TRANSPARENCIA EXTERNA Y REDES SOCIALES. LOS ROLES DIFERENCIALES DE MINISTERIOS Y ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES EN TWITTER^‍‍[1]

1. Transparencia, rendición de cuentas y NGP[Subir]

Los procesos de agencialización han sido criticados por la supuesta pérdida de rendición de cuentas en las Administraciones públicas. Desde la NGP se propone una rendición de cuentas ex post sobre los resultados obtenidos, en vez de otra basada en la rendición ex ante sobre los inputs o la fiel aplicación y cumplimiento de reglas y normas (Osborne, D. y Gaebler, T. (1992). Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming government. Reading: Adison Wesley.‍Osborne y Gaebler, 1992; Parrado, S. (2012). La reforma del Estado durante el período democrático. En J. A. Olmeda., S. Parrado. y C. Colino. (eds.). Las Administraciones públicas en España (pp. 95-122). Madrid: Tirant lo Blanch.‍Parrado, 2012). De esta manera, los procesos administrativos y la toma de decisiones se agilizan, dando lugar en el mejor de los casos a una mejora de la efectividad y la eficiencia de los servicios prestados. Lo anterior significa que la NGP propondría una nueva aproximación a la rendición de cuentas que ha permitido a diferentes autores debatir sobre el alcance de una actividad esencial en la gestión de las Administraciones públicas.

Algunos académicos han expresado su preocupación sobre esa nueva noción de la rendición de cuentas, la cual consideran demasiado limitada. Por ejemplo, se considera que la delimitación de la responsabilidad a partir de la eficiencia y de los resultados excluye otras responsabilidades políticas como la imparcialidad (Frederickson, G. H. y Smith, K. B. (2003). The Public Administration Theory Primer. Journal of Public Administration Research and Theory, 14 (2), 253-257.‍Frederickson y Smith, 2003; Hodge, G. A. y Greve, C. (2007). Public-Private Partnerships: An International Performance Review. Public Administration Review, 67 (3), 545-558. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2007.00736.x‍Hodge y Greve, 2007; Christensen, T. y Laegreid, P. (2002). Symposium on Accountability, Publicity and Transparency. New Public Management: Puzzles of Democracy and the Influence of Citizens. The Journal of Political Philosophy, 10 (3), 267-295. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1467-9760.00153‍Christensen y Lægreid, 2002). Es posible cuestionarse si los ministerios, que son los últimos garantes del desempeño en el conjunto de la Administración, pueden asumir la responsabilidad por decisiones que han sido tomadas sin su supervisión. Según García-Juanatey et al. (García-Juanatey, A., Jordana, J., Parrado, S., Pascual, L., Salvador M. y Sancho, D. (2017). Las agencias públicas en España: percepciones sobre autonomía y rendición de cuentas. Revista Española de Ciencia Política, 43, 61-82. Disponible en: https://doi.org/10.21308/recp.43.03‍2017: 65), el enfoque central del debate científico sobre la rendición de cuentas en las agencias se centra en la pregunta sobre «cómo conceder suficiente autonomía a las agencias para que estas puedan cumplir sus funciones, asegurando al mismo tiempo un adecuado grado de control sobre las mismas».

En relación con la posible pérdida de rendición de cuentas debido a la NGP, Barberis (Barberis, P. (1998). The New Public Management and a New Accountability. Public Administration, 76 (3), 451-470. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1467-9299.00111‍1998) insinúa que esta nunca ha sido perfecta antes de la llegada de la NGP y que las reformas simplemente han sacado a relucir problemas ya existentes. Del mismo modo, se critica la afirmación de que sin la influencia de la NGP el sector público estaría perfectamente capacitado para salvaguardar la rendición de cuentas. En ese sentido, García-Juanatey et al. (García-Juanatey, A., Jordana, J., Parrado, S., Pascual, L., Salvador M. y Sancho, D. (2017). Las agencias públicas en España: percepciones sobre autonomía y rendición de cuentas. Revista Española de Ciencia Política, 43, 61-82. Disponible en: https://doi.org/10.21308/recp.43.03‍2017: 77) demuestran empíricamente que «las agencias que se perciben con mayor autonomía tenderán a un mayor despliegue de rendición de cuentas». Los autores llegan a la conclusión de que «la implantación del modelo de agencias públicas en España ha implicado la rendición de cuentas y la transparencia en la Administración pública en España».

La referencia a la transparencia en su conclusión es importante, ya que muchos asumen que para evitar o combatir la ausencia de rendición de cuentas la transparencia es considerada un elemento clave (European Commission (2017). My Region, My Europe, Our Future: Seventh report on economic, social and territorial cohesion.‍European Commission, 2017; Transparency International (2020). Annual Report 2019.‍Transparency International, 2020; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2017). Recomendación sobre la Integridad Pública. ‍OCDE, 2017). Existen diversas definiciones sobre el concepto transparencia. Por ejemplo, Summers y Nowicki (Summers, J. y Nowicki, M. (2006). Pricing transparency or smoke screen? Healthcare Financial Management, 60 (12), 134-136.‍2006) lo conciben como un requisito necesario para garantizar la credibilidad y legitimidad de la intervención pública. Finel y Lord (Finel, B. I. y Lord, K. M. (1999). The Surprising Logic of Transparency. International Studies Quarterly, 43 (2), 315-339. Disponible en: https://doi.org/10.1111/0020-8833.00122‍1999) consideran que se define por ser un instrumento a través del cual los socios pueden determinar la confiabilidad mutua. Otros entienden que la transparencia es clave para poder aumentar la eficiencia, la eficacia y para combatir la corrupción y fomentar la participación ciudadana, ya que ayuda a responsabilizar al sector público (Curtin, D. y Meijer, A. (2006). Does Transparency Strenghten Legitimacy? A Critical Analysis of European Union Policy Documents. Information Polity, 11 (2), 109-122. Disponible en: https://doi.org/10.3233/IP-2006-0091‍Curtin y Meijer, 2006).

