EL PARLAMENTO EN LOS TIEMPOS DEL CORONAVIRUS: EL RECURSO A LA DIPUTACIÓN PERMANENTE

I. EL PARLAMENTO, EN LA FASE AGUDA DE LA CRISIS SANITARIA DE LA COVID-19[Subir]

Es conocido que la crisis sanitaria derivada de la covid-19 ha supuesto una grave interferencia en la actividad de casi todos los Parlamentos de los Estados democráticos. La necesidad de salvaguardar la salud de los diputados y del personal al servicio del Parlamento provocó en la fase más aguda de la primera ola de la pandemia que, en muchos lugares, la actividad parlamentaria se adaptara para evitar el riesgo de contagio. La dificultad de desplazarse de los diputados debida a las restricciones a la circulación impuestas durante el período de mayor incidencia del coronavirus fue un factor adicional de entorpecimiento de la actividad parlamentaria. Finalmente, los parlamentarios, como representantes populares, y el propio Parlamento, como institución, se vieron en la necesidad de dar ejemplo ante la población en la fase más aguda de la epidemia, en la que se multiplicaban los avisos de las autoridades para limitar al máximo la circulación y observar lo que se ha dado en llamar medidas de «distanciamiento social».

Los distintos Parlamentos afrontaron el reto que supuso la emergencia sanitaria de la covid-19 con decisiones de diferente sentido. En unos casos, se optó por suspender totalmente la actividad parlamentaria en fechas variables entre mitad de marzo y final de abril, como sucedió significativamente en el Reino Unido, donde ambas Cámaras, mediante decisión de 25 de marzo de 2020, resolvieron adelantar una semana el receso de Pascua^‍[1], pero también en países como Letonia, los Países Bajos, Suiza, Nueva Zelanda y, ya en la segunda oleada del coronavirus, Australia. En otros casos, se acordó adaptar o limitar la actividad parlamentaria con el fin de hacerla compatible con las medidas de precaución recomendadas para evitar contagios. Entre las medidas que se aplicaron a tal fin señalaremos, sin otra pretensión que la de poner algunos ejemplos significativos, la reducción del quórum de asistencia (Alemania) o del quórum de votación (Portugal); la habilitación de reuniones y votaciones por medios telemáticos (Alemania)^‍[2]; la presencia reducida de parlamentarios; la limitación de la actividad a iniciativas sobre materias que requerían una discusión urgente, como las relacionadas con el presupuesto y la propia covid-19 (Canadá, Austria, Francia); la limitación o la supresión temporal de las sesiones de las comisiones (Finlandia, Italia, Letonia y Portugal) y la celebración de sesiones de comisiones en salas diferentes de las habituales o en el salón del Pleno (Bélgica, Dinamarca), o bien la celebración de sesiones fuera de la sede de las Cámaras (Suiza)^‍[3].

En España, se registró la misma diversidad en las decisiones que las distintas Cámaras, tanto a escala estatal como a escala autonómica, adoptaron para afrontar el reto que ha supuesto la pandemia de la covid-19. Fue regla general que las Cámaras acordaran la suspensión de los plazos de las iniciativas parlamentarias, lo que comportó la suspensión de la actividad parlamentaria. A partir de ahí, en algunos casos se llevó a efecto una suspensión total de la actividad parlamentaria, salvo reuniones de la Mesa y de la Junta de Portavoces por vía telemática, como en la Asamblea de Madrid, la Asamblea de Murcia, el Parlamento de La Rioja y las Cortes de Castilla-La Mancha. En estas Cámaras, normalmente, se reanudó la actividad de las comisiones a mitad del mes de abril^‍[4], acudiendo a instrumentos como las sesiones telemáticas, o bien la presencia reducida y el voto ponderado.

