RESUMEN
Este artículo revisa la historiografía sobre la Sociedad de Naciones desde un período de relativo olvido, tras el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la expansión del interés por la organización iniciada en la década de 1990 y que continúa en el presente. El trabajo repasa los temas e interpretaciones que han interesado a los historiadores y las razones que explican la falta de interés durante la Guerra Fría y la explosión de publicaciones en los últimos años. El final del conflicto bipolar, el debate sobre la llamada globalización y las transformaciones en el campo historiográfico con el fuerte impacto de las aproximaciones globales y transnacionales y la renovación de la historia imperial explican en gran medida el creciente interés de los historiadores por la Sociedad de Naciones. Por último, el artículo se plantea brevemente la posible continuidad del boom historiográfico sobre la organización internacional.
Palabras clave: Sociedad de Naciones; historiografía; globalización; regulación internacional; historia imperial.
ABSTRACT
This article revises the historiography on the League of Nations from a period of relative oblivion, after the end of World War II, to the expansion of interest in the organization that began in the 1990s and continues today. The essay reviews the themes and interpretations that have interested historians and the reasons that explain the lack of interest during the Cold War and the explosion of publications in recent years. The end of the bipolar conflict, the debate on the so-called «globalization» and the transformations in the historiographic field with the strong impact of global and transnational approaches and the renewal of imperial history largely explain the growing interest of historians in the League of Nations. Finally, the article briefly raises the possible continuity of the historiographical boom on the international organization.
Keywords: League of Nations; historiography; globalization; international regulation; imperial history.
Desde finales de la década de 1980 la Sociedad o Liga de Naciones (SN), la organización fundada en París para reconfigurar las relaciones internacionales tras la catástrofe de la Gran Guerra, ha llamado la atención creciente de los historiadores y hoy es uno de los campos más vibrantes de una nueva historiografía internacional. En comparación con una escasa producción entre las décadas de 1950 y 1980, con el final de la Guerra Fría los trabajos sobre la organización se han multiplicado y han diversificado enormemente sus perspectivas —más allá de las cuestiones de seguridad que solían interesar a las investigaciones anteriores—, explorando las vastas dimensiones de la actividad humana que atrajeron el interés de la Liga[1]. Este artículo, más que un repertorio exhaustivo de todos los trabajos publicados sobre la organización internacional ofrece una línea de interpretación sobre las razones para el boom reciente, intenta explicar por qué las llamadas tareas técnicas y humanitarias forman una parte sustancial de la renovación historiográfica y concluye con una breve especulación sobre la continuidad de este interés de los historiadores por la SN en el futuro.
La SN inició sus actividades en 1920, poco después de la Primera Guerra Mundial, y cerró sus puertas en 1946, tras el final de un nuevo y más destructivo conflicto bélico. Parte fundamental de la turbulenta primera mitad de siglo, sin embargo, a diferencia de las dos guerras mundiales, la depresión económica o el ascenso de los totalitarismos, la SN cayó rápidamente en el olvido por parte de los historiadores.
Ya antes de su final, algunos de los funcionarios de la organización intuían el desprecio con el que serían tratados por la posteridad. En 1941, Arthur Sweetser, periodista estadounidense miembro del Secretariado de la SN, escribió una indignada carta al director del New York Times afirmando que los comentarios llegados de diversas fuentes en los que se señalaba que la «Liga de las Naciones y sus muchas actividades han salido de escena y se encuentran ahora completamente fuera de la fotografía» estaban «completamente equivocados»[2]. Con el avance de la guerra, la sensación de estar siendo relegados se profundizó entre los funcionarios de la organización. Los aliados (desde finales de 1941 autodenominados Naciones Unidas) deseaban que el futuro orden internacional no quedara vinculado a una institución tan desprestigiada como la SN. En 1945, en San Francisco, se creó la nueva organización internacional que, significativamente, recibió el nombre de Naciones Unidas. Tres altos ejecutivos de la Liga fueron invitados a la reunión californiana. Sus peores temores se confirmaron. Aunque expresado sotto voce, los funcionarios de la SN se sintieron desairados en San Francisco y se quejaron de que su importante experiencia en la primera organización internacional no se había tenido en cuenta[3]. Leland Goodrich, delegado estadounidense en la conferencia, reconocía los problemas que los arquitectos de la ONU veían en cualquier referencia a la SN: «Es evidente que en muchos sectores hubo vacilaciones en llamar la atención sobre la continuidad de la antigua Liga y las nuevas Naciones Unidas por temor a suscitar hostilidades latentes o crear dudas que pudieran poner en grave peligro el nacimiento y el éxito temprano de la nueva organización»[4].
