FLEXIBILIDAD CONSTITUCIONAL Y DEMOCRACIA: UNA REVISIÓN CRÍTICA A LA TEORÍA LIBERAL. EXPLORANDO LA EXPERIENCIA DE URUGUAY, VENEZUELA Y CHILE

1. Reglas de enmienda de la constitución uruguaya[Subir]

El art. 331 establece la manera en que el texto puede ser modificado. Respecto al poder de iniciativa, se encuentran facultados el presidente de la república, la Asamblea General y la ciudadanía.

En el caso del Ejecutivo, para realizar modificaciones a la Constitución requiere la aprobación de la mayoría absoluta del total de miembros de la Asamblea General y posterior aprobación mediante referendo. El poder legislativo puede enviar a referendo una iniciativa para la reforma constitucional con el apoyo de dos quintos de sus miembros. Finalmente, la ciudadanía, reuniendo el 10 % de las firmas del padrón electoral, puede someter a referendo una propuesta de reforma. Cabe destacar que en todos los casos para que sea aprobado el referendo se requiere de la mayoría de los votos emitidos, sumado a un umbral de participación electoral de al menos un 35 %.

Por consiguiente, solo el Ejecutivo debe pasar por la Asamblea General antes de someter la iniciativa a referendo. La iniciativa ciudadana pasa directamente a referendo tras reunir las firmas requeridas. El poder legislativo con el apoyo de dos quintos de sus miembros puede pasar directo a referendo. En el caso de este último actor, existen otros procedimientos que requieren mayoría absoluta en la Asamblea más conformación de Asamblea Constituyente y posterior aprobación mediante referendo. También existe un procedimiento para la aprobación de leyes de reforma que debe contar con el apoyo de dos tercios de la Asamblea General para que luego sea votada en referendo. Sin embargo, ambos procedimientos poseen un grado de dificultad mayor, pero estos cauces alternativos no constituyen procesos obligatorios para cambiar capítulos específicos de la Constitución.

Como se puede observar, el ordenamiento jurídico uruguayo tiene disposiciones relativamente permisivas para su reforma, no solamente por sus menores quórums legislativos, sino además porque permite a la ciudadanía la posibilidad de introducir iniciativas orientadas a reformar la Constitución pasando directamente a la consulta ciudadana sin necesidad de pasar por el poder legislativo.

A continuación se revisarán las reformas constitucionales efectuadas tras el retorno a la democracia, evidenciándose que las reformas no han implicado un deterioro del sistema democrático.

2. Principales reformas constitucionales[Subir]

El sistema político uruguayo históricamente se caracterizó por la disputa entre los denominados colorados y blancos, con un amplio dominio de los primeros sobre los últimos, pese a prevalecer la coparticipación como práctica habitual. Sin embargo, tras la restauración de la democracia en 1985 y la restitución de la Constitución de 1966, el sistema de partidos se dividió en tres con la emergencia electoral del FA^‍‍[3]. Pese a la división del sistema, la democracia uruguaya ha sido denominada como una «democracia de consenso» (Chasquetti, D. y Buquet, D. (2004). La democracia en Uruguay: una partidocracia de consenso. Revista Política, 42, 221-247. ‍Chasquetti y Buquet, 2004; Lanzaro, J. (2013). Continuidad y cambios en una vieja democracia de partidos, Uruguay (1910-2010). Opinao Pública, 19 (2), 235-269. ‍Lánzaro, 2013), en la que los partidos han gozado de autonomía y han sido centrales en la conducción política del país.

Uno de los elementos interesantes de la democracia uruguaya tiene relación con que, pese a sus reducidos umbrales para reformas constitucionales, no han existido reformas que tiendan a lesionar el sistema democrático. Esto rompe con una de las principales proposiciones del constitucionalismo liberal, que sostiene que mientras menos rígida sea una constitución más probable es que se imponga la llamada tiranía de la mayoría. En Uruguay ha sucedido todo lo contrario, ya que a partir del Gobierno de Sanguinetti (1985-‍1990) se restituyeron los derechos políticos y las libertades civiles, sumado a que los legados institucionales del periodo autoritario fueron derogados (Chasquetti, D. y Buquet, D. (2004). La democracia en Uruguay: una partidocracia de consenso. Revista Política, 42, 221-247. ‍Chasquetti y Buquet, 2004). Por consiguiente, desde un inicio no se realizaron prácticas orientadas a socavar el régimen democrático una vez restaurado.

En materia de reformas constitucionales, tras el retorno a la democracia la Constitución ha sido modificada en cuatro oportunidades, tal y como se observa en la tabla 3. La primera reforma (1989) estuvo asociada al cálculo de las pensiones^‍‍[4]. Posteriormente, en 1994, se aprobó la inconstitucionalidad de la alteración del valor en las pensiones y jubilaciones por rendición de cuentas (Moreira, C. (2004). Resistencia política y ciudadanía: plebiscitos y referéndums en el Uruguay de los ‘90. América Latina Hoy, 36, 17-45. Disponible en: https://doi.org/10.14201/alh.7411‍Moreira, 2004; Garmendia, G. (2010). Evaluación de la reforma del sistema de pensiones Uruguay. Perfiles Latinoamericanos, 35, 89-103. ‍Garmendia; 2010).

