DETERMINANTES DE LA PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN LEGISLATIVA EN AMÉRICA LATINA (1990-‍2016)

I. INTRODUCCIÓN [Subir]

El Parlamento es el órgano de poder político más importante en democracia (Lijphart, A. (1991). Foreword: Cameral change and institutional conservatism. En L. D. Logley y D. M. Olson (eds). Two into One: The Politics of National Legislative Cameral Change (p. 9). Boulder: Westview Press. ‍Lijphart, 1991). Su función fiscalizadora convierte a los legislativos en actores clave para la gobernabilidad, ya que vigilan la eficacia de las políticas públicas y frenan los posibles abusos de poder. La fortaleza de estas competencias ha demostrado ser garantía del control entre poderes y estímulo para la construcción del sistema de partidos (Fish, S. M. (2006). Stronger Legislatures, stronger democracies. Journal of Democracy, 1 (7), 5-20. Disponible en: https://doi.org/10.1353/jod.2006.0008‍Fish, 2006). Sin embargo, a pesar de ser numerosos los estudios acerca de las causas y consecuencias de la corrupción en el Ejecutivo (Rose-Ackerman, S. (1999). Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. Cambridge: University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO97811391 75098‍Rose-Ackerman, 1999; Treisman, D. (2000). The causes of corruption: a cross-national study. Journal of Public Economy, 76 (3), 399-458. Disponible en: https://doi.org/10.1016/S0047-2727(99)00092-4‍Treisman, 2000; Fisman R. y Gatti, R. (2002). Decentralization and corruption: evidence across countries. Journal of Public Economy, 83, 325-345. Disponible en: https://doi.org/10.1016/S0047-2727(00)00158-4‍Fisman y Gatti, 2002; Adsera, A., Boix, C. y Payne, M. (2003). Are you being served? Political eccountability and the quality of government. Journal of Law, Economics and Organization, 19, (2), 445-490. Disponible en: https://doi.org/10.1093/jleo/ewg017‍Adsera, Boix y Payne, 2003; Kaufmann, D. (2005). Back to Basics. Ten Myths about Governance and Corruption. Finance and Development, FMI, 42 (3), 81-98. Disponible en: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.829244‍Kaufmann, 2005), poco sabemos de los factores que contribuyen a la percepción que diferentes actores tienen de la existencia y alcance de las actividades ilícitas con fines lucrativos en sede parlamentaria.

En este trabajo nos preguntamos por qué la corrupción legislativa en América Latina es percibida con mayor intensidad en unos países, mientras que en otros la dimensión del fenómeno no representa un rasgo distintivo. Utilizamos los datos de opinión de la encuesta de expertos «Varieties of Democracy» (V-Dem Project) con información acerca de la percepción de la frecuencia con la que los legisladores latinoamericanos transgreden la legalidad en el ejercicio de sus funciones en el periodo 1990-‍2016. Para ello, exploramos el peso que pudieran tener en dicha valoración elementos partidistas, de representación, receptividad de las políticas y la acción fiscalizadora de actores del entramado de control entre poderes. El análisis estadístico revela que la mercantilización de la movilización electoral, una débil oposición legislativa fiscalizadora, las decisiones políticas dominadas por intereses particularistas frente al bien común y la ausencia de independencia de las cortes ordinarias, son las variables que más influyen en la percepción de los expertos acerca de la corrupción en los Parlamentos latinoamericanos.

Con este propósito el artículo se estructura en cuatro apartados. En primer lugar, se hace un repaso a las principales aportaciones de la literatura y se plantean las hipótesis que sustentan la elección de las variables explicativas. En segundo lugar, se justifica el enfoque metodológico, la selección de los casos y la medición de los indicadores. Tras presentar los resultados, en el apartado de conclusiones se subrayan los hallazgos más relevantes acerca del impacto que pudieran tener las percepciones de corrupción en el seno de las legislaturas nacionales para la legitimidad y el ejercicio de las funciones de representación, normativas y de fiscalización.

II. MARCO TEÓRICO E HIPÓTESIS [Subir]

La corrupción política es un mal uso del poder público encomendado con graves repercusiones sociales, económicas e institucionales. La percepción de corrupción y la constatación judicial de su existencia erosionan el capital social (Levi, M. (1996). Social and Unsocial Capital. Politics and Society, 24, 45-55. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0032329296024001005‍Levi, 1996), frenan el desarrollo económico (Kaufmann, D. (2005). Back to Basics. Ten Myths about Governance and Corruption. Finance and Development, FMI, 42 (3), 81-98. Disponible en: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.829244‍Kaufmann, 2005) y cercenan la calidad de la democracia (Villoria, M. (2018). La transparencia, la imparcialidad y la calidad de la democracia. Dilemata, 27,1-16.‍Villoria, 2018). Teniendo en cuenta los rasgos que concitan mayor acuerdo en la literatura, puede ser entendida como el abuso de posición de un servidor público para conseguir un beneficio directo o indirecto, infringiendo las normas penales, administrativas o éticas que regulan el comportamiento de ese colectivo (Villoria, M. y Jiménez, F. (2012). La corrupción en España (2004-2010): datos, percepción y efectos. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 138, 109-134. Disponible en: https://doi.org/10.5477/cis/reis.138.109‍Villoria y Jiménez, 2012).

