VOLUNTARISMO JUDICIAL Y AUTONOMÍA PARLAMENTARIA (O DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LAS FACULTADES DE LAS MESAS PARLAMENTARIAS EN LA CALIFICACIÓN Y ADMISIÓN A TRÁMITE DE PROPUESTAS DE COMPARECENCIA ANTE LAS CÁMARAS O SUS COMISIONES)

2.1. Una curiosa excepción: el asombroso caso de la STC 74/2009, de 23 de marzo, y su interpretación del art. 162.1 del Reglamento de las Cortes Valencianas[Subir]

Una curiosa excepción a la doctrina sentada con carácter general la encontramos en un supuesto en el que el propio reglamento parlamentario permitía la inadmisión de la iniciativa por una razón meramente formal, en la que la Mesa se apoya para inadmitir una solicitud de comparecencia. Pese a ello, el Tribunal Constitucional considera que la inadmisión vulnera el ius in officium de los componentes del grupo parlamentario proponente, razón por la cual la anula.

Fue el caso resuelto en la STC 74/2009, de 23 de marzo, en la que se analizó la licitud constitucional de dos resoluciones de la Mesa de las Cortes Valencianas por las que se rechazaba la tramitación de una iniciativa del grupo parlamentario Ezquerra Unida-Els Verds-Entesa Valenciana, por la que se solicitaba la comparecencia del consejero de Territorio y Vivienda ante el Pleno de las Cortes Valencianas, al no haberse obtenido el acuerdo previo de la Junta de Síndics que resultaba preceptivo para la admisión de este tipo de iniciativas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 161 del Reglamento de la cámara autonómica en su redacción entonces vigente, que preveía que la comparecencia había de ser aprobada «por acuerdo de la Mesa de las Cortes y de la Junta de Síndics».

En esta sentencia se afirma que dicho rechazo era contrario a los derechos del Grupo Parlamentario recurrente, al no considerarse motivación suficiente del mismo la remisión de la mesa al rechazo de la Junta de Síndics.

En efecto, en el FJ 4 de la citada sentencia se analizan las resoluciones de la Mesa de la Cortes Valencianas de 26 de septiembre de 2005 y 15 de noviembre de 2005, en las que se comunica al grupo parlamentario recurrente que la Junta de Portavoces (Junta de Síndics) de las Cortes Valencianas se había opuesto a la tramitación de la solicitud de comparecencia ante el Pleno de la Cámara del consejero de Territorio y Vivienda instada por uno de sus miembros. Conforme al art. 161 RCV vigente en aquellos momentos, correspondía a los grupos parlamentarios la iniciativa para instar la comparecencia de los miembros del Consejo ante el Pleno de la Cámara. Su admisión requería el acuerdo de la Mesa de las Cortes y la Junta de Síndics y, puesto que el art. 32.1 RCV en vigor reservaba a la Mesa de las Cortes la competencia de «calificar con arreglo a este reglamento los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos», en caso de negativa de la Junta de Portavoces correspondía a la Mesa, inevitablemente, declarar la inadmisibilidad de la iniciativa.

Así lo hizo en la resolución impugnada, que se limitó a trasladar el acuerdo de la Junta de Portavoces, con el siguiente tenor literal:

Tras plantearse por este la reconsideración, la Mesa confirmó su decisión de «no separarse del criterio fijado por la Junta de Síndics, más aún cuando consultada la Junta sobre el recurso por mayoría de los presentes se manifestó en contra de lo solicitado».

El Tribunal, tras recordar su doctrina acerca de la naturaleza de la facultad parlamentaria de instar la comparecencia de determinadas personas y de su régimen jurídico, su integración en el ius in officium del representante, así como en el núcleo básico de la función parlamentaria garantizado por el art. 23.2 CE (SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 5; 208/2003 de 1 de diciembre, FJ 5), llega a la conclusión de que la mera remisión por parte de la Mesa de la Cámara a una decisión inmotivada de rechazo de la Junta de Portavoces no resulta suficiente a los efectos del derecho fundamental garantizado por el art. 23.2 CE. De un lado, porque ello supondría someter a razones de oportunidad política (implícitas en la decisión de la Junta de Síndics) el ejercicio de las facultades de control otorgadas por el Reglamento a los parlamentarios y los grupos en que se integran, y que forman parte del derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE. La decisión de la Junta de Síndics, además, tendría carácter interno e irrevisable, lo que se considera inaceptable, pues «en la medida en que un acto parlamentario afecte a un derecho o libertad susceptible de amparo constitucional sale o trasciende de la esfera irrevisable propia de los interna corporis acta y corresponde a este Tribunal el examen, pero sólo ello, de la virtual lesión de derechos o libertades»^‍‍[19].