La tercera reforma fue efectuada en el año 1996. Esta ha sido la mayor revisión realizada al sistema constitucional uruguayo tras el retorno a la democracia. La reforma contempló cambios al sistema de elecciones. Más en específico, se modificaron los siguientes elementos: a) para la elección presidencial se reemplazó la mayoría simple por mayoría absoluta con segunda vuelta en caso de que ningún candidato logre dicho umbral; b) obligatoriedad de candidato presidencial único; c) eliminación de la acumulación por sublemas para la elección de diputados, y (d) separación de las elecciones nacionales de las territoriales (Buquet, D. (1997). Reforma política y gobernabilidad democrática en Uruguay: la reforma constitucional de 1996. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 10, 9-24. ‍Buquet, 1997).

La reforma se aprobó mediante referendo por muy estrecho margen, obteniendo la opción del «sí» un 50,5 % de los votos gracias a la alianza entre blancos y colorados. La reforma tuvo como propósito principal frenar la llegada del FA a la Presidencia ante su constante crecimiento electoral (Altman, D., Buquet, D. y Luna J. P. (2011). Constitutional Reforms and Political Turnover in Uruguay: Winning a Battle, Losing the War. Documento Online, 2-11. Montevideo: Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Disponible en: https://bit.ly/3qPAOgo‍Altman et al., 2011), manteniéndose el duopolio entre blancos y colorados.

Tal y como se puede observar en la tabla 4, el FA progresivamente comenzaba a acercarse a la Presidencia. Junto con ello, los ajustados resultados de la elección presidencial del año 1994 podrían considerarse como la principal amenaza contra colorados y blancos, por lo que la reforma de 1996 surge mediante un acuerdo entre ambos bloques políticos, aunque para las elecciones del 2004 el frenteamplismo logra igualmente llegar a la Presidencia (Buquet, D. (1997). Reforma política y gobernabilidad democrática en Uruguay: la reforma constitucional de 1996. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 10, 9-24. ‍Buquet, 1997; Altman, D., Buquet, D. y Luna J. P. (2011). Constitutional Reforms and Political Turnover in Uruguay: Winning a Battle, Losing the War. Documento Online, 2-11. Montevideo: Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Disponible en: https://bit.ly/3qPAOgo‍Altman et al., 2011; Chasquetti, D. y Buquet, D. (2004). La democracia en Uruguay: una partidocracia de consenso. Revista Política, 42, 221-247. ‍Chasquetti y Buquet, 2004; Altman, D. y Castiglioni, R. (2006). The 2004 Uruguayan elections: A political earthquake foretold. Electoral Studies, 25, 147-191. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2005.06.005‍Altman y Castiglioni, 2006).

Se podría señalar que la reforma de 1996 constituye una reforma destinada a lesionar la democracia. No obstante, la reforma de ninguna manera vulneró los derechos y libertades civiles. Paralelamente, el Frente Amplio aceptó los resultados del referendo de forma pacífica. Sobre este punto, Lanzaro (Lanzaro, J. (2013). Continuidad y cambios en una vieja democracia de partidos, Uruguay (1910-2010). Opinao Pública, 19 (2), 235-269. ‍2013: 253) afirma:

En base a las características descritas en el párrafo anterior, es posible señalar que la reforma constitucional de 1996 no constituye un ejercicio abusivo del poder orientado a lesionar las bases del sistema democrático uruguayo. La reforma se gestó en los márgenes propios de todo sistema pluralista, además de que no tuvo efectos sobre el ejercicio de los derechos y libertades de la ciudadanía ni de los partidos políticos.

La cuarta y última reforma realizada a la Constitución fue efectuada en el año 2004. La enmienda prohibió la privatización del agua. Este punto será tratado en la siguiente subsección, dado que corresponde a una iniciativa presentada por los electores.

Con todo lo anterior, se puede señalar que ninguna de las reformas realizadas en Uruguay tras el retorno a la democracia han debilitado las bases del sistema democrático, pese a que posee una Constitución con reducidos grados de rigidez. A esto se añade la poca cantidad de veces que la carta fundamental ha sido reformada.

Estas conclusiones van en contra las expectativas teóricas del constitucionalismo liberal, debido a que constituciones de este tipo pondría bajo amenaza los derechos y libertades, sobre todo de las minorías, razón por la que Uruguay podría ser considerado como un caso atípico, dado que ha conseguido establecer un sistema democrático estable.

La siguiente subsección analizará un elemento que vuelve aún más distintivo al caso uruguayo, vinculado a que las bajas barreras de enmienda han permitido la participación ciudadana en el diseño de reformas constitucionales, sobre todo mediante la iniciativa ciudadana, incentivando el trabajo conjunto entre ciudadanía y partidos políticos, elemento que contribuye al fortalecimiento del sistema democrático.

3. Participación ciudadana en el diseño de reformas[Subir]

La Constitución de 1966 se enmarca dentro de una larga tradición constitucional de participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones, sobre todo mediante la celebración de plebiscitos y referendos (Lissidini, A. (1998). Una mirada crítica a la democracia directa: origen y las prácticas de los plebiscitos en Uruguay. Perfiles Latinoamericanos, 12, 169-200.‍Lissidini, 1998). Mediante la actual Constitución uruguaya, la ciudadanía tiene la posibilidad de introducir reformas constitucionales sin necesidad de pasar por la voluntad del poder legislativo.

