, pues este le es útil para: estructurar espacialmente el poder político, controlar el acceso y el ejercicio de tal poder y organizar la participación ciudadana en los asuntos públicos.

Como mecanismo de control territorial, la DTPP tiene su fundamento en la potestad del Estado decidir quién o qué ejerce el poder, y sobre quiénes o qué^‍‍[5]. Se afirma, pues, que su razón de ser es el control de la relación poder político-territorio.

En su seno, el binomio centralización/descentralización del poder es un punto focal. En el primer caso porque implica su retención en un centro único de decisión, y en el segundo porque reviste su dispersión entre múltiples agentes y a diversas escalas territoriales siguiendo el principio de subsidiariedad. Lo que se pone en juego entre una y otra: la democracia eficiente.

Para el Estado de derecho, la descentralización política a) sirve de contrapeso al poder central, pues la distribución de competencias implica el desplazamiento del poder hacia autoridades que diversifican los sujetos facultados para tomar decisiones (Nogueira, H. (1985). El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal. Revista Eure, 12 (34-35), 135-143. Disponible en: https://bit.ly/3dHFUbu‍Nogueira, 1985); b) hace posible una gobernación más concertada y también más eficiente (Brewer-Carías, A. (2009). Reto actual de la descentralización política en Venezuela. En C. Tablante y M. Morales (coords.). Descentralización versus neocaudillismo (pp. 181-223). Caracas: Observatorio Internacional para la Democracia y la Descentralización.‍Brewer-Carías, 2009); c) amplía el campo de la democracia por medio de la participación (Caballero, M. (1998). La descentralización venezolana: la gran revolución de fin de milenio. En C. Mascarreño (coord.). Descentralización: gobierno y democracia (pp. 119-130). Caracas: Universidad Central de Venezuela. ‍Caballero, 1998), y d) brinda a la gestión pública una flexibilidad y una capacidad de adaptación a las particularidades sociales, económicas y políticas de los territorios que, «[…] lejos de romper la unidad nacional, la afianzan, pues las configuraciones territoriales se diseñan y refuerzan para solucionar los problemas que acarrea la diversidad […] permite una reconfiguración de la unidad, no sobre la base de la homogeneidad, sino sobre la de la negociación y la diferencia» (Suelt, V. (2013). Un nuevo paradigma del Estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación. Universitas, 127, 309-339.‍Suelt, 2013: 314).

En el escenario contrario, el de la centralización, la toma de decisiones descansa en pocos actores que conforman un vértice de poder dentro del Gobierno nacional. La ciudadanía goza de escasos escenarios para manifestarse y se da mayor cabida a decisiones ajustadas al criterio de quien ostenta el poder. Ello debilita la legitimidad y facilita el control de los instrumentos de acción del Estado por parte de un grupo que puede actuar, además, sin un contrapeso que evite arbitrariedades y el peligro de caer en la obediencia a la persona.

Lo anterior permite entrever que entre la descentralización y la centralización media una cuestión de voluntad política. El motivo es que la primera se materializa cuando existe la convicción de que solo se logrará un ejercicio más democrático del gobierno, si se reserva para el centro aquello que es de estricto interés nacional y se otorgan a los niveles gubernamentales más cercanos a la población: poder de decisión y capacidad gestora. Bajo esta perspectiva, la descentralización efectiva no depende únicamente de las estrategias, los instrumentos y los recursos más pertinentes, sino también del convencimiento y la disposición de quienes ostentan el poder de concederlo a otros agentes para que tomen partido en las decisiones. De allí que en esencia sea contraria a los intereses del autoritarismo y, por extensión, a los del totalitarismo^‍‍[6].