Para el Tribunal:

Pero si nos detenemos un momento en la decisión de la Mesa, observamos que cumple escrupulosamente con la doctrina sentada con carácter general por el Tribunal: inadmite una solicitud de comparecencia por una razón formal prevista además en el propio Reglamento de la Cámara, sin utilizar, por tanto, argumento material alguno no recogido en el mismo. Por ello sorprende que, precisamente en un caso en el que el Reglamento de la Cámara permite expresamente que la Mesa inadmita la solicitud por una razón meramente formal (en concreto, porque no se ha dado el acuerdo favorable de la Junta de Portavoces), sea cuando el TC exige a la Mesa de forma excepcional que aporte algún motivo material (y no previsto en el Reglamento) para considerar constitucionalmente legítima su inadmisión.

El respeto al Reglamento por parte de la Mesa se pone de manifiesto en el voto particular que formuló el magistrado Vicente Conde, quien señala que:

Además considera que la sentencia de la que discrepa exige a la Mesa «una fundamentación de las razones por las que se deniega la comparecencia solicitada, que creo que ni le era exigible, ni que ni tan siquiera estuviese a su alcance»^‍‍[20].

Con ello, se evidencia otro importante problema en relación con el control de constitucionalidad de los actos parlamentarios, cuya complejidad requeriría de un tratamiento en profundidad que no es posible realizar aquí por razones de espacio: si resulta admisible exigir la motivación de las decisiones adoptadas por un órgano parlamentario de carácter político, como es la Junta de Síndics (o la Junta de Portavoces)^‍‍[21].

La doctrina sentada en la STC 74/2009, de 23 de marzo, que se ha terminado imponiendo en otras sentencias posteriores en relación a la presentación de propuestas no de ley, cuyo estudio tampoco podremos abordar ahora^‍‍[22], resulta sorprendente, además de lo dicho, por otras razones.

En primer lugar, porque es el propio Reglamento —que, ha de recordarse, es manifestación de la autonomía normativa de la cámara y se aprueba por la mayoría absoluta de esta— el que exige que concurra el acuerdo de la Junta de Síndics como condición para la admisión de las solicitudes de comparecencia.

Y, en segundo lugar, porque la inclusión de dicha exigencia en el art. 161 RCV se lleva a cabo por las Cortes Valencianas, como no puede ser de otro modo, con pleno conocimiento de la naturaleza de la Junta de Síndics que, como órgano político que es, adopta en nombre de la Cámara por mayoría y mediante el sistema de voto ponderado decisiones políticas que, como diría Aragón Reyes (Aragón, M. (1986). El control parlamentario como control político. Revista de Derecho Político, (3), 9-39.‍1986: 16 y 17), se basan en razones igualmente políticas o de oportunidad, que, en cuanto tales, se caracterizan por llevarse a cabo de acuerdo con parámetros subjetivos, no objetivados, disponibles y no necesariamente preexistentes o, dicho de otra manera, se basan, como hemos dicho, en motivos de oportunidad. Sus decisiones son, por tanto, enteramente libres y no se toman por la fuerza del derecho, sino de los votos —como es lo propio de los órganos políticos—, y en ella reside su legitimidad.

Por eso nos asombra particularmente que el Tribunal exigiera a la mesa que indagara sobre la argumentación manejada por la Junta a la hora de adoptar su acuerdo, pues lo único que procedía por parte de aquella, de acuerdo con la propia doctrina constitucional en la materia, era constatar si este era favorable o contrario a la admisión de la solicitud de comparecencia. De acuerdo con esa doctrina, la Mesa viene definida como «órgano de administración y gobierno interior» (u «órgano rector») de la cámara, que en el ejercicio de sus facultades de calificación y admisión a trámite realiza principalmente una tarea de carácter técnico-jurídico, debiendo limitarse «al exclusivo examen de los requisitos reglamentariamente establecidos»^‍‍[23]. Por ello, en nuestra opinión, en esta ocasión cumplió escrupulosamente con sus funciones de calificación de escritos, sin incurrir en ninguna extralimitación, que se habría producido, en cambio, de haber dado curso a la iniciativa sin concurrir el acuerdo de la Junta de Síndics, como exige el Reglamento.

De acuerdo con todo ello, nos parece que el análisis del Tribunal debió consistir en este caso en comprobar si el acuerdo impugnado fue adoptado por los órganos competentes para ello y si, en su proceso de adopción, se cometió alguna irregularidad procedimental o reglamentaria que supusiera, a su vez, una merma de los derechos de los recurrentes en su legítima participación como representantes parlamentarios en la solicitud de comparecencias. Dicha comprobación, en nuestra opinión, hubiera debido conducir, de acuerdo con los argumentos ya ofrecidos, a la desestimación del amparo.