En realidad, los constructores de la ONU habían tenido muy presente la experiencia de su antecesora y no solo para evitar repetir sus errores. Informes, estadísticas y personal de la SN se incorporaron a la ONU y contribuyeron a su funcionamiento en las décadas siguientes. La estructura y las prácticas de la nueva organización siguieron en muchos terrenos los caminos abiertos por la Liga. Pero inevitablemente los adalides de lo que se denominó un «gran experimento» creían que se estaba enterrando a la SN sin al menos un merecido reconocimiento. No es extraño que la Fundación Rockefeller, que había contribuido generosamente al mantenimiento de la organización ginebrina, se comprometiera a financiar el trabajo de tres años del británico Frank Walters, antiguo funcionario de la Liga, que se convirtió en la primera historia general de la institución publicada en 1952. El objetivo de la monografía era rescatar a la SN del olvido y mostrar sus importantes contribuciones. Según su autor, a pesar de su pretendido fracaso, la primera organización internacional significó «la expresión constitucional de las aspiraciones del género humano hacia la paz y hacia un mundo racionalmente organizado»[5].
El trabajo de Walters bebía de una tradición iniciada ya durante la propia existencia de la SN. Los contemporáneos a la organización habían mostrado un ávido interés por su actuación y las publicaciones sobre la Liga, académicas o no, se cuentan por miles ya en el período de entreguerras[6]. La visión de sus defensores insistía en que los límites de la organización derivaban de la propia actitud de los Estados miembros, en particular las grandes potencias, que no se comprometieron firmemente con el internacionalismo que representaba la institución ginebrina. Los Estados se mostraron demasiado celosos de su soberanía no permitiendo que la cooperación internacional diera sus frutos[7]. Pero con el colapso de la organización y la Segunda Guerra Mundial esta visión se convirtió en marginal. En la segunda posguerra la llamada corriente realista de la disciplina de las relaciones internacionales alcanzó una posición hegemónica y la SN fue vista como un experimento estéril e ilusorio. Según esta posición, las relaciones internacionales se basaban en la lógica del poder y los actores centrales eran los Estados soberanos[8].
El predominio de la visión realista profundizó el desinterés entre los historiadores por la SN durante la Guerra Fría. Los trabajos sobre el período de entreguerras apenas mencionaban la organización internacional más allá de señalar su fracaso. Uno de los trabajos clásicos sobre el período, el de Sally Marks, elaboró un juicio profundamente negativo sobre la SN: «La Liga estaba condenada al fracaso y su creación constituyó una de las peligrosamente engañosas ilusiones de paz»[9].
Los trabajos específicamente dedicados a la SN entre las décadas de 1950 y 1980 fueron escasos y mayoritariamente aceptaron la interpretación realista sobre la futilidad de pretender gobernar el mundo a través de organizaciones internacionales, la cooperación y la seguridad colectiva[10].
A partir de la década de 1970, en pleno auge del concepto de interdependencia, cuando la dinámica bipolar establecida por la Guerra Fría parecía desvanecerse y dar lugar a un panorama marcado por la complejidad, la diplomacia multilateral volvió a llamar la atención de unos (pocos) historiadores[11]. Las cuestiones de seguridad y el papel de la Liga fueron el objeto de algunos trabajos aún útiles hoy, como el interesante estudio de George Baer sobre el conflicto de Etiopía, un momento crucial porque erosionó profundamente la legitimidad de la SN[12]. Algunos estudios continuaron la veta liberal de Walters, subrayando la importancia de los organismos multilaterales para lo que hoy se denomina gobernanza global y colocando la responsabilidad del colapso de la seguridad colectiva sobre los hombros de las grandes potencias y no sobre la SN. Un ejemplo destacado fueron los trabajos James Barros, aún muy útiles, publicados en las décadas de 1960 y 1970, en los que se exploraba la crisis de Corfú (una de las primeras a las que tuvo que hacer frente la organización) o el papel de los dos primeros secretarios generales de la Liga, Eric Drummond y Joseph Avenol. Barros acusaba a las grandes potencias de falta de compromiso con la SN a la que presentaba como una «institución realista», basada en la experiencia previa del llamado concierto de naciones europeo y en los mecanismos de resolución pacífica de conflictos ensayados en las décadas anteriores a la Primera Guerra Mundial[13].
Sin embargo, la propia idea de seguridad colectiva estaba demasiado asociada a la existencia de un organismo internacional como para que este pudiera escapar de las miradas acusadoras sobre su responsabilidad en el final de la paz, y los intentos de los historiadores por rescatar la memoria de la Liga desde el punto de vista de la seguridad encontraron un eco marginal.
Que el escaso debate existente entre los historiadores sobre la SN en las décadas de la Guerra Fría se centrara en las cuestiones de seguridad se comprende si se tiene en cuenta que la búsqueda de mecanismos que garantizasen la paz había sido el objetivo central de la organización. Sin embargo, alrededor de este objetivo la Liga multiplicó sus cuerpos y funciones, implicándose en actividades muy diversas, muchas de ellas no previstas por sus creadores.