Para el Estado autoritario, entendido como aquel sustentado en un régimen que privilegia la autoridad gubernamental y disminuye de forma más o menos radical el consenso, que concentra el poder político en manos de una persona o grupo, que releva a segundo plano las instituciones de representación y que reduce al mínimo la participación ciudadana (Stoppino, M. (1998). Autoritarismo. En N. Bobbio, N. Matteucci y G. Pasquino (comps.). Diccionário de política (pp. 94-104). Brasilia: Universidade de Brasilia. ‍Stoppino, 1998), la centralización es idónea porque permite: a) imponer decisiones dentro de una estructura territorial del poder estrictamente jerárquica, que mantiene la desigualdad; b) limitar a su máxima expresión la libertad de los poderes en los que se divide el sistema político, y c) destruir el pluralismo o en todo caso reducirlo, siempre y cuando no interfiera con el poder del líder o de la élite gobernante. Y todo esto con base en una justificación no carente de cuestionamientos: la supuesta garantía de la seguridad y de la unidad nacional.

Los regímenes «electorales autoritarios» descritos por Schedler, son un ejemplo significativo de lo anterior. Según el autor, aun cuando en tales regímenes —entre los cuales refiere a Venezuela— se enarbolan las instituciones «liberal-democráticas» propias del Estado de derecho actual y se celebran elecciones multipartidarias en todos los niveles político-administrativos, se «[…] compensan estas concesiones formales con controles significativos. Si bien renuncian a acabar con las instituciones representativas […] se especializan en su manipulación» (Schedler, A. (2010). La última línea de defensa del autoritarismo. Journal of Democracy en Español, 21 (1), 135-147.‍2010: 137). ¿Por qué? Porque «los gobernantes autoritarios no pueden tolerar la autonomía institucional genuina, siempre lucharán por restringir y contener sus propias creaciones institucionales para asegurarse de que los organismos y procedimientos nominalmente democráticos permanezcan autoritarios en esencia» (id.). De allí, v. gr., la necesidad de instaurar «capas de gobierno territoriales en forma jerárquica» que terminan asegurando el control por parte del centro.

Sobre esto, el caso del autoritarismo español de Francisco Franco es altamente ilustrativo, pues interpretando la autonomía republicana como un atentado a la integridad territorial del país y al nuevo Estado, buscó: a) uniformizar el régimen local y tutelarlo administrativamente; b) cooptar sus autoridades; c) reducir sus ingresos y, d) vaciar sus competencias a favor de la provincia directamente dependiente del centro. A la par, privilegió la desconcentración frente a la descentralización administrativa y fundó, de manea ad hoc, numerosas áreas supraprovinciales que llegaron a aproximarse al centenar de divisiones especiales del territorio nacional (Garrido, C. (2002). El regionalismo «funcional» del régimen de Franco. Revista de Estudios Políticos, 115, 111-127. ‍Garrido, 2002).

Ahora bien, para el totalitarismo la centralización es más útil aun. En primer lugar, porque su esencia es lo único: un líder, una unidad de mando, una ideología para la generación de un hombre y una realidad nueva, y un partido que representa al Estado y no al pueblo (Forti, S. (2008). El totalitarismo: trayectoria de una idea límite. Barcelona: Herder.‍Forti, 2008; Linz, J. (1978).Una interpretación de los regímenes autoritarios. Revista de Sociología, 8, 11-26. Disponible en: https://doi.org/10.5565/rev/papers/v8n0.987‍Linz, 1978). En segundo lugar, porque permite el control monopólico de las instituciones, la economía, la sociedad y el territorio. En último lugar, porque fortalece el «poder despótico» y el «poder infraestructural», vale decir, la capacidad de tomar decisiones sin negociación, arbitrarias y con garantía de un alcance territorial prácticamente total (Mann, M. (2007). El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y resultados. En C. Acuña (comp). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros. Disponible en: https://bit.ly/3pmpzf3‍Mann, 2007).

Además de centralizar el poder político, el Estado totalitario implementa otra estrategia que se vincula con la DTPP; a saber: la duplicación y multiplicación de organismos que ejercen su poder en numerosas divisiones territoriales, cuyo resultado es una estructura estatal real y otra fantasma (Arendt, H. (1998). Los orígenes del totalitarismo. Barcelona: Taurus.‍Arendt, 1998).

