Marcelo Bernal (dir.) y Valeria Bizarro (coord.): Un federalismo en pausa. Normas, instituciones y actores de la coordinación intergubernamental en Argentina. Córdoba (Argentina), Eudeba, 2020, 323 págs.

El término Relaciones Intergubernamentales o RIGs (Intergovernmental Relations, IGR), que abarca el estudio de todas las permutaciones y combinaciones de relaciones entre las unidades de gobierno^[1], tuvo su origen en los Estados Unidos en la década de los treinta y su uso formal se extendió durante los años sesenta y setenta en dicho país^[2] y, posteriormente, a otras partes del mundo.

En el marco de las federaciones, la multiplicidad de articulaciones de las relaciones intergubernamentales, con notables variantes de un Estado a otro como consecuencia de factores jurídicos, políticos, históricos, sociales, económicos y culturales, constituye un fecundo campo de estudio para quienes aspiran a comprender mejor el funcionamiento del federalismo, sus virtudes y sus deficiencias, sus limitaciones y sus posibilidades.

En la República Argentina, es posible observar una creciente atención a la problemática de las RIGs en la literatura jurídica y política, y también encontrar un cuerpo doctrinario al respecto elaborado en los últimos veinte años, integrado por estudios que, con diferentes alcances y variados enfoques^[3], procuran describir una realidad ciertamente compleja.

En dicho escenario, Un federalismo en pausa, de reciente aparición, es el texto que mejor se ocupa de la temática en este país, tanto por la amplitud como por la profundidad de su abordaje. Prologado por el profesor doctor Antonio M. Hernández, este libro es fruto de un prolijo y minucioso trabajo de dos equipos de investigación radicados en el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y en la Secretaría de Investigación de la Universidad Siglo 21.

En cuanto a la estructura de la obra, cuenta con dos apartados en los que se explicitan los propósitos que la inspiran y se realiza una introducción a la problemática desarrollada a lo largo de sus páginas («Las razones de este libro» y «Estudio introductorio»), seis capítulos dedicados al análisis de diferentes dimensiones del fenómeno estudiado que fueron elaborados por reconocidos docentes e investigadores provenientes de distintas áreas del derecho público argentino (capítulos 1 a 6), y un texto final en el que se presentan las conclusiones («A modo de balance»).

El propósito del libro, conforme explica su director Marcelo Bernal —profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal de las Facultades de Derecho y de Ciencias Económicas de la UNC—, es identificar y analizar las RIGs entre los distintos órdenes de gobierno existentes en la República Argentina (nación, provincias, CABA y municipios), a los fines de configurar un relevamiento histórico, evolutivo, crítico y situado acerca de las modalidades de interacción entre los socios de un federalismo multinivel complejo como el que se observa en dicho país («Las razones de este libro»).

La hipótesis exploratoria que plantean los autores es que la República Argentina «[…] cuenta con un severo déficit de instituciones y procesos que den cauce y vida al federalismo que subyace en las normas». A los fines de explicar tal situación, se recurre a una metáfora y se sostiene que el edificio federal argentino tiene los cimientos, las fundaciones, las paredes, los pisos, los techos y las aberturas que brinda el nuevo y potenciado capítulo federal de la reforma constitucional de 1994. Sin embargo, «[…] las conexiones eléctricas, sanitarias, redes de gas, fibra óptica y demás instalaciones que constituyen el soporte menos visible de una estructura edilicia, son los que dan vida a sociedades modernas y a gobiernos eficaces. Dicha infraestructura menos visible son las RIGs, es decir las instancias de coordinación intergubernamental multinivel». De allí que se sostiene que, una posible interpretación del fracaso del diseño federal argentino, como el de otros que también se presentan como impolutos desde la dimensión normativa, «[…] es la carencia de andamiaje suficiente que haga funcionar los arreglos institucionales previstos en los textos constitucionales y en las demás normas» («Las razones de este libro»).

En los seis capítulos siguientes se abordan una serie de dimensiones que se identificaron como relevantes para comprender la actualidad del federalismo argentino, como la fiscal (cap. 1, «La Coordinación intergubernamental en materia fiscal en el federalismo argentino», por Marcelo Bernal y Valeria Bizarro), la educativa (cap. 2, «Federalismo educativo y relaciones intergubernamentales», por Marcelo Bernal, Romina Verri y Florencia Belanti), la sanitaria (cap. 3, «La coordinación en materia sanitaria en el federalismo argentino», por Romina Verri, María Florencia Belanti y María Milena Belanti), la ambiental (cap. 4, ««La coordinación intergubernamental en materia ambiental en el sistema federal argentino», por Valeria Bizarro y María Victoria Gerbaldo), la político electoral (cap. 5, «La coordinación político-electoral en el federalismo argentino», por Marcelo Bernal y Francisco Bernal) y la relacionada con la seguridad interior (cap. 6, «Coordinación de la seguridad interior: una deuda pendiente para el federalismo argentino», por Gonzalo Gabriel Carranza).

En cada capítulo se reflexiona acerca de una dimensión específica, se explica el marco normativo que la regula, se hace referencia a la evolución del reparto de competencias en la materia, se identifican las relaciones intergubernamentales existentes en dicha área, se realiza un diagnóstico al respecto y se proponen distintas alternativas para su mejoramiento, tomando como base una multiplicidad de datos sistemáticamente presentados y su análisis crítico.

En el apartado final de la obra, su director realiza un balance de la situación actual del federalismo argentino a la luz de lo estudiado en los anteriores capítulos, el cual desarrolla en torno a los siguientes tres ejes: «Lo que hay (pero es insuficiente)» —en el que resalta la modernización y la ampliación del diseño constitucional originario con la reforma de 1994, a la que califica como un proyecto aún inacabado—, «Lo que es bueno de lo que hay (pero no alcanza)» —en el que menciona los avances significativos en algunos aspectos del nuevo gobierno multinivel propuesto como, por ejemplo, la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la consagración constitucional de la autonomía municipal, el incipiente desarrollo del asociativismo intermunicipal y la regionalización del país, pero también advierte sobre la inexistencia de ámbitos institucionales de coordinación horizontal entre los gobernadores, y entre ellos y el presidente— y «Lo que podría haber (mirando alrededor)» —en el que se identifican y valoran experiencias de RIGs ya existentes y de probada eficacia de otros modelos federativos, con el fin de demostrar que no hay un único camino a seguir en materia de coordinación intergubernamental y que es necesario encontrar el propio—.

En definitiva, se trata de un trabajo serio y reflexivo que, como los más avanzados escáneres de pared, nos permite conocer mejor las instalaciones menos visibles presentes en la estructura del edificio federal argentino —siguiendo con la metáfora a la que recurren los autores—, y contribuye a la mejor comprensión del funcionamiento de un federalismo que, como afirma Bernal en opinión que compartimos, requiere de un cambio sustantivo, para lo cual «[…] es imperativo poner en la agenda del corto y mediano plazo cómo construir un denso entramado de RIGs que permitan articular el territorio, compensar las inequidades y abordar colaborativamente problemas que arrastramos desde hace décadas».