En la mayoría de los casos, por el contrario, se optó por mantener una actividad parlamentaria adaptada, es decir, reducida al control de la actuación del Ejecutivo mediante comparecencias de los miembros de los respectivos Gobiernos competentes en las materias más afectadas por los retos sanitarios y sociales derivados de la pandemia, y, eventualmente, a la convalidación de decretos leyes. Dentro de los Parlamentos que escogieron esta solución, el grupo más numeroso optó por habilitar la convocatoria de la Diputación Permanente, como solución de continuidad de la actividad parlamentaria indispensable. Esta vía fue la elegida por el Parlamento de Andalucía, las Cortes Valencianas, las Cortes de Castilla y León, la Asamblea de Extremadura, el Parlamento de las Islas Baleares y el Parlamento de Canarias. A estos hay que añadir el Parlamento Vasco y el Parlamento de Galicia, que habían convocado a sus respectivas Diputaciones Permanentes por haberse terminado la legislatura debido a la convocatoria de elecciones, pero que, como veremos, extendieron las funciones de sus Diputaciones Permanentes en la fase aguda de la pandemia más allá de lo habitual hasta abarcar comparecencias de miembros del Consejo de Gobierno e, incluso, preguntas y el debate y votación de proposiciones no de ley. Como caso singular, en las Cortes de Aragón se acordó la celebración de sesiones plenarias, pero con la composición de la Diputación Permanente.

Finalmente, algunos Parlamentos pusieron en práctica soluciones singulares. En las Cortes, se optó, sustancialmente, por celebrar, con presencia drásticamente reducida de parlamentarios, determinadas sesiones que resultaban necesarias, por derivarse dicha prescripción de la propia Constitución, como ocurrió, en el Congreso de los Diputados, en relación con el debate y el acuerdo sobre la prórroga del estado de alarma y, en el Senado, con la singular sesión del 17 de marzo de 2020 acerca de la autorización para la ratificación de un convenio internacional, para todo lo cual, además, se extendió sobre lo previsto en la letra de sus reglamentos la aplicación del voto telemático^‍[5]. El Parlamento de Cataluña mantuvo las sesiones de comisiones de forma no presencial, pero no celebró un Pleno hasta el 24 de abril con presencia reducida y una combinación de voto delegado y telemático (Ridao Martín, J. (2020). Virtualizando el Parlamento (hasta donde se puede). El régimen de contingencia del Parlamento de Cataluña durante la crisis de la COVID-19 y las reformas tecnológicas y reglamentarias operadas para regular la actividad no presencial en el futuro. En J. Tudela Aranda (dir.). El Parlamento ante la COVID-19 (pp. 76-‍93). Zaragoza: Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico.‍Ridao Martín, 2020: 82). El Parlamento de Navarra convocó sesiones de su Comisión de Régimen Foral, para la comparecencia de la presidenta del Gobierno, y del Pleno, para el debate de proyectos de ley relativos a medidas para tratar la emergencia de la covid-19 y la convalidación de decretos leyes, con presencia reducida a un representante de cada grupo, y, en el caso del Pleno, con delegación de voto. El Parlamento de Cantabria creó una Comisión especial no permanente para el estudio y seguimiento de la situación derivada de la crisis del coronavirus, para sustanciar comparecencias^‍[6]. En la Junta General del Principado de Asturias se creó un grupo de trabajo como alternativa para las comparecencias de miembros del Consejo de Gobierno en sesiones de control (Fernández Gutiérrez, M. (2020). La Junta General del Principado de Asturias bajo la pandemia ocasionada por la COVID-19. En J. Tudela Aranda (dir.). El Parlamento ante la COVID-19 (pp. 53-‍65). Zaragoza: Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico.‍Fernández Gutiérrez, 2020: 56).

En fin, los Parlamentos, en la fase más aguda de la pandemia, se han visto ante el dilema de suspender su actividad o bien articular vías de continuidad de la actividad parlamentaria que se escapan de las prácticas hasta entonces aceptadas en el ámbito parlamentario y académico.

De hecho, otra nota común a los Parlamentos que optaron por mantener en cierto grado su actividad ha sido la práctica de orillar la literalidad de las previsiones de sus reglamentos como recurso imprescindible para aplicar soluciones que pudieran preservar un cierto grado de actividad parlamentaria en condiciones compatibles con las medidas necesarias para evitar los riesgos derivados de la pandemia y las trabas a la movilidad emanadas de las medidas de confinamiento. Las soluciones aplicadas se instrumentaron, mayoritariamente, a través de acuerdos de las Mesas^‍[7], con el consenso de todos los grupos, y, ocasionalmente, mediante resolución de la respectiva presidencia^‍[8]. Ciertamente, los acuerdos de las Mesas han puesto de relieve la consabida ductilidad del derecho parlamentario, nemine contradicente, pero también los riesgos de este instrumento, puesto que dicho consenso, en algunos Parlamentos, se fue rompiendo conforme evolucionaba la pandemia, lo que generó algunos conflictos en los que se mezclaban ingredientes políticos y jurídicos^‍[9].