Según Arendt, en la maquinaria del III Reich coexistieron los organismos de la Administración pública con su equivalente organizado desde el partido nacionalsocialista. Así, p. ej., yuxtapuestos a los estados y a las provincias establecidas en la Constitución de Weimar, se encontraban las denominadas Gaue o regiones administrativas, las unidades territoriales de la SA (Sturmabteilung) y las de la SS (Schutzstaffel). Caso similar fue el de la Unión Soviética, donde a la par del aparato estatal convivieron el del partido y el del Comisariado del Pueblo para Asuntos Internos o NKVD (id.).

Sobre el gobierno del III Reich, Arendt sostiene:

Lo señalado por Arendt básicamente conduce a una conclusión: en materia de DTPP, el totalitarismo da un paso adelante porque, además de centralizar, crea una doble estructura administrativa multiescalar a fin de, por un lado, controlar la estructura real y, por el otro, tomar e implementar decisiones fuera del alcance de aquella y sin limitaciones. Una condición básica para la dominación política de tipo autoritario.

En el seno del Estado de derecho, la dominación política tiene su pilar en la ley válida y justa, y constituye el medio legítimo a través del cual, entre otros, se mantiene el orden social y se aseguran el bien común, la cohesión social y el desarrollo humano. Su gran aliado: la descentralización. ¿Y por qué? Porque la descentración la justifica por dos vías: a) la multiplicación de los espacios de participación ciudadana, pues amplía las posibilidades de consenso, contestabilidad, reconocimiento y aquiescencia en torno a decisiones que finalmente regirán la vida y las relaciones de los individuos que conforman la sociedad, y b) la diversificación de los actores políticos, ya que abre el abanico de criterios e intereses a considerar, y se armonizan las cuotas y el juego de poder entre quienes intervienen en las decisiones.

Por el contrario, para el Estado autoritario o totalitario la dominación política representa un medio de subordinación cuyo fundamento es la fuerza, el capricho, la desmesura, la subjetividad, la inequidad (Pavón, N. (1992). Derecho de resistencia y tiranía. En Anales del Seminario de Metafísica, número extraordinario en Homenaje a S. Sábade (pp. 682-707). Disponible en: https://bit.ly/37HWKmN‍Pavón, 1992) o, en todo caso, la ley injusta^‍‍[7]. En estos, su esencia subyace en una relación mando-obediencia dirigida más a la coacción per se que al aseguramiento de la libertad, la justicia y la dignidad humana. Su nicho por excelencia es la centralización y, por extensión, el control absoluto del sistema social, económico y territorial.

Dado esto, tanto el Estado autoritario como el totalitario encuentran en la DTPP un mecanismo altamente efectivo para la dominación política sin contención y, en su manipulación, un medio estratégico para convertir la relación poder político-territorio en un rompecabezas que se arma, desarma y rearma según los intereses imperantes en la élite gobernante y las relaciones de poder en juego (Salas-Bourgoin, M. (2016). Dinámica territorial del poder político en la Venezuela contemporánea (1961-2013). En Cuadernos de Geografía, Revista Colombiana de Geografía, 25 (1), 95-109. Disponible en: https://doi.org/10.15446/rcdg.v25n1.52592‍Salas-Bourgoin, 2016).

Comparando las características de este mecanismo en el Estado de derecho —considerado como el deber ser— con las que el mismo evidencia en los Estados autoritarios y totalitarios, se tiene la tabla 1.

Por lo expuesto en la referida tabla, la decisión de distribuir o concentrar territorialmente el poder dentro de un sistema político y además de la forma de hacerlo, pasan por el tamiz de las motivaciones finales de quienes rigen los destinos de un país: gestionar o controlar, dominar políticamente en un escenario de legitimidad o en uno de represión.