La menor rigidez de la Constitución de Uruguay ha facilitado el acercamiento entre ciudadanos y partidos políticos, especialmente el caso del FA, coalición que dentro de sus estrategias de vinculación ha apoyado el uso de mecanismos de democracia directa (incluyendo iniciativas de reforma constitucional), lo que ha significado al mismo tiempo apoyo tanto hacia sus candidaturas como hacia el sistema de partidos postdictadura (Luna, J. (2008). Frente Amplio and the Crafting of a Social Democratic Alternative in Uruguay. Latin American Politics and Society, 49 (4), 1-30. ‍Luna, 2008; Altman, D. (2002). Popular initiatives in Uruguay: confidence votes on governments or political loyalties? Electoral Studies, 21, 617-630. Disponible en: https://doi.org/10.1016/S0261-3794(01)00036-1‍Altman, 2002).

En términos de participación de la ciudadanía en la elaboración de reformas, a partir de 1985 se han aprobado dos reformas constitucionales mediante el mecanismo de iniciativa ciudadana: la reforma al cálculo de las pensiones (1989) y la reforma que permitió la nacionalización del agua (2004), siendo esta la última modificación a la Constitución.

La reforma que constitucionalizó el cálculo de las pensiones nació desde el seno del movimiento de los jubilados, con el fin de mantener el valor de las prestaciones al nivel del salario promedio. La reforma nació como iniciativa ciudadana, contando con el apoyo de amplios sectores del Partido Colorado, Partido Blanco y la totalidad del Frente Amplio. La reforma se aprobó con un 72,5 % de los votos emitidos a favor del «sí».

Es importante consignar la existencia de trabajos que hacen un exhaustivo análisis de los efectos económicos adversos que generó esta reforma sobre las finanzas públicas (Rilla, J. (2008). Uruguay 1985-2007: restauración, reforma, crisis y cambio electoral. Revista Nuestra América, 6, 95-63.‍Rilla, 2008; Garmendia, G. (2010). Evaluación de la reforma del sistema de pensiones Uruguay. Perfiles Latinoamericanos, 35, 89-103. ‍Garmendia, 2010). Sin embargo, la evaluación de los efectos económicos de las reformas constitucionales no forma parte de los objetivos del presente trabajo. Pese a esto, es relevante consignar que la iniciativa ciudadana de reforma de 1989, más allá de su amplio apoyo en el referendo del mismo año, permitió a la ciudadanía incidir en el diseño de reformas constitucionales, sumado a que la propuesta contó con el apoyo transversal de los principales partidos políticos, abriéndose las puertas para un trabajo mancomunado entre ciudadanía e instituciones representativas.

La segunda reforma que surgió mediante iniciativa ciudadana es la del año 2004, consistente en la nacionalización del agua. La enmienda fue promovida por la CNDAV (Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida) y respaldada por el FA, encabezado por su entonces candidato presidencial Tabaré Vázquez y por varias organizaciones de trabajadores. La iniciativa fue aprobada en el referendo de 2004 con el 64,58 % de las preferencias (Dugard, J. y Drage, K. (2012). Shields and Swords: Legal Tools for Public Water. Occasional Paper, 17. Canada: Municipal Services Project.‍Dugard y Drage, 2012)^‍‍[5]. Adicionalmente, la elección presidencial celebrada de manera simultánea con el referendo dio la victoria en primera vuelta al FA.

En términos concretos, la reforma constitucionalizó el acceso al agua, garantizándola como derecho humano fundamental, cuya administración debe contemplar la participación de sus usuarios y de la sociedad civil en su conjunto, actores que tras dos años de trabajo lograron introducir esta reforma en medio de un agitado periodo de crisis económica (véase gráfico 1) y de privatización de empresas públicas, implicando un notable triunfo de la ciudadanía (Harris, L. y Roa, M. (2012). Recent waves of water governance: Constitutional reform and resistance to neoliberalization in Latin America (1990-2012). Geoforum 50, 20-30. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.geoforum.2013.07.009‍Harris y Roa, 2012 ; Dugard, J. y Drage, K. (2012). Shields and Swords: Legal Tools for Public Water. Occasional Paper, 17. Canada: Municipal Services Project.‍Dugard y Drage, 2012)

En concreto, el caso de Uruguay ilustra que es posible que constituciones más flexibles vayan de la mano junto a democracias electorales estables y a una baja frecuencia en el número de oportunidades en que la constitución es enmendada. Por otra parte, el estudio de Uruguay como caso atípico a los supuestos del liberalismo ha permitido visualizar que la menor rigidez de su carta fundamental ha permitido también la participación de la ciudadanía en el diseño de reformas constitucionales en conjunto con los partidos políticos, elemento que sin duda podría incluso llevarnos a afirmar que los mecanismos de democracia directa pueden ser utilizados para reforzar los cauces propios de la democracia representativa. Asimismo, también se podría añadir que esta menor rigidez puede llevar a contribuir a resolver uno de los problemas propios de la extrema rigidez constitucional: la falta de adaptabilidad a las demandas del entorno. En ese aspecto, la Constitución de 1966, pese a su bajo número de reformas, ha facilitado la adaptación del sistema constitucional a las demandas existentes, sobre todo tras la reforma de 2004, la que se gestó en medio de una crisis económica y de privatización de servicios, llevando a la nacionalización del agua. En ese sentido, la siguiente sección discutirá de modo general los potenciales problemas que puede generar la extrema rigidez constitucional más allá de las hipótesis establecidas por la teoría liberal.