2. Transparencia externa y TIC[Subir]

Aquí se avanza en esta revisión teórico-conceptual subrayando la importancia de la transparencia externa y las TIC. En términos generales, se supone que la transparencia es importante para que el público pueda evaluar y seguir tanto el funcionamiento interno de una organización como su desempeño en términos de impacto (Gerring, J. y Thacker, S. C. (2004). Political Institutions and Corruption: The Role of Unitarism and Parliamentarism. British Journal of Political Science, 34 (2), 295-330. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0007123404000067‍Gerring y Thacker, 2004; Grimmelikhuijsen, S. (2012). A good man but a bad wizard. About the limits and future of transparency of democratic governments. Information Polity, 17, 293-302. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02532.x‍Grimmelikhuijsen, 2012; Meijer, A. (2013). Understanding the complex dynamics of transparency. Public Administration Review, 73 (3), 429-439. Disponible en: https://doi.org/10.1111/puar.12032‍Meijer, 2013). La disponibilidad de información sobre el desempeño de una organización, por tanto, facilita el proceso de rendición de cuentas.

En relación con el público objetivo, Reynaers y Grimmelikhuijsen (Reynaers, A. M. y Grimmelikhuijsen, S. (2015). Transparency in public-private partnerships: Not so bad after all? Public Administration, 93 (3), 609-626. Disponible en: https://doi.org/10.1111/padm.12142‍2015) distinguen dos tipos de públicos relacionados con dos formas de transparencia: la transparencia interna y la externa. Para estos autores, la transparencia interna y la externa responden a dinámicas diferentes, pero al mismo tiempo interrelacionadas. La primera hace referencia a aquellos procesos en los que los miembros de una organización proporcionan e intercambian información sobre el desempeño de la propia organización. La transparencia externa, en cambio, se caracterizaría por constituir procesos a través de los cuales las organizaciones comparten con el mundo exterior, es decir, un público general fuera de las paredes de la propia organización, información sobre el desempeño de esa organización. En ese sentido, la transparencia externa está relacionada con la visibilidad de las administraciones públicas. Reynaers y Grimmelikhuijsen (Reynaers, A. M. y Grimmelikhuijsen, S. (2015). Transparency in public-private partnerships: Not so bad after all? Public Administration, 93 (3), 609-626. Disponible en: https://doi.org/10.1111/padm.12142‍2015) argumentan que sin transparencia interna la externa no existe, y a la inversa. Aunque los dos tipos de transparencia pueden ser considerados importantes, es sobre todo la externa la que más atención académica ha recibido (Hood, C. y Heald, D. (2006). Transparency: The Key to Better Governance? Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.5871/bacad/9780197263839.001.0001‍Hood y Heald, 2006). En este trabajo nos basamos fundamentalmente en esa noción general de transparencia externa, pues esta más basada en la difusión de información pública y visibilidad que tanta importancia tiene dentro de la adopción de redes sociales en el sector público (Villodre, J. y Criado, J. I. (2020). User roles for emergency management in social media: Understanding actors’ behavior during the 2018 Majorca Island flash floods. Government Information Quarterly, 37 (4). Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2020.101521‍Criado y Villodre, 2020; Ellison, N. y Hardey, M. (2014). Social media and local government: Citizenship, consumption and democracy. Local Government Studies, 40 (1), 21-40. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03003930.2013.799066‍Ellison y Hardey, 2014).

Ser transparente de forma externa, por tanto, implica algo más que simplemente proporcionar información sobre los resultados de una política. Las organizaciones tienen la posibilidad de ser abiertas en lo que respecta a sus propios procesos de decisión, procedimientos, funcionamiento y desempeño (Gerring, J. y Thacker, S. C. (2004). Political Institutions and Corruption: The Role of Unitarism and Parliamentarism. British Journal of Political Science, 34 (2), 295-330. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0007123404000067‍Gerring y Thacker, 2004; Welch, E., Hinnant, C. C. y Moon, J. M. (2005). Linking citizen satisfaction with e-government and trust in government. Journal of Public Administration Research and Theory, 15 (3), 371-391. Disponible en: https://doi.org/10.1093/jopart/mui021‍Welch et al., 2005; Curtin, D. y Meijer, A. (2006). Does Transparency Strenghten Legitimacy? A Critical Analysis of European Union Policy Documents. Information Polity, 11 (2), 109-122. Disponible en: https://doi.org/10.3233/IP-2006-0091‍Curtin y Meijer, 2006; Grimmelikhuijsen, S. (2012). A good man but a bad wizard. About the limits and future of transparency of democratic governments. Information Polity, 17, 293-302. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02532.x‍Grimmelikhuijsen, 2012; Grimmelikhuijsen, S. y Welch, E. (2012). Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-Mediated Transparency of Local Governments. Public Administration Review, 78 (1), 562-571. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02532.x‍Grimmelikhuijsen y Welch, 2012; Meijer, A. (2013). Understanding the complex dynamics of transparency. Public Administration Review, 73 (3), 429-439. Disponible en: https://doi.org/10.1111/puar.12032‍Meijer, 2013). La transparencia externa puede tener una función instrumental, en el sentido de que la conduce a cumplir otros objetivos como, por ejemplo, la rendición de cuentas (Heald, D. (2003). Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice. Public Administration, 81 (4), 723-759. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.0033-3298.2003.00369.x‍Heald, 2003), la reducción de corrupción (Villoria, M. (2014). La transparencia como política pública en España: algunas reflexiones. Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, 7, 85-103. Disponible en: https://bit.ly/3tfyDUU‍Villoria, 2014), o el aumento de la legitimidad y la confianza (Grimmelikhuijsen, S. y Meijer, A. (2014). Effects of Transparency on the Perceived Trustworthiness of a Government Organization: Evidence from an Online Experiment. Journal of Public Administration Research and Theory, 24 (1), 137-157. Disponible en: https://doi.org/10.1093/jopart/mus048‍Grimmelikhuijsen y Meijer, 2014; De Fine Licht, J., Naurin D., Esaiasson, P. y Gillham, M. (2014). When Does Transparency Generate Legitimacy? Experimenting on a Context-Bound Relationship. Governance, 27 (1), 111-134. Disponible en: https://doi.org/10.1111/gove.12021‍De Fine Licht, 2014).