En esta investigación sobre la percepción de corrupción en sede parlamentaria utilizamos la definición de Coppedge et al. (Coppedge, M. J. et al. (2018). V-Dem [Country-Year/Country-Date] Dataset v8. Varieties of Democracy (V-Dem) Project. Disponible en: https://bit.ly/2NWI2Sc‍2018) para conceptualizar nuestra variable dependiente (VD) corrupción legislativa como el abuso de posición de los miembros del legislativo con fines lucrativos. La obtención de este lucro puede proceder de: a) aceptar sobornos en la gestión legislativa; b) ejercer de conseguidor de contratos públicos para sus propias empresas, las de amigos, de familiares o de aquellos que le apoyan políticamente; c) favorecer a empresas a cambio de oportunidades de empleo una vez que abandone la legislatura (puertas giratorias), y/o d) el uso personal del dinero público o de las donaciones recibidas en campaña (ibid.: 132). Por tanto, incluye desde el sesgo particularista de su función normativa con fines económicos o profesionales que desvirtúa el mandado general de representación, hasta el peculado en sentido estricto.

Para explicar por qué la corrupción legislativa es percibida en América Latina con mayor intensidad en unos países que en otros, analizamos el efecto de variables de naturaleza partidista, del tipo de representación, receptividad y control entre poderes cuyo efecto causal ha sido destacado por la literatura.

Con respecto a la dimensión partidista, exploramos el peso de cuatro decisiones de acción colectiva que han de adoptar los partidos: organización, financiamiento, democracia interna y disciplina. La literatura sobre la institucionalización de los sistemas de partidos ha destacado la importancia de la organización de la vida partidista en el éxito electoral y en la calidad de la democracia (Mainwaring, S. y Scully, T. (1995). La institucionalización de los sistemas de partidos en América Latina. Revista de Ciencia Política, 17 (1), 63-101.‍Mainwaring y Scully, 1995; Morlino, L. (1995). Consolidation and party government in Southern Europe. International Political Science Review, 16 (2), 145-167. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F019251219501600203‍Morlino, 1995; Mainwaring, S. y Torcal, M. (2005). La institucionalización de los sistemas de partidos en América Latina. Revista América Latina Hoy, 41 (10), 141-173.‍Mainwaring y Torcal, 2005). Una infraestructura estable que dé soporte a la burocracia partidista facilita la rutinización de los protocolos y el reconocimiento de las reglas del juego interno (North, D. C. (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica. ‍North, 1993). Las estructuras aseguran la continuidad del partido en periodos no electorales, generando compromisos sólidos con los valores aceptados por sus integrantes (Panebianco, A. (1997). Modelos de partidos. Madrid: Alianza Editorial. ‍Panebianco, 1997; Levitsky, S. (1998). Institutionalization and Peronism. The Case, the Concept, and The Case of Unpacking the Concept. Party Politics, 4 (1), 77-92. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F1354068898004001004‍Levitsky, 1998). Puesto que algunas de estas dependencias internas son las encargadas de vigilar el cumplimiento de los estatutos o el comportamiento ético de sus miembros como gestores públicos, esperamos encontrar relación entre estabilidad de la organización partidaria y menor percepción de corrupción legislativa. De esta manera, cuanto más estable sea la estructura organizativa de los partidos, menor será la probabilidad de que los legisladores abusen de su posición con fines lucrativos.

La segunda de las decisiones de acción colectiva que afecta al funcionamiento del partido es la financiación. Su existencia garantiza el fair play de la competición democrática y la independencia de los actores en la representación del interés general frente a la injerencia de mandatos particulares (Casas, K. y Zovatto, D. (2011). Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina. Revista de Derecho Electoral, 12, 1-58. Disponible en: https://doi.org/10.22201/iij.24487910e.2012.2.9976‍Casas y Zovatto, 2011; Zovatto, D. (2017). El financiamiento político en América Latina. Studia Politicae, 40, 7-52.‍Zovatto, 2017). El grado de imbricación del candidato en la búsqueda de recursos para la campaña permite distinguir partidos de «empresarios-políticos» —en los que el propio candidato ha de satisfacer sus necesidades financieras— frente a otros en los que el «partido nodriza» consigue los fondos y los distribuye de manera más o menos centralizada (Alcántara, M. (2004). ¿Instituciones o maquinas ideológicas? Origen, programa y organizaciones de los partidos latinoamericanos. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials.‍Alcántara, 2004: 187). En América Latina predominan los sistemas mixtos de financiamiento, aunque con gran protagonismo de las donaciones privadas, por lo que la región pudiera ser un escenario propicio para el tipo de intercambios lucrativos como la concesión de contratos a empresarios que sufragaron la campaña del legislador. Por ello, esperamos encontrar relación entre financiamiento público y una menor percepción de corrupción en las legislaturas estudiadas. Una mayor relevancia del financiamiento público en la campaña de candidatos y partidos revertiría en una menor probabilidad de que los legisladores dependan de donaciones que hagan permeable el mandato de representación a las exigencias particularistas y corruptas de sus financiadores.

