LA DISCIPLINA DE PARTIDO Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS AFILIADOS: UN RECORRIDO JURISPRUDENCIAL^[1]

I. UN PROBLEMA DE DEMOCRACIA INTERNA: EL DIFÍCIL EQUILIBRIO ENTRE PLURALISMO Y COHESIÓN EN EL SENO DE LOS PARTIDOS[Subir]

Es por todos conocido que en las entrañas de los partidos políticos son habituales los comportamientos autoritarios y las tendencias oligárquicas que tienen por finalidad lograr la estabilización y fortalecer el liderazgo de las élites partidistas (‍Michels, 1972). Estas inclinaciones son cuasi naturales, inherentes a toda organización humana que quiere desenvolverse con solvencia en un sistema competitivo; de hecho, podemos llegar a considerarlas aceptables si concebimos la democracia desde una perspectiva schumpeteriana y la definimos como la competencia efectiva de los partidos en los procesos electorales (‍Schumpeter, 2015: 67-‍90). Cuando el principal objetivo de un sistema democrático consiste en procurar reñidos enfrentamientos en la arena electoral, está claro que las disputas en el seno de un partido político provocan que este se vuelva más débil, ineficaz, caótico y vulnerable en comparación con el resto de sus competidores.

Sin embargo, existen comprensiones alternativas de la democracia que presentan resistencias al hecho de que los protagonistas del proceso de participación política se rijan internamente por una ley de hierro de la oligarquía. Entender la democracia como disenso (‍Sartori, 2005: 47) o como un espacio público deliberativo (‍Habermas, 1998: 363-‍406) supone incentivar la confrontación de opiniones diversas en todas las instancias de participación política para enriquecer y mejorar el debate público. Por este motivo, no es admisible que los principales intermediarios entre las instituciones de gobierno y la sociedad civil en los Estados contemporáneos no sepan gestionar el pluralismo y eludan la discusión de ideas, programas y candidaturas en su seno. Este razonamiento ha ido teniendo una mayor acogida a medida que se ha producido la consolidación de la democracia partidista en España, hasta el punto de que, a día de hoy, existe un amplio consenso doctrinal en torno a la conveniencia de que los partidos democraticen sus dinámicas internas para fortalecer su legitimidad como herramientas de participación política (‍Flores Giménez, 1998; ‍Navarro Méndez, 1999; ‍Contreras Casado y Garrido López, 2015). En palabras del Tribunal Constitucional:

Ahora bien, esta contraposición de teorías demuestra que materializar la exigencia de un funcionamiento democrático interno supone un difícil desafío para los partidos políticos. Al habilitar canales de participación y discusión entre sus miembros, no solo se vuelve más compleja la organización interna, sino que pueden desencadenarse luchas fratricidas por el control de la formación poniendo en peligro la propia supervivencia del partido e impidiendo el correcto desempeño de las funciones que la Constitución les encomienda dentro y fuera de las instituciones de representación política^[2]. El mandato de «estructura interna y funcionamiento democráticos» —que en el ordenamiento jurídico español aparece consagrado en el art. 6 CE y está escuetamente desarrollado por los arts. 6-‍8 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (en adelante, LOPP)— encierra, por tanto, un difícil equilibrio entre la reivindicación del pluralismo y la indispensable cohesión interna.

La relevancia del pluralismo político se explica por su condición de valor superior de nuestro régimen constitucional (art. 1.1 CE), lo que lo convierte en una pauta interpretativa del resto del ordenamiento jurídico (‍Peces-Barba, 1987: 380). Según Sánchez de Vega García (‍1992: 84), la expresión del pluralismo inherente a nuestras sociedades se encauza a través del reconocimiento del sistema de partidos (pluralismo político a través de los partidos), consagrando la libertad de creación y organización de formaciones políticas (pluralismo político de partidos) y garantizando la democratización de sus estructuras (pluralismo político en el interior de los partidos). Centrándonos en las implicaciones de esta tercera vertiente, hay que tener presente que el mandato constitucional de democracia interna no solo constituye «una carga impuesta a los partidos, sino que al mismo tiempo se traduce en un derecho o conjunto de derechos subjetivos y de facultades atribuidos a los afiliados respecto o frente al propio partido, tendentes a asegurar su participación en la toma de las decisiones y en el control del funcionamiento interno de los mismos» (STC 56/1995, FJ 3). Así pues, la manifestación del pluralismo en el interior de los partidos se garantiza con el reconocimiento, el ejercicio y la protección de los derechos de los afiliados.