2. Sobre la estrategia metodológica para estudiar la distribución territorial del poder y su manipulación con fines autoritarios[Subir]

Lo expuesto pone sobre la mesa de discusión un aspecto medular: estudiar un proceso de descentralización o de recentralización para detectar detalles como los descritos en la tabla 1 requiere el abordaje pormenorizado de tres elementos: las motivaciones que lo impulsan, los medios que se disponen para su desarrollo y las acciones que se acometen para su materialización^‍‍[8]. Todo lo cual lleva al plano de la interpretación-comprensión el análisis de la materia.

Adicionalmente, si bien las motivaciones y los medios se ponen de manifiesto a través del ordenamiento jurídico y de los planes de desarrollo, su sentido más acabado se trasluce en el discurso y el contexto político que le arropa. Por tal razón, a la tríada anterior se unen dos elementos adicionales: conocer lo que se dice y el escenario en el que se dice, pues permite encontrar incoherencias en la tríada referida. Una cualidad muy arraigada en el autoritarismo y el totalitarismo.

Como el propósito final de esta investigación fue desvelar las particulares del proceso de recentralización del poder en Venezuela entre 1999 y 2015^‍‍[9] y la utilidad de manipular la DTPP para instaurar un sistema de dominación autoritaria en el país con tilde totalitario, se realizó un estudio sincrónico y diacrónico de la tríada en cuestión. Ello significó su abordaje tanto desde la perspectiva de su evolución como de su concurrencia en el tiempo, tomando como base cuatro fuentes: ordenamiento jurídico, planes de desarrollo económico y social, discurso y contexto político.

Del ordenamiento jurídico se seleccionaron veinticuatro leyes sancionadas^‍‍[10] entre 2000 y 2015 (véanse figuras 1 y 2). De ese número, diecisiete corresponden a leyes orgánicas, de las cuales cuatro son decretos leyes^‍‍[11], y siete a leyes especiales de las que una constituye un decreto ley. Adicionalmente, se analizó un reglamento de ley orgánica y un decreto presidencial.

Ese conjunto de instrumentos se sometió a un proceso de interpretación de contenidos siguiendo los criterios básicos de la visión hermenéutica del análisis jurídico, a saber: gramatical, sistemático, histórico y teleológico (Sanjinez, J. (2014). Lógica enunciativa aplicada al derecho e interpretación, argumentación y actividad jurisdiccional. Lima: Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión.‍Sanjinez, 2014).

Por su parte, los planes de desarrollo considerados fueron cuatro: Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, 2001-‍2007 (Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela (2001). Líneas generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007. Disponible en: https://bit.ly/2YhStkJ‍Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela, 2001); Plan Nacional de Desarrollo Regional, 2001-‍2007 (Ministerio de Planificación y Desarrollo (2001). Plan Nacional de Desarrollo Regional, 2001-2007. Caracas: Ministerio de Planificación y Desarrollo. Disponible en: https://bit.ly/2YfWJkP‍Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2001); Primer Plan Socialista, 2007-‍2013 (Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela (2007). Proyecto nacional «Simón Bolívar. Primer Plan Socialista de la Nación (PPSN) Desarrollo Económico y Social de Nación, 2007-2013». Disponible en: https://bit.ly/2YgVwK7‍Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela, 2007), y Segundo Plan Socialista 2013-‍2019 (Asamblea Nacional, 2013). El punto focal de revisión: el rol de los Gobiernos estatales y municipales en la consecución de los objetivos y metas planteados.