De hecho, la producción escrita sobre la SN durante su existencia también exploró las otras dimensiones del trabajo de la organización. Así, aparecieron trabajos sobre el régimen de protección de minorías, el control del tráfico de opio, la importante actividad económica de la organización o sobre el sistema de mandatos, entre otros[14]. En plena Segunda Guerra Mundial, los implicados en el funcionamiento de la Liga percibieron claramente que eran estas actividades, denominadas «no políticas» o «técnicas», las que podían convertirse en el legado principal de la organización. La apuesta de algunas organizaciones filantrópicas estadounidenses y del propio Gobierno del país americano por incentivar las tareas técnicas de la SN, minimizando la capacidad de la organización para involucrarse en cuestiones políticas (esto es, de seguridad) fue clave para que desde dentro de la propia Liga se subrayase su papel en estas tareas. En 1941, los expertos estadounidenses que habían participado en la SN publicaron un folleto sobre «las actividades técnicas y no políticas de la Liga […] con particular referencia al futuro», vinculando así la planificación de la segunda posguerra con la labor técnica de la organización[15].
En 1940, Sweetser publicó un artículo en Foreign Affairs rescatando los logros de la organización en los campos técnicos. Al periodista estadounidense le preocupaba el lugar que la posteridad brindaría a la SN y la propia supervivencia de la misma como pilar del nuevo orden internacional. Sweetser reconocía que la organización ginebrina había sido incapaz de evitar la guerra, pero su tarea había sido imprescindible. Basándose en uno de los presupuestos más habituales de los (mayoritariamente) hombres de la SN, el periodista indicaba que, a pesar de los conflictos, lejos de fragmentarse, el mundo se había vuelto más interdependiente. Los grandes problemas se derivaban de la complejidad de las interacciones y no de la ruptura de las conexiones. Esto hacía inevitable la cooperación internacional y la necesidad de recurrir a la Liga. Pero, además, la propia SN con su existencia y entramado institucional, con su labor científica llevada a cabo por grupos de expertos, había extendido esa misma cooperación y había introducido nuevos temas en los debates internacionales. Sweetser ofrecía así una versión precoz de lo que posteriormente se denominarían comunidades epistémicas. Eran esas comunidades de expertos las que garantizaban que la SN tendría un lugar en el futuro orden internacional. La Liga resultaba una pieza fundamental en lo que el autor describía como una «lenta transición de la humanidad desde la anarquía internacional a la comunidad mundial»[16].
Pero tras el final de la Segunda Guerra Mundial el interés de los historiadores por las actividades «no políticas» desarrolladas por la SN fue aún menor que en el caso de los temas de seguridad[17]. A pesar de que los observadores más atentos pudieran detectar el legado de la Liga en el funcionamiento y el personal de muchos de los organismos de Naciones Unidas, la organización había quedado inevitablemente desprestigiada por la guerra. Incluso en las cuestiones económicas en las que, a pesar de la depresión de los años treinta, la SN había demostrado su competencia, la configuración descentralizada del gobierno económico internacional de posguerra, en la que a todos los efectos el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional funcionaron como organismos independientes de la ONU, conspiraba contra el legado de la organización ginebrina. La SN era esa institución que no había conseguido evitar otra guerra.
Aún así, no cabía duda de que las actividades «no políticas» habían llegado a constituir una parte fundamental de la labor de la SN. Al final de su notable monografía de 1986, F. S. Northedge reconocía que
al confinarnos, como hemos hecho en este libro, principalmente a la labor diplomática y política de la Liga, estamos omitiendo actividades que muchos han considerado la parte más importante de sus compromisos, esto es su contribución a las multitudinarias actividades internacionales que se desarrollan en este planeta, la cooperación social y económica, el mantenimiento de la salud y condiciones satisfactorias de trabajo, la lucha contra la discriminación sexual, religiosa o racial, la mejora de la educación en todos los niveles, el logro de la justicia social, y mil actividades más centrales para la vida moderna[18].
Pero cuando Northedge redactaba estas palabras comenzaba primero lentamente y luego de manera acelerada una recuperación historiográfica de la SN que en gran medida se ha centrado en la exploración de las dimensiones no estrictamente vinculadas a la seguridad en la labor de la organización[19].