Para acabar con el presente apartado introductorio, debemos aclarar que las medidas de suspensión o continuidad de la actividad parlamentaria examinadas previamente se refieren a la fase inicial de la pandemia, en la que el riesgo para la salud pública y los problemas de movilidad de los diputados y el personal de las Cámaras se hicieron sentir de forma más aguda, esto es, entre mitad de marzo y final de abril de 2020. Las medidas adoptadas por los Parlamentos para hacer frente a las dificultades generadas por la covid-19 han tenido un carácter dinámico, de manera que han ido cambiando conforme evolucionaba la crisis sanitaria. Con el paso del tiempo, las medidas enunciadas anteriormente, incluyendo la habilitación de la Diputación Permanente como solución de continuidad, fueron abandonándose para dar lugar a una práctica caracterizada, en líneas generales, y con independencia de las singularidades de cada Parlamento, por admitir la reunión de la Mesa y la Junta de Portavoces en modalidad telemática, habilitar la celebración de sesiones de Pleno y de las comisiones con presencia reducida de parlamentarios y generalizar el ejercicio del voto telemático o de la delegación de voto para los diputados no asistentes presencialmente, algo que, en ocasiones, se ha aplicado también en las comisiones.

En las siguientes páginas, nos centraremos en explicar la fundamentación que, a nuestro juicio, podría dar soporte jurídico a la opción de solventar las dificultades generadas para el desarrollo de la actividad parlamentaria en la fase más aguda de la pandemia mediante la convocatoria de la Diputación Permanente, pero, más allá del objetivo anterior, pensamos que el trabajo puede resultar útil también para proporcionar criterios que expliquen desde la interpretación jurídica las demás alternativas seguidas por los Parlamentos en dicho período^‍[10].

II. LA HABILITACIÓN DE LA DIPUTACIÓN PERMANENTE DURANTE LA FASE MÁS AGUDA DE LA COVID-19. PRÁCTICA Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA[Subir]

Como hemos mencionado anteriormente, la habilitación de la Diputación Permanente fue la solución adoptada por los Parlamentos de Andalucía, Canarias, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura e Islas Baleares para mantener la actividad parlamentaria en la fase más aguda de la pandemia de la covid-19. Además, actuó la Diputación Permanente en los Parlamentos de Galicia y el País Vasco, donde se había convocado con ocasión de la disolución de la respectiva Cámara y la correlativa convocatoria de elecciones.

El grado de actividad de la Diputación Permanente fue distinto en cada Parlamento. Así, en las Cortes de Castilla y León solamente tuvo lugar una sesión de la Diputación Permanente, el día 17 de marzo de 2020, para la comparecencia a petición propia del presidente de la Junta de Castilla y León, sobre evolución y medidas adoptadas con motivo de la covid-19. La siguiente actividad parlamentaria que se registró en dicho Parlamento fue la sesión del Pleno que tuvo lugar el 24 de abril, cuyo orden del día fue una nueva comparecencia del presidente de la comunidad autónoma y la convalidación un decreto ley. El caso es interesante, ya que, al abandono de la solución de la Diputación Permanente, siguieron cinco semanas sin actividad propiamente parlamentaria, salvo las reuniones de la Mesa y la Junta de Portavoces. Esta última es, precisamente, la situación que se pretendió evitar en otros Parlamentos dando mayor actividad a la Diputación Permanente.

En el Parlamento de las Islas Baleares hubo dos sesiones de este órgano, la del día 23 de marzo, en la que se sustanció una comparecencia a petición de la presidenta del Consejo de Gobierno, y la del 7 de abril, en la que se llevó a efecto la convalidación de tres decretos leyes.

En la Asamblea de Extremadura, entre el 19 de marzo y el 23 de abril, hubo tres sesiones de la Diputación Permanente, en las que se sustanciaron una comparecencia del vicepresidente segundo y consejero de Sanidad y Servicios Sociales, la convalidación de tres decretos leyes y la comparecencia del presidente de la Junta de Extremadura^‍[11].