Por otro lado, la cohesión interna es un bien jurídico que también merece protección constitucional porque el partido debe mantenerse unido para garantizar su continuidad como grupo organizado. Las discrepancias exacerbadas, el cuestionamiento feroz de las élites y las actitudes desleales expresan una pluralidad de pareceres dentro del partido, pero también son comportamientos que esconden disputas internas por el poder, polarizan a la militancia y erosionan la imagen pública de la formación; por este motivo, al amparo del derecho constitucional de asociación (art. 22 CE), los partidos pueden dotarse de las herramientas necesarias para mantener el control y evitar fragmentaciones que conduzcan al descalabro electoral y a su propia desaparición^[3]. De entre todas ellas, la más importante es, sin duda alguna, la potestad disciplinaria, que, a su vez, deriva del poder de regulación englobado dentro de la libertad autoorganizativa de que gozan las asociaciones, también las políticas (‍Navarro Méndez, 2000: 271; ‍Salvador Martínez, 2019: 395-‍396). Este poder sancionador del partido sobre los afiliados «permite asegurar el respeto de los socios a los postulados ideológicos, las convicciones éticas e, incluso, al talante cívico que debe acompañar a la realización de los fines sociales» (‍Ferrer i Riba y Salvador Coderch, 1997: 126); unos fines que, en el caso de los partidos, consisten en la traducción «de una posición política en contenido de normas de Derecho» (SSTC 5/2004, de 16 de enero, FJ 9, y 298/2006, de 23 de octubre, FJ 5), por lo que la cohesión interna debe entenderse en torno a un mismo programa ideológico.

Planteados los parámetros del debate, resulta pertinente hacer una consideración previa: la legitimidad de la potestad disciplinaria de las asociaciones tiene como fundamento «la libre voluntad de los socios de unirse y permanecer unidos para cumplir los fines sociales, y quienes ingresan en ella se entiende que conocen y aceptan en bloque las normas estatutarias a las que quedan sometidos» (STC 218/1988, de 22 de noviembre, FJ 1). Al integrarse en una formación política, los afiliados contraen un deber de lealtad hacia la organización que se traduce en la obligación de respetar los estatutos, acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido y asumir algunas restricciones —las mínimas indispensables— en el ejercicio de sus derechos fundamentales para salvaguardar los intereses colectivos y contribuir a la consecución de los fines perseguidos por la asociación^[4]. Estas restricciones pueden operar, esencialmente, cuando el afiliado ejercita su derecho fundamental ad extra, es decir, fuera de los cauces internos de la organización: por ejemplo, a través de los medios de comunicación o en las propias instituciones representativas. Ahora bien, ni cabe exigir del afiliado una lealtad omnicomprensiva y sumisa a la interpretación que haga el partido de los estatutos (‍Pérez-Moneo, 2017: 177-‍178 y 183), ni es admisible que la potestad disciplinaria se convierta en un instrumento de purga del militante crítico, disidente e incómodo. Para evitar esta degeneración tiránica del régimen sancionador, además de las garantías procesales que posibilitan la defensa del sancionable (presunción de inocencia, principio de legalidad, principio acusatorio, audiencia del interesado, publicidad, derecho de prueba…)^[5], los afiliados pueden reclamar la revisión judicial de las decisiones adoptadas por el partido cuando consideren que sus derechos han sido conculcados.