Desde finales de la década de 1980 el interés por la SN no ha dejado de crecer. Susan Pedersen ha señalado que la situación legada por la descomposición del imperio soviético y de los regímenes comunistas en el este europeo, en particular Yugoslavia, planteó cuestiones similares a las que se habían enfrentado los constructores del orden político tras la Primera Guerra Mundial: cómo reconciliar las aspiraciones al gobierno autónomo de muchos colectivos con la búsqueda de la seguridad en las relaciones internacionales. Los experimentos de la SN en el gobierno y en el ejercicio de la soberanía, como los regímenes de protección de minorías o la administración internacional de ciertos territorios (Danzig), o el sistema de mandatos, volvieron a llamar la atención de los historiadores[20]. El final de la Guerra Fría, además, fue visto por muchos, académicos, políticos y activistas, como una oportunidad para reorganizar las relaciones internacionales sobre bases diferentes. El conflicto bipolar se tradujo en el bloqueo de Naciones Unidas con el derecho a veto en el Consejo de las dos superpotencias. La mayoría de países representados en la Asamblea se habían visto arrastrados por la fuerza centrípeta de la política de bloques. Con el colapso de uno de esos bloques se abría un espacio para que Naciones Unidas funcionara plenamente y para establecer de manera más firme la práctica del multilateralismo. Las renovadas esperanzas en los organismos internacionales fueron un incentivo más para que los historiadores recuperaran la experiencia de la SN.
El hundimiento del bloque comunista formaba parte de transformaciones estructurales profundas, iniciadas al menos en la década de 1970, y que en los años noventa se resumieron en la etiqueta cómoda pero imprecisa de «globalización». Multitud de voces hablaban de un mundo crecientemente interdependiente. Para algunos la complejidad que caracterizaba la interdependencia requería de instrumentos de gobierno mundial. Esto era otro incentivo para volver la mirada hacia la Liga.
La fragmentación estatal ocurrida durante el final de la Guerra Fría, la incapacidad de ciertos estados de establecer orden dentro de sus fronteras y la creciente interdependencia, sobre todo en cuestiones financieras y comerciales, hacían emerger una pregunta clave que también está detrás del interés por la SN: ¿sería el nuevo orden mundial un orden de Estados soberanos?
La pregunta podía plantearse con optimismo o con ansiedad, según quién la realizara. Para algunos se estaba produciendo una erosión de la capacidad de los Estados para proteger a los más débiles. Frente al avance imparable de los poderes económicos globalizadores se volvía imprescindible consolidar los sistemas de gobernanza política igualmente globales, como las instituciones internacionales. Una visión más optimista hacía hincapié en la construcción paulatina de una comunidad global marcada por el activismo de un nuevo tipo de ciudadanía cosmopolita. De hecho, junto a los lamentos por la pérdida de relevancia de la soberanía estatal, desde los años setenta el ejercicio de esa soberanía se vio sometido a crítica desde ciertos círculos liberales y progresistas, que la consideraban no el marco necesario de protección, sino el instrumento de represión de derechos humanos fundamentales[21].
La creciente actividad de las ONG y de militantes trasnacionales a favor de los derechos humanos y de otras causas ha llevado a los historiadores a preguntarse por el origen de ese activismo y, en el caso de la SN, a buscar en ella las raíces de una concepción de los derechos y la ciudadanía que superaba el marco nacional[22]. En gran medida, la nueva historia de las relaciones internacionales acompañaba una explosión, que sigue hasta hoy, de trabajos que se califican como de historia transnacional, global o mundial. Las organizaciones internacionales habrían abierto espacios para la cooperación y la influencia de activistas transnacionales y para la construcción de una idea de derechos universales. De hecho, la SN se abrió a la presencia de movimientos humanitarios y grupos de presión que defendían causas particulares, desde feministas hasta los que buscaban terminar con la esclavitud. Ginebra sirvió como eje sobre el que se construyeron o se consolidaron redes transnacionales de cooperación ciudadana (y también de expertos o lobbies económicos)[23].
Las lecturas más optimistas que han visto en la SN un jalón importante en el avance de una comunidad global apoyada sobre una ciudadanía cosmopolita han tenido la virtud de llamar la atención sobre cuestiones importantes hasta ahora desatendidas. Resultan, sin embargo, problemáticas en al menos dos sentidos. Primero, estos autores parecen contraponer el activismo transnacional y la cooperación internacional a la soberanía estatal. En realidad, como ha mostrado Glenda Sluga, nacionalismo e internacionalismo no solo coexisten, sino que se constituyen mutuamente[24]. Los activistas transnacionales pueden tanto ayudar a construir barreras nacionales como a atravesarlas. Las organizaciones internacionales, incluyendo las de carácter intergubernamental como la SN, no solo buscan promover la cooperación internacional, sino también pueden ser instrumentos que refuercen la soberanía estatal.
Segundo, la visión de la SN como un paso hacia la construcción de una comunidad global recupera la visión teleológica de los autores liberales del período de entreguerras, que veían la organización internacional como un avance más en una línea de progreso. Probablemente en donde ha tenido más influencia esta visión teleológica ha sido en la cuestión de los derechos humanos y la acción humanitaria. La SN se ha convertido en uno de los centros de atención de los historiadores interesados en esta temática.