En el Parlamento de Andalucía, la Diputación Permanente celebró cuatro sesiones entre el 25 de marzo y el 24 de abril, al ritmo de una por semana salvo en el período de Semana Santa^‍[12], en el curso de las cuales hubo doce comparecencias de titulares de consejerías, entre las que destacan las cuatro del consejero de Salud y Familias, más la comparecencia del presidente de la Junta de Andalucía, que se produjo en la última de dichas sesiones. Además, se convalidaron ocho decretos leyes.

La Diputación Permanente de las Cortes Valencianas celebró cinco sesiones entre el 22 de abril y el 8 de mayo de 2020^‍[13], en el curso de las cuales comparecieron el presidente del Consejo de Gobierno, la vicepresidenta y varios consejeros, se convalidaron cuatro decretos leyes y se aprobó la creación de la Comisión de Estudios para la reconstrucción social, económica y sanitaria como consecuencia de la crisis de la covid-19.

El Parlamento de Canarias celebró, finalmente, ocho sesiones de su Diputación Permanente entre los días 8 de abril y 5 de mayo de 2020^‍[14], a un ritmo de dos por semana, en el curso de las cuales comparecieron, conforme a un calendario aprobado en la sesión del 8 de abril, el presidente de Canarias, el vicepresidente y los titulares de las respectivas consejerías, y, además, se convalidaron dos decretos leyes. En la sesión del 8 de abril, junto con lo anterior, se aprobó una declaración institucional y la resolución de la Mesa del Parlamento por la que se autorizaba la celebración de reuniones de la Diputación Permanente a través de sistemas telemáticos y la delegación de voto de sus integrantes, a consecuencia de la pandemia de coronavirus. De esta forma, se autorizó a la Diputación Permanente a asumir las competencias que le son propias y las que, de manera excepcional, se le otorgaban en dicha resolución durante el período en el que estuviera vigente el estado de alarma.

Casos particulares son los de Galicia y el País Vasco. El Parlamento de Galicia y el Parlamento Vasco tenían convocada la Diputación Permanente, debido a que habían quedado disueltos el 12 de febrero, a consecuencia de la convocatoria de elecciones en ambas comunidades. Como se sabe, las elecciones, previstas en un principio para el 5 de abril, fueron aplazadas el día 16 de marzo, como consecuencia de la pandemia de la covid-19. En este marco, los servicios jurídicos del Parlamento de Galicia emitieron un informe en el que se afirma, primero, que la Diputación Permanente tiene competencia para tramitar las iniciativas relacionadas con facultades individuales de los diputados pertenecientes a la función de control, como las solicitudes de información y las preguntas, así como las comparecencias y las declaraciones institucionales; segundo, que, aunque el caso es dudoso, sería posible para la Diputación Permanente tramitar iniciativas pertenecientes a la función de impulso de la actividad del Gobierno, tales como interpelaciones, mociones y proposiciones no de ley, siempre que ello fuera avalado por el consenso de los grupos; tercero, que resultaría contrario a la Constitución atribuir a la Diputación Permanente funciones relativas a la tramitación de iniciativas legislativas (Sarmiento Méndez, X. A. (2020). La reacción del Parlamento de Galicia ante la crisis sanitaria. ¿Puede la Diputación Permanente ejercer «otras funciones» en una Cámara disuelta? En J. Tudela Aranda (dir.). El Parlamento ante la COVID-19 (pp. 104-‍114). Zaragoza: Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico.‍Sarmiento Méndez, 2020: 107-‍109). En el Parlamento Vasco, los servicios jurídicos emitieron un informe en el que se rechazaban las sesiones telemáticas de la Diputación Permanente, pero, además, interesa destacar que se originó un debate en el que debieron conciliarse las posturas de los grupos parlamentarios de la oposición, que pretendían extender las posibilidades de actuación de la Diputación Permanente ante el aplazamiento de las elecciones, con los límites propios de la actividad de dicho órgano. De hecho, la Declaración Institucional de 18 de marzo de 2020, entre otras cosas, encargaba a la Diputación Permanente velar por «todos los poderes y funciones» de la Cámara, para lo que habría de ejercer «el debido y efectivo control de la actividad del Gobierno Vasco» (Iturbe Mach, A. (2020). El Parlamento Vasco en tiempos virulentos. Una crónica desapasionada y un colofón. En J. Tudela Aranda (dir.). El Parlamento ante la COVID-19 (pp. 94-103). Zaragoza: Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico.‍Iturbe Mach, 2020: 99-‍100).