1. Venezuela[Subir]

Venezuela bajo la Constitución de 1961 estableció las bases del llamado Pacto de Punto Fijo, fundándose las bases de un modelo de democracia de consenso denominado como partidocracia (Coppedge, M. (1994). Strong Parties and Lame Ducks: Presidential Partiarchy and Factionalism in Venezuela. Stanford: Stanford University Press. ‍Coppedge, 1994) entre los partidos Alianza Democrática (AD) y el Comité Político Electoral Independiente (COPEI), quienes administraron el poder en Venezuela durante prácticamente treinta años. Una de las principales características de dicha constitución fue su extrema rigidez.

Para aprobarse una reforma, el capítulo XV establecía como umbral la aprobación por mayoría absoluta en ambas cámaras, además de contar con la aprobación de la mayoría en cada una de las asambleas regionales para, finalmente, en sesión conjunta de ambas cámaras a nivel nacional, escrutar y considerar como aprobadas las disposiciones que hayan contado con el respaldo de dos tercios de las asambleas. Los únicos actores con poder de iniciativa fueron el Congreso y las asambleas regionales. Esta rigidez permitió que la Constitución fuese aprobada en tan solo dos oportunidades. La primera de ellas (1973) consistió en cambios menores relativos a las condiciones para presentar candidaturas presidenciales, bloqueando la eventual candidatura del exdictador Marcos Pérez Jiménez (Brewer-Carías, A. (1982). El Estado, crisis y reforma. Caracas: Academia de Ciencias Políticas y Sociales. ‍Brewer-Carias, 1982). La segunda enmienda llegó una década después, en 1983. Dentro de las iniciativas aprobadas destaca la modificación a las reglas electorales en los consejos municipales y las asambleas legislativas, así como también la creación de las comisiones legislativas del Congreso y la rebaja de los quórums legislativos para sesiones parlamentarias^‍‍[6].

Uno de los grandes problemas que tuvo el sistema constitucional venezolano fue la falta de canales de participación. La estructura de participación del sistema de Punto Fijo ha sido considerada como rígida (Crisp, B. (2000). Democratic Institutional Design: The Powers and Incentives of Venezuelan Politicians and Interest Groups. Stanford: Stanford University Press. ‍Crisp, 2000; Crisp, B. y Levine, D. (1998). Democratizing the Democracy? Crisis and Reform in Venezuela. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 40 (2), 27-61. Disponible en: https://doi.org/10.2307/166373‍Crisp y Levine, 1998), puesto que la única forma de participación ciudadana era mediante un sistema semicorporativo en el que los actores económicos y sociales podían ser escuchados siempre y cuando participaran en el marco de las estructuras partidarias tradicionales (Coppedge, M. (1994). Strong Parties and Lame Ducks: Presidential Partiarchy and Factionalism in Venezuela. Stanford: Stanford University Press. ‍Coppedge, 1994, Coppedge, M. (1995). Partidocracia and Reform in Comparative Perspective. En J. McCoy, A. Serbin y A. Stambouli (eds.). Venezuelan Democracy Under Stress (pp. 173-196). United States: Transaction Publishers. ‍1995).

La partidocracia permitió una intermediación eficaz, pero aquellos grupos de la ciudadanía que gozaban de mayor autonomía frente al Estado y los partidos políticos se encontraron sin acceso a cauces institucionales que hicieran sentir su voz. Lo anterior, sumado a la ausencia de partidos que representaran a estos sectores y la no existencia de un partido o coalición reformista en esta materia, relegó a la clase media a un espiral de silencio que duró casi treinta años a pesar de la promesa de extender la participación ciudadana más allá de la emisión del voto. No obstante, esta promesa se fue desvaneciendo en el tiempo. De hecho, ninguna medida adoptada por el sistema implicó que las instituciones representativas compartieran poder político junto con la ciudadanía (Añez, C., López M. y Suárez, W. (2003). El Estado venezolano y la participación ciudadana. Espacio Abierto, 12 (4), 579-603. ‍Añez et al., 2003). Complementariamente, las reformas constitucionales no contaron con la participación de los electores en su diseño, por lo que el bloqueo constante a las demandas por participación directa permitió la penetración de nuevas ideas asociadas a la inclusión de la ciudadanía en los temas de interés público de forma sustantiva, amparados en el modelo de democracia bolivariana (Sanoja, P. (2009). Ideology, Institutions and Ideas: Explaining Political Change in Venezuela. Bulletin of Latin American Research, 28 (3), 394-410. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1470-9856.2009.00309.x‍Sanoja, 2009).

Durante los primeros años de la crisis económica (1984) se creó una comisión encabezada por el presidente Jaime Lusinchi denominada Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), en un intento por buscar una solución política a la crisis por la que estaba atravesando el país.

Los miembros de la comisión enfatizaron la necesidad de implementar la elección directa de alcaldes y gobernadores regionales, además de otras propuestas, tales como reformas al sistema de financiamiento de los partidos y sus procedimientos internos. El paquete de propuestas fue rechazado principalmente por AD al considerarlo demasiado radical (Lalander, R. (2008). El contexto histórico del chavismo y los partidos políticos de izquierda. Reflexión Política, 10 (19), 36-48. ‍Lalander, 2008)^‍‍[7]. La discusión de las reformas quedaría postergada hasta 1989, año en que se vive uno de los grandes conflictos de fines de los ochenta: el Caracazo (1989).