La idea de que las administraciones públicas deben ser transparentes ha sido incorporada e institucionalizada en diversos ámbitos nacionales e internacionales. En el caso español, por ejemplo, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Trasparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establece nuevos requisitos para las Administraciones públicas españolas de cara a la transparencia de la información y ha dado lugar a diferentes iniciativas que fomentan la transparencia de la Administración central, regional y local. Por ejemplo, durante los últimos años han proliferado los portales de transparencia. Otro ejemplo de ello son los portales de datos abiertos, que pretenden ir más allá de los requerimientos de la normativa estatal mediante la publicación de conjuntos de datos orientados a la reutilización por parte de individuos y organizaciones privadas y del tercer sector.

La transparencia no solamente se considera importante de cara a la rendición de cuentas. Nuevos paradigmas en la gestión pública, como la gobernanza inteligente (Gil-Garcia, J. R., Zhang, J. y Puron-Cid, G. (2016). Conceptualizing smartness in government: An integrative and multi-dimensional view. Government Information Quarterly, 33 (3), 524-534. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2016.03.002‍Gil-Garcia et al., 2016; Criado, J. I. y Gil-García, J. R. (2019). Creating public value through smart technologies and strategies: From digital services to artificial intelligence and beyond. International Journal of Public Sector Management, 32, 5. Disponible en: https://doi.org/10.1108/IJPSM-07-2019-0178‍Criado y Gil-García, 2019; Meijer, A. (2017). Datapolis: A Public Governance Perspective on «Smart Cities». Perspectives on Public Management and Governance, 1 (3), 195-203. Disponible en: https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvx017‍Meijer, 2017), reconocen la importancia de la transparencia para el fomento de la participación ciudadana, la colaboración y la innovación pública, especialmente a través de plataformas digitales. Muchas Administraciones públicas consideran la participación ciudadana y su fomento como algo clave, ya que se supone que aumenta la legitimidad, efectividad y la eficiencia de la acción pública (Sorensen, E. y Torfing, J. (2009). Making governance networks effective and democratic through metagovernance. Public Administration, 87 (2), 234-258. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.2009.01753.x‍Sorensen y Torfing 2009). Mulgan (Mulgan, R. (2000). «Accountability»: An Ever-Expanding Concept? Public Administration, 78 (3), 555-573. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1467-9299.00218‍2000), por ejemplo, considera clave la capacidad de las Administraciones de dialogar con los ciudadanos. Otros autores inciden en la capacidad de las Administraciones públicas de mejorar su inteligencia (smartness) gracias a la escucha activa en redes sociales, la sensorización de las ciudades y la capacidad predictiva del análisis de datos masivos.

Por consiguiente, la irrupción de las TIC nos lleva a preguntarnos hasta qué punto las agencias (organismos públicos estatales) y las Administraciones públicas tradicionales (como los ministerios) proporcionan transparencia externa desde una nueva perspectiva. Las TIC, como por ejemplo los portales de datos abiertos y las redes sociales, ofrecen la oportunidad de incrementar la transparencia externa al permitir una comunicación directa, rápida y multidireccional con los ciudadanos implicados. Teniendo en cuenta las distintas características institucionales de ambos organismos, es posible que los organismos públicos estatales utilicen de manera diferente las TIC en comparación con los ministerios. Sería razonable esperar, por ejemplo, que las agencias públicas sean potencialmente más innovadoras y adaptativas a los contextos cambiantes que la Administración tradicional (Lægreid, P. y Verhoest, K. (eds.) (2010). Governance of public sector organizations: Proliferation, autonomy and performance. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Disponible en: https://doi.org/10.1057/9780230290600‍Laegreid y Verhoest, 2010; Maggetti, M. y Verhoest, K. (2014). Unexplored aspects of bureaucratic autonomy: a state of the field and ways forward. International Review of Administrative Sciences, 80 (2), 239-256. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0020852314524680‍Maggetti y Verhoest 2014).

3. Transparencia externa y comunicación pública a través de las redes sociales[Subir]

Hay diferentes formas de entender la comunicación institucional en el sector público. Meijer y Torenvlied (Meijer, A. J. y Torenvlied, R. (2016). Social media and the new organization of government communications: An empirical analysis of Twitter usage by the Dutch police. The American Review of Public Administration, 46 (2), 143-161. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0275074014551381‍2016), por ejemplo, han distinguido dos modelos concretos para la organización de la comunicación externa dentro de las Administraciones públicas. Un primer modelo conectaría con el ideal tipo weberiano, donde la comunicación pública aparece desconectada de los procesos organizativos internos, y que se basa en las ideas de una difusión de información centralizada (controlada y vigilada por un grupo reducido de gatekeepers en la institución), la excesiva formalización (la organización comunica únicamente como organización, despersonalizando las características concretas de los individuos que gestionan esos procesos comunicativos) (Kallinikos, J. (2004). The social foundations of the bureaucratic order: Bureaucracy and its alternatives in the age of contingency. Organization, 11, 13-36. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F1350508404039657‍Kallinikos, 2004), y en la organización diferencial y separada de la comunicación externa y los procesos internos. Por el contrario, Meijer y Torenvlied (Meijer, A. J. y Torenvlied, R. (2016). Social media and the new organization of government communications: An empirical analysis of Twitter usage by the Dutch police. The American Review of Public Administration, 46 (2), 143-161. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0275074014551381‍2016) proponen un segundo modelo vinculado a la posibilidad de que, como tecnología disruptiva y altamente interactiva, las redes sociales ayuden a transitar hacia un modelo postburocrático de comunicación, más descentralizado, donde se comunica con mayor cercanía y donde se produce una mayor vinculación entre la comunicación externa y los procesos internos de la organización. De estos puntos, y especialmente del último, puede extraerse una orientación de la labor comunicativa hacia la difusión de la transparencia sobre los procesos internos de la institución.