Como resultado de lo anterior, tanto en el Parlamento de Galicia como en el Parlamento Vasco se han celebrado varias sesiones de la Diputación Permanente en las que se han tramitado, en el primero de ellos, comparecencias informativas del presidente de la Junta de Galicia y de consejeros y preguntas, y, en el segundo, comparecencias del lehendakari y de un consejero y proposiciones no de ley.

Entre los demás Parlamentos, interesa dar cuenta del caso de las Cortes de Aragón. En estas, el Pleno acordó el 13 de marzo de 2020 que las sesiones plenarias, en adelante, se celebrarían «adoptando el formato de Diputación Permanente a efectos de presencia y votaciones». Asimismo, se previó que las sesiones de las comisiones se hicieran «en un formato reducido, con la presencia únicamente de un portavoz por Grupo y adopción de acuerdos por voto ponderado». El día 16 de marzo, mediante acuerdo de la Mesa y de la Junta de Portavoces, se ratificó esta particular decisión, sin bien se resolvió restringir la actividad parlamentaria a la «que resulte imprescindible por cuestiones relacionadas estrictamente con el control de la COVID-19 o la gestión del estado de alarma en la Comunidad». Como resultado, no hubo sesiones, ni de Pleno ni de comisiones, entre la segunda quincena de marzo y la primera semana de abril, aunque la Mesa y la Junta de Portavoces siguieron reuniéndose de forma telemática y se produjeron reuniones de una comisión de seguimiento. Las sesiones del Pleno se reanudaron el 15 de abril, con el formato de Diputación Permanente, primero con actividad reducida a iniciativas relacionadas con la gestión por el Gobierno de la pandemia y, a partir del 20 de mayo, extendiendo su actividad a las demás materias. Las comisiones reanudaron el 17 de abril sus sesiones por videoconferencia para asuntos relacionados con la covid-19 y, a partir del 18 de mayo, pasaron a reunirse presencialmente, y abriendo el abanico de materias, en el Salón de plenos.

Dejando a un lado ahora la problemática específica del Parlamento de Galicia y del Parlamento Vasco, la cuestión reside en determinar cuál es la fundamentación jurídica que, en su caso, permitiría convocar a la Diputación Permanente como solución de continuidad de la actividad parlamentaria en supuestos como el vivido a raíz de la emergencia sanitaria de la covid-19.

A nuestro juicio, para encontrar un razonamiento que avale en tal supuesto la convocatoria de la Diputación Permanente es necesario afirmar que la pandemia de la covid-19, con las dificultades sobrevenidas para seguir normalmente la actividad parlamentaria, ha revelado la existencia de una laguna en los reglamentos de nuestras Cámaras. Los Reglamentos parlamentarios recogen dos supuestos de cese de la actividad por disposición normativa, los existentes entre períodos de sesiones («vacaciones parlamentarias») y entre legislaturas, una vez expirado el mandato parlamentario o disuelta la Cámara y hasta la constitución de la nueva, pero no regulan supuestos de suspensión fáctica de la actividad parlamentaria por la concurrencia de circunstancias que, de hecho, la trastornen gravemente o la hagan imposible.

Esta laguna normativa debe resolverse utilizando los dos medios que la hermenéutica jurídica admite generalmente a tal fin, que son los principios generales del derecho y la analogía. El principio general del derecho aplicable en estos supuestos es el de continuidad de la institución parlamentaria^‍[15]. En los casos de suspensión de la actividad parlamentaria, la Constitución y los estatutos de autonomía han dispuesto un órgano, la Diputación Permanente, que tiene como finalidad velar por los poderes de las Cámaras cuando no estén reunidas, con lo que se evitan interrupciones en el funcionamiento del Parlamento.