2.2. La inconstitucionalidad de la inadmisión de una solicitud de comparecencia por razones materiales contempladas en el reglamento parlamentario [Subir]

Según hemos visto, el TC ha permitido excepcionalmente a las Mesas inadmitir solicitudes de comparecencia por razones materiales, siempre y cuando estas razones estén previstas en el reglamento o en otra normativa aplicable. Pero no siempre ha aplicado esta doctrina a los casos concretos que ha debido resolver, como ocurrió en la STC 90/2005, de 18 de abril.

a) En esta resolución se resuelve un recurso de amparo interpuesto por el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra la inadmisión a trámite por la Mesa de su solicitud de comparecencia del fiscal especial anticorrupción, ante la comisión mixta para el estudio del problema de las drogas, para informar sobre las medidas necesarias contra el blanqueo de capitales, al considerar el órgano rector de la cámara que dicha materia resultaba «ajena a las competencias de la referida Fiscalía».

Pese a que el art. 44.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé que las comisiones pueden recabar la presencia «de autoridades y funcionarios públicos competentes por razón de la materia objeto del debate, a fin de informar a la Comisión», el TC llega a la conclusión de que la inadmisión de la solicitud de comparecencia vulneró el ius in officium de los diputados que formaban parte del grupo parlamentario recurrente. Porque, a su modo de ver, la Mesa de la cámara no habría «ejercido sus funciones dentro de los límites que enmarcan su potestad de calificación y tramitación de escritos». Es decir, «no llevó a cabo simplemente un “examen de viabilidad formal” de la iniciativa, de acuerdo con los apartados 4 y 5 del art. 31.1 RCD o, más allá de este examen de la viabilidad formal, no procedió exclusivamente a “una verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión deducida, junto a un juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido”».

En definitiva, el Alto Tribunal niega al órgano rector del Congreso la facultad de verificar la «competencia en la materia objeto de debate» de la autoridad cuya presencia se solicita, pese a ser esa competencia un requisito (material) exigido por el art. 44.3 del Reglamento de la Cámara para la solicitud de comparecencias de autoridades y funcionarios públicos. Y, así, aplicando un canon de control estrictamente formal, termina sustituyendo la valoración de la Mesa —que, como se deduce de la propia argumentación del TC podía ser discutible, pero en ningún caso irrazonable o arbitraria^‍‍[24]— por la suya propia, haciendo ceder de esta manera la autonomía funcional de la cámara a favor de unos supuestos derechos de los parlamentarios.

b) Algo parecido ocurrió en la STC 208/2003, de 1 de diciembre. En esta ocasión, el recurrente de amparo solicitó, en su calidad de portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, la comparecencia del presidente del Consejo General del Poder Judicial ante la Comisión de Justicia e Interior para «informar sobre la posición del Consejo General del Poder Judicial ante el indulto de D. Javier Gómez de Liaño, en los términos en que le ha sido concedido por el Gobierno».

Mediante acuerdo de 5 de diciembre de 2000, la Mesa de la Cámara inadmitió a trámite la solicitud «considerando la materia que constituye el objeto de la presente solicitud en relación con la naturaleza del Consejo General del Poder Judicial como órgano constitucional».

Interesada por el solicitante la reconsideración de la decisión de la Mesa, esta adoptó un nuevo acuerdo denegando la petición con un fundamento similar que concluye con la imposibilidad de fiscalizar las competencias del Consejo como órgano constitucional.

Al examinar el Tribunal si las razones aducidas por la Mesa para inadmitir la iniciativa parlamentaria que está en el origen del recurso de amparo constituían una motivación «expresa, suficiente y adecuada», advierte de que, conforme a su doctrina, el canon de enjuiciamiento «no es, como sostiene de contrario el Ministerio Fiscal, la apreciación de la razonabilidad de la decisión adoptada por la Mesa del Congreso de los Diputados», sino que ha de atenderse a «las normas a las que (la Mesa) está sujeta en el ejercicio de su función de calificación y admisión de los escritos y documentos de índole parlamentaria (art. 31.1, números 4 y 5, RCD)» (FJ 7).

Contemplados los acuerdos desde esta perspectiva, conviene el Tribunal que los mismos contienen una «motivación expresa» pero esta no resulta «suficiente y adecuada para la preservación del derecho fundamental que nos ocupa». Porque «la decisión de inadmitir la solicitud de comparecencia no se fundamenta, en ninguno de los dos acuerdos de la Mesa de la Cámara, en su inviabilidad formal o en la inidoneidad o improcedencia del procedimiento parlamentario elegido, sino en la ausencia de competencias del Consejo General del Poder Judicial en materia de ejercicio del derecho de gracia y del propio Congreso de los Diputados para exigir responsabilidad política al Presidente del órgano de gobierno del Poder Judicial» (FJ 9). Y ello pese a que, como hemos dicho, el art. 44.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé que las Comisiones pueden recabar la presencia «de autoridades y funcionarios públicos competentes por razón de la materia objeto del debate, a fin de informar a la Comisión».