Esa orientación de la gestión de la comunicación en redes sociales hacia la transparencia también se observa en la formulación de los modelos específicos de estrategias de uso de redes sociales en el sector público. Por ejemplo, Mergel (Mergel, I. (2013). A Framework for Interpreting social media interactions in the public sector. Government Information Quarterly, 30, 327-334. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.05.015‍2013) ha formulado una categorización de las interacciones en redes sociales donde predominan las estrategias push (Rowe, G. y Gammack, J. G. (2004). Promise and perils of electronic public engagement. Science and Public Policy, 31 (1), 39-54. Disponible en: https://doi.org/10.3152/147 154304781780181‍Rowe y Gammack, 2004), es decir, los usos destinados a ofrecer a través de redes sociales información reciclada o enlazada a los sitios y documentos gubernamentales. El objetivo final de ofrecer este tipo de comunicaciones es incrementar la transparencia institucional, buscando como resultado una mejora de los procesos de rendición de cuentas y de la confianza. Por su parte, DePaula et al. (DePaula, N., Dincelli, E. y Harrison, T. (2018). Toward a typology of government social media communication: Democratic goals, symbolic acts and self-presentation. Government Information Quarterly, 35, 98-108. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.10.003‍2018) han explicitado que, en la provisión de información, una gran parte de los mensajes de las Administraciones públicas (más del 50 %) se destinan a comunicar los cambios de políticas, detalles de los programas de gestión y estrategias, así como al anuncio de eventos y actividades de la institución, lo que refleja a través de la comunicación un nivel básico de transparencia gubernamental.

Sin embargo, no se debe caer en la premisa de que todo lo que se comunique desde el sector público a través de redes sociales forme parte de esa transparencia externa. El hecho de que sean los propios departamentos y gabinetes de comunicación de las instituciones quiénes están mayoritariamente controlando los procesos de adopción y utilización de redes sociales, y de que estos procesos de comunicación se basan en la gestión de relaciones (Canel, M. J. y Luoma-aho, V. (2018). Public sector communication. Closing gaps between citizens and organizations (pp. 280). Boston: Wiley-Blackwell. Disponible en: https://doi.org/10.1002/9781119135630‍Canel y Luoma-aho, 2018), abre la puerta a que otra gran parte de los mensajes que se emiten en estas redes estén vinculados a estrategias de autopromoción y de marketing público (DePaula, N., Dincelli, E. y Harrison, T. (2018). Toward a typology of government social media communication: Democratic goals, symbolic acts and self-presentation. Government Information Quarterly, 35, 98-108. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.10.003‍DePaula et al., 2018; Bonsón, E., Royo, S. y Ratkai, M. (2015). Citizens’ engagement on local governments’ Facebook sites. An empirical analysis: The impact of different media and content types in Western Europe. Government Information Quarterly, 32, 52-62. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2014.11.001‍Bonsón et al., 2015) a través del uso de presentaciones favorables, posiciones políticas, actos simbólicos y branding institucional. Las Administraciones públicas tratan también en muchos casos de utilizar los potenciales de las redes sociales para vender sus propuestas, y ello se puede apreciar en que, aunque no sean los predominantes, hay una gran cantidad de mensajes con tono positivo en estas redes (Criado, J. I. y Villodre, J. (2018). Comunicando datos masivos del sector público local en redes sociales. Análisis de sentimiento en Twitter. Profesional de la Información, 27, 3. Disponible en: https://doi.org/10.3145/epi.2018.may.14‍Criado y Villodre, 2018; Zavattaro, S. M., French, P. E. y Mohanty, S. D. (2015). A sentiment analysis of U. S. local government tweets: The connection between tone and citizen involvement. Government Information Quarterly, 32, 333-341. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2015.03.003‍Zavattaro et al., 2015). Esto hace, por tanto, que naveguemos en un terreno complicado y que necesitemos buscar indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos, que nos permitan dilucidar mejor esta realidad.