La jurisprudencia constitucional sobre el alcance de dicho control judicial ha experimentado en los últimos años una notable evolución que se explica, entre otros motivos, por la creciente sensibilidad respecto a la vigencia y exigibilidad del mandato de democracia interna. Hasta el año 2016, el Tribunal Constitucional limitaba la vigilancia de los conflictos internos de los partidos al cumplimiento de la legalidad estatutaria, lo que se traducía en un mero control formal del procedimiento y de la razonabilidad de la resolución; pero a partir de la STC 226/2016, de 22 de diciembre, se introduce la consideración de los partidos como asociaciones constitucionalmente cualificadas, lo que justifica una mayor injerencia por parte de los poderes públicos y posibilita el control material de las decisiones partidistas que afecten a los derechos fundamentales de los afiliados. La reciente STS 412/2020, de 7 de julio, es el mejor exponente hasta el momento de este control judicial intensificado, pues, a pesar de que sigue dejando importantes flancos abiertos, corrige los excesos en el ejercicio de la potestad disciplinaria y supone un considerable avance en la difícil labor de equilibrar pluralismo y cohesión dentro de los partidos políticos.

II. EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LOS CONFLICTOS INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS[Subir]

III. LA STS 412/2020: UN CONTROL DE MAYOR ALCANCE PARA UNAS ASOCIACIONES CONSTITUCIONALMENTE CUALIFICADAS[Subir]

Varios años después de este último y desalentador pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo ha resuelto un recurso de casación que devuelve la esperanza porque permite comprobar cómo la construcción argumentativa del máximo intérprete constitucional es válida para garantizar y proteger mejor el ejercicio de los derechos fundamentales de los afiliados en el interior de los partidos. Se plantea ante el Tribunal Supremo un caso en el que, de nuevo, colisionan la libertad de expresión y la libertad asociativa, la exigencia de funcionamiento democrático interno y la potestad disciplinaria, el pluralismo y la cohesión interna. Veamos cuáles son los hechos que desencadenan la dicotomía.

En el año 2016, cuatro afiliados de Podemos que también eran procuradores de las Juntas Generales de Álava rompieron con la disciplina de voto de su grupo parlamentario y decidieron votar en contra de la aprobación de los presupuestos pese a que el órgano competente del partido había acordado la abstención. Después de la votación, estos cuatro procuradores celebraron una rueda de prensa para explicar su postura y criticar la adoptada por el partido. Posteriormente, también publicaron en redes sociales (Facebook, Twitter) la creación de una plataforma de afiliados de Podemos en Álava disconformes con la línea oficial de la formación morada.

Podemos incoó un expediente disciplinario contra estos cuatro afiliados que culminó con la Resolución 2017/007 de la Comisión de Garantías Democráticas^[13], en la que se acordó su inmediata expulsión del partido. A partir de entonces se inicia un periplo judicial en el que puede observarse la completa evolución jurisprudencial sobre conflictos internos de los partidos políticos. Los afiliados disidentes solicitan la nulidad de la mencionada resolución y el Juzgado de Primera Instancia de Vitoria desestima la demanda aplicando la doctrina de la «base razonable»: es decir, realiza un mero control formal de la decisión de Podemos y concluye que el partido ha ejercido de forma legítima su potestad disciplinaria porque respeta el procedimiento sancionador establecido en los estatutos y porque resulta razonable actuar contra quien desacata las directrices del partido. Por su parte, la Audiencia Provincial de Álava resuelve la apelación aplicando la doctrina de la STC 226/2016, esto es, realizando un control material de la decisión del partido y concluyendo que la sanción de expulsión resulta desproporcionada.

Así las cosas, Podemos agota la vía ordinaria presentando un recurso de casación en el que alega dos motivos: la observancia del derecho de participación política (art. 23 CE) y, como no podía ser de otro modo, la vulneración de su libertad asociativa (art. 22 CE). El Tribunal Supremo resuelve el recurso respondiendo individualmente a cada una de estas dos alegaciones, lo cual permite deslindar las secuelas que la sanción de expulsión del partido puede llegar a tener para alguien que aúna la condición de representante público (art. 23 CE) y la de afiliado al partido (art. 22 CE, en relación con el art. 6 CE).