La analogía consiste en aplicar a una determinada situación no tratada por el ordenamiento jurídico la solución ofrecida por aquel para una situación parecida. En este sentido, partiendo de la convocatoria de la Diputación Permanente en los supuestos de cese de la actividad parlamentaria por disposición normativa (fin de los períodos de sesiones y fin de la legislatura), se trataba de aplicar la misma solución al supuesto de cese de la actividad por circunstancias fácticas, de fuerza mayor, que den lugar a imposibilidad o grave dificultad de reunirse de los diputados. El propósito de dichos supuestos, tanto los regulados expresamente como el apreciado por analogía, es el mismo, es decir, asegurar la continuidad de la institución parlamentaria, aun cuando se produzca la suspensión de su actividad ordinaria.

En el marco de la analogía, la situación creada en fase más aguda de la pandemia de la covid-19 encuentra vínculos con los dos supuestos de convocatoria de la Diputación Permanente aceptados expresamente en nuestro ordenamiento. Se asemejaba a los lapsos entre períodos de sesiones porque se trataba de supuestos de suspensión de la actividad parlamentaria ordinaria sin que las Cámaras estuvieran disueltas, salvo los casos del Parlamento Vasco y el Parlamento de Galicia, pero, al mismo tiempo, conectaba con los períodos entre legislaturas porque las Cámaras se encontraban, de facto, imposibilitadas para reunirse.

En los Parlamentos donde se habilitó la convocatoria de la Diputación Permanente, ello ha venido respaldado por acuerdos de las Mesas adoptados por unanimidad y, ocasionalmente, por resoluciones de la presidencia de la respectiva Cámara^‍[16]. A este respecto, hay que recordar la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual dicha facultad presidencial solo es admisible cuando se la utilice «para suplir omisiones [del Reglamento] o para interpretarlo, no para desarrollarlo o especificar sus prescripciones» (SSTC 118/1988, FJ 4, y 119/1990, FJ 5), lo que significa que no pueden infringirlo ni modificarlo, tal como ha precisado el Tribunal Constitucional en sentencias posteriores (SSTC 118/1988, FJ 4, 44/1995, FJ 2, 226/2004, FJ 5, y 227/2004, FJ 5). La doctrina se manifiesta en el mismo sentido (por todosMorales Arroyo, J. M. (1996). Un avance en el control jurisprudencial de las resoluciones parlamentarias. Revista Española de Derecho Constitucional, 56, 257-‍281.‍, Morales Arroyo, 1996: 260).

Así, «sólo puede apreciarse la existencia de una laguna jurídica cuando el contenido normativo que se considera en falta puede de alguna manera considerarse implícito en previsiones normativas expresas dotadas de un contenido equivalente» (STC 226/2004, FJ 5). En este sentido, Ezquiaga y Saiz (Ezquiaga Ganuzas, F. J. y Saiz Arnaiz, A. (1987). Lagunas reglamentarias y función supletoria del Presidente del Congreso de los Diputados. Revista Vasca de Administración Pública, 17, 7-‍28.‍1987: 19-‍21) admiten las que denominan resoluciones objetivas, «cuya finalidad es suplir una laguna reglamentaria surgida como consecuencia de un acto normativo o jurisdiccional externo al propio Reglamento», y resoluciones procedimentales, que tendrían como fin «completar o desarrollar por razones de agilidad o eficacia, procedimientos ya contemplados en el Reglamento». Sin embargo, la doctrina ha rechazado las lagunas impropias o ideológicas, que consisten en la «ausencia de una solución satisfactoria para el intérprete» (Saiz Arnaiz, A. (1988). El carácter obligatorio de la pertenencia a un grupo parlamentario: el Grupo Mixto y las Agrupaciones en el Congreso de los Diputados. Revista de las Cortes Generales, 13, 90-‍136. Disponible en: https://doi.org/10.33426/rcg/1988/13/327.‍Saiz Arnaiz, 1988: 131).

Más allá de las anteriores construcciones doctrinales, lo cierto es que la derivada de la falta de previsión en los reglamentos de situaciones de fuerza mayor que generen graves dificultades o la imposibilidad de desarrollar la actividad parlamentaria ordinaria es una laguna propia, en sentido clásico. Los tipos de resoluciones identificados por los autores citados anteriormente suponen la introducción de innovaciones en la normativa reglamentaria que se justifican, bien por su carácter de detalle que no altera el diseño general de un procedimiento previamente regulado, o bien por la necesidad de articular un procedimiento para tramitar iniciativas previstas en normas externas al reglamento. En el caso que nos ocupa se trató de algo, incluso, de menor alcance, como es buscar dentro del reglamento la solución jurídica para una situación no regulada en dicha norma. No se trataba, por tanto, de innovar las normas de procedimiento, sino de aplicar normas preestablecidas para una situación novedosa, no abordada por el reglamento^‍[17].

