EL NUEVO PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN LECTURA ÚNICA DE LA ASAMBLEA REGIONAL DE MURCIA (2019): REVISIÓN CRÍTICA Y PROPUESTA DE REFORMA

1.1. La insuficiente categorización doctrinal[Subir]

Pese a ser muy abundante la literatura jurídica que podemos encontrar relativa al procedimiento legislativo ordinario en general (‍García-Escudero Márquez, 2005; ‍Rubio Llorente, 1986; ‍Ruíz Robledo, 1997; ‍Santaolalla López, 2015; ‍2018; entre otros) y a los procedimientos legislativos abreviados en particular (‍García Martínez, 1987; ‍García-Escudero Márquez, 2011; ‍Gómez Lugo, 2008; entre otros), el procedimiento legislativo en lectura única no ha sido hasta ahora objeto de especial atención por parte de la doctrina (‍García Rocha, 2020d). La mayoría de quienes han estudiado hasta la fecha este tipo de procedimiento, y, concretamente, sus presupuestos habilitantes, coinciden en señalar dos extremos sobre los que existe pleno consenso doctrinal (‍García-Escudero Márquez, 2011: 211 y ss.): que la definición de tales presupuestos es excesivamente abierta, reconociéndose un muy amplio margen de libre apreciación de la concurrencia o no de aquellas circunstancias a los órganos rectores de las Cámaras; y que se trata de dos supuestos diferentes y alternativos que habilitan, sin la necesaria concurrencia del otro, la apertura del trámite legislativo en lectura única. Pero ningún autor ofrece una delimitación suficiente de los contornos de uno y otro supuesto habilitante.

Unos autores, aceptando la praxis habitual de las Cámaras, los identifican bien con un amplio consenso político sobre el contenido de la iniciativa que tramitar (‍García-Escudero Márquez, 2011: 238; ‍Araujo Díaz de Terán, 2012: 1064 y ss.), bien con razones de urgencia política para su aprobación (‍Santaolalla López, 2013: 286; ‍García Martínez, 1987: 299-‍300). Concretamente, la profesora Gómez Lugo afirma que podrían ser objeto de lectura única «textos lo suficientemente consensuados por las fuerzas políticas que hacen innecesaria la discusión y votación que tienen lugar en sede de Comisión, por lo que la tramitación se acelera suprimiendo esta fase» (‍2007: 7). La autora incluye en esa categoría de textos «pactados o consensuados» tanto aquellos textos a los que excepcionalmente nuestro ordenamiento jurídico les reconoce la condición de norma pactada y que llegan a las Cortes Generales para obtener un voto de ratificación como aquellas otras iniciativas de naturaleza ordinaria que de facto han sido ya ampliamente consensuadas por una mayoría de fuerzas políticas en ámbitos extraparlamentarios antes de ser remitidas a las Cortes Generales para su correspondiente tramitación^[18]. Añade también que la simplicidad de formulación de las iniciativas legislativas «puede interpretarse referida a proyectos o proposiciones de ley sobre cuyo contenido sólo se discute su aprobación o rechazo en bloque, sin entrar en grandes cuestiones de detalle, o bien textos muy breves que aconsejan una agilización en los trámites» (ibid.: 7-8). Se señala, pues, la brevedad como identificador subsidiario del segundo presupuesto, sin atender a que simplicidad de formulación y brevedad del texto pueden coincidir en algunos supuestos concretos, pero no existe necesariamente una plena identificación entre ambas realidades. Finalmente, afirma también que, en todo caso, el contenido de tales iniciativas legislativas debe afectar a «materias poco relevantes» (op. cit.), es decir, no cabría abrir trámite de lectura única respecto de proyectos o proposiciones de ley de especial relevancia, de modo que, según su criterio, «hay razones suficientes para sostener que la utilización de estos procedimientos legislativos especiales constituye un límite procedimental implícito para las Cámaras cuando actúan como poder de reforma constitucional» (‍Gómez Lugo, 2019: 393 y ss.; ‍García-Escudero Márquez, 2009: 79 y ss.; ‍Ripollés Serrano, 2013: 73 y ss.). Esto es, solo estaremos ante materias relevantes que, según este modo de argumentar, impidan la tramitación de la iniciativa en lectura única cuando de reformas constitucionales se trate, cualquiera que sea su contenido.

Esta conclusión, de no admitir la tramitación en lectura única de las reformas constitucionales, contraviene la jurisprudencia del TC, muy clara en este punto. La STC 215/2016, de 15 de diciembre, que reproduce jurisprudencia anterior ya consolidada, establece que la «relevancia o trascendencia constitucional» de un texto normativo «no es incompatible con su tramitación por el procedimiento de lectura única […] al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional»^[19]. Las reglas generales de procedimiento de cada tipo de reforma continúan siendo normas generales susceptibles de ser moduladas de modo excepcional cuando concurren los supuestos habilitantes correspondientes, con independencia de la materia sobre la que se proyecte el procedimiento legislativo especial en cuestión.