La forma en que se seleccionan los candidatos a cargos representativos es un indicador del nivel de democracia interna en las organizaciones (Rahat, G. y Hazan, R. (2001). Candidate Selection Methods: An analytical framework. Party Politics, 7 (3), 297-322. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F1354068801007003003‍Rahat y Hazan, 2001; Payne, M., Zovatto, D., Carillo, F. y Allamand, A. (2002). Democracies in Development. Politics and Reform in Latin America. Washington: Inter-American Development Bank.‍Payne et al., 2002; Martínez Rosón, M. (2011). La selección de candidatos parlamentarios en Costa Rica, Honduras y El Salvador 2006-2010. Anuario de Estudios Centroamericanos, 37, 13-51.‍Martínez Rosón, 2011). Cuanto más plurales y participativos sean los métodos de selección, mayor será la transparencia (Sánchez Medero, G. (2018). Transparencia y regeneración democrática en los partidos políticos. En J. M. Canales, B. Aldeguer, F. Querol y S. Castel (coords). Estrategias para la calidad y la regeneración de la democracia (pp. 119-134). Alicante: Universidad de Alicante.‍Sánchez Medero, 2018), la legitimidad (Ware, A. (1996). Political Parties and Party Systems. New York: Oxford University Press.‍Ware, 1996) y el apego de los representantes a la voluntad de los electores. La democracia interna en los partidos políticos limita la oligarquización de sus cuadros (Freidenberg, F. y Alcántara, M. (2009). Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático. México: Tribunal Electoral del Distrito Federal.‍Freidenberg y Alcántara, 2009) y la corporativización de la representación (Langston, J. (2008). Legislative recruitment in Mexico. En P. Siavelis y S. Morgenstern (eds.). Pathways to Power. Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America (p. 143-163). Pennsylvania: Pennsylvania University Press. ‍Langston, 2008; Wuhs, S. T. (2010). From the Boarddroom to the Chamber: Business Interests and Party Politics in Mexico. Journal of Politics in Latin America, 2 (1), 107-130. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F1866802X1000200105‍Wuhs, 2010; Solís, D. y Cortez, J. (2019). ¿Qué intereses se representan en el Congreso? Legisladores mexicanos con antecedentes en grupos de interés, 2006-2015. Perfiles Latinoamericanos, 27 (3), 1-26. Disponible en: https://doi.org/10.18504/pl2753-013-2019‍Solís y Cortez, 2019) que se produce cuando los grupos de interés acceden al hemiciclo. Por ello, esperamos encontrar relación entre descentralización de la selección de candidatos a legislador y una menor percepción de corrupción en el ejercicio de sus actividades. Así, cuanto más descentralizada sea la designación de las candidaturas a legislador, menor será la tendencia de los legisladores a verse constreñidos por las exigencias corporativistas y clientelares de los líderes del partido para mantenerse en la vida pública.

La última de las decisiones de acción colectiva tiene que ver con la «imposición de la obediencia» (Ozbudun, E. (1970). Party Cohesion in Western Democracies. A Causal Analysis. California: Sage.‍Ozbudun, 1970). La actuación conjunta de la bancada facilita la agregación de intereses, así como el éxito legislativo de sus iniciativas (Bowler, S., Farrell, D. y Katz, R. (1999). Party Discipline and Parliamentary Government. Ohio: Ohio State University Press. ‍Bowler et al., 1999; Sinclair, B. (2003). Legislative Cohesion and Presidential Policy Success. The Journal of Legislatives Studies, 9 (4), 41-56. Disponible en: https://doi.org/10.1080/1357233042000306245‍Sinclair, 2003). Con este propósito, los partidos establecen regímenes disciplinarios que aumenten el coste de las maniobras disidentes de los legisladores (Carey, J. y Shugart, M. (1994). Incentives to Cultivate a Personal Vote. Electoral Studies, 14 (4), 417-439. Disponible en: https://doi.org/10.1016/0261-3794(94)00035-2‍Carey y Shugart, 1994; Owen, J. E. (2003). Explaining Party Cohesion and Discipline in Democratic Legislatures: Purposiveness and Contexts. The Journal of Legislatives Studies, 9 (4), 12-40. Disponible en: https://doi.org/10.1080/1357233042000306236‍Owens, 2003). La actuación individualista pudiera estar motivada por un soborno para orientar la tramitación legislativa en contra de las preferencias programáticas compartidas, por lo que esperamos encontrar una menor percepción de corrupción cuando el partido habla como una sola voz colectiva en el Congreso. De esta manera, la existencia de cohesión legislativa y disciplina de la bancada repercutirá en una menor tendencia de los legisladores a involucrarse en actuaciones particularistas, instrumentales e ilegales.