Respecto a las implicaciones para el derecho de participación política, Podemos sostiene que la sanción de expulsión es constitucional porque no afectó al núcleo del ejercicio de la función representativa^[14], ya que los cuatro demandantes siguieron ostentando sus cargos como procuradores de la Junta General de Álava, obtenidos tras ser elegidos en las listas presentadas por la formación de la que dejaron de formar parte. Lo cierto es que la única consecuencia institucional de la expulsión del partido fue el abandono, a iniciativa de los propios demandantes, del Grupo Juntero de Podemos y su automática incorporación al Grupo Mixto. Esta situación difiere radicalmente de la que en su momento provocó el art. 11.7 de la Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, que disponía el cese en el cargo público representativo si el candidato electo dejaba de pertenecer al partido bajo cuyas siglas había concurrido a los comicios; de hecho, dicho precepto fue declarado inconstitucional por conculcar el mandato representativo en virtud del cual, «una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una función pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades que no son órganos del Estado» (STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 4)^[15]. En el caso enjuiciado no resulta de aplicación dicha doctrina porque los derechos y facultades de los procuradores permanecieron indemnes^[16]; en consecuencia, el Tribunal Supremo concluye que la actuación del partido demandado no infringió el art. 23 CE, puesto que el derecho de los recurrentes «a permanecer, en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes, en los cargos o funciones públicas a los que se accedió»^[17] no se vio afectado.

Tras estimar la primera alegación de Podemos, la sentencia se adentra en el análisis de la posible infracción de la libertad autoorganizativa del partido, que, como ya sabemos, es la pretensión bajo la que habitualmente se escudan las asociaciones cuando el Poder Judicial revisa y enmienda sus conflictos internos. El Tribunal Supremo advierte de que la doctrina expuesta en la STC 226/2016 permite superar el mero control formal de la potestad sancionadora de los partidos políticos y extender «ese control de la regularidad de la expulsión [...] al análisis material de las causas de expulsión, en particular cuando esas causas pueden entenderse como límites al ejercicio de un derecho fundamental del afiliado en el seno del partido político» (FJ 8). Por tanto, en un caso en el que se ven involucrados los derechos fundamentales de los afiliados y el derecho de asociación de un partido político, ya no cabe ninguna duda: hay que llevar la revisión judicial hasta sus últimas consecuencias y ponderar uno por uno los motivos de la sanción disciplinaria^[18].

Atendiendo a lo dispuesto en la Resolución 2017/007 de la Comisión de Garantías Democráticas de Podemos, las conductas infractoras cometidas por los exafiliados fueron, fundamentalmente, tres: las manifestaciones públicas en rueda de prensa explicando el voto en contra y reprobando el posicionamiento adoptado por el partido; la creación y publicación de una plataforma de militantes críticos con la línea oficial del partido, y la desobediencia al acuerdo de abstenerse en la votación de los presupuestos forales de Álava. El órgano sancionador de Podemos determinó que estas actuaciones eran constitutivas de dos faltas muy graves —atentar contra la libre decisión de uno de los órganos decisorios del partido y actuar en el ejercicio de los cargos públicos de forma contraria a los principios del partido— y de otras dos faltas graves —realizar declaraciones públicas en nombre de Podemos que comprometan a la organización sin contar con la autorización del órgano competente y desoír los acuerdos y directrices adoptados por el Consejo Ciudadano Autonómico—. La sanción impuesta como consecuencia de estas infracciones tipificadas en los estatutos fue la inmediata expulsión del partido.

El Tribunal Supremo analiza de manera casi conjunta las declaraciones en la rueda de prensa y la creación de la plataforma de afiliados críticos porque en ambas actuaciones aprecia un conflicto entre la libertad de expresión y la potestad disciplinaria del partido. Los magistrados resuelven esta colisión de derechos fundamentales entendiendo que, en ambos casos, los recurrentes tan solo expresaron públicamente una discrepancia con la dirección, lo cual es un hecho que ni compromete a la organización ni puede ser considerado una deslealtad justificativa de una sanción^[19]; por tanto, el partido realizó una represión de la disidencia interna que «es incompatible con el derecho a la libertad de expresión» (FJ 5, apartado 28). Cabe realizar dos observaciones a esta argumentación del Tribunal.