La falta de respuestas satisfactorias por parte del sistema también llevó a la organización de los militares. Fruto de ello fue la Conformación del MBR-200 (Movimiento Bolivariano Revolucionario 200), que ganó protagonismo político en 1989 y fue artífice de dos intentos fallidos de golpe de Estado fruto de la parálisis institucional (Lalander, R. (2008). El contexto histórico del chavismo y los partidos políticos de izquierda. Reflexión Política, 10 (19), 36-48. ‍Lalander, 2008). Este panorama de mayor distanciamiento entre ciudadanía y partidos políticos ponía cada vez más de manifiesto el clamor de la sociedad por abrir mayores canales de participación directa, tal y como se observa en la tabla 5.

En 1989, durante la Administración de Carlos Andrés Pérez, en búsqueda de una solución política tras el creciente malestar ciudadano, nuevamente se comienza a debatir la posibilidad de realizar reformas constitucionales (Navarro, J. C. (1995). In Search of the Lost Pact: Consensus Lost in the 1980s and 1990s. En J. McCoy, A. Serbin y A. Stambouli (eds). Venezuelan Democracy Under Stress (pp. 13-31). United States: Transaction Publishers.‍Navarro, 1995). Incluso, algunos sectores contrarios a los partidos tradicionales comenzaron a defender la idea de conformar una Asamblea Constituyente para la creación de una nueva Constitución^‍‍[9], idea que con el transcurso del tiempo fue adquiriendo mayor fuerza^‍‍[10].

En concreto, la propuesta de reforma constitucional encabezada por Pérez fue desechada en 1992, año en el que hubo dos intentos de golpe de Estado que gozaron de amplio apoyo popular en reacción a la falta de respuestas institucionales (Philip, G. y Murillo, L. (2004). El Estado y el problema de la legitimación democrática en Venezuela bajo el sistema «Punto Fijo». Foro Internacional, 44 (1), 150-169.‍Philip y Murillo, 2004).

El intento de golpe sirvió para que los actores políticos buscaran un nuevo acuerdo para poder realizar reformas al sistema (Kornblith, M. (1996). Crisis y transformación del sistema político venezolano: nuevas y viejas reglas del juego. Disponible en: https://bit.ly/3sT09YB‍Kornblith, 1996; Navarro, J. C. (1995). In Search of the Lost Pact: Consensus Lost in the 1980s and 1990s. En J. McCoy, A. Serbin y A. Stambouli (eds). Venezuelan Democracy Under Stress (pp. 13-31). United States: Transaction Publishers.‍Navarro, 1995). Es en ese instante cuando amplios sectores, sobre todo de la izquierda, comenzaron a exigir una nueva Constitución y mayores canales de participación directa de la ciudadanía, ideas que habían sido largamente postergadas desde mediados de la década de los setenta (Añez, C., López M. y Suárez, W. (2003). El Estado venezolano y la participación ciudadana. Espacio Abierto, 12 (4), 579-603. ‍Añez et al., 2003).

En respuesta, Carlos Andrés Pérez anuncia un plebiscito para el llamado a elecciones para la conformación de una Asamblea Constituyente como medio para: «reformular el sistema y transferir al pueblo la solución global de la crisis»^‍‍[11]. El referendo no se realiza. Sin embargo, se designa a una comisión bicameral para que elabore un proyecto de reforma.

El intento de reformar la Constitución en 1992 fracasó porque no tuvo apoyo por parte de los partidos tradicionales, cuestionándose por primera vez la legitimidad de la Constitución de 1961 (López Maya, M. (2014). Iglesia católica y democracia participativa y protagónica en Venezuela. Latin American Research Review, 49, 45-60.‍López Maya, 2014). Debido a que gran parte de las reformas estaban orientadas a volver el sistema político más participativo, sumado a los ajustes en el sistema de separación de poderes, los representantes en el Congreso calificaron que un paquete de enmiendas tan profundo no iba a ser aprobado en el referendo. Añadido a que no era conveniente realizar reformas en periodos de inestabilidad, el Congreso optó por la deslegitimación del sistema en lugar de proponer reformas (Navarro, J. C. (1995). In Search of the Lost Pact: Consensus Lost in the 1980s and 1990s. En J. McCoy, A. Serbin y A. Stambouli (eds). Venezuelan Democracy Under Stress (pp. 13-31). United States: Transaction Publishers.‍Navarro, 1995). Tomando en consideración estos acontecimientos, la reforma a la Constitución se estancó, debido a que la iniciativa no contó con la venia de los partidos tradicionales, y se impuso la rigidez de la Constitución para realizar cambios.

La parálisis mencionada llevó a un segundo intento de golpe de Estado. Pese a fracasar, el intento contó nuevamente con respaldo popular. El evento dejó un negativo precedente: la poca capacidad de respuesta del sistema llegó a un punto en el que la opinión pública comenzó a respaldar conductas de corte autoritario (Philip, G. y Murillo, L. (2004). El Estado y el problema de la legitimación democrática en Venezuela bajo el sistema «Punto Fijo». Foro Internacional, 44 (1), 150-169.‍Philip y Murillo, 2004).