4. Redes sociales y roles de usuario[Subir]

Para poder determinar en qué medida las agencias públicas y la Administración tradicional utilizan las redes sociales para asegurar la transparencia externa, vamos a analizar la actividad en Twitter utilizando una categorización sobre los diferentes roles que pueden adoptar los usuarios. El marco desarrollado aquí considera que no existe un solo tipo de usuario en las plataformas sociales como Twitter, sino que se pueden distinguir diferentes perfiles teniendo en cuenta distintas dimensiones (Shwartz-Asher, D., Chun, S. A. y Adam, N. R. (2017). Knowledge behavior model of e-government social media users. Transforming Government: People, Process and Policy, 11 (3), 456-475. Disponible en: https://doi.org/10.1108/TG-02-2017-0014‍Shwartz-Asher et al., 2017). Lin et al. (Lin, X., Lachlan, K. y Spence, P. R. (2016). Exploring extreme events on social media: A comparison of user reposting/retweeting behaviors on twitter and Weibo. Computers in Human Behavior, 65, 576-581. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.chb.2016.04.032‍2016), por ejemplo, demuestran que algunos usuarios reenvían más tuits que otros. Otros autores hacen referencia a «altavoces» que amplifican o comparten información en situaciones de emergencia (Chatfield, A. T. y Reddick C. (2018). All hands on deck to tweet #sandy: Networked governance of citizen coproduction in turbulent times. Government Information Quarterly, 35, 259-272. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.09.004‍Chatfield y Reddick, 2018; Yuan, Q. y Gascó, M. (2018). Citizens’ use of microblogging and government communication during emergencies: A case study on water contamination in Shanghai. First Monday, 23 (4). Disponible en: https://doi.org/10.5210/fm.v23i4.8367‍Yuan y Gascó, 2018; Panagiotopoulos, P., Bigdeli, A. Z. y Sams, S. (2014). Citizen-government collaboration on social media: The case of twitter in the 2011 riots in England. Government Information Quarterly, 31 (3), 349-357. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.10.014‍Panagiotopoulos et al., 2014; Chatfield, A. T., Scholl, H. J., y Brajawidagda, U. (2013). Tsunami early warnings via twitter in government: Net-savvy citizens’ coproduction of time-critical public information services. Government Information Quarterly, 30 (4), 377-386. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.05.021‍Chatfield et al., 2013). Cada vez más, los estudios de redes sociales están desarrollando tipologías de roles de usuarios. En términos generales, se centran en la cuantificación de publicaciones, likes y shares (Medaglia, R. y Zheng, L. (2017). Mapping government social media research and moving it forward: A framework and a research agenda. Government Information Quarterly, 34 (3), 496-510. Disponible: https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.06.001‍Medaglia y Zheng, 2017), e incluso en el análisis del contenido de tuits (Mergel, I. (2017). Building Holistic Evidence for Social Media Impact. Public Administration Review, 77 (4), 489-495. Disponible en: https://doi.org/10.1111/puar.12780‍Mergel, 2017). Menos estudios, en cambio, muestran cómo se comportan los usuarios cuando interactúan utilizando mecanismos como respuestas y retuits (Jukic, T. y Merlak, M. (2017). The use of social networking sites in public administration: The case of Slovenia. Electronic Journal of E-Government, 15 (1), 2-18.‍Jukic y Merlak, 2017). Algunos trabajos han intentado crear taxonomías del rol del usuario, con la hipótesis de que el estudio de esta distinción es importante para la administración porque «la diferenciación o segmentación del usuario puede permitir al gobierno dirigirse a diferentes grupos con diferentes servicios adecuados a sus características únicas» (Shwartz-Asher, D., Chun, S. A. y Adam, N. R. (2017). Knowledge behavior model of e-government social media users. Transforming Government: People, Process and Policy, 11 (3), 456-475. Disponible en: https://doi.org/10.1108/TG-02-2017-0014‍Shwartz-Asher et al, 2017: 461).

En ese sentido es conveniente que, en primer lugar, definamos qué entendemos por roles de usuario y cómo los ha venido tratando la literatura sobre utilización de redes sociales. Por rol de usuario entendemos el comportamiento que exhiben diferentes actores a través del uso de mecanismos específicos proporcionados por las redes sociales, como por ejemplo sus botones de compartir, de respuesta a otros mensajes, o de «me gusta». Los trabajos que han empleado este concepto han entendido, en ese sentido, que las redes sociales no se articulan a través de un único tipo de usuario, sino por una gran variedad de ellos (Shwartz-Asher, D., Chun, S. A. y Adam, N. R. (2017). Knowledge behavior model of e-government social media users. Transforming Government: People, Process and Policy, 11 (3), 456-475. Disponible en: https://doi.org/10.1108/TG-02-2017-0014‍Shwartz-Asher et al., 2017). De esta forma, y en diferentes estudios, algunos investigadores se han centrado en clasificar estos usuarios atendiendo a ciertos rasgos o características de los mensajes o de los mecanismos utilizados. Por ejemplo, Quercia et al. (Quercia, D., Ellis, J., Capra, L. y Crowcroft, J. (2011). In the mood for being influential on twitter. Proceedings 2011 IEEE International Conference on Privacy, Security, Risk and Trust (pp. 307-314). London: University of Cambridge. Disponible en: https://doi.org/10.1109/PASSAT/SocialCom.2011.27‍2011) discriminaron entre cinco tipos de usuario diferentes, dependiendo de sus seguidores, seguidos e incorporación en listas, y entre otros rasgos, del lenguaje empleado por estos. Por otro lado, Shwartz-Asher et al. (Shwartz-Asher, D., Chun, S. A. y Adam, N. R. (2017). Knowledge behavior model of e-government social media users. Transforming Government: People, Process and Policy, 11 (3), 456-475. Disponible en: https://doi.org/10.1108/TG-02-2017-0014‍2017) han catalogado a los usuarios en relación con la complejidad y tipo de uso, según sean «light users» (reutilizan más contenido), «heavy users» (generan más contenido original) y «social bots» (pueden fomentar la desinformación). Al menos de forma teórica, estudiar estos roles es importante, ya que la diferenciación o segmentación de los usuarios podría permitir a los Gobiernos proveer servicios públicos diferenciados dependiendo de las características únicas de sus receptores (id.).

En ese sentido, nuestro trabajo recurre a una taxonomía de usuarios que nos permita clasificar los ministerios y organismos públicos estatales en España de acuerdo con los rasgos que nos interesan. Fundamentalmente, el trabajo acude a una de las categorizaciones más recientes, propuesta por Congosto (Congosto, M. (2016). Caracterización de usuarios y propagación de mensajes en Twitter en el entorno de temas sociales. Madrid: Universidad Carlos III.‍2016; Congosto, M. (2018). Digital sources: a case study of the analysis of the recovery of historical memory in Spain on the social network Twitter. Culture and History Digital Journal, 7 (2). Disponible en: https://doi.org/10.3989/chdj.2018.015‍2018), en relación con la propagación de mensajes en Twitter y que, por tanto, conecta con nuestro interés investigador por el fomento de la transparencia externa (difusión de mensajes al exterior a través de estos medios de interacción bidireccional) y participación (empleo de estos mensajes como motor, dependiente de su contenido, para fomentar el feedback ciudadano). El gráfico 1, extraído de Congosto (Congosto, M. (2016). Caracterización de usuarios y propagación de mensajes en Twitter en el entorno de temas sociales. Madrid: Universidad Carlos III.‍2016), muestra las diferentes categorías de la taxonomía propuesta.