La SN se ocupó de cuestiones como el tráfico de mujeres o la política contra el tráfico de esclavos; creó un pasaporte específico para proteger a los refugiados, el documento Nansen; y los tratados de paz de París diseñaron los acuerdos de protección de minorías que se impusieron a muchos estados en el este de Europa y que quedaron bajo la administración de la Liga. Se creó una Organización de Salud, primero de manera temporal y luego permanente, que se ocupó de contener las epidemias legado de la Gran Guerra en el este de Europa y que luego expandió sus actividades a Asia y América Latina.
Estas actuaciones y otras han sido exploradas como parte de una expansión progresiva de los derechos humanos. Para Bruno Cabanes la brutalidad desatada por la Primera Guerra Mundial llevó a una reconfiguración de viejas políticas humanitarias específicas y parciales que se transformaron en derechos humanitarios[25]. Barbara Metzger ha visto en las políticas de la SN contra el tráfico de mujeres y niños el comienzo de un sistema de derechos humanos internacional[26]. Con distintos matices, Renee Redman y Jean Allain han observado en los ataques de la SN al tráfico de esclavos las bases para la construcción de la libertad como un derecho humano universal reconocido internacionalmente[27].
Pero la política humanitaria y social de la Liga se caracterizaba por la ambigüedad, el paternalismo y la reluctancia a emplear un lenguaje de derechos que comprometiera demasiado a los Estados. La línea que va de las prácticas humanitarias desarrolladas por la SN a los derechos humanos o los sistemas de protección universales para los refugiados es una línea torcida, si no rota en muchos de sus puntos. Lo que Mark Mazower ha denominado «extraño triunfo» de los derechos humanos es prueba de ello. La Declaración Universal de 1948 no fue el resultado de un avance paulatino de la codificación o de la conciencia con respecto a la necesidad de proteger los derechos individuales ni continuó la obra de la SN, sino más bien rompió con ella. La Declaración se construyó sobre un silencio: se evitaba mencionar la cuestión de las minorías, para muchos una de las causas principales de la inestabilidad geopolítica que había conducido a la Segunda Guerra Mundial. El mensaje de la Declaración Universal no era tanto uno afirmativo, de protección de los seres humanos, como uno implícito negativo: la nueva organización no se iba a entrometer en la protección de las minorías dentro de los Estados soberanos[28].
Ambigüedades y rupturas semejantes se encuentran en la mayoría de las políticas humanitarias y sociales en las que se involucró la Liga, a las que los historiadores están dedicando una creciente atención[29]. El régimen de protección de refugiados, por ejemplo, se pensó destinado a grupos específicos que se consideraban particularmente merecedores de ayuda como los súbditos del imperio ruso desplazados por la guerra y la revolución o las víctimas armenias del genocidio. No se pensó en la condición del refugiado como un fenómeno individual que pudiera universalizarse. La persecución del tráfico de esclavos muchas veces aparecía más como un deber de las potencias civilizadas que como una respuesta a la violación de los derechos fundamentales de los seres humanos esclavizados. La política sobre el tráfico de mujeres y niños, aunque siempre en disputa, partía muchas veces de visiones paternalistas que buscaban controlar el movimiento de las mujeres jóvenes antes que coadyuvar a su emancipación. La Organización de Salud de la Liga estuvo atravesada a lo largo de su historia por una tensión entre quienes entendían la salud como un derecho social, parte de una concepción amplia de la vida buena, y los que buscaban el control científico o estatal en una materia que consideraban sensible[30].
Que la actividad de los cuerpos de la SN en los terrenos social y humanitario no pueda asimilarse automáticamente a un antecedente de la construcción de derechos universales no significa que esta actividad fuera completamente inútil o que nuestros regímenes internacionales de protección de los refugiados o los derechos humanos hayan roto radicalmente con las ideas jerárquicas que formaban parte de la estructura profunda de la Liga. Como ha mostrado la historiografía reciente, la labor de la organización social o de salud de la SN, o un sistema como el pasaporte Nansen consiguieron mejorar la vida de muchas personas o al menos plantearon un debate sobre su situación. Al hacerlo, dotaron de humanidad ante los ojos de una incipiente opinión pública internacional (que la propia Liga estaba ayudando a construir) a individuos de partes diversas del planeta.
La organización se definió desde el principio por su voluntad de edificar la cooperación internacional sobre las bases de una nueva diplomacia construida alrededor de la transparencia y la opinión pública. De ahí que la SN mostrara una permanente obsesión con las cuestiones de información, y que la sección encargada de ello se convirtiera en la mayor de la organización[31]. La Liga aspiraba a recibir la opinión de muchos, pero también aspiraba a formar esa opinión, a educar a la población mundial en las bondades de la cooperación[32].