En este marco, la confluencia del principio general de continuidad de la institución parlamentaria y de la analogía con las situaciones de suspensión de la actividad parlamentaria previstas en los reglamentos parlamentarios proporciona, a priori, el sustrato jurídico necesario para dar legitimidad a las resoluciones de la presidencia de los Parlamentos y los acuerdos de sus Mesas que habilitaron la convocatoria de sus Diputaciones Permanentes durante la fase más aguda de la pandemia de la covid-19^‍[18].

III. CUESTIONES ESPECÍFICAS[Subir]

Examinamos a continuación de manera específica algunas cuestiones acerca de la convocatoria de la Diputación Permanente como solución de continuidad de la actividad parlamentaria durante la fase de mayor gravedad de la pandemia de la covid-19.

IV. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES[Subir]

Las medidas adoptadas por los Parlamentos, tanto estatal como autonómicos, para adaptar su actividad con el fin de afrontar las dificultades derivadas de la covid-19 deben examinarse dentro de un contexto definido por dos elementos.

En primer lugar, la crisis sanitaria del coronavirus ha supuesto que la salud pública emerja con toda evidencia como bien jurídico apto para ser tomado en consideración por los poderes públicos en la ponderación con derechos fundamentales y otros bienes y valores protegidos por la Constitución. Ya estaba considerado como posible límite a determinados derechos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (arts. 8.2, 9.2, 10.2 y 11.2 y art. 2.3 del Protocolo número 4) y gozaba de reconocimiento y protección en la Constitución (art. 43.2) y en las leyes, tanto estatales (Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, y Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública) como autonómicas, pero los riesgos derivados de la covid-19 han hecho que la protección de la salud pública, abruptamente, haya comenzado a condicionar las actuaciones de los poderes públicos, transversalmente, en varias materias, aun cuando esto conllevara limitaciones a determinados derechos fundamentales (Delgado del Rincón, L. E. (2020). Algunas consideraciones sobre el derecho a la protección de la salud y el bien jurídico de la salud colectiva en tiempos de pandemia. En P. Biglino Campos y J. F. Durán Alba (dirs.). Los efectos horizontales de la COVID-19 sobre el sistema constitucional: estudios sobre la primera oleada. Zaragoza: Fundación Giménez Abad. Disponible en: https://doi.org/10.47919/FMGA.OC20.0017.‍Delgado del Rincón, 2020: 2).

En segundo lugar, es necesario tomar en consideración la gravedad del riesgo sanitario derivado de la covid-19 para la salud, la integridad y la vida de los diputados y del personal que trabaja en las Cámaras, las dificultades a la movilidad de los diputados y de dicho personal derivadas de las medidas adoptadas en el marco del estado de alarma y las recomendaciones de las autoridades sanitarias para limitar drásticamente las reuniones y los desplazamientos, todo ello en un marco de alarma pública especialmente perceptible entre segunda mitad de abril y la primera mitad de mayo de 2020.

En este contexto, resulta comprensible que la crisis sanitaria de la covid-19, en su fase más aguda, provocara un grave trastorno en la actividad parlamentaria. Resultaba imposible desarrollar la actividad parlamentaria de manera normal, si se quería proteger la salud de los diputados y el personal de los Parlamentos y evitar otros inconvenientes anejos a la pandemia y a la declaración del estado de alarma. La dificultad se veía agravada, además, por el carácter novedoso de la emergencia, que no estaba prevista en los reglamentos parlamentarios y para cuyo tratamiento los Parlamentos no estaban preparados.

Para preservar, siquiera, un limitado grado de actividad parlamentaria en estas excepcionales circunstancias, los distintos Parlamentos han tenido que articular soluciones novedosas. Estas opciones solamente se pueden comprender desde interpretaciones de los reglamentos de tipo finalista, que se alejan de planteamientos dogmáticos o literales, en aras de encontrar soluciones útiles para mantener la actividad parlamentaria en términos compatibles con la preservación de la salud de los diputados y del personal al servicio del Parlamento, con la finalidad de evitar las trabas a los desplazamientos derivadas de las medidas de confinamiento y con la necesidad de dar ejemplo a la ciudadanía de cumplimiento de las recomendaciones de las autoridades en materia sanitaria.