En términos generales, y en relación con esta clasificación y a la teoría anteriormente presentada, pueden generarse algunas expectativas. Por un lado, cabría esperar que los ministerios se ubicasen fundamentalmente en las categorías de altavoces. Esto es así, pues su estrategia de difusión de información pública será meramente activa (push), generando su propia información y esperando la difusión por parte de otros en atención al carácter institucional de la información y de la institución que la emite. La rigidez y falta de flexibilidad que acompaña a estas organizaciones hace difícil observar roles más equilibrados como el de los networkers, replicadores o retuiteadores. Al contrario, en el caso de los organismos del sector público institucional estatal cabría esperar estrategias más participativas y equilibradas, donde los organismos no solo esperen a que la información pública sea difundida, sino también sean partícipes de la difusión de la información de otros organismos o incluso de la generada por la ciudadanía en relación con su institución. En este último caso estaríamos hablando de datos generados por el ciudadano (Meijer, A. J. y Potjer, S. (2018). Citizen-generated open data: An explorative analysis of 25 cases. Government Information Quarterly, 35 (4), 613-621. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2018.10.004‍Meijer y Potjer, 2018), que serían aprovechados por la organización pública en cuestión.

1. Roles de usuario en Twitter de los ministerios[Subir]

En general, los ministerios pueden verse como parte de la estructura tradicional burocrática en España. Dentro del sector público, suelen ubicarse en un plano administrativo rígido (Olmeda, J. A., Parrado, S. y Colino, C. (eds.) (2017). Las Administraciones públicas en España. Valencia: Tirant Lo Blanch.‍Olmeda et al., 2017), caracterizado por su fuerte jerarquía y procedimentalización. En términos de adopción y uso de redes sociales existe en la gestión pública un cierto desconocimiento sobre cómo los ministerios están empleando estas redes y qué estrategias de uso e interacción han puesto en marcha (Rodríguez, R. (2017). ¿En camino hacia el gobierno 2.0?: análisis del uso de redes sociales por los ministerios españoles para fomentar la transparencia y la participación ciudadana. Estudios sobre el Mensaje Periodístico, 23 (2), 937-954. Disponible en: https://doi.org/10.5209/ESMP.58025‍Rodríguez, 2017). Esto es así, en gran parte, por el peso que los estudios de adopción de redes sociales le han dado al sector público local (Criado, J. I. y Villodre, J. (2020). Delivering public services through social media in European local governments. An interpretative framework using semantic algorithms. Local Government Studies. 1-23. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03003930.2020.1729750‍Criado y Villodre, 2020; Criado, J. I., Rojas-Martín, F. y Gil-García, J. R. (2017). Enacting social media success in local public administrations: An empirical analysis of organizational, institutional, and contextual factors. International Journal of Public Sector Management, 30 (1), 31-47. Disponible en: https://doi.org/10.1108/IJPSM-03-2016-0053‍Criado et al., 2018; Ellison, N. y Hardey, M. (2014). Social media and local government: Citizenship, consumption and democracy. Local Government Studies, 40 (1), 21-40. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03003930.2013.799066‍Ellison y Hardey, 2014; Bonsón, E., Torres, L., Royo S. y Flores F. (2012). Local e-government 2.0: Social media and corporate transparency in municipalities. Government Information Quarterly, 29, 123-132. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2011.10.001‍Bonsón et al., 2012), habitualmente un nivel de gobierno más cercano al ciudadano y más proclive a establecer mecanismos de participación e interacción bidireccional en estas redes. Sin embargo, en muchas ocasiones las Administraciones locales no han aprovechado esos nuevos potenciales (Criado, J. I. y Villodre, J. (2020). Delivering public services through social media in European local governments. An interpretative framework using semantic algorithms. Local Government Studies. 1-23. Disponible en: https://doi.org/10.1080/03003930.2020.1729750‍Criado y Villodre, 2020; Criado, J. I., Rojas-Martín, F. y Gil-García, J. R. (2017). Enacting social media success in local public administrations: An empirical analysis of organizational, institutional, and contextual factors. International Journal of Public Sector Management, 30 (1), 31-47. Disponible en: https://doi.org/10.1108/IJPSM-03-2016-0053‍Criado et al., 2017). En esa misma línea, los pocos trabajos que hemos podido analizar sobre la adopción y uso de redes sociales en ministerios han detectado que, si bien su presencia en redes sociales parece generalizada, su utilización para la escucha activa, el fomento de la participación o la reutilización de la información generada por otros actores es muy escasa (Rodríguez, R. (2017). ¿En camino hacia el gobierno 2.0?: análisis del uso de redes sociales por los ministerios españoles para fomentar la transparencia y la participación ciudadana. Estudios sobre el Mensaje Periodístico, 23 (2), 937-954. Disponible en: https://doi.org/10.5209/ESMP.58025‍Rodríguez, 2017; Mergel, I. (2013). A Framework for Interpreting social media interactions in the public sector. Government Information Quarterly, 30, 327-334. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.05.015‍Mergel, 2013). En la mayoría de los casos, este nivel parece más centrado en lanzar mensajes de provisión de información institucional y autopromoción de sus políticas y servicios (Rodríguez, R. (2017). ¿En camino hacia el gobierno 2.0?: análisis del uso de redes sociales por los ministerios españoles para fomentar la transparencia y la participación ciudadana. Estudios sobre el Mensaje Periodístico, 23 (2), 937-954. Disponible en: https://doi.org/10.5209/ESMP.58025‍Rodríguez, 2017; Zheng, L. y Zheng, T. (2014). Innovation through social media in the public sector: Information and interactions. Government Information Quarterly, 31 (1), 106-117. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2014.01.011‍Zheng y Zheng, 2014).