1.2. Las limitadas, pero relevantes, aportaciones jurisprudenciales[Subir]

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la delimitación de los presupuestos habilitantes del procedimiento legislativo en lectura única es abundante. Cabría esperar, por tanto, que el TC hubiera ido perfilando los contornos de qué debemos entender por naturaleza o simplicidad de formulación de una iniciativa legislativa como variables que permiten al Parlamento acudir a este procedimiento abreviado. Sin embargo, la delimitación de ambas figuras por parte de la jurisprudencia constitucional ha sido solo parcial, en la inteligencia de que se debe atender a la «autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal […] que este Tribunal no puede desconocer». Y, concretamente, «en relación con las decisiones parlamentarias referidas al acortamiento de trámites y plazos del procedimiento legislativo […] este Tribunal tiene declarado que no está constitucionalizado ningún procedimiento legislativo abreviado […], salvo una regla temporal para la tramitación en el Senado de los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, por lo que dicha regulación queda, entonces, encomendada a los Reglamentos de las Cámaras»^[20] (en esta misma línea‍, García Roca, 1999; ‍Fossas Espadaler, 1993; ‍Arruego Rodríguez, 2005; ‍Pulido Quecedo, 1992; ‍Garrorena Morales, 2015).

Configurados, pues, los presupuestos habilitantes del procedimiento legislativo en lectura única discrecionalmente por las Cámaras en sus Reglamentos, «no le es dado a este Tribunal […] reemplazar la voluntad y el criterio de oportunidad que la Mesa del Congreso de los Diputados al proponer la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, ni la del Pleno de adoptar dicha decisión»^[21]. Así las cosas, el margen de intervención del Tribunal Constitucional para corregir esa decisión de las Cámaras es muy limitado, pero existe. La capacidad de disposición del Pleno no es absoluta, pues sería «absurdo, e intolerable en Derecho, que todos y cada uno de los procedimientos efectivamente previstos y ordenados en el Reglamento [fueran] meramente dispositivos y sustituibles, mediante libre decisión de aquella mayoría»^[22]. Puede, por tanto, el Tribunal Constitucional ejercer un «control negativo»^[23] de la concurrencia de los presupuestos habilitantes de la lectura única, pero tan solo cuando estemos ante una «notoria evidencia» de apreciación arbitraria de estos por parte de las Cámaras^[24].

Partiendo de estas premisas, el Tribunal ha realizado las siguientes aportaciones principales.

Deja sentado que estamos ante supuestos diferentes que tienen carácter alternativo^[25]. Sin embargo, mucho menos clara deja la relación que ambos presupuestos habilitantes puedan tener con la necesidad de una urgente tramitación^[26]. Por un lado, cuando una ley impugnada ha sido sometida tanto al procedimiento de urgencia como al de lectura única, el Tribunal da respuesta separada a ambas cuestiones, sin haber utilizado nunca la urgencia como variable habilitante o cohabilitante del procedimiento en lectura única^[27]. Pero, por otro lado, también ha realizado el Tribunal, en ocasiones, algunas afirmaciones de carácter general en las que, descuidadamente, ha incluido el trámite en lectura única entre las especialidades del procedimiento legislativo que traen causa de la urgencia^[28].

Por lo que hace, concretamente, al primero de los presupuestos habilitantes previstos en el art. 142 RARM 2019, esto es, cuando la naturaleza de la iniciativa lo aconseje, el TC, más que definir el contenido propio de esa categoría, la ha delimitado parcialmente por vía de exclusión. Ha establecido, en primer lugar, que la relevancia o la trascendencia política de la norma que tramitar no otorgan a esta una naturaleza que impida su tramitación en lectura única^[29]. Además, ha señalado que las «leyes de aprobación, que incorporan al ordenamiento jurídico con la eficacia que les es propia, los contenidos de los acuerdos alcanzados entre las instituciones que integran el Consejo Vasco de Finanzas» tienen «naturaleza negociada y paccionada», lo que «justifica la previsión […] de un procedimiento legislativo en lectura única en el que no se admite, en consecuencia, la presentación de enmiendas»^[30].