Estos argumentos sobre el impacto de las cuatro decisiones de acción colectiva del partido sustentan la primera hipótesis de este trabajo:

Con respecto a la dimensión representación, estudiamos el peso de las decisiones de elección social que adoptan los partidos para configurar el nexo de unión con sus electores. Los sistemas de partidos programáticamente estructurados serían los únicos capaces de instaurar democracias plenas, ya que el vínculo programático es el que más se acerca al modelo de partido responsable y el que genera mayores niveles de gobernanza democrática (Kitschelt, H. et al. (2010). Latin American Party System. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511750311‍Kitschelt et al., 2010). Aunque el tipo de relación clientelar es uno de los posibles modelos de accountability en democracia, y no requiere de la ilegalidad para su existencia, ambos fenómenos tienden a viajar juntos, ya que para sufragar las costosas máquinas clientelares se suele acudir a los circuitos de la corrupción (Máiz, R. (2003). Jama, caleta y camello: la corrupción como mecanismo de autorrefuerzo del clientelismo político. Revista Mexicana de Sociología, 65 (1), 3-39. Disponible en: https://doi.org/10.2307/3541514‍Máiz, 2003). En nuestro análisis nos fijamos en la contingencia de los objetivos de acción política (oferta) y en los esfuerzos que realizan los partidos para que los ciudadanos acudan a las urnas (movilización), puesto que ambos aportan pistas sobre el particularismo (Kitschelt, H. y Wilkinson, S. (2007). Patrons, Clients and Policies. Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511585869‍Kitschelt y Wilkinson, 2007; Otero, P. y Rodríguez-Zepeda, J. A. (2015). El papel de la ideología en los partidos latinoamericanos. Revista Latinoamericana de Política Comparada, 9, 71-95.‍Otero y Rodríguez-Zepeda, 2015) y la mercantilización (Carlin, R. y Love, G. (2015). Who is the Latin American Voter? En R. Carlin, M. Singer y E. Zechmeister (eds.). The Latin American Voter: Pursuing Representation and Accountability in Challenging Context (pp. 31-60). Ann Arbor: University of Michigan Press. Disponible en: https://doi.org/10.3998/mpub.8402589‍Carlines y Love, 2015; Manzetti, L. y Rosas, G. (2015). Corruption and the Latin American Voter. En R. Carlin, M. Singer y E. Zechmeister (ed). The Latin American Voter: Pursuing Representation and Accountability in Challenging Context (pp. 300-323). Ann Arbor: University of Michigan Press.‍Manzetti y Rosas, 2015) del mandato de representación, respectivamente. Respecto a la oferta, cuanto mayor sea la presencia de vínculos programáticos e ideológicos, menor será la probabilidad de que los parlamentarios opten por una estrategia de representación particularista que deban financiar mediante prácticas corruptas. Por su parte, desde el lado de la movilización, a una mayor compra de votos para incentivar la participación electoral, mayor será la probabilidad de que los legisladores abusen de su posición para recuperar la inversión que hicieron en su campaña:

La tercera de las dimensiones estudiadas tiene que ver con la receptividad de las políticas a los intereses de la ciudadanía. La agregación de intereses en las instituciones públicas se lleva a cabo a través del diálogo razonado sumando preferencias divergentes e incluyendo otras nuevas compartidas por los ciudadanos (March, J. y Olsen, J. (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. American Political Science Review, 78, 734-745. Disponible en: https://doi.org/10.2307/1961840‍March y Olsen, 1984). De esta manera, en el hemiciclo se generan aspiraciones colectivas que han de ser satisfechas por los representantes, a quienes los electores han delegado la formulación de las políticas. Si bien la ley debe ser expresión de la voluntad general, diversos autores han demostrado que el proceso legislativo puede verse capturado por actuaciones extractivistas (Acemoglu, D. y Robinson, J. (2012). Why nations fail. The origins of power, prosperity and poverty. New York: Crown Publisher. Disponible en: https://doi.org/10.1355/ae29-2j‍Acemoglu y Robinson, 2012) y oportunistas (Krehbiel, K. (2004). Legislative organization. Journal of Economic Perspectives, 18 (1), 113-128. Disponible en: https://doi.org/10.1257/089533004773563467‍Krehbiel, 2004) que distorsionan la promoción del interés general. En este sentido, esperamos encontrar una relación positiva entre justificación de las decisiones normativas en términos de promoción del bien común, y una menor percepción de corrupción acerca de la actuación de los legisladores como conseguidores y patrocinadores de tales intereses. Cuanto más se justifiquen los cambios normativos en la protección del bien común, menor será la probabilidad de que estos respondan a los intereses extractivistas y oportunistas de lobbies y grupos empresariales:

En la última de las dimensiones medimos el peso de la fiscalización que llevan a cabo diversos actores. El primero es el propio órgano legislativo, que dispone de instrumentos como el juicio político, las comparecencias e interpelaciones a altos cargos del Gobierno, la Administración y el Legislativo, las demandas de información al Ejecutivo o la creación de comisiones de investigación. A pesar del papel marginal de los Parlamentos en el presidencialismo (Cox, G., Morgenstern, S. y Wolfson, L. (2001). Legislaturas reactivas y presidentes proactivos en América Latina. Desarrollo Económico, 41 (163), 373-393. Disponible en: https://doi.org/10.2307/3456006‍Cox et al., 2001), diversos estudios han destacado la importancia de los incentivos partidistas a la hora de explicar el papel reactivo o proactivo de las legislaturas, tanto en sus funciones normativas (García Montero, M. (2009). Presidentes y Parlamentos. ¿Quién controla la actividad legislativa en América Latina? Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas. ‍García Montero, 2009) como en las de supervisión (Gutmann, J., Padovano, F. y Voigt, S. (2015). Perception vs. Experience: Explaining differences in corruption measures using microdata. Social Sciences Research Network Electronic Journal, 1, 1-29. Disponible en: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2659349‍Gutmann et al., 2015). Estos autores demuestran que la presencia de otras fuerzas en el hemiciclo influye en el ejercicio de la potestad fiscalizadora, ya que la mayor competencia política incentivaría descubrir y difundir la corrupción de los oponentes. Por lo tanto, en un contexto institucional diverso —que va del diseño presidencialista puro en países como México y Brasil, con matices parlamentarios en Uruguay y Bolivia, o de presidencialismo parlamentarizado en Argentina y Colombia— esperamos encontrar relación entre el ejercicio de supervisión e investigación de la oposición y una menor percepción de corrupción. Así, cuanto mayor sea la actividad fiscalizadora y proactiva de los legisladores de la oposición, menor será la probabilidad de que los legisladores oficialistas lleven a cabo actividades corruptas durante su mandato.

El segundo de los actores del control entre poderes es la Administración pública, encargada de hacer posible la acción de gobierno a través de sus recursos humanos y medios materiales. La actividad administrativa está sometida al principio de legalidad que rige el Estado de derecho, sirviendo a los intereses generales con imparcialidad y neutralidad. Numerosos estudios sobre los procesos de burocratización en democracias emergentes han demostrado la correlación entre profesionalización de la gestión administrativa y la corrupción (Rauch, J. y Evans, P. (2000). Bureacratic Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed Countries. Journal of Public Economics, 75, 49-71. Disponible en: https://doi.org/10.1016/S0047-2727(99)00044-4‍Rauch y Evans, 2000; Papakostas, A. (2001). Why is there no clientelism in Scandinavia? A comparison of Swedish and Greek sequence of development. En S. Piattoni (ed). Clientelism, Interests, and Democratic Representation: The European Experience in Historical and Comparative Perspective (pp. 31-53). New York: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9781139175340.003‍Papakostas, 2001; Neshkova, M. y Kostadinova, T. (2012). The Effectiveness of Administrative Reform in New Democracies. Public Administration Review, 72, 324-333. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02483.x‍Neshkova y Kostadinova, 2012; Oliveros, V. y Schuster, C. (2018). Merit, Tenure and Bureaucratic Behavior: Evidence from a Conjoint Experiment in the Dominican Republic. Comparative Political Studies, 51 (6), 759-792. Disponible en: https://doi.org/10.1177%2F0010414017710268‍Oliveros y Schuster, 2018). A pesar de las reformas de las últimas décadas, la discrecionalidad en la selección del funcionariado y los vínculos de lealtad al líder siguen caracterizando la gestión de muchas de las burocracias latinoamericanas (Ferraro, A. (2009). Reinventando el Estado. Por una Administración pública democrática y profesional en Iberoamérica. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública. ‍Ferraro, 2009; Moriconi, M. (2011). ¿Ilegalidad justificada? Clientelismo controlado en la Administración chilena. Perfiles Latinoamericanos, 38, 227-248.‍Moriconi, 2011). Puesto que los legisladores pudieran necesitar de un cómplice y/o ejecutor funcionario para llevar a cabo sus actividades corruptas, esperamos encontrar un menor apoyo administrativo a las actividades corruptas de los legisladores cuanto mayor sea el grado de profesionalización de la Administración.