En materia de discursos presidenciales, la labor estuvo concentrada en identificar los fundamentos de su contenido y la percepción-valoración tanto de la descentralización como de la forma de ejercer el poder en el territorio. Del amplio universo de discursos presidenciales correspondientes al período estudiado, se seleccionaron las alocuciones del presidente Chávez y, muy en especial: «El nuevo mapa estratégico» (Chávez, H. (2004). El nuevo mapa estratégico. Taller de alto nivel, 12 y 13 de noviembre. Disponible en: https://bit.ly/2NyKi1G‍Chávez, 2004), «Poder popular: alma de la democracia revolucionaria» (Chávez, H. (2007a). Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria. Discurso presentado en la juramentación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial del Poder Comunal. Caracas: Gobierno Bolivariano. ‍Chávez, 2007a) y «Golpe de timón» (Chávez, H. (2012). Golpe de timón. Caracas: Ediciones Correo del Orinoco. ‍Chávez, 2012).

Lo anterior se complementó con la revisión del Libro azul (Chávez, H. (2013). Libro azul. Caracas: Ediciones Correo del Orinoco.‍Chávez, 2013) y de diversos análisis de contenido hechos por especialistas al discurso del presidente Chávez. Asimismo, con el análisis del proyecto de reforma constitucional propuesto por aquel en 2007, pero rechazado mediante referéndum aprobatorio celebrado el mismo año.

Finalmente, el contexto político se obtuvo de una reconstrucción cronológica de sucesos acaecidos durante el período de estudio, que denotaran un actuar de la Administración pública nacional (APN) discordante con el ordenamiento jurídico imperante, pero consonante con el discurso.

1. Modificación del ordenamiento jurídico que desarrolla lo establecido constitucionalmente respecto a la distribución territorial del poder político[Subir]

Como era de esperar, a raíz de la CRBV se inició un proceso de adecuación del ordenamiento jurídico nacional. Sin embargo, con el tiempo, el mismo dejó de tenerla como norte y pasó a atender las iniciativas e intereses siempre cambiantes del proyecto político del presidente Chávez. No en balde se le habilitó en el año 2007 para que, por un período de 18 meses —toda vez resultara victorioso el sí en el referéndum aprobatorio de su proyecto de reforma constitucional— él mismo pudiera ajustar las leyes al contenido de la nueva carta fundamental. Al final de ese año, el proyecto de reforma no se aprobó, pero se mantuvo la habilitación y, a partir de esta el presidente Chávez sancionó dentro del período concedido 59 decretos leyes teniendo como referencia a aquel.

Específicamente en el caso del ordenamiento jurídico abordado en este estudio, las reformas se iniciaron en el año 2000 y, entre este y 2015 se hicieron: diez reformas parciales de leyes orgánicas, de las cuales dos corresponden a decreto ley; tres reformas parciales de leyes especiales, y dos reformas parciales de reglamento de ley orgánica.

El tiempo promedio de reforma de estos instrumentos, sin diferenciación de su rango, fue 3,8 años, es decir, cada tres años y nueve meses aproximadamente una de las normas que desarrollaban lo relativo a la DTPP o que incidían en esta, era sometida a reforma parcial. El lapso de tiempo más corto fue de cuatro meses^‍‍[13], mientras que el más largo fue de nueve años^‍‍[14] (Salas-Bourgoin, M. (2019). El control territorial como recurso de dominación política y su uso con fines autoritarios [tesis doctoral inédita]. Universidad de Los Andes.‍Salas-Bourgoin, 2019).

Múltiples y diversos fueron los cambios. No obstante, cuatro materias resultaron medulares: a) el régimen municipal; b) la descentralización y transferencia de competencias; c) la organización y estructuración de la APN, y d) la planificación del desarrollo.

En materia de régimen municipal las modificaciones apuntaron hacia el debilitamiento del municipio, ya que afectaron negativamente su autonomía política y su pertinencia para gestionar la vida local. Tres de sus resultados más destacados fueron: a) la desaparición de cualquier forma de vinculación municipio-participación ciudadana; b) la sustitución de la Junta Parroquial, de elección libre, universal, directa y secreta, por la Junta Parroquial Comunal, con representantes seleccionados mediante elecciones de segundo grado por parte de los voceros de las comunas, y c) la conversión de la comuna en entidad local de carácter especial, no sometida al régimen municipal y dotada de poderes propios.