Si bien no se puede inferir de ello que esa identificación entre el presupuesto habilitante de la lectura única y la naturaleza pactada de la norma que tramitar agote necesariamente el ámbito objetivo del primero, sí podemos afirmar que la figura excepcional de la ley paccionada es realidad muy distinta a la de cualquier otra decisión legislativa que llegue a las Cámaras con el preacuerdo extraparlamentario de unas mayorías suficientes. Así, el TC se ha pronunciado con mucha claridad en la STC 185/2016, de 3 de noviembre^[31]: «El consenso político que pudiera suscitar el proyecto o la proposición de ley es algo totalmente ajeno a la concurrencia de los requisitos de simplicidad de formulación o naturaleza del texto normativo que permitan o aconsejen su tramitación por el procedimiento en lectura única».

Por lo que se refiere a la segunda de las circunstancias habilitantes del procedimiento legislativo en lectura única del nuevo Reglamento de la Asamblea Regional de 2019, esto es, la simplicidad de la formulación del proyecto o proposición de ley, tampoco encontramos en la jurisprudencia del TC una definición completa y acabada. Por un lado, el Tribunal no identifica de forma absoluta simplicidad y brevedad del texto, pues suele centrar su argumentación en otro tipo de variables, pero sí es cierto que en no pocas sentencias alude a la limitada extensión de las iniciativas legislativas como fundamento complementario a otro principal^[32]. Además, el Tribunal ha acabado acudiendo casi siempre a otro concepto jurídico también indeterminado en su intento por concretar qué formulaciones son suficientemente sencillas y cuáles no. Así, ha equiparado reiteradamente la idea de texto de formulación simple a texto «con una estructura y un lenguaje, desde la perspectiva de cualquier observador razonable, comprensibles, sencillos e inteligibles»^[33].

Más allá de que estemos otra vez ante un parámetro poco concreto, a nuestro parecer, el Tribunal omite en su argumentación un elemento decisivo: no pone en ningún caso en conexión la sencillez o simplicidad del texto con la finalidad y las consecuencias procedimentales que la lectura única comportan. La brevedad, la inteligibilidad o la razonabilidad del texto no son las variables que nos pueden ayudar a adecuar la decisión del Pleno a lo prescrito por la norma reglamentaria. Un texto puede ser breve, inteligible y razonable, pero puede ser, al mismo tiempo, suficientemente complejo como para precisar ser sometido al procedimiento legislativo ordinario.

1.3. Nuestra tesis: qué es [Subir]

Hemos de partir, en primer lugar, del hecho cierto de que la extraordinaria apertura de las normas reglamentarias que establecen tales presupuestos es intencionada por parte del legislador. La definición de estos en términos tan poco concretos tiene como objetivo —legítimo— dar a la Cámara la máxima libertad posible a la hora de decidir, caso por caso, cuál debe ser el procedimiento que seguir para cada una de las iniciativas legislativas que tramitar. En segundo término, la decisión de la Cámara sobre si optar o no por el procedimiento legislativo en lectura única no es libérrima. Si el legislador reglamentario murciano hubiera pretendido dotar a la Junta de Portavoces de libre potestad para decidir la tramitación por esta vía de las iniciativas legislativas, podría haberlo hecho y no lo hizo. La interpretación que la Asamblea ha de hacer del alcance de ambos presupuestos debe tener un carácter claramente restrictivo y no expansivo, por cuanto nos encontramos ante un régimen particular que excepciona el régimen general del procedimiento legislativo ordinario, y que consiste, además, en la disminución de las garantías procedimentales que se establecen en ese otro régimen general.

Ninguno de ambos presupuestos debe identificarse con la urgencia en la tramitación de la iniciativa. Las razones de urgencia, por extraordinarias que estas puedan ser, no son causa para proceder a la apertura del procedimiento en lectura única. La urgencia abre otro procedimiento abreviado diferente que, además, es compatible con el procedimiento abreviado en lectura única, lo que refuerza ese argumento inicial. El hecho de que la tramitación en lectura única conlleve el acortamiento de la duración del procedimiento legislativo, por cuanto supone la omisión de la fase de Comisión, no es más que una consecuencia colateral de la aplicación de un tipo de procedimiento motivado por otras causas y que persigue otros fines.

La naturaleza de la iniciativa legislativa que aconseja la tramitación por este procedimiento abreviado no es, ni mucho menos, la eventual relevancia política, social, económica o jurídica de la norma que tramitar. Tampoco se alude con ello a determinados contenidos materiales susceptibles de ser tramitados por esta vía. No hay reservas materiales a favor de la lectura única ni materias vetadas a esta. Esta variante procedimental tiene, por tanto, carácter plenamente transversal. Se puede proyectar, en principio, sobre cualquier tipo de iniciativa.