La retórica de la opinión y la transparencia no estaban exentas de problemas. Las reuniones en Ginebra, particularmente las de la Asamblea, se caracterizaron por su carácter público. Esto permitió hacerse oír a voces que a veces resultaban molestas, procedentes por ejemplo de los llamados pequeños países. Organizaciones humanitarias que afirmaban representar la opinión pública presionaban en los pasillos ginebrinos a veces para irritación de los Gobiernos nacionales, incluyendo la de los dos principales imperios presentes en la Liga, el británico y el francés. Aunque con un acceso más indirecto y vedado, las quejas del mundo colonial también alcanzaron la SN. Además, la opinión pública no tenía que ser necesariamente una fuerza para la paz. La transparencia podía poner en evidencia cesiones en la negociación que la agitación nacionalista entendía como humillaciones merecedoras de respuesta. Si la opinión era una fuerza para el progreso como la entendían los políticos e intelectuales que dieron forma a la SN (entre ellos el presidente Woodrow Wilson), también era una fuente de zozobra.
El propio Wilson confiaba en la opinión en cuanto que esta hubiese alcanzado un adecuado nivel de ilustración. Los órganos de la Liga esperaban recibir información y opiniones del exterior, pero eso no significa que estuvieran abiertos a cualquier grupo social o cualquier origen geográfico, o al menos no desde el principio. Los defensores de un sistema internacional basado en la transparencia y la opinión pública habían avanzado su causa gracias a la sensación muy extendida entre los ciudadanos europeos y americanos de que la vieja diplomacia secreta y aristocrática era responsable del desastre de la Gran Guerra. También críticos con la vieja diplomacia fueron sectores reformistas de las elites estadounidenses y europeas que desde finales del siglo xix pensaban que las sociedades se enfrentaban a graves tensiones derivadas de los procesos de modernización que solo podrían resolverse con métodos científicos. La Gran Guerra les reafirmó en su visión de la necesidad de despolitizar los conflictos y dejar buena parte de las decisiones en manos de los expertos. Esta solución aplicable en el seno de las fronteras nacionales podía extenderse también a la regulación de los asuntos internacionales. La SN abrazó desde el comienzo con entusiasmo esta mirada tecnocrática sobre la política y en gran medida fue la creadora de la figura (familiar en nuestros días) del experto internacional.
El avance de los expertos se hizo sentir en casi cualquier campo de actuación de la Liga, incluyendo las cuestiones humanitarias y sociales. La historiografía sobre la labor de la SN con los refugiados armenios ha hablado de un «humanitarismo moderno», caracterizado por su secularismo, neutralidad y cientificismo. Aunque los misioneros y filántropos seguían colaborando en las labores humanitarias de la Liga, la atención a los refugiados se realizaba teniendo en cuenta la visión de los expertos sobre los mecanismos más racionales para llevarla a cabo[33]. Igualmente, en las cuestiones sociales se produjo un claro avance hacia la profesionalización en las tareas del cuidado. Este proceso, que ya había dado pasos importantes en el terreno de la salud, se extendió ahora a cuestiones como las campañas contra la prostitución o el cuidado de la infancia[34].
Sin duda en el campo en donde avanzó más la visión tecnocrática de la política internacional fue en el económico. La preocupación de las últimas décadas con los desequilibrios causados por la llamada globalización económica ha conducido a los historiadores a volver la mirada a la Organización Económica y Financiera (OEF) de la Liga, como uno de los primeros intentos de regulación de la economía internacional[35]. El excelente trabajo de Patricia Clavin ha reconstruido la historia de la OEF y ha mostrado su trascendental contribución a la transformación de la organización internacional y de las ideas sobre política económica. Junto a ello, algunos trabajos han subrayado la continuidad entre la coordinación económica de la Entente durante la Gran Guerra y los primeros órganos técnicos de la SN y, posteriormente, con los organismos creados en la segunda postguerra y la propia Comunidad Económica Europea. Otros han subrayado como las intervenciones del Fondo Monetario Internacional pudieran basarse en las operaciones de rescate que la SN condujo en los países de Europa Central en la década de 1920. Algunos autores se han preocupado por la interacción entre los expertos de la Liga y los intereses privados. Los trabajos más recientes han explorado como los órganos económicos de la Liga contribuyeron al surgimiento y difusión de una nueva conceptualización sobre el desarrollo[36].