En el caso de la descentralización y la transferencia de competencias, las modificaciones permitieron: a) centralizar el proceso de descentralización; b) canalizar la participación ciudadana exclusivamente en las instancias del PP, y c) hacer de sus organizaciones las únicas potencialmente receptoras de competencias y servicios.

Lo primero fue producto de la conversión de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno (SCFG) en servicio inspector del Poder Nacional en lo atinente a la descentralización y transferencia de competencias y servicios, desde los estados y municipios hacia las organizaciones del PP, obviando el hecho de que ello es una facultad autónoma de las entidades político-territoriales, según los arts. 165 y 184 de la CRBV ¿Cómo se hizo esto? Mediante el reglamento de la ley orgánica que regula el órgano (RLOCFG) que estipula, en su art. 9, la obligación de los estados y municipios de remitir anualmente a la referida secretaría, planes de transferencia de competencia y servicios.

A lo anterior se vincula otro hecho. Por lo dispuesto en el «Decreto de Ley Orgánica para la gestión comunitaria de competencias, servicios y otras atribuciones» de 2014, aun cuando las entidades federales y municipales son las que transfieren servicios, bienes, actividades y recursos, las mismas no tienen ninguna relación con los sujetos de transferencia pues estos, en coordinación con los órganos de planificación centralizada, crearán las estructuras organizativas internas necesarias para darle cumplimiento a los objetivos de la misma (art. 9). Adicionalmente, solo rendirán cuenta al Consejo Federal de Gobierno (art. 26). Pero ¿cuáles son esos sujetos de transferencia? Según los arts. 6 y 27 del referido decreto-ley, los mismos pueden ser una empresa comunal bajo régimen de propiedad social directa u otra forma legítima de organización del PP.

La preferencia por organizaciones como las anteriores tiene una razón específica: mediante el numeral 5 del art. 8 de la Ley Orgánica del Poder Popular (LOPP), únicamente será considerada comunidad organizada la «[…] organización social de base articulada con una instancia del Poder Popular debidamente reconocida por la ley y registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana». Así y en adelante, cada ley que hiciera referencia a «comunidad organizada» o a «movimientos y organizaciones sociales» estaría haciendo alusión a las organizaciones del PP.

En materia de organización y estructura de la APN, debe tenerse en cuenta que si bien el art. 156, numeral 32 de la CRBV, dispone que es competencia del Poder Nacional legislar, entre otras, sobre la organización y funcionamiento de sus órganos y que, en consecuencia, tal labor corresponde a la Asamblea Nacional (AN) (art. 187 ejusdem), desde 2001 la ley orgánica que regula la materia ha sido formulada y aprobada exclusivamente por el presidente de la república mediante habilitaciones^‍‍[15].

Lo anterior sirvió de escenario perfecto para la creación de órganos superiores no contemplados en la Constitución, vicepresidencias sectoriales, autoridades regionales, misiones, así como jefes de Gobierno bajo la dirección de autoridades de libre nombramiento y remoción por su parte. El resultado fue un proceso de agigantamiento del centro que permitió, dado el último Decreto de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), que el nivel central evolucionara desde 1999 hasta ese año, de la manera como se muestra en la tabla 2.

Destaca de esto que, si bien en la CRBV no figuran las misiones como parte del Poder Nacional, el señalado decreto-ley (art. 15) las incorporó de la manera como se pretendió en el proyecto de reforma constitucional: como una estructura paralela a la burocrática o tradicional, con el agregado de que cumplen funciones similares a los ministerios; además, bajo una gestión escasamente transparente^‍‍[16], con recursos asignados directa y arbitrariamente por el presidente.

Cierra este círculo de modificaciones lo relativo a la planificación del desarrollo, cuyos rasgos característicos son su centralización y la captura de los órganos de planificación estadal y municipal por parte de las instancias del PP.