Entendemos que las únicas leyes que poseen una naturaleza distinta a las demás que aconsejan o, incluso, exigen su tramitación en lectura única sin paso por Comisión son aquellas a las que nuestro ordenamiento jurídico reconoce excepcionalmente la condición de normas pactadas o paccionadas. Por el contrario, según nuestro criterio, el hecho de que cualquier otro tipo de iniciativa legislativa distinta de las enunciadas pudiera llegar al Parlamento con un contenido muy consensuado por las fuerzas políticas mayoritarias en la Cámara y que, por tanto, resulte previsible que no va a sufrir modificaciones importantes durante el procedimiento legislativo correspondiente no cambia la naturaleza de dicho proyecto o proposición de ley, no la convierte en norma pactada al amparo de ninguna disposición constitucional o legislativa de nuestro ordenamiento jurídico (‍García Rocha, 2020a: 38).

Así, leyes que tengan a estos efectos la condición jurídica de ley pactada encontramos algunas en el ámbito de la legislación estatal: tal sería el caso de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra^[34]; las leyes estatales que recogen el Concierto Económico del País Vasco, el Convenio Económico de Navarra y las que determinan el cálculo de los cupos correspondientes; las que incorporan a nuestro ordenamiento jurídico los acuerdos de cooperación celebrados entre el Estado y las diferentes confesiones religiosas, o la intervención aprobatoria de las Cortes respecto de aquellas reformas de estatutos de autonomía de comunidades autónomas creadas por la vía extraordinaria del art. 151 CE y la disposición transitoria 2.ª CE que se limiten a la modificación del régimen de autogobierno de la comunidad (‍Aguado Renedo, 2007: 293 y ss.). Sin embargo, no encontramos prácticamente ninguna que comparta esta condición en el ámbito autonómico y, en particular, en el subordenamiento jurídico de la Región de Murcia. A nuestro juicio, tan solo tendrían esta condición las decisiones legislativas a las que se refiere el art. 146 RARM 2019 —que, además, alude expresamente a su posible tramitación en lectura única (apdo. 2)—, las proposiciones de ley elaboradas por la Comisión de Asuntos Generales e Institucionales, de la Unión Europea y Derechos Humanos, que recogen las correcciones que en nuestra legislación autonómica se tendrían que articular por la aprobación de alguna ley de armonización del Estado ex art. 150.3 CE.

Por el contrario, las reformas totales del propio Reglamento parlamentario, v. g., ya no se podrán vehicular por este cauce, pese a que los nuevos arts. 223 y 224 del Reglamento parlamentario de 2019, que regulan su propio procedimiento de reforma, siguen recogiendo la fórmula de nombrar una ponencia para que redacte un proyecto de reglamento que se convierta en iniciativa legislativa de toda la Cámara si es suscrita por dos tercios de esta, lo que prestaría —tememos— excusa suficiente a la Junta de Portavoces para decidir su tramitación en lectura única ante el Pleno.

Por lo que hace al segundo presupuesto habilitante, no podemos identificar simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa con brevedad del texto o con que este resulte razonable, comprensible e inteligible. Una iniciativa legislativa puede ser breve en su extensión, que su redacción sea suficientemente comprensible e inteligible y que, además, su contenido sea razonable a ojos de cualquier observador, pero ello no siempre garantizará que dicho texto tenga unas condiciones de formulación con ausencia de complejidad que permitan al Pleno prescindir de la labor preparatoria de la Comisión competente.

Entendemos que, en estos supuestos, la clave para deslindar el alcance de este concepto jurídico indeterminado es poner en conexión las condiciones del texto presentado con la finalidad y las consecuencias procedimentales que el trámite en lectura única comporta. Esto es, el parámetro para medir hasta qué punto un texto es suficientemente sencillo como para abrir este procedimiento abreviado es cómo de imprescindible sea, en términos de garantías constitucionales, su paso por Comisión, hasta qué punto su tramitación directa por el Pleno podría cumplir suficientemente con las garantías mínimas que integran el contenido del ius in officium de los parlamentarios (‍García Rocha, 2020a: 40).

Nos encontramos, por tanto, ante una disyuntiva que habrá que resolver caso por caso. Aun así, entendemos que se pueden establecer algunos parámetros de exclusión: habría que presumir que algunas iniciativas legislativas tendrán siempre un nivel de complejidad tal que no proceda el trámite en lectura única. Tal sería el caso de las leyes de presupuestos de la comunidad autónoma u otras referidas a distintos regímenes fiscales, siempre y cuando, claro está, se trate de la tramitación de normas completas con estos contenidos, pues ningún obstáculo habría en optar por el trámite de lectura única para la elaboración de puntualísimas y sencillas modificaciones de este tipo de leyes.