Como alternativa a la falta de respuestas de los partidos surge el llamado Polo Patriótico, compuesto por el Movimiento Quinta República (MVR), MAS, Partido Comunista y Patria para Todos (PPT) bajo el liderazgo de Hugo Chávez. El proyecto político de Chávez proponía una refundación total, tanto en lo económico como en lo político. Respecto a lo político, su campaña se basó en la promesa de convocar una Asamblea Constituyente encargada de diseñar una nueva Constitución, (Lalander, R. (2012). Neo-Constitutionalism in Twenty-first Century Venezuela: Participatory Democracy, Deconcentrated Decentralization or Centralized Populism? En A. Schilling-Vacaflor (eds.). New Constitutionalism in Latin America: Promises and Practices (pp. 163-182). New York: Routledge.‍Lalander, 2012; Viciano, R. y Martínez, R. (2000). Cambio político, cambio constitucional y la nueva configuración del sistema de partidos en Venezuela. Revista de Estudios Políticos, 110, 139-174. ‍Viciano y Martínez, 2000). Adicionalmente, la nueva Constitución tenía como objeto reemplazar el modelo de democracia representativa heredado del puntofijismo por uno de democracia bolivariana, es decir, destinado a otorgar mayores herramientas de participación directa a la ciudadanía (Braver, J. (2017). Revolutionary Reform in Venezuela: Electoral Rules and Historical Narratives in the Creation of the 1999 Constitution. En R. Albert, X. Contiades y A. Fotiadou (eds). The Foundations and Traditions of Constitutional Amendment (pp. 137-156): Oxford, Oregon: Hart Publishing.‍Braver, 2017).

Chávez ganó la elección presidencial el 6 de diciembre de 1998 con el 56 % de los votos. Una vez que asumió el cargo de presidente, inició de inmediato el proceso constituyente convocando a un plebiscito. La razón de esto último radica en que la rigidez de la carta de 1961 iba a asegurar como resultado el rechazo por parte de la oposición. Por consiguiente, la decisión del Gobierno consistió en pasar por alto a las instituciones de contrapeso, y esta acción fue aprobada por la justicia constitucional (Brewer-Carías, A. (2001). Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela. Ciudad de México: Universidad Nacional Autónoma de México. ‍Brewer Carías, 2001; Braver, J. (2017). Revolutionary Reform in Venezuela: Electoral Rules and Historical Narratives in the Creation of the 1999 Constitution. En R. Albert, X. Contiades y A. Fotiadou (eds). The Foundations and Traditions of Constitutional Amendment (pp. 137-156): Oxford, Oregon: Hart Publishing.‍Braver, 2017; Kornblith, M. (2003). Del Puntofijismo a la Quinta República: elecciones y democracia en Venezuela. Colombia Internacional, 58, 160-194. Disponible en: https://doi.org/10.7440/colombiaint58.2003.06‍Kornblith, 2003).

Como resultado, la opción del «si» obtuvo un 81 % de respaldo, lo que llevó a la confección de la Constitución de 1999. La carta fundamental de 1999 ha significado una gran concentración del poder político en manos del Ejecutivo, sumado a que sus reformas han permitido la reelección indefinida de la figura del presidente y una mayor dependencia de la justicia electoral y constitucional hacia la figura del primer mandatario (McCoy, J. (2010). Venezuela under Chavez: Beyond liberalism. En C. Maxwell y E. Hershberg (eds). America´s Left Turns: Politics, Policies and Trajectories of Change (pp. 81-100). Boulder: Lynne Rienner Publishers. ‍McCoy, 2010; Sánchez, R. (2016). Venezuela (2015): un régimen híbrido en crisis. Revista de Ciencia Política, 36 (1), 365-381. Disponible en: https://doi.org/10.4067/S0718-090X2016000100016‍Sánchez, 2016).

En conclusión, la Constitución de 1961 sentó las bases institucionales para un sistema que fue administrado por casi treinta años por AD y COPEI en virtud de los acuerdos alcanzados por medio del Pacto de Punto Fijo. Esto llevó al establecimiento de una Constitución con altos grado de rigidez. Si bien esta rigidez permitió por varios años llevar adelante un modelo de democracia estable, con el correr de los años comenzó a evidenciarse las falencias en materia de diseño. En primera instancia, la rigidez de la Constitución neutralizó las demandas por intensificar la participación directa de la ciudadanía, siendo esta una de las principales demandas ciudadanas tras la transición a la democracia. Esta demanda se radicaliza tras la crisis económica iniciada en 1983, cuyo punto álgido estalla en 1989. Ninguna de las reformas realizadas estuvo en línea con lo que la ciudadanía esperaba. Del mismo modo, ante la crisis económica la Constitución de 1961 no tuvo la capacidad de adecuarse para brindar herramientas para la resolución de conflictos en un periodo política y económicamente adverso. Esto último condujo al surgimiento de posturas radicalizadas, encabezadas por Hugo Chávez, quien organizó dos golpes de Estado fallidos en 1992 y que gozaron de amplio apoyo popular. Sin embargo, pese a que los intentos fracasaron, esto no impidió que Chávez llegara al poder en 1999 por la vía electoral, reemplazando la Constitución en el mismo año con serias consecuencias para la democracia venezolana.