En consecuencia, la tabla 4 nos muestra los resultados de nuestro análisis exploratorio para el caso de los ministerios analizados en España. De ella deben extraerse varias observaciones. En términos globales, y en base a la muestra obtenida, la totalidad de los ministerios analizados se ubica bajo la categoría de altavoz como rol de usuario predominante en tanto a los usos de los mecanismos de estos organismos en Twitter. Esto implica que los ministerios están generando contenido que se está viendo retransmitido (retuiteado) de forma masiva. Es decir, el comportamiento más destacado de los ministerios en Twitter, en principio, es de tipo pasivo en relación con su capacidad para amplificar sus tuits y llegar a una amplia audiencia. Esto debe ser considerado como algo implícito de organismos ampliamente conocidos, y con una base de seguidores que probablemente será elevada independientemente de la estrategia de redes sociales que estén llevando a cabo.

Dentro de ese grupo de altavoces merecen, sin embargo, especial atención los altavoces bajos y altos, pues representan dos extremos diferentes en grado de retransmisión. El Ministerio de Interior (@interiorgob) aparece catalogado como un altavoz alto, y es un caso particular, pues muestra ciertos rasgos de una estrategia más avanzada en redes sociales. Fundamentalmente, el Ministerio del Interior realiza fuertes esfuerzos en campañas dirigidas a prevención de riesgos, así como anuncios y autopromoción de actividades. Su actividad diaria se basa en la publicación constante de tuits, que habitualmente llevan gran cantidad de contenido multimedia (ratio de uso de multimedia de 0,67, que es de los más altos entre los ministerios analizados) y un uso extensivo de hashtags enfocados en campañas de prevención (1,16 de ratio). El uso multimedia destaca especialmente, y en su mayoría recoge imágenes de actos u operaciones, imágenes de carácter simbólico y, en algunas ocasiones, infografías enfocadas a reforzar la información sobre un determinado servicio público. El hashtag, muy útil para etiquetar contenido y generar comunidades en torno a él, es empleado para etiquetar determinados riesgos, actos y políticas.

Por otro lado, el Ministerio de Cultura y Deporte (@culturagob) y el Ministerio de Hacienda (@haciendagob) fueron catalogados por el algoritmo como altavoces bajos. Esto es, aunque la actividad principal que destaca en ambas cuentas es el número de retuits que reciben, este es muy bajo en comparación con el resto de ministerios. La cuenta del Ministerio de Cultura y Deporte presenta un uso de contenido multimedia elevado, nuevamente relacionado con actos, autopromoción de políticas y apertura de procedimientos, y una ratio de uso de multimedia elevado. Por su parte, la cuenta del Ministerio de Hacienda presenta niveles de contenido multimedia más bajos, si bien un uso más extensivo de hashtag, así como de la colocación de enlaces a contenidos externos en sus tuits.

En términos de interacción directa con usuarios a través del uso de las respuestas (replies), la tabla 4 muestra con claridad como ningún ministerio, con independencia de su rol, está utilizando prácticamente este mecanismo. En su cómputo total de tuits, ninguno de los ministerios estudiados parece destacar por respuestas a menciones u otras respuestas, a pesar de que una observación de la mayoría de sus perfiles nos permitirá comprobar cómo otras personas si parecen estar intentando interactuar con ellos. El caso más particular en relación con la ratio de respuestas parece ser el del Ministerio de Educación (@educaciongob), que sí parece ofrecer respuestas a las solicitudes que ciertos ciudadanos les envían por Twitter (ratio de 0,3, el más alto de los detectados), normalmente sobre acceso a ciertos procedimientos o servicios, habitualmente incorporando un enlace a la página del Ministerio donde se ubica la solución al problema planteado.

En relación con contenido de refuerzo y etiquetado del mensaje, como son la incorporación de multimedia (imagen y video), URL (enlaces directos a contenido de páginas web) y uso de hashtag, los resultados muestran ambivalencias y diferentes rutas, probablemente dependientes de las políticas y servicios específicos asociados a cada ministerio. En general, todas las cuentas parecen estar empleando en mayor o menor medida contenido multimedia, si bien hay diferencias sustantivas, al menos en términos cuantitativos, siendo los ministerios del Interior, de Política Territorial y de Ciencia los que efectúan los usos más extensivos. En el uso de enlaces (URL), la ambivalencia se mantiene, aunque el caso del Ministerio de Hacienda (@haciendagob) despunta con una ratio de 0,74, ofreciendo habitualmente enlaces en sus publicaciones a la consulta de información exterior relacionadas con la publicación de informes, calendarios, y agendas de gobierno. Comportamiento similar ocurre con el uso del hashtag. El caso del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (@mapagob) (ratio de uso de hashtag de 2,4) aparece como un caso excepcional en ese sentido, ya que utiliza gran cantidad de hashtags relacionados con campañas de prevención de riesgos y alimentación.

En resumen, el uso de Twitter por parte de los ministerios españoles parece presentar diversas velocidades, dependiendo del caso observado. De forma general, los ministerios destacan por su elevado número de publicaciones originales de carácter informativo, bajo número de retuits enviados (es decir, no comparten contenido), y alto número de retuits recibidos (es decir, su contenido es muy compartido). Destacan, en general, por su bajo número de interacción según el uso de respuestas a otros usuarios. Y utilizan contenido multimedia, URL y hashtags de forma amplia para enriquecer su provisión de información, en algunos casos, generando así comunidad en torno a hashtags de campañas.