El interés por la cuestión del desarrollo como un fenómeno internacional o transnacional no es nuevo. Politólogos, economistas o expertos en relaciones internacionales han prestado una destacada atención a los organismos internacionales como administradores de las políticas de desarrollo. La inserción de la cuestión del desarrollo en la agenda de estudio de los historiadores sobre la SN es más reciente y se vincula a una preocupación con la estructura desigual del mundo en el que se fraguó la Liga y que la organización trataba de estabilizar. La idea de desarrollo implica una imaginación jerárquica sobre el espacio, muchas veces a escala planetaria, que surgió en gran medida en el seno de los imperios. De hecho, el estudio sobre el desarrollo y la nueva historia de la Sociedad de Naciones se han beneficiado de la renovación de la historiografía imperial acaecida en las últimas décadas[37].
Como han mostrado los trabajos de Frederick Cooper, el concepto de desarrollo se convirtió en parte del repertorio del gobierno imperial durante el período de entreguerras, cuando las autoridades coloniales se enfrentaban a importantes desafíos sobre su control[38]. De manera parecida, importantes contribuciones recientes han vinculado la creación de organismos internacionales, y en particular de la SN, a los problemas de gobernabilidad a los que se enfrentaban los imperios al finalizar la Gran Guerra. Para decirlo de manera quizás simplificada, algunos sectores dentro de los imperios liberales (en particular el británico) buscaron su salvación a través del internacionalismo[39]. Al contemplar la Liga desde esta perspectiva se privilegia más atender a los objetivos y las ideas de los actores que imaginaron la organización y comprender esta en su contexto, que a juzgar si tuvo éxito o fracaso. Además, esta visión consigue superar el estereotipo de la SN como la obra de unos idealistas que no comprendían la realidad internacional. Lejos de esto, los internacionalistas liberales que imaginaron la Liga entendieron bien los desafíos a los que se enfrentaba el mundo de imperios que esperaban perpetuar.
La SN quiso así construir un orden internacional nuevo sirviendo de contrafuerte al viejo orden imperial. Esto se reflejó bien en muchas de las tareas humanitarias y sociales que asumió la organización, que continuaron la vieja misión civilizadora que se habían arrogado los imperios. Así, el rescate de los refugiados armenios enlazaba con una política de protección humanitaria para con las poblaciones cristianas del Imperio otomano que habían llevado a cabo a lo largo del siglo xix los imperios europeos. En el caso de la lucha contra el tráfico de esclavos, Ginebra reemplazó a Londres como la capital del abolicionismo internacional. Algunos de los actores —misioneros, mujeres de clase media— que habían sido determinantes en impulsar la acción imperial antes de la Primera Guerra Mundial, interpretaron papeles significativos también en el seno de la Liga. Pero la acción de la SN también ayudó a algunos imperios emergentes. Así, el Comité del Opio de la organización internacional contribuyó a impulsar una política internacional fuertemente prohibicionista y dirigida contra los productores que se convertiría en la característica definitoria de las regulaciones internacionales durante la segunda postguerra y que, no casualmente, coincidía con la agenda de Estados Unidos en la materia[40]. En este sentido, la Liga también ayudó a impulsar el ascenso de la potencia americana.
La convergencia más evidente entre gobierno imperial y el internacionalismo de la SN se dio en el caso de los mandatos. Las potencias vencedoras en la Gran Guerra se apropiaron de las posesiones alemanas en África y en el Pacífico, además de los territorios de población mayoritariamente árabe del Imperio otomano. Sin embargo, el nuevo reparto colonial estuvo mediado y tuvo que justificarse a través de un instrumento jurídico-político internacional: los mandatos. La filosofía del sistema consistía en entregar los territorios a la tutela de los imperios, pero como concesión de la Liga y sometidos a la vigilancia de la organización ginebrina. Tradicionalmente, la historiografía consideró este sistema apenas una máscara que encubría la anexión colonial. Ciertamente la justificación de la creación de los mandatos se hacía eco de una visión desarrollista imperial: los territorios así administrados no estaban preparados para el autogobierno y necesitaban de un tutor. Además, la capacidad del Comité Permanente de Mandatos de la SN de fiscalizar la acción de las potencias mandatarias sobre el terreno resultaba muy limitada. Sin embargo, la historiografía reciente ha enriquecido nuestra visión sobre los mandatos mostrando aspectos hasta ahora descuidados, subrayando las complejidades y ambigüedades resultado de la aparición de un organismo internacional en la Administración imperial, mostrando cómo la apelación a la opinión permitió, aunque fuera de manera marginal, que los habitantes de esos territorios pudieran emplear estratégicamente los pocos instrumentos que les ofrecía Ginebra, o explorando cómo el propio sistema abrió paso a formas de influencia indirecta y de control económico que se convertirían en habituales en el período de descolonización[41].
La historiografía reciente sobre la SN ha planteado nuevas preguntas sobre el funcionamiento de las relaciones internacionales más allá de las cuestiones de la diplomacia entre los Estados. Al abordar estos nuevos temas e impulsados por las tendencias señaladas de la historia global, la historia transnacional, y la nueva manera de entender la historia imperial, los historiadores de la Liga se han aproximado a espacios no europeos de manera creciente, en particular Asia y América Latina, y es probable que esta tendencia se incremente en el futuro[42].