Por otro lado, y frente a lo sostenido por el letrado de las Cortes Generales, señala el Tribunal que no puede descartarse que la petición de comparecencia fuera manifestación del principio de colaboración entre los poderes públicos, pudiendo entenderse «como una solicitud de información para posibilitar, en su caso, el ulterior ejercicio de la función de control del Gobierno, órgano constitucional que otorgó el indulto de referencia».

Es cierto que la doctrina ha mantenido distintas posiciones frente a la solicitud de comparecencias de personas o autoridades no pertenecientes al Gobierno o a la Administración. Así, por ejemplo, Punset Blanco (Punset Blanco, R. (2013). El control parlamentario en España: cuestiones controvertidas desde la perspectiva de la forma de gobierno. federalismi.it, 11.‍2013: 4-‍6) se muestra favorable, en tanto que Astarloa (Astarloa, I. (2011). Comparecencia ante las Cámaras. En M. Aragón y C. Aguado (dirs.). Temas básicos de Derecho Constitucional. Tomo II (pp. 256-258). Cizur Menor: Civitas.‍2011) y Ortega Santiago (Ortega, C. (2018). Actualización de los instrumentos de control del parlamento (o de cómo el control parlamentario se adapta a los tiempos y a las circunstancias). Parlamento y Parlamentarismo. Origen y retos. XV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (pp. 289-314). Valencia: Tirant lo Blanch,.‍2018: 294) no parecen ver con buenos ojos la ampliación del elenco de comparecientes^‍‍[25].

Pero, al margen de cuál sea la valoración que se haga de estas comparecencias, lo que aquí nos interesa resaltar es que la decisión del TC vuelve a sorprender, porque la inadmisión de la Mesa encajaría en uno de los supuestos en los cuales aquel había permitido el rechazo de la iniciativa por razones materiales: cuando estas razones aparezcan contempladas en el Reglamento, en este caso, en el art. 44.1.3º RC, al ser la falta de competencia del Consejo del Poder Judicial en materia de indultos el motivo principal de la inadmisión. Sin negar la razonabilidad de la respuesta dada por la Mesa, la considera lesiva de los derechos de los recurrentes, imponiendo su criterio sobre el expresado por el órgano rector de la cámara.

A mayor abundamiento, la Mesa puso de manifiesto algo que parece evidente: al no pretender la iniciativa, en realidad, que el presidente del Consejo informara sobre ningún asunto en particular, sino que mostrara «la posición» del órgano que presidía sobre el indulto a un exmagistrado, la cámara estaría, en definitiva, fiscalizando al Consejo, lo cual no entra dentro de sus competencias de control que abarca solo a las competencias del Gobierno. De otro lado, no resulta baladí la naturaleza de órgano constitucional del Consejo General del Poder Judicial, cuya autonomía corresponde respetar a los demás órganos constitucionales del Estado, entre otros, al Congreso, como parece apuntar también la decisión de su Mesa. A este respecto, resulta muy significativo que en el FJ 10 de la resolución que ahora comentamos, el TC hace referencia a dos acontecimientos «que impiden adoptar una medida destinada al pleno restablecimiento del derecho vulnerado por la Mesa del Congreso de los Diputados», esto es, que impiden ordenar a esta la admisión de la iniciativa: «la renovación del Consejo General del Poder Judicial y pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de 13 de junio de 2001, que delimita las competencias del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial respecto del mencionado indulto y sus efectos». Por esa razón, otorga una eficacia meramente declarativa a su pronunciamiento, limitándose a declarar «la lesión del derecho de los parlamentarios del art. 23.2 CE y la nulidad de los acuerdos que impidieron su ejercicio, que es, justamente, lo que constituye el contenido de la petición deducida en la demanda de amparo».

Tampoco resulta comprensible que el Tribunal niegue la posibilidad de inadmitir por esas razones, si se tiene en cuenta que es competencia de la Mesa la organización del trabajo parlamentario de acuerdo con lo dispuesto en el art. 31 RCD. Para optimizar ese trabajo, resulta plenamente razonable que pueda rechazar las propuestas que no tienen viabilidad o que no se corresponden con las competencias de la Cámara o de sus comisiones.

Por todo lo dicho, no se alcanza a comprender la razón por la cual el Tribunal Constitucional haya de sustituir también aquí el criterio de la Mesa por el suyo propio, salvo que olvide la condición de órgano constitucional autónomo del Congreso.