2.1. El incongruente reforzamiento del carácter político de la decisión de tramitar en lectura única[Subir]

Una vez admitido que, con todas las reservas que acabamos de establecer, es un notable acierto de los nuevos preceptos del Reglamento desvincular la lectura única del trámite de urgencia y establecer los tradicionales presupuestos habilitantes que permiten abrir ese procedimiento abreviado tanto en las Cortes Generales como en el resto de Parlamentos autonómicos, debemos lamentar que ello de nada sirve si el mismo art. 142 RARM 2019 atribuye la decisión de activar o no este procedimiento a «la Junta de Portavoces, a solicitud del Consejo de Gobierno o por iniciativa de un Grupo Parlamentario».

Como señala la mejor doctrina (‍García-Escudero y Pendás, 1999: 433 y ss.), aun siendo la Mesa de la Cámara también un órgano de composición política, lo que distingue sus funciones de las potestades de la Junta de Portavoces y del Pleno es la sujeción a diferentes parámetros: la Constitución y el Reglamento parlamentario, en el caso de la Mesa, y el juego de mayorías en el caso de la Junta de Portavoces y del Pleno. Consecuentemente, el art. 34 RARM 2019 establece que corresponderá a la Mesa de la Asamblea Regional «decidir sobre la calificación, la admisión o no a trámite y la remisión al órgano que corresponda, de cuantos documentos o escritos de índole parlamentaria tengan entrada en la Cámara», incluidas, por supuesto, las iniciativas legislativas. Ejercicio de control que la Mesa debe realizar sujetándose a la Constitución y al Reglamento de la Cámara.

De este modo, si entendemos la naturaleza que lo aconseje o la simplicidad que lo permita tal y como las hemos descrito en el epígrafe anterior, estaríamos ante unos parámetros de control cuya valoración habría de corresponder a la Mesa de la Cámara. Esto no sería incompatible con que, una vez que la Mesa verificara que, en efecto, concurre uno de tales presupuestos y la iniciativa puede ser tramitada en lectura única, la decisión última pudiera tomarla bien la Junta de Portavoces, bien el Pleno de la Cámara, que podrían preferir no optar por este procedimiento abreviado y seguir la tramitación de la iniciativa por el ordinario (con todas sus fases y garantías), obviamente por motivos de oportunidad política. Pero al decidir el art. 142 RARM 2019 eliminar cualquier tipo de participación de la Mesa, se omite ese filtro técnico inicial. En otras palabras, las iniciativas legislativas se tramitarán en lectura única siempre que haya consenso suficiente en la Junta de Portavoces, lo que abre la puerta a llevar a la Asamblea iniciativas ya acordadas fuera del Parlamento para su mera ratificación en la sede de la representación de la voluntad popular, siguiendo la línea marcada por el sector doctrinal mayoritario (‍Ridao Martín, 2018: 14).

Más recientemente, la STC 110/2019, de 2 octubre (‍Castillo López, 2020: 443 y ss.), ha acogido por primera vez la tesis aquí defendida: la Mesa debe enjuiciar la concurrencia o no de los presupuestos habilitantes que abren la puerta a la lectura única y, en consecuencia, proponer o no al Pleno tal tramitación. Y, al contrario, puede no proponerla si entiende que ni la naturaleza de la iniciativa lo aconseja ni la simplicidad de su formulación permite acudir a este trámite abreviado. Decisión de no proponer que puede adoptar incluso antes de dar audiencia a la Junta de Portavoces y, por supuesto, al margen del mayor o menor consenso político que al respecto pudiera darse en el Pleno.

Así, indica el Alto Tribunal:

Señala, pues, el Tribunal Constitucional muy claramente que no estamos ante un juicio de naturaleza política que deba estar a disposición del Pleno o de la Junta de Portavoces sin control previo por la Mesa, por lo que, aunque la amplísima autonomía de autorreglamentación de los Parlamentos hace muy difícil que podamos hablar aquí de inconstitucionalidad del art. 142 RARM 2019, sí entendemos que constituye, sin ninguna duda, un notable error técnico que habría de ser subsanado por el legislador murciano.

2.2. El cercenamiento total del derecho de enmienda de los parlamentarios murcianos: ¿lesión del ius in officium?[Subir]

El segundo gran problema técnico que presenta la nueva regulación del procedimiento legislativo en lectura única recogida en el RARM 2019 es la radical prohibición de interposición de enmiendas por parte de los diputados que incorporan tanto el art. 142 como el 143 de esta norma.

Es habitual en algunos otros reglamentos parlamentarios^[36] aparejar a la tramitación en lectura única ante el Pleno la prohibición de presentar enmiendas parciales a la iniciativa, en la lógica de que se omite la fase de Comisión y se va directamente a un debate de totalidad. Pero el Reglamento murciano va un paso más allá. El primero de sus preceptos establece que la Junta de Portavoces podrá acordar la tramitación de una iniciativa «en lectura única sin posibilidad de formulación de enmiendas» cuando concurran los presupuestos habilitantes (art. 142), y, a continuación, se añade que el correspondiente debate de totalidad en el Pleno se hará «sin discusión de enmiendas», con una sola votación sobre el conjunto del proyecto o proposición de ley (art. 143).