En primer lugar, es muy discutible que se otorgue el mismo tratamiento jurídico a dos conductas cuyas consecuencias para la vida interna del partido resultan tan dispares. La creación de la plataforma de afiliados críticos no puede considerarse una manifestación de la libertad de expresión equiparable a la concesión de una rueda de prensa porque trasciende, con claridad, el ejercicio de ese derecho. Tal y como señala Vírgala Foruria (‍2015: 245), las corrientes internas o corrientes de opinión «agrupan afiliados que, compartiendo el ideario del partido, mantienen posturas comunes ante determinados temas fundamentales en el posicionamiento de la organización política»: por tanto, aunque evidentemente contribuyen a la expresión del pluralismo interno, son iniciativas de índole asociativa que favorecen la visibilidad, la recognoscibilidad y el fortalecimiento de una oposición organizada y estable dentro del partido, lo que supone una mayor presión para las ejecutivas y un riesgo más alto de fragmentación partidaria. Vetar la creación de estas agrupaciones que únicamente operan en los procesos internos de los partidos no vulnera la libertad de expresión: en todo caso, podría menoscabar los derechos de participación democrática de los afiliados, esto es, la cuarta dimensión del derecho fundamental de asociación política. Pero hay que recordar que esta cuarta dimensión requiere de un desarrollo legal y la LOPP, lamentablemente, no regula nada sobre esta cuestión; es más, los estatutos de Podemos no reconocen la posibilidad de crear corrientes internas, aunque tampoco las prohíben de forma expresa. Así pues, con esta equiparación, el Supremo no solo ignora por completo la diferente naturaleza que reviste esta iniciativa en comparación con las declaraciones en rueda de prensa —lo que demostraría la conveniencia de dar un tratamiento diferenciado a ambas conductas—, sino que utiliza un subterfugio para interferir en la autonomía organizativa del partido sin el suficiente apoyo legal, extralimitándose en su capacidad de control y forzando, a mi juicio, la aplicación del derecho fundamental a la libertad de expresión.

Asimismo, y en segundo lugar, hay que lamentar que la sentencia no desarrolle la jurisprudencia constitucional sobre los límites a la libertad de expresión de los afiliados. Para justificar su decisión, el Supremo emplea expresiones tan ambiguas como que en la actuación de los militantes no existen «otros factores agravantes» o que no se añade «ningún otro matiz que denote deslealtad hacia el partido o grave daño para su imagen pública y su cohesión» (FJ 5, apartados 28 y 29). ¿Cuáles son esos matices o factores agravantes que deben acompañar al ejercicio de la libertad de expresión para poder considerarlo desleal e ilegítimo? La sentencia no lo aclara, de modo que a la hora de ponderar se sigue utilizando un parámetro de lealtad vago, confuso, impreciso: la diferencia respecto a la STC 226/2016 es que, en este caso, dicha indeterminación inclina la balanza a favor del afiliado y no del partido. El Tribunal Supremo podría haber justificado mejor la conformidad constitucional de la crítica emitida en la rueda de prensa apelando no solo a la ausencia de un grave perjuicio objetivo para el partido, sino a la relevancia del cargo institucional desempeñado por los afiliados sancionados y a la necesidad democrática de los ejercicios de rendición de cuentas que obligan a dar explicaciones públicas sobre un asunto tan relevante como el sentido del voto en una sesión parlamentaria —requerimiento que se acentúa aún más, si cabe, cuando se produce un acontecimiento tan poco habitual como es la ruptura de la disciplina de voto—. La ponderación de estas circunstancias evidenciaría que no es admisible que el partido castigue estas muestras de responsabilidad y transparencia institucional por parte de sus miembros. Finalmente, la justificación de la legitimidad de la corriente interna es rotundamente insuficiente, ya que, si mantenemos la tesis del Supremo y defendemos que estamos ante una manifestación de la libertad de expresión de los afiliados —una premisa muy discutible, como he tratado de demostrar más arriba—, resulta incomprensible que la creación de una corriente de opinión no sea considerada como un «factor agravante» de la mera discrepancia pública, capaz de provocar un «grave daño» a la cohesión del partido. En la STC 226/2016 bastaban unas palabras malsonantes publicadas en prensa para considerar que ese grave daño se había producido, pero el Tribunal Supremo ni siquiera entra a valorar como posible factor agravante la constitución de una oposición organizada en el seno del partido. Creo que no hay mejor exponente de la confusión que genera este parámetro de lealtad y de la urgente necesidad de revisarlo.