Los organismos electorales son el tercer actor fiscalizador considerado en este trabajo. La creación de estos entes especializados y autónomos ha jugado un papel importante en la consolidación democrática en América Latina, ya que han contribuido a reducir el fraude electoral y generado confianza pública (Barreda, M. y Ruiz, L. (2014). Organismos electorales y calidad de la democracia en América Latina. Lima: Junta Nacional Electoral. ‍Barreda y Ruiz, 2014). Los trabajos de Picado (Picado, H. (2006). Calidad de las elecciones en Latinoamérica. La independencia formal de los Tribunales Electorales en México, Centroamérica y Panamá. En XII Encuentro de Latinoamericanistas Españoles. Santander: CEEI.‍2006), Barrientos (Barrientos, F. (2010). Confianza en las elecciones y el rol de los organismos electorales en América Latina. Revista de Derecho Electoral, 10, 1-35.‍2010) y Thompson (Thompson, J. (2014). Tendencias en torno a la estructura y competencias de los organismos electorales en América Latina. En M. Barreda Díez y L. Ruiz Rodríguez (eds.). Organismos electorales y calidad de la democracia en América Latina. Lima: Junta Nacional Electoral. ‍2014) muestran que cuanto mayor es la injerencia de partidos y Gobiernos en la selección de las autoridades electorales, menor es su autonomía, por lo que es factible una relación entre imparcialidad de la administración electoral y percepción de corrupción en las legislaturas latinoamericanas. Cuanto mayor sea la autonomía e imparcialidad del órgano electoral en la fiscalización de las elecciones, partidos y candidatos, menor será la probabilidad de que los representantes incurran en actividades ilícitas.

Por último, estudiamos el papel fiscalizador del poder judicial como garante del Estado de derecho. Los tribunales son los encargados de vigilar con imparcialidad e independencia al Ejecutivo y su sometimiento al imperio de la ley. En América Latina, muchos de sus Gobiernos han tratado de utilizar las reformas legales para tomar el control de la judicatura, impidiendo la consolidación de la independencia judicial (Martínez Barahona, E. (2010). Judges as Invited Actors in the Political Arena. The Cases of Costa Rica and Guatemala. Mexican Law Review, 3 (1), 3-24.‍Martínez Barahona, 2010; Pérez Liñán, A. (2011). Democracia y defensa constitucional en América Latina. Politaj: Revista de Ciencia Política, 2 (2), 56-67.‍Pérez Liñán, 2011). La politización de la justicia dificulta que los jueces ordinarios resuelvan los casos «sin temores ni favores» (Van Zyl Smit, J. (2016). Judicial Appointments in Latin America: The Implications of Tenure and Appointment Processes. London: Bingham Centre for the Rule of Law.‍Van Zyl, 2016: 40), y genera un escenario de impunidad favorable a la corrupción de los representantes del partido oficialista de turno. Por ello, se plantea una relación entre independencia judicial y una menor percepción de corrupción legislativa. La independencia judicial respecto de las presiones del Gobierno influirá positivamente en que se persigan los actos de corrupción cometidos por los legisladores.

A partir de estos argumentos sobre la efectividad de la accountablity horizontal como control rutinario para prevenir, cancelar, reparar y castigar acciones de otra agencia estatal (O’Donnell, G. (2004). Accountability horizontal. La institucionalización legal de la desconfianza política. Revista Española de Ciencia Política, 11, 11-31. ‍O’Donnel, 2004: 12) esperamos encontrar una relación positiva entre la independencia de los agentes fiscalizadores y una menor percepción de actos ilícitos en sede parlamentaria:

III. DATOS Y MÉTODO[Subir]

Para comprobar el peso de las variables que inciden en la percepción de una mayor o menor actividad ilícita en los Parlamentos latinoamericanos, utilizamos la encuesta de expertos V-Dem Project de la Universidad de Gotemburgo y el Instituto Kellogg. Esta encuesta se realiza a expertos nacionales, cuenta con cuatrocientos cincuenta indicadores sobre la dimensión electoral, participativa, deliberativa, liberal e igualitaria de la democracia en doscientos países desde el pasado siglo hasta el año 2017, y posee ciertas ventajas frente a otras encuestas también de carácter individual focalizadas en la ciudadanía, tal como exponemos a continuación.