La primera de estas afirmaciones se podría entender amparada por el amplio margen de autonormación del que dispone la Asamblea Regional para configurar, en cada caso, el ius in officium de sus parlamentarios, y, en particular, el derecho a presentar enmiendas^[37], si bien, como detallaremos a continuación, la situación es distinta para cada uno de los dos presupuestos habilitantes. Pero, además, el segundo de sus preceptos citados parece prohibir también la posibilidad que, como regla general del procedimiento legislativo, establece el art. 137.5 del mismo RARM 2019^[38] cuando permite la formulación de enmiendas in voce durante el debate en el Pleno de cualquier iniciativa legislativa, tras su paso por la Comisión correspondiente. Este extremo entendemos que pudiera limitar hasta tal punto el derecho de los parlamentarios que nos llevaría a un escenario de quiebra del ius in officium, en los términos que seguidamente analizamos.

Como es sabido, corresponde a los reglamentos parlamentarios «ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos públicos, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que sus titulares podrán defender, al amparo del artículo 23.2 CE, el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por los actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integran»^[39]. Estamos, pues, ante un derecho de configuración legal, puesto que «lisa y llanamente se habilita al legislador, desde la propia Constitución, para delimitar el ámbito del derecho, sin mellar su contenido esencial»^[40]. Se trata de una habilitación sujeta a límites constitucionales: las normas reglamentarias que regulen los requisitos y condiciones de ejercicio de este derecho, así como sus actos de aplicación, son revisables por el Tribunal Constitucional, «no sólo por la quiebra de la igualdad, sino por cualquier otro género de inadecuación a su contenido esencial, […] pues, de lo contrario, los derechos fundamentales de configuración legal quedarían degradados al plano de la legalidad ordinaria»^[41], pese a lo cual no cualquier acto de los órganos parlamentarios que infrinja la legalidad del ius in officium resultará lesivo del derecho fundamental, «pues sólo poseen relevancia constitucional a estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria»^[42].

El derecho a presentar enmiendas de los parlamentarios en la tramitación de cualquier iniciativa legislativa, según esta misma jurisprudencia, «pertenece al núcleo duro de su función representativa», constituyendo así «una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante»^[43]. Tesis que, además, ha sido asumida plenamente y de modo pacífico por la doctrina más autorizada (‍García-Escudero Márquez, 2012). De modo muy sintético, los rasgos esenciales del derecho a la enmienda como elemento nuclear del ius in officium que podemos extraer de esta doctrina constitucional, a los efectos que aquí importan, son los siguientes.

En primer lugar, el derecho de enmienda es «inherente a la potestad legislativa de las Cámaras», pues su capacidad para dictar la ley «no puede quedar reducida a una mera ratificación o veto del texto propuesto por el autor de la iniciativa legislativa», en la medida en que ese derecho de enmienda cumple «la relevante función de garantizar la participación de los diputados y Grupos Parlamentarios en el proceso de elaboración de la ley», y, por tanto, «en la formación de la voluntad de la Cámara»^[44].

En segundo lugar, el derecho a presentar enmiendas es un «cauce al servicio de la función representativa de todo Parlamento», puesto que cumple, asimismo, «la muy importante función de permitir a los ciudadanos conocer la postura de sus representantes respecto de una determinada iniciativa legislativa, así como las alternativas o modificaciones que puedan proponer en relación con la misma, y extraer sus propias conclusiones acerca de cómo aquéllos asumen o se separan de sus respectivos programas electorales»^[45].

Consecuentemente, en tercer y último término, el derecho de enmienda «entronca directamente», de este modo, «con el derecho de participación política reconocido en el artículo 23.2 CE, formando parte integrante del contenido del ius in officium de los parlamentarios que el citado derecho fundamental por sí mismo garantiza»^[46]. Este precepto constitucional remite el régimen de los requisitos y condiciones de ejercicio de este derecho y de todos sus contenidos —por tanto, también el régimen del derecho de enmienda— al reglamento parlamentario. Sin embargo, tales normas parlamentarias no pueden desconocer que el derecho de enmienda es «elemento integrante del contenido central del derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario», cosa que sucedería si «lo vaciaran de contenido, lo sometieran a limitaciones que lo hacen impracticable o dificultan su ejercicio más allá de lo razonable, lo desnaturalizan o resulta irreconocible como tal derecho», pues en tales supuestos el reglamento estaría «invadiendo el contenido constitucional indisponible» del derecho de enmienda^[47].