Las declaraciones en la rueda de prensa y el impulso de una plataforma aglutinadora del sector crítico de Podemos en Álava son dos conductas que, según la sentencia, no deben ser objeto de castigo. No ocurre lo mismo con la tercera y última conducta infractora: desobedecer la decisión de los órganos competentes del partido acerca del sentido del voto en la votación de los presupuestos forales. Los magistrados no albergan ninguna duda en relación con la legitimidad de Podemos para actuar contra los cargos públicos que incumplen las directrices y acuerdos de los órganos decisorios del partido. Contrariamente a lo sucedido con las otras dos conductas de los afiliados, aquí no se castiga la mera expresión de una disensión, sino una actuación llevada a cabo en las instituciones públicas por representantes políticos que infringen la disciplina de voto y, efectivamente, rompen con la coherencia interna del partido^[20]. No se puede privar a un afiliado de su derecho a manifestar —con plena libertad a través de los cauces internos y con alguna cautela derivada del deber de lealtad si desea hacerlo públicamente— su desacuerdo con un determinado posicionamiento oficial del partido; pero, desde luego, no puede pasar inadvertida la sublevación en la arena institucional una vez que se ha cerrado el debate interno y el partido ha adoptado un acuerdo válido, porque no acatar ni cumplir dicho acuerdo sí que provoca un perjuicio objetivo al impedir «que el partido político cumpla sus fines, esto es, la traducción de su programa político a normas y acciones de gobierno» (STS 412/2020, FJ 5, apartado 24). La conducta es punible de acuerdo con unas mínimas exigencias de disciplina asociativa y el Supremo no cuestiona su razonabilidad, pero, al tratarse de una «asociación constitucionalmente cualificada», el control judicial debe extenderse también a aspectos materiales como la adecuación de la subsunción y la proporcionalidad de la sanción^[21].

El Tribunal Supremo coincide con los demandantes en que su conducta se enmarca dentro de la infracción prevista en el art. 65.5.f de los estatutos de Podemos («desoír los acuerdos y directrices adoptados por la Asamblea Ciudadana, el Consejo Ciudadano o el Círculo de Podemos al que se está afiliado/a»), la cual es una falta grave que está sancionada con la suspensión de militancia entre uno y seis meses y con la inhabilitación para desempeñar cargos en el seno del partido o en representación de este durante seis meses y un año. Es este, a juicio del Tribunal, un castigo que sí resulta proporcional al daño infligido^[22]. Argumenta el Supremo que, cuando una conducta está expresamente tipificada como infracción grave —y la cometida por los cuatro exafiliados de Podemos así lo estaba—, no es posible considerarla constitutiva también de otras infracciones más genéricas, como la de atentar contra la libre decisión de uno de los órganos del partido^[23]. Por último, los magistrados entienden que la infracción relativa a la actuación en el ejercicio de un cargo público de forma contraria a los principios de Podemos tampoco ha quedado suficientemente demostrada, pues la abstención es una mera decisión estratégica —no ideológica— adoptada por el partido tras una negociación; así pues, no puede considerarse que el voto negativo atente contra los principios generales de Podemos, menos aún si se tiene en cuenta que se trataba del posicionamiento de partida de la formación morada antes de culminar la negociación (FJ 1, apartado 2)^[24]. Para reforzar esta conclusión, el Supremo hace referencia a su jurisprudencia más reciente (SSTS 231/2019, de 11 de abril, y 595/2019, de 7 de noviembre), donde la motivación de quienes amenazaron con romper la disciplina de voto —favorecer profesionalmente a un compañero de partido— sí provocó un perjuicio objetivo para la imagen pública de la formación, porque demostraba un espurio compromiso con los principios éticos y políticos del partido, al anteponer los intereses particulares sobre los intereses generales (STS 231/2019, FJ 3, apartado 3).