La centralización de la planificación tuvo como punto de partida el Decreto de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación (2007), cuyo contenido contravenía el principio descentralizador presente en el entonces vigente Decreto de Ley Orgánica de Planificación (2001). Mediante aquel decreto, el presidente Chávez creó un órgano superior no contemplado en la CRBV, útil para impulsar la transición hacia un modelo integrado de planificación centralizada (art. 2) y para controlar la planificación en todas sus escalas y en todos los ámbitos de la vida venezolana: economía nacional, ciencia, tecnología, seguridad y defensa, cultura, educación y los demás que él mismo fijara (art. 3 ejusdem). Una característica resaltante de tal comisión, aún presente en la APN, es que duplica parte de las funciones del ministerio con competencia en la materia.

Para finalizar, vale explicitar como mecanismo adicional para controlar la planificación, la captura de los consejos estatales y locales de planificación por parte de las instancias del PP. En esto, la estrategia fue suprimir, mediante la modificación de las leyes especiales dictadas al respecto en 2002, la amplia diversidad de representantes sociales considerados para conformar sus plenarias para sustituirlos exclusivamente por las instancia del PP, tal y como se muestra en las tablas 3 y 4.

2. Respecto a la captura de la participación ciudadana[Subir]

Aun cuando la CRBV se refiere a la participación ciudadana de forma genérica al emplear el término «comunidad organizada» y dispone que para su ejercicio en lo político, en lo social y en lo económico, la ley establecerá las condiciones que regirán el funcionamiento de los diferentes medios de participación (art. 70), la AN de mayoría oficialista aprobó en 2010 un conjunto de leyes orgánicas que, antes de regular tales condiciones, constriñeron la participación ciudadana a las instancias del PP.

Lo anterior es relevante por lo siguiente:

El PP fue una iniciativa bandera del proyecto político del presidente Chávez. Su origen se encuentra en «los cinco motores de la revolución», específicamente en el quinto motor («explosión del poder popular»), y sobre este él mismo señaló: «Concentraríamos todo el esfuerzo político, económico y social para ir transitando el camino hacia ciudades comunales donde no hagan falta juntas parroquiales, alcaldías y consejos municipales, sino poder comunal. Habría que sembrarlo en la constitución.» (Chávez, H. (2007a). Poder Popular: alma de la democracia revolucionaria. Discurso presentado en la juramentación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial del Poder Comunal. Caracas: Gobierno Bolivariano. ‍Chávez, 2007a: 17).

La relación del PP con la DTPP radica en lo siguiente: dado que el proyecto de reforma constitucional no fue aprobado por la población, el PP es inconstitucional. Si a esto se suma que su funcionamiento no es autónomo, que es la única representación legal de las comunidades ante los órganos de deliberación y que sus instancias son las únicas habilitadas para recibir transferencias de competencias y servicios, entonces la participación ciudadana en Venezuela, en todas sus escalas, está al servicio del proyecto político del presidente de la república.

3. Sobre la tergiversación de las políticas de desarrollo regional [Subir]

Desde 1960, la política regional venezolana ha tenido como fin la disminución de las divergencias regionales, la integración nacional y el desarrollo de las regiones administrativas que conforman el territorio venezolano, y tanto su contenido como la delimitación de las unidades regionales han sido una competencia del presidente de la república. Sin embargo, después que se rechazara el proyecto de reforma constitucional, su coherencia se ha relajado ¿Por qué? Porque se ha destinado a crear diversas unidades territoriales con base en criterios de delimitación poco claros, para dar lugar a autoridades de libre nombramiento y remoción por parte de aquel, con competencias para controlar la gestión de los gobernados y los alcaldes.

A partir de 1969 el país se dividió en regiones administrativas como únicas unidades para el diseño de políticas regionales y de desarrollo regional. A raíz del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, 2001-‍2007, a estas se sumaron las zonas especiales de desarrollo sustentable (ZEDES)^‍‍[17] y, en adelante, comenzaron a crearse múltiples unidades mediante diversos instrumentos normativos, con un único hilo conector: el presidente como su creador y administrador.