2. Roles de usuario en Twitter de los organismos públicos estatales[Subir]

Como parte de una estrategia de huida de las estructuras inflexibles y rígidas de la Administración central, los procesos de agencialización se han configurado fuera de la estructura burocrática de los ministerios, permitiendo una gestión más flexible (Parrado, S. (2012). La reforma del Estado durante el período democrático. En J. A. Olmeda., S. Parrado. y C. Colino. (eds.). Las Administraciones públicas en España (pp. 95-122). Madrid: Tirant lo Blanch.‍Parrado, 2012) y centrada en el servicio que habitualmente refieren. En ese sentido, la literatura especializada ha prestado más atención a la adopción y uso de redes sociales por parte de estos organismos públicos estatales, destacando usos altamente participativos y colaborativos, especialmente en el campo de las emergencias y policía (Villodre, J. y Criado, J. I. (2020). User roles for emergency management in social media: Understanding actors’ behavior during the 2018 Majorca Island flash floods. Government Information Quarterly, 37 (4). Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2020.101521‍Villodre y Criado, 2020; Chatfield, A. T. y Reddick C. (2018). All hands on deck to tweet #sandy: Networked governance of citizen coproduction in turbulent times. Government Information Quarterly, 35, 259-272. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2017.09.004‍Chatfield y Reddick, 2018; Panagiotopoulos, P., Bigdeli, A. Z. y Sams, S. (2014). Citizen-government collaboration on social media: The case of twitter in the 2011 riots in England. Government Information Quarterly, 31 (3), 349-357. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.10.014‍Panagiotopoulos et al., 2014; Meijer, A. y Thaens, M. (2013). Social media strategies: Understanding the differences between North American police departments. Government Information Quarterly, 30 (4), 343-350. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.giq.2013.05.023‍Meijer y Thaens, 2013), y también de la salud (Khan, G. F., Hoffman, M. C. y Misztur, T. (2014). Best practices in social media at public, nonprofit, education, and health care organizations. Social Sciences Computer Review, 32 (5), 571-574. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0894439314525024‍Khan et al., 2014), entre otros servicios. En ese sentido, cabría esperar diferencias en la utilización de las redes sociales y las interacciones generadas, mostrando usos más participativos.

La tabla 5 nos muestra la categorización según roles y otras estadísticas para las cuentas en Twitter de los organismos seleccionados. Como se aprecia, y a diferencia de lo que ocurría en el caso de los ministerios, estos organismos parecen clasificados en torno a dos tendencias. Por un lado, su pertenencia al rol de altavoz que ya hemos comentado con anterioridad en el caso de los ministerios. Pero, por otro, en torno a la categoría de networker. Las agencias ubicadas en esta última parecen estar teniendo un equilibrio de actividad entre los retuits recibidos, el contenido original creado y los retuits enviados.

Hay varias cuentas interesantes que merecen una mención especial en esta categoría. Dos de ellas son precisamente las cuentas de Renfe (@renfe) y de la Agencia Tributaria (AEAT) (informaticaaeat), cuya actividad no solo viene del número de amplificaciones, así como del contenido (habitualmente informativo) generado, sino también de su inmensa actividad en términos de respuestas a menciones de otros usuarios. Es importante señalar que algunas cuentas, como la de Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA) (@seguro_agrario), fueron ubicadas en esta categoría por el equilibrio mostrado entre el uso de estos mecanismos, a pesar de su baja actividad en la red social. Por otro lado, y en términos de altavoz, el caso de la Policía Nacional (@policia) destaca por la elevada influencia en términos de retuit de sus publicaciones. Aunque bien podría haber sido clasificada dentro de la categoría de networker, sin embargo, el algoritmo decide ubicarla como altavoz, pues su rasgo más característico es su capacidad para conseguir retransmisiones de contenido (probablemente por su gran cantidad de seguidores).

De forma general, las agencias estatales/organismos autónomos (y otros organismos asimilables) parecen estar utilizando las respuestas a otros usuarios de forma más extensa que los ministerios. Si bien es cierto que muchos de los organismos revisados no muestran apenas interacción según las respuestas emitidas, otros son muy destacables. El ejemplo más evidente es el caso de (@informaticaaeat), con una ratio de respuesta de 0,99, la más elevada registrada. Esto es así probablemente por la orientación de la cuenta de la AEAT, muy enfocada a resolver problemas del ciudadano en relación con los aplicativos informáticos de la Agencia. Otro caso relevante es el de Renfe (@renfe), que a través de las respuestas trata de ofrecer un servicio público de atención al cliente, respondiendo a las menciones de sus usuarios sobre averías en el servicio de trenes, horarios, problemas de puntualidad, dudas, sugerencias y quejas.

Como ya ocurría con los ministerios, el comportamiento en relación con la inclusión de enlaces, contenido multimedia y hashtags es ambivalente y dependiente del servicio. En términos de multimedia, todos los organismos analizados en esta categoría están incorporando contenido, si bien son destacables el caso de la Agencia Estatal de Meteorología (@AEMET_Esp), ofreciendo mapas meteorológicos de riesgos e imágenes de fenómenos, la cuenta de Patrimonio Nacional (@realessitios), con un contenido muy enfocado a través de imágenes y videos a la promoción de la cultura e historia española, y el Instituto Nacional de Tecnologías Educativas y de Formación de Profesorado (INTEF) (@educaINTEF), ofreciendo videos e imágenes de promoción de políticas educativas y actos, pero también infografías centradas en procesos pedagógicos y en su aplicación a materias educativas específicas (como las matemáticas, la física o la lengua). En términos de uso de enlaces (URL), destacan los casos de AEMET, Servicio Público de Empleo Estatal (@empleo_SEPE) y del INTEF, centrados en poner a disposición del público enlaces a recursos informativos variados.

En resumen, las cuentas de las agencias/organismos autónomos analizados en Twitter parecen mostrar un comportamiento más ambivalente que en el caso de los ministerios. Algunas de ellas parecen estar más enfocadas al fomento de la participación y al uso de mecanismos interactivos en Twitter, aunque otra buena parte apenas utiliza esos instrumentos. Mientras que algunas agencias destacan por su rol equilibrado entre creación de contenido, compartición y retuits recibidos, otras, como ocurría con el caso de los ministerios, destacan por la difusión de su información. Es decir, no son meros receptores pasivos, sino partícipes activos en la diseminación de información pública. Finalmente, en términos de hashtag, URL y uso de multimedia, no se aprecian diferencias significativas a nivel agregado entre ambos organismos.