2. Chile[Subir]

La actual Constitución política de 1980 fue promulgada bajo el Gobierno autoritario de Augusto Pinochet. Diseñada para no sufrir cambios profundos, la carta fundamental posee desde sus orígenes una serie enclaves que la han dotado de una extrema rigidez. Con quórums legislativos que incluso llegan a los dos tercios en un sistema bicameral, sumado a un sistema electoral conocido como binominal (reemplazado por un sistema con formula D’Hondt para las elecciones legislativas de 2017) que sobrerrepresentó a los partidos que fueron aliados del antiguo régimen, más un Tribunal Constitucional cuyas decisiones son más bien de orden político que jurídico —transformándose en una suerte de tercera cámara (Bassa, J. (2015). El Tribunal Constitucional en la Constitución chilena vigente. En J. Bassa, J. C. Ferrada y C. Viera (eds.). La Constitución chilena: una revisión crítica a su práctica política (pp. 253-284). Santiago de Chile: LOM ediciones. ‍Bassa, 2015)—, más la presencia de senadores vitalicios y designados (removidos con la reforma de 2005), han otorgado un amplio poder de veto tanto a los partidos de derecha Renovación Nacional (RN) como a la Unión Demócrata Independiente (UDI). El sistema constitucional descrito ha sido denominado por la literatura como un sistema «sesgado hacia las elites» (Albertus, M. y Menaldo, V. (2018). Authoritarianism and the Elite Origins of Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/9781108185950‍Albertus y Menaldo, 2018) o como una «democracia semisoberana» (Huneeus, C. (2016). El régimen de Pinochet. Chile: Taurus. ‍Huneeus, 2016).

La rigidez del sistema constitucional era un objetivo perseguido por sus creadores, especialmente Jaime Guzmán, quién fue el principal asesor civil del régimen, cuyo propósito consistió en diseñar una serie de dispositivos destinados a neutralizar cualquier intento por parte de alguna coalición reformista una vez restaurada la democracia: «La Constitución debe procurar que, si llegan a gobernar los adversarios, se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque —valga la metáfora— el margen de alternativas posibles que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella sea lo suficientemente reducido para hacer extremadamente difícil lo contrario»^‍‍[12].

Tras el retorno a la democracia, el respeto a la Constitución por parte de la Concertación —coalición de partidos compuesta por la Democracia Cristiana (DC), Partido Socialista (PS), Partido por la Democracia (PPD) y Partido Radical (PR)— permitió una transición pacífica hacia la democracia (Heiss, C. y Navia, P. (2007). You Win Some, You Lose Some: Constitutional Reforms in Chile’s Transition to Democracy. Latin American Politics and Society, 49 (3), 163-190. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2007.tb00386.x‍Heiss y Navia, 2007). La rigidez de la Constitución por medio de sus disposiciones supramayoritarias incentivó la formación de una democracia de consenso entre los principales bloques políticos del país, conocida como la «democracia de los acuerdos» (Siavelis, P. (2006). Accommodating Informal Institutions and Chilean Democracy. En G. Helmke y S. Levitsky (eds.). Informal Institutions and Democracy: Lessons from Latin America (pp. 33-55). Baltimore: The John Hopkins University Press.‍Siavelis, 2006; Alberts, S., Warshaw, C. y Weingast, B. (2012). Democratization and Countermajoritarian institutions: Power and Constitutional Design in Self-Enforcing Democracy. En T. Ginsburg (ed.). Comparative Constitutional Design (pp. 69-100). Cambridge: Cambridge University Press.‍Alberts et al., 2012), introduciéndose reformas menores a la Constitución hasta llegado el año 2005, periodo en el que se realizó la mayor reforma a la carta fundamental al eliminarse enclaves tales como la presencia de senadores vitalicios y designados y la remoción del sistema electoral binominal de la Constitución, que pasó a ser Ley Orgánica Constitucional. También se efectuaron otras enmiendas orientadas a reducir la influencia de los militares en los asuntos civiles (Fuentes, C. (2012a). El pacto: poder, constitución y prácticas políticas en Chile (1990-2010). Santiago de Chile: Ediciones Universidad Diego Portales. ‍Fuentes, 2012a). No obstante, las reformas realizadas en ese entonces fueron bajo un esquema basado en pactos de elite de los partidos políticos con exclusión de la ciudadanía (Fuentes, C. (2012b). Chile: Democratization Through Constitutional Reforms. En N. Detlef y A. Schilling-Vacaflor (eds.). New Constitutionalism y Latin América: Promises and Practices (pp. 243-264). New York: Routledge.‍Fuentes, 2012b).

Desde el año 2006 en adelante comienza a surgir un cúmulo de demandas sociales destinadas al reconocimiento de derechos sociales en un modelo constitucional en el que el Estado fue reducido a un rol subsidiario como parte de las reformas de mercado introducidas al país desde 1975.

El primer movimiento social en manifestarse fueron los estudiantes secundarios (2006), quienes mediante multitudinarias protestas deslegitimaron las leyes orgánicas constitucionales. Específicamente hay que citar la ley en materia de educación (Donoso, S. (2013). Dynamics of Change in Chile: Explaining the Emergence of the 2006 Pingüino Movement. Journal of Latin American Studies, 45 (1), 1-29. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0022216X12001228‍Donoso, 2013).

A partir de 2011 la Constitución comienza a cimentar su progresiva deslegitimación gracias al movimiento de estudiantes universitarios, quienes demandaron mediante multitudinarias protestas a nivel nacional la universalización del derecho a la educación superior, que debía ser constitucionalizado. La demanda no logró llegar al nivel constitucional. En conjunto, comenzaron a sumarse las demandas por reformas al sistema de pensiones, el reconocimiento de los pueblos originarios, de las minorías sexuales y los derechos medioambientales. Ninguna de las demandas logró ser exitosa, por lo que el elemento común entre todos estos movimientos fue uno solo: una nueva Constitución para Chile (Donoso, S. (2013). Dynamics of Change in Chile: Explaining the Emergence of the 2006 Pingüino Movement. Journal of Latin American Studies, 45 (1), 1-29. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0022216X12001228‍Donoso, 2013; Observatorio del Proceso Constituyente de Chile. (2017). Historia del proceso constituyente chileno. Disponible en: www.redconstituyente.cl‍Observatorio del Proceso Constituyente de Chile, 2017; Von Büllow, M. y Bidegaín, G. (2015). It Takes two to Tango: Students, Political Parties, and Protest in Chile (2005-2013). En P. Almeida y A. Cordero (eds.). Handbook of Social Movements across Latin America (pp. 179-194). Nueva York: Springer. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-94-017-9912-6_13‍Von Bullow y Bidegaín, 2015; Heiss, C. (2017). Legitimacy crisis and the constitutional problem in Chile: A legacy of authoritarianism. Constellations, 24 (3), 470-479. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1467-8675.12309‍Heiss, 2017).