Como se puede observar, el Tribunal Supremo aplica la jurisprudencia constitucional más reciente y efectúa un control material del acuerdo sancionador para resolver la colisión entre el derecho de asociación y el derecho de los afiliados a su libertad de expresión y a permanecer y participar en el partido. Esta revisión judicial de amplio alcance permite restaurar la libertad de expresión de los demandantes, y aunque el razonamiento empleado por el Supremo presenta notorias deficiencias, consolida un precedente que protege y pone en valor la expresión pública de la discrepancia sobre los asuntos internos de los partidos. Respecto a la ruptura de la disciplina de voto, los magistrados concluyen que la sanción de expulsión no se ajustó a las previsiones estatutarias debido a un incorrecto y abusivo ejercicio de subsunción, por lo que el castigo fue desproporcionado e infringió el derecho de los afiliados a permanecer en el partido y a participar en su actividad y organización. En suma, el Tribunal Supremo intensifica la capacidad de control sobre la potestad disciplinaria de los partidos a partir de su consideración como asociaciones constitucionalmente cualificadas, lo que le permite reparar los derechos vulnerados de los afiliados. Por este motivo, la sentencia constituye un significativo avance en la garantía del mandato constitucional de democracia interna, pero lo cierto es que la ausencia de un adecuado juicio de ponderación que clarifique el alcance del deber de lealtad no permite despejar las dudas sobre la legitimidad de los militantes cuando expresan ad extra el pluralismo interno de la organización a la que libre y voluntariamente pertenecen.

IV. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

Una de las claves para profundizar en la calidad de nuestro sistema democrático y frenar la crisis de legitimidad que sufren los partidos políticos es procurar la democratización de sus estructuras y dinámicas internas. Esta labor se vuelve factible cuando la entendemos, en palabras de Pasquino (‍2000: 24-‍25), como una estrategia consistente «en la multiplicación y potenciación de los instrumentos de control de las instituciones y de contención de los comportamientos desviados, así como en el aumento de los contrapesos disponibles para los ciudadanos democráticos y de las sanciones aplicables a comportamientos no y antidemocráticos». Dicho propósito requiere la puesta en marcha de una serie de transformaciones organizativas que tienen en los afiliados a sus principales beneficiarios, puesto que son ellos la parte más vulnerable de la relación jurídica entablada con el partido, pero, al mismo tiempo, son los únicos que pueden frenar en origen los abusos de poder de las élites. La democracia interna implica proteger y empoderar a los afiliados; por tanto, hablar de democracia interna en los partidos políticos es hablar de las garantías de ejercicio de los derechos fundamentales de sus miembros.

El problema está en que revertir las tendencias oligárquicas y autoritarias que suelen caracterizar el funcionamiento de los partidos supone un esfuerzo contraintuitivo para las propias formaciones políticas, ya que estas son conscientes de que «compiten peor cuando tienen que asumir la pesada carga de un funcionamiento democrático» (‍Blanco Valdés, 2015: 174); por ello, resulta ingenuo pensar que los partidos políticos, en el marco de una plena libertad autoorganizativa, diseñarán estructuras, procedimientos y espacios en favor de los derechos fundamentales de sus miembros, aunque esto les conduzca a una debacle en las urnas y ponga en peligro su propia supervivencia. He aquí la justificación de lo dispuesto en la parte final del art. 6 CE: aunque a priori sean las propias formaciones políticas las destinatarias de la exigencia de democracia interna, la constitucionalización entraña un mandato dirigido a los poderes públicos, pues solo con su intervención es posible trasladar los principios democráticos al interior de los partidos.

A este respecto ya hemos visto que el legislador español sigue sin aprobar una ley orgánica de partidos políticos que desarrolle de manera pormenorizada los requisitos para garantizar una organización y funcionamiento democráticos^[25], lo que le aparta del referente alemán^[26] y de la tendencia predominante en Europa, que se posiciona a favor de una creciente normativización de los partidos (‍Flores Giménez, 2015: 366-‍368; ‍Morlok, 2015: 199)^[27]. Esta actitud de nuestro legislador no nos puede extrañar, pues son los propios partidos los que monopolizan la producción legislativa y dentro del Parlamento siguen sin encontrar incentivos suficientes para fortalecer la democracia interna. Así pues, cuando ni la autonomía privada ni el Poder Legislativo consiguen garantizar la vigencia de los principios democráticos en el seno de las formaciones políticas, el último resquicio para preservar los derechos de los afiliados dentro del partido es el control judicial^[28].