Esta es, pues, la situación en la que, entendemos, nos pone el art. 143 RARM 2019, si bien debemos distinguir aquí entre los supuestos en que la lectura única venga justificada por uno u otro presupuesto habilitante.

Cuando el procedimiento en lectura única hubiera procedido porque la naturaleza de la iniciativa que tramitar lo aconseje, esto es, según la tesis aquí defendida, porque la iniciativa tenga la condición de ley paccionada para ratificar por la Asamblea, no solo no habría lesión del ius in officium del diputado, sino que, a nuestro juicio, resultaría completamente improcedente que se permitiera aquí la presentación de enmiendas, precisamente por la condición pactada de la norma que tramitar. A reforzar nuestra postura viene la ya citada STC 27/2000, de 31 de enero, que determinó la constitucionalidad de la tramitación en lectura única y sin posibilidad de presentación de enmiendas de las normas que tuvieran la condición de «leyes de aprobación». En estos casos, se cumple suficientemente con las exigencias del art. 23.2 CE por vía de la participación de los diputados y los grupos parlamentarios «tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo del debate y votación final sobre la aprobación o el rechazo del Proyecto de Ley». A estos concretos supuestos entendemos que debería ir referida la afirmación que la STC 139/2017, de 29 de noviembre, hace sobre la posibilidad de que «excepcionalmente puedan existir supuestos de supresión o privación circunstancial u ocasional del derecho de enmienda, pero tal supresión o privación únicamente serán admisibles cuando estén dotadas de fundamento constitucional o puedan resultar justificadas en atención a la naturaleza o características de un determinado procedimiento legislativo, que conviertan en innecesario o superfluo el ejercicio del derecho de enmienda»^[48].

Por el contrario, cuando la tramitación por este procedimiento abreviado hubiera procedido en virtud del segundo de los supuestos habilitantes, esto es, por la simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa en cuestión, sí podríamos estar ante una potencial quiebra del ius in officium de los diputados (‍García Rocha, 2020b: 223). A este respecto, el TC ha matizado en reiteradas ocasiones que «las consecuencias que se asocian a la adopción del procedimiento de lectura única, y que tienen que ver con los límites que se introducen en el debate parlamentario de la ley, así como en la posibilidad de introducir enmiendas […] no hurtan automáticamente a las Cámaras las posibilidades de debate posterior como parecen pretender los recurrentes, sino que habrán de analizarse, caso por caso»^[49]. A nuestro criterio, la regulación que establece el art. 143 RARM, cercenando también en el debate plenario la posibilidad de incorporar enmiendas al texto, introduce un límite de tal alcance que, en todos los casos, nos encontraríamos ante la quiebra del derecho a la enmienda de los parlamentarios murcianos. Estos son, pues, a nuestro parecer, los términos que delimitan las condiciones de una eventual quiebra del ius in officium de los parlamentarios por vulneración del derecho de enmienda.

De hecho, hasta 2017, el TC nunca vinculó la posibilidad de introducir o no enmiendas en este tipo de procedimiento abreviado al mayor o menor consenso político sobre la procedencia de su tramitación, sino al impacto que la privación de ese derecho del parlamentario tuviera sobre la formación de la voluntad de la Cámara en cada caso. Sin embargo, en la STC 139/2017, de 29 de noviembre^[50], ha establecido una presunción que vincula, injustificadamente a nuestro parecer, la adopción del acuerdo de tramitación en lectura única por unanimidad del Pleno —de la Junta de Portavoces, en nuestro caso— con la improcedencia de abrir plazo de presentación de enmiendas al articulado.

Así, el TC en esta sentencia establece que el derecho a presentar enmiendas deviene superfluo cuando la decisión de abrir el procedimiento abreviado en lectura única ha sido adoptada por unanimidad en el Pleno —normalmente por asentimiento—, circunstancia que, además, no es necesario justificar —dice el Tribunal— por resultar obvia. Así, en dicho pronunciamiento se dice literalmente:

Se refiere aquí, concretamente, el Tribunal Constitucional a los Parlamentos autonómicos cuyos reglamentos exigen unanimidad del Pleno para acudir al trámite en lectura única, pero en idéntica situación nos encontraríamos en la Asamblea Regional si se diera, de facto, la unanimidad en la Junta de Portavoces al adoptar la decisión.

En nuestro criterio, vincular de ese modo unanimidad en la adopción del acuerdo de tramitación e improcedencia de enmiendas al articulado constituye un error de concepto evidente. Al hacerlo, se está presumiendo que el voto favorable del diputado a ese tipo de tramitación es una renuncia implícita a su derecho de enmienda, abocándolo de ese modo a elegir solo entre las siguientes dos opciones: a) votar favorablemente el acuerdo de tramitación en lectura única y ver suprimido su derecho de enmienda, o, b) si pretende presentar enmiendas al articulado, verse obligado a votar en contra de la tramitación en lectura única, aunque entienda que concurre alguno de los presupuestos habilitantes y que, por tanto, no es necesario el estudio de la iniciativa en la fase de Comisión (‍García Rocha, 2020b: 227).