Los sondeos de opinión utilizados para capturar la percepción de corrupción han permitido acercarse empíricamente a este fenómeno de difícil medición, generando índices y rankings como el de Transparencia Internacional (Transparency International (2018). Corruption Perceptions Index (CPI). Disponible en: https://www.transparency.org/cpi2018‍Transparency International, 2018) o el del Banco Mundial (World Bank (2017). Worldwide Governance Indicators (WGI). Disponible en: https://info.worldbank.org/governance/wgi/.‍World Bank, 2017), de gran utilidad para investigadores y encargados de formular políticas. A pesar de ello, se ha cuestionado la naturaleza agregada de sus datos, la estandarización de conceptos que pudieran tener distintas acepciones según el contexto cultural (Weber, C. (2008). How much do perceptions of corruption really tell us? Economics, 2 (3), 1-56. Disponible en: http://dx.doi.org/10.5018/economics-ejournal.ja.2008-3‍Weber, 2008), la variedad de unidades de información de los indicadores y la forma en que se construyen los índices. Para los más críticos, los índices elaborados con percepciones subjetivas no estarían capturando la frecuencia con la que se suceden las actividades corruptas, sino que representarían meras inferencias que los expertos hilan en base a ideas convencionales acerca de las causas de la corrupción (Treisman, D. (2007). What have we learned about the causes of corruption from ten years of cross-national empirical research? Annual Review of Political Science, 10, 211-244. Disponible en: https://doi.org/10.1146/annurev.polisci.10.081205.095418‍Treisman, 2007: 13). Al mismo tiempo, mientras que las encuestas de victimización por corrupción muestran correlación fundamentalmente con el nivel de desarrollo, las basadas en corrupción percibida lo hacen con una variedad de factores como son el desarrollo económico, la experiencia democrática, libertad de prensa, presencia de mujeres en el Gobierno y la tradición de apertura comercial (Treisman, D. (2007). What have we learned about the causes of corruption from ten years of cross-national empirical research? Annual Review of Political Science, 10, 211-244. Disponible en: https://doi.org/10.1146/annurev.polisci.10.081205.095418‍Treisman, 2007: 11). Estas divergencias podrían deberse a sesgos de optimismo, al efecto de los ciclos económicos en los casos seleccionados o la disponibilidad de información (Gutmann, J., Padovano, F. y Voigt, S. (2015). Perception vs. Experience: Explaining differences in corruption measures using microdata. Social Sciences Research Network Electronic Journal, 1, 1-29. Disponible en: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2659349‍Gutmann et al., 2015).

Por otro lado, los indicadores basados en la corrupción que empresarios y ciudadanos han experimentado en su interacción con diferentes ámbitos de la Administración ofrecen una fotografía de enfoque micro que no captura la que tiene lugar en los más altos niveles del Estado, ni la extensión del fenómeno en el escenario nacional. No obstante, aunque las encuestas de expertos adolecen de un cierto sesgo derivado del mayor acceso a fuentes de información y del nivel de conocimiento que poseen en sus respectivos campos —analizando la corrupción en términos de proceso frente al acercamiento más casuístico del ciudadano—, en la medida en que influyen en la toma de decisiones de agentes estatales y empresariales representan una unidad de información confiable acerca de la dimensión y pervivencia del fenómeno (Mauro, P. (1995). Corruption and growth. Quarterly Journal of Economics, 110 (3), 681-712. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2946696‍Mauro, 1995).

De los cuatrocientos cincuenta indicadores de la base de datos V-Dem, para este análisis se han seleccionado aquellos relevantes para nuestro objeto de estudio en dieciocho países de la región latinoamericana, desde 1990 —fecha en que tienen lugar los procesos de transición y consolidación democrática en la mayoría de ellos— hasta el año 2016^‍‍[1]. Las unidades de análisis son las legislaturas nacionales y puesto que la información en la base de datos está recopilada por año, se ha calculado la media de los valores de las variables seleccionadas para obtener un único valor por legislatura. En aquellas variables con ausencia de información se ha llevado a cabo una imputación del valor teniendo en cuenta el resto de los valores que presentaba la variable en los años más próximos en dicha legislatura o en los de la legislatura más próxima^‍‍[2]. El hecho de considerar cada país-legislatura como casos independientes permite incrementar el número de casos de nuestro estudio, además de revisar el efecto de cambios institucionales y socioeconómicos que hayan tenido lugar y que pueden variar más de legislatura en legislatura que entre países. Como resultado, nuestra base de datos regional está formada por ciento treinta casos ubicados en un escenario temporal de veintiséis años, y por once indicadores^‍‍[3] representativos de las posibles explicaciones de la corrupción legislativa^‍‍[4].