En su jurisprudencia más reciente, y al hilo de los sistemas de selección de candidatos, el TEDH ha dictaminado que caben diversos modelos de democracia interna y que los Estados no pueden imponer ninguno en particular porque ello atentaría contra la libertad organizativa de los partidos. Esta postura, que en un primer momento parece decantarse por el principio liberal de no intervención en los asuntos internos de los partidos, es matizada por el propio TEDH a través de la enumeración de una serie de principios —transparencia, participación, representación, responsabilidad y rendición de cuentas— que deben ser ponderados con el derecho de asociación y permiten garantizar los derechos de los afiliados^[29]. Así pues, la sentencia respalda el hecho de que los tribunales desempeñen un papel decisivo en la definición de los límites a la omnímoda libertad organizativa de los partidos, supliendo, a través de la ponderación, los vacíos normativos —estatutarios y legislativos— de los que en muchas ocasiones se sirven las formaciones políticas para obviar los principios democráticos y sacrificar los derechos de participación de sus miembros.

Por fortuna, la actual doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la STC 226/2016 aboga también por una revisión más exhaustiva de las decisiones de los partidos, apelando a su naturaleza de asociaciones constitucionalmente cualificadas. La jurisprudencia recaída sobre el ejercicio de la potestad disciplinaria ha conseguido trascender el mero control procedimental y de razonabilidad que llevó a cabo el Alto Tribunal en sus primeras sentencias para poner de relieve que, cuando se produce un conflicto entre el derecho de asociación del partido (art. 22 CE) y los derechos fundamentales de sus afiliados (arts. 20.1 y 23 CE), este debe resolverse mediante un juicio de ponderación. Pese a que el Tribunal Constitucional finalmente no llegó a realizar una revisión material de la expulsión y mantuvo intacto el margen de apreciación del partido demandado, su argumentación ha servido para que, con posterioridad, el Tribunal Supremo sí haya podido corregir la desproporcionalidad de un acuerdo sancionador y restaurar los derechos de los afiliados. No cabe duda de que tanto la construcción jurisprudencial del Tribunal Constitucional como su pionera aplicación por parte del Tribunal Supremo contribuyen a dotar de contenido y eficacia al mandato constitucional de democracia interna.

Los casos analizados demuestran que la ausencia de una regulación exhaustiva sobre el funcionamiento de los partidos da lugar a disposiciones estatutarias genéricas y a interpretaciones abusivas que vulneran los derechos de los afiliados. He aquí la importancia de la actuación de un Poder Judicial que, sin menoscabar las libertades asociativas de los partidos, puede contribuir a paliar sus dinámicas autoritarias. No obstante, esta doctrina tiene aún muchas posibilidades de mejora. Es constitucionalmente viable limitar más el margen de apreciación de los partidos exigiendo la constatación de un daño efectivo provocado por la actuación de los afiliados, y si este extremo no se acredita suficientemente, entonces el juicio de ponderación deberá resolver que la conducta en cuestión es una contribución legítima de la militancia al funcionamiento democrático interno en virtud de una suerte de principio pro afiliado que garantice la tutela de sus derechos fundamentales y evite su indefensión. Este nuevo paradigma establecería una relación más armónica entre los valores del pluralismo y la cohesión interna, logrando un equilibrio mucho más consecuente con el mandato contenido en el art. 6 de nuestra Constitución y con las exigencias de rendición de cuentas que propician una representación política de calidad.

Urge blindar mejor la esfera jurídica del afiliado si queremos avanzar hacia una sociedad más participativa en todas sus instancias de representación, que promueva la vocación política en lugar de desalentarla, que no disuada la libertad de crítica, sino que la fomente. Cuando los partidos comprendan que la verdadera cohesión interna a la que todos ellos aspiran solo se logra sabiendo integrar el pluralismo característico de las democracias contemporáneas, dejarán de concebir la relación entre ambos bienes jurídicos como una dicotomía, y quizá entonces consigan restaurar buena parte de su prestigio entre la ya muy desafecta ciudadanía.