En 2010, y siguiendo la línea del proyecto de reforma constitucional, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno facultó al presidente para crear distritos motores de desarrollo y su reglamento (RLOCFG) le concedió la facultad crear otras seis unidades. Adicionalmente, en ese mismo año y a través de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP), la comuna y el consejo comunal se convirtieron en unidades espaciales susceptibles de planificación.

Tres años después, el presidente Nicolás Maduro creó mediante Decreto Presidencial núm. 11 las regiones estratégicas de desarrollo integral (REDI), las cuales —con un total de 6 unidades— pasaron a ser dirigidas por miembros del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). Más tarde, en 2014, este decreto fue derogado por el Decreto de Ley de Regionalización Integral para el Desarrollo Socioproductivo de la Patria (LRIDSP), del cual derivaron siete unidades territoriales de planificación y gestión. Como resultado, el territorio nacional podía se dividido en las unidades representadas en la figura 3.

Teniendo en consideración lo dispuesto por la LOPPP y la LRIDSP, se tiene un sistema territorial con fines de planificación sustentado en cinco niveles escalares: regional, subregional, estatal, municipal y microlocal, con once unidades territoriales distintas, de las cuales siete dependen directamente del presidente de la República, dos están a cargo de agentes que actúan atendiendo sus lineamientos (comunas y consejos comunales) y solo dos son autónomas (entidades federales y municipios).

Sea o no favorable este sistema para una planificación regional efectiva, en su conjunto sirve como estructura de tutela política que presiona a las unidades autónomas, desde arriba y desde abajo. La razón es que los estados y los municipios deben atender tanto los lineamientos de planificación de escala superior (nacional, regional y subregional) como los de escala inferior (comunal y consejo comunal). La figura 4, resume gráficamente lo aquí expuesto.

4. Respecto a la reducción de la capacidad financiera de las entidades federales y municipios[Subir]

La reducción de la capacidad financiera de estados y municipios es el último eslabón que completa la cadena de estrategias dispuestas para manipular la DTPP en Venezuela. Ello se debe a que ha permitido hacer inoperantes estos niveles de gestión por carencia de recursos.

Tres son los mecanismos para distribuir territorialmente los recursos públicos en el país: el situado constitucional (SC), el fondo de compensación interterritorial (FCI) y las asignaciones especiales (AEE). El primero se asigna exclusivamente a estados y municipios, mientras que el segundo y el tercero incluyen a los consejos comunales en proporción superior a lo dispuesto para el municipio.

Previo a la CRBV, los tres mecanismos referidos existían y únicamente se destinaban a estados y municipios atendiendo criterios específicos que aseguraran su equitativa distribución. A raíz de CRBV y de las sistemáticas modificaciones de los instrumentos normativos el FCI sustituyó al antiguo fondo intergubernamental para la descentralización (FIDES), mientras que las asignaciones especiales, que previo a 2010 se distribuían bajo un esquema taxativamente dispuesto, pasaron a asignarse según criterios técnicos-políticos libremente establecidos por la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

A partir de esto, el esquema de distribución de recursos experimentó la evolución que se muestra en la tabla 4. Esta evolución fue debilitando financieramente a las entidades político-territoriales frente a los consejos comunales, hasta el punto de afectar directamente el cumplimiento de sus cometidos, con un agregado: las condiciones establecidas para otorgarles recursos del FCI y AEE coartan su autonomía política, pues su asignación se supedita a la evaluación y decisión de la referida secretaría, aun cuando las solicitudes deriven de planes de desarrollo previamente aprobados.

Así, la distribución y asignación de recursos públicos en Venezuela se emplea para mantener un esquema de subordinación de las entidades político-territoriales al Poder Nacional; en concreto, de aquellas a cargo de autoridades no adeptas al partido del presidente.