Dado que la duración de los mandatos legislativos difiere entre países, el número de observaciones/país varía entre las doce de Argentina, con el mayor número de casos, y las cinco de Nicaragua, con el menor número^‍‍[5]. Sin embargo, el análisis no busca una lógica o explicación por país, sino valorar el efecto de las variables en el conjunto de casos, de manera que no se ha realizado ningún tratamiento o ponderación de los mismos en función del mayor o menor número de legislaturas por país sobre el total.

La variable dependiente (VD) definida en la encuesta V-Dem como los abusos de posición de los miembros de la legislatura con fines lucrativos, presenta una distribución con ausencia de casos en la categoría de respuesta «habitualmente» y una cantidad reducida en la de «nunca o casi nunca» (4,6 % de la distribución de los casos). Por ello, para su análisis descriptivo se ha recodificado la VD de cinco categorías a tres: «frecuentemente», «algunas veces» y «muy ocasionalmente nunca». Para el análisis explicativo esta ha sido dicotomizada contrastando los casos en los que las actividades ilícitas tienen lugar frecuentemente frente al resto de situaciones.

En el siguiente apartado presentamos el diagnóstico descriptivo del grado de corrupción percibida por los expertos en cada país y legislatura, así como un análisis de regresión^‍‍[6] que permite comprobar el efecto diferencial que tienen las variables institucionales y partidistas sobre dicha percepción en los Parlamentos de la región.

IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN [Subir]

V. CONCLUSIONES[Subir]

¿Abusan los parlamentarios latinoamericanos del poder público encomendado? Los datos de percepción de corrupción legislativa de la encuesta «Varieties of Democracy» reflejan que en más de la mitad de las legislaturas del periodo estudiado los expertos consideran que los representantes habrían utilizado frecuentemente su posición con fines lucrativos (56,9 %). Con respecto a la variabilidad identificada por los especialistas nacionales, en once países de la región no ha habido cambio alguno en la intensidad percibida a lo largo de los años analizados: legislaturas libres de indicadores de corrupción legislativa en Chile y Uruguay; percepción de actividades corruptas ocasionales en Argentina y Ecuador; y el grupo más numeroso en el semáforo rojo de la percepción de corrupción, en el que se encontrarían países como República Dominicana o Guatemala. Para los siete países restantes se encuentran variaciones de intensidad que van desde la mejoría consolidada de Perú, la incipiente de Costa Rica o la más inestable de Bolivia. Los indicadores de Nicaragua y Brasil muestran una fotografía de retroceso en la valoración negativa realizada por los expertos con respecto a la década de los noventa.

En la identificación de las variables que explican por qué el abuso de poder de los legisladores es percibido en América Latina con mayor intensidad en unos países que en otros, este trabajo revela que diferentes tipos de decisiones de acción colectiva e institucionalización partidista no incrementan ni disminuyen la frecuencia con la que son identificadas las actividades corruptas en el Legislativo. Por tanto, la menor percepción de corrupción parlamentaria puede darse tanto en escenarios organizativos menos institucionalizados como los partidos máquina, con mecanismos de selección de candidatos en los que no participan las bases, y con poca disciplina en su accionar parlamentario.

Sí tiene efecto una de las variables de representación política: la mercantilización selectiva de la movilización. El análisis revela que cuanto más prebendalista sea la movilización de los electores, mayor será la probabilidad de señalar que los legisladores utilizan su cargo para recuperar la inversión que hicieron en campaña. La justificación de las decisiones normativas importantes, en términos de protección del bien común o receptividad de las políticas frente a intereses extractivistas y oportunistas, también está asociada con una mayor o menor percepción de abuso de la posición de los legisladores en sus tareas normativas.

Los actores del entramado del control de poderes con mayor peso a la hora de limitar la percepción de actividades corruptas son el propio órgano legislativo en sus labores fiscalizadoras (comisiones de investigación, interpelaciones, comparecencias, etc.) y los tribunales ordinarios. Por el contrario, el control ex ante del órgano electoral y el cumplimiento de los funcionarios en su papel de cómplices necesarios o agentes inhibidores de las intenciones corruptas de los diputados no tienen peso en este modelo.

La percepción de corrupción legislativa, medida en este trabajo a partir de la imagen que tienen los expertos nacionales, cercena la credibilidad ciudadana en la institucionalidad del Poder Legislativo y deslegitima el desempeño de sus funciones representativas, normativas y fiscalizadoras. En este contexto, el Legislativo difícilmente podrá cumplir con su papel de vigilar el ejercicio ilimitado de poder de los actores públicos cuando sobre él se cierne la sombra de una posible desconfianza. Los resultados de este trabajo permiten sostener que incorporar mecanismos que limiten o penalicen la compra de votos y las prácticas clientelares, fomentar el papel proactivo fiscalizador del Poder Legislativo, y garantizar la independencia de la judicatura, incidirán en la reducción de la percepción de corrupción legislativa en América Latina.