Sin embargo, puede perfectamente suceder que el diputado entienda que la iniciativa tiene una formulación suficientemente sencilla como para ser debatida y votada —junto con las enmiendas correspondientes— directamente en Pleno y que, además, tenga la intención de, efectivamente, presentar enmiendas al articulado. No son decisiones incompatibles ni excluyentes, por lo que vincular necesariamente la una a la otra supone, precisamente, una limitación del ius in officium del parlamentario que, a nuestro entender, no encuentra apoyatura alguna en la configuración que los reglamentos han realizado de este derecho fundamental en uso de la habilitación constitucional establecida. Peor aún es, lógicamente, la situación en el Parlamento murciano, en la medida en que la decisión unánime no es la de todos los diputados del Pleno, sino —en su representación— la de los jefes de cada grupo parlamentario en la Junta de Portavoces.

Por el contrario, añade el Tribunal Constitucional en los párrafos finales de la sentencia un argumento que permite sostener nuestra postura en relación con el art. 143 RARM: con independencia de cómo se entienda el alcance de los presupuestos habilitantes de la lectura única, incluso si su interpretación es más restrictiva que la propuesta por su jurisprudencia, ni la naturaleza ni la simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa pueden justificar por sí mismas la supresión del derecho de enmienda. Así, se afirma en la sentencia:

Si bien, como en nuestro criterio hemos afirmado, en esa interpretación más restrictiva de los presupuestos habilitantes y, en concreto, del primero de ellos —la naturaleza de la iniciativa—, en la que los órganos de la Cámara identificaran naturaleza que lo aconseje con condición de norma pactada, cabría privación del derecho de enmienda de los parlamentarios, en los términos de la citada STC 27/2000, de 31 de enero.

2.3. El momento de la decisión[Subir]

Por todo lo dicho, entendemos que el art. 143 RARM 2019 debiera permitir la formulación de enmiendas durante la celebración del debate en Pleno al que de modo directo se somete una iniciativa tramitada en lectura única. Pero, además, y solo en el caso de que esa tramitación abreviada procediera por la simplicidad de su formulación, también resultaría pertinente que este precepto permitiera la presentación de enmiendas al articulado. Concretamente, entendemos que sería muy recomendable que se pudiera abrir plazo de presentación de enmiendas en estos supuestos una vez tomada en consideración la iniciativa y siempre antes de adoptar la decisión de su tramitación en lectura única.

¿Por qué afirmamos que es ese el momento del procedimiento legislativo adecuado para abrir el plazo de presentación de enmiendas? Un repaso por la regulación de esta cuestión en los reglamentos de los Parlamentos de las comunidades autónomas nos ofrece una alternativa absolutamente minoritaria, pero que aporta una solución coherente con el conjunto del modelo que aquí hemos defendido.

Existen dos bloques mayoritarios de reglamentos parlamentarios autonómicos que no ofrecen ningún dato relevante:

De ello se derivaba que, tras la toma en consideración de la iniciativa, pero antes de adoptar el acuerdo de tramitación en lectura única, se abría plazo de presentación de enmiendas, y que estas se podían debatir e incorporar, en su caso, al texto de la iniciativa también con carácter previo a la adopción del acuerdo sobre la tramitación.

Entendemos que esta solución resultaba especialmente idónea respecto de la cuestión aquí planteada (‍García Rocha, 2020c: 170). De este modo, el órgano decisor, antes de optar por un tipo de tramitación legislativa u otro, dispondría del texto de la iniciativa en su integridad, esto es, del contenido de la iniciativa y de las enmiendas presentadas a esta. Así sería posible calibrar mejor la simplicidad o la complejidad de aquello que habría de sustanciarse en lectura única ante el Pleno sin pasar por la Comisión legislativa correspondiente. O, dicho a contrario, podría evitarse de esta manera la hipótesis de que para aquella iniciativa, por presentar formulación simple, se hubiera optado por su tramitación en lectura única, y al ser objeto, posteriormente, de numerosas y complejas enmiendas, se hiciera necesario el estudio en Comisión omitido al haber optado por el procedimiento legislativo que estudiamos. Adelantando, pues, el momento de la presentación de enmiendas, no solo se está en mejor disposición para decidir qué tipo de tramitación legislativa resulta más pertinente, sino que, además, de este modo se evitaría la eventual vulneración del derecho a la enmienda en los términos aquí descritos.