La convocatoria de la Diputación Permanente durante la fase más aguda de la crisis sanitaria de la covid-19 en algunos Parlamentos debe encuadrarse en dicho marco. Se trató de una solución excepcional para una situación excepcional y permitió en algunos Parlamentos hacer compatible la atención a las exigencias derivadas de la protección de la salud pública con el mantenimiento de la actividad parlamentaria, al menos, en la medida indispensable para controlar la actuación de los correspondientes Ejecutivos durante la fase más aguda de la pandemia y convalidar los decretos leyes.

Esta solución puede fundamentarse desde la evidencia de una laguna normativa, dado que los reglamentos no preveían expresamente este tipo de crisis sanitarias, pero tampoco era razonable pensar que hubiera tras ello una voluntad de dejarlas desatendidas, y es resultado del principio general que impone la continuidad de la institución parlamentaria y del uso de la analogía, que, a nuestro juicio, permite aplicar la convocatoria de la Diputación Permanente, como solución de continuidad prevista para los supuestos de cese de la actividad parlamentaria por disposición normativa (suspensión de la actividad entre períodos de sesiones y disolución de las Cámaras por expiración de su mandato o convocatoria anticipada de elecciones), a los supuestos sobrevenidos de cese de la misma actividad por circunstancias de fuerza mayor, en virtud de las semejanzas entre uno y otro supuesto que hemos examinado en el presente trabajo.

El carácter extraordinario de esta solución lleva en sí su carácter transitorio. Lógicamente, la habilitación de la Diputación Permanente se mantuvo en determinados Parlamentos hasta que se estimó posible aplicar opciones más aproximadas a la normalidad de la actividad parlamentaria. Este carácter excepcional y transitorio, por cierto, debe predicarse también de las demás soluciones que se vienen aplicando en este marco de pandemia. Opciones como la generalización del voto delegado o telemático o la presencia reducida de diputados no pueden consolidarse como normales y solamente tienen sentido mientras permanezca el riesgo sanitario asociado a la pandemia.

Por otra parte, la Diputación Permanente ha quedado enmarcada en el período examinado en un esquema organizativo original, en el que simultáneamente se reunían la Mesa de la Cámara y la Junta de Portavoces, y ha asumido funciones diferentes de las habituales. Como hemos visto, el principio de autonomía parlamentaria, en su faceta organizativa, y una interpretación flexible de la competencia de velar por las funciones de la Cámara permiten dar fundamento a estas novedades.

La convocatoria de la Diputación Permanente y las demás soluciones adoptadas por los Parlamentos para mantener un cierto grado de actividad deben valorarse como instrumentos de afirmación de la presencia del Parlamento en el control de la actividad de los respectivos Ejecutivos y, en general, en el espacio público, en tiempos de especial dificultad para la actividad parlamentaria, y en una situación inicial en la que no había precedentes de soluciones alternativas.

Ahora bien, lo anterior no esconde que el diseño y la aplicación de estas soluciones se han llevado a cabo a través de resoluciones de la presidencia y de acuerdos de Mesa. En el marco de una laguna normativa, además, se ensanchaba el ámbito para el acuerdo entre los actores políticos en torno a la opción concreta que hubiera de adoptarse en cada Parlamento. De hecho, no es difícil advertir el juego de contrapesos entre mayoría y minoría en la opción de suspender la actividad parlamentaria y, al mismo tiempo, habilitar la convocatoria de la Diputación Permanente para asegurar el control del Ejecutivo, de forma que ambas decisiones se condicionaran recíprocamente.

Sin embargo, esta realidad ha terminado afectando en algunos Parlamentos a la estabilidad de los acuerdos, a causa de la dinámica inherente a la confrontación política. Por ello, resulta conveniente que, en aras de una mayor seguridad jurídica, los Parlamentos incorporen a sus reglamentos la solución para los supuestos en los que situaciones de fuerza mayor ocasionen perturbaciones graves a su actividad.