Michelle Bachelet en su segundo periodo presidencial (2014-‍2018) recoge estas demandas, abriendo un proceso constituyente mediante una etapa participativa sin precedentes en la historia reciente del país^‍‍[13]. Sin embargo, el proceso fracasó tras no superar la barrera de los dos tercios para introducir mediante la vía institucional mecanismos destinados al reemplazo constitucional. Pese al fracaso del proceso, la gran mayoría de la opinión pública respaldaba una nueva Constitución, cuyo principal argumento estuvo basado en que el actual ordenamiento es incompatible con los tiempos actuales, y también por sus orígenes autoritarios, como refleja la tabla 6.

La demanda por una nueva Constitución volvería a cobrar fuerza en el mes de octubre de 2019. El día 18 de octubre, tras una semana de evasiones masivas del metro de Santiago por parte de estudiantes secundarios en respuesta a una considerable alza en el valor de su pasaje, llevó a que el Gobierno de Sebastián Piñera (derecha) reprimiera con violencia las evasiones. En respuesta a la violenta represión estatal, la ciudadanía salió a protestar —en su mayoría de forma pacífica—, tomando las calles de Santiago y del resto del país exigiendo cambios profundos al sistema político y económico. Tras una serie de hechos de violencia como la quema de estaciones de metro y saqueos a supermercados, el Gobierno decretó toque de queda a nivel nacional para restaurar el orden, declarando la guerra a los manifestantes: «Estamos en guerra contra un enemigo poderoso»^‍‍[15].

El rechazo a la violencia estatal y la falta de respuesta del Gobierno para introducir reformas de fondo al sistema político y económico llevó a más de un millón y medio de manifestantes a las calles de Santiago a una masiva protesta pacífica que exigía, principalmente, una nueva Constitución^‍‍[16].

Finalmente, tras largas jornadas de protestas, tanto violenta como no violenta, junto a graves violaciones a los derechos humanos por parte de Carabineros (según informes de Humans Rights Watch^‍‍[17]), el 15 de noviembre el Congreso acuerda las bases para un plebiscito destinado a consultar a la ciudadanía su voluntad de reemplazar o mantener la actual Constitución. El plebiscito originalmente estaba contemplado para el mes de abril. Sin embargo, producto del daño provocado por la COVID-19, el cronograma fue aplazado para el 25 de octubre de 2020.

En síntesis, en Chile desde 2006 comienza a incrementarse el nivel de protestas ante mayores demandas por cambios a la estructura política y al modelo económico, llegando a la progresiva petición del cambio constitucional. Los datos reflejados en el gráfico 2 muestran un aumento importante en las protestas justamente en los años 2006, 2011 y 2019. Adicionalmente, el nivel de protestas en el país desde 2011 hasta 2019 jamás descendió a los niveles del periodo 1990-‍2005, lo que refuerza la idea de una creciente movilización social por cambios estructurales.

El caso de Chile, al igual que Venezuela, muestra que elevados niveles de rigidez no necesariamente garantizan la estabilidad del régimen democrático en el largo plazo. En ambos países se observan dos partidos/coaliciones electorales que lograron mediante la rigidez constitucional crear sistemas estables, sumado a democracias de consenso (partitocracia y democracia de los acuerdos). No obstante, en el largo plazo, tanto la Constitución de 1961 como la Constitución de 1980 fracasaron en su intento de absorber los cambios demandados por la ciudadanía. En el caso de Venezuela, la parálisis institucional en medio de una severa crisis económica llevó a dos intentos fallidos de golpe de Estado, mientras que en Chile (en ausencia de crisis económica) el sistema llegó a un evidente colapso, llevando al estallido social más grande tras el retorno a la democracia y abriéndose paso a un proceso constituyente cuyo resultado está por definir. En ambos casos también se observa que las reformas realizadas no solamente fueron moderadas, sino que también fueron producto de acuerdos entre las elites, quedando la ciudadanía al margen del diseño de reformas.

En Uruguay sucede todo lo contrario, ya que sus reglas menos rígidas han permitido la incorporación de la ciudadanía en el diseño de reformas (especialmente en 1989 y 2004) e, incluso, han permitido la introducción de reformas demandadas por la población en medio de una aguda crisis económica, como ocurrió con la reforma de 2004. Si se compara con Venezuela, país que también se vio enfrentada a demandas ciudadanas por reformas constitucionales en medio de crisis económica, este último país se vio en medio de una parálisis con consecuencias negativas para la democracia, lo que llevó a la deslegitimación del orden constitucional. En cambio, en Uruguay la participación ciudadana en la reforma de 2004 muestra la adaptabilidad de la Constitución a las exigencias de su entorno sin deterioro de ninguno de los componentes propios de la democracia electoral.