Pero estos nuevos temas y espacios no deben ocultar que el problema central para la SN era el de la construcción de un orden internacional[43]. El caso del sistema de mandatos lo demuestra claramente: los instrumentos ofrecidos por la Liga tenían que servir para el gobierno internacional. El estallido de una nueva guerra mundial significó el colapso de ese orden y nos conduce de nuevo al viejo tema de la seguridad. Dos aspectos pueden explorarse sobre este tema. En primer lugar, tendríamos que establecer las conexiones entre la labor de la organización ginebrina en los campos técnicos, humanitarios y sociales y los dilemas de seguridad que afectaban principalmente a Europa, pero también al este asiático. Como ha mostrado una sugerente interpretación de Susan Pedersen, la crisis de seguridad en Europa y la deslegitimación del orden imperial que intentó preservar la Liga se retroalimentaron mutuamente, formando parte de un colapso más amplio del orden global[44]. Es probable que la historiografía avance en este terreno en los próximos años.
En segundo lugar, ¿es posible rescatar en alguna medida la acción de la SN en el campo de la seguridad y la paz? Es difícil evitar la sensación de que la organización estaba mal preparada para responder a los desafíos que le plantearían Japón, Italia y Alemania en la década de 1930. Estados Unidos no era miembro de la Liga y mostraba una enorme reluctancia a comprometerse con la seguridad en el viejo continente, y la organización carecía de instrumentos coercitivos para imponer sus resoluciones. A pesar de ello, algunos trabajos han mostrado cómo a mediados de la década de 1920 la SN resultó muy importante en la estabilidad alcanzada en los acuerdos de Locarno[45]. De hecho, el símbolo de esa estabilidad fue el ingreso de Alemania en la Liga.
Más que en la eficacia de los mecanismos de seguridad impulsados por la SN, la historiografía está avanzando en comprender más adecuadamente qué significaba un concepto como el de seguridad colectiva. Esta expresión no formaba parte de los objetivos de la organización establecidos en el pacto fundador de 1919. El término quizás lo emplease por primera vez el estadista checoslovaco Edvard Beneš en 1924 y su uso no se popularizó hasta finales de la década de 1920[46]. Hasta ese momento, en el seno de la Liga se preferían términos como garantía o defensa mutua. La crítica realista señalaba que un concepto como el de seguridad colectiva, basado en sanciones automáticas y en su aplicación universal, resultaba ilusorio al desconocer las realidades del poder[47]. Otros autores han subrayado que seguridad colectiva consistía en imponer el derecho internacional sobre la fuerza[48]. Pero estas son visiones simplistas. Algunos trabajos recientes han mostrado la complejidad de la visión de seguridad tal y como se entendía dentro y fuera de la SN y la dificultad de establecer fronteras firmes entre derecho y política[49]. En suma, la imbricación de las concepciones de seguridad desarrolladas dentro de la Liga con las que se articulaban por fuera de la organización y la vinculación entre esas concepciones y la labor de la SN en los campos «no políticos» y en los espacios no europeos pueden ofrecer perspectivas novedosas para comprender mejor el papel de la organización en el orden internacional de entreguerras.
Desde comienzos de la década de 1990, los historiadores se han dedicado con entusiasmo al estudio de la SN. Hoy sabemos bastante más sobre la organización y su papel en la configuración de la política internacional en el período de entreguerras, incluyendo la creación de regímenes de gobernanza global que son antecedentes de algunos de los que aún están con nosotros. Sin embargo, el optimismo con el que muchos se acercaron a la organización tras el final de la Guerra Fría parece haberse desvanecido. La globalización no ha ofrecido un mundo sin fronteras ni ha garantizado la influencia de los activistas cosmopolitas de la sociedad civil. La sucesión de crisis, desde el colapso financiero de 2008 hasta la pandemia actual (atravesadas por la crisis climática), parece abocarnos a un repliegue nacionalista, quizás a un proceso de desglobalización y a una creciente conflictividad internacional. En ese escenario, las promesas de las historias globales o transnacionales pudieran desvanecerse[50].
Estas tendencias pudieran afectar al estudio de la SN. No obstante, la historiografía sobre la organización ha alcanzado un cuerpo de practicantes y un número de trabajos que le imprimen su propia dinámica. El interés de los historiadores por la organización, empero, no significa que esta haya atraído el interés de un público más amplio. Es poco probable que un libro sobre la Liga se convierta en un éxito de ventas. A simple vista, la historia de la SN —o en general de una organización internacional— carece del dramatismo y espectacularidad de fenómenos como las dos guerras mundiales o las dictaduras totalitarias. Pero no todos los acontecimientos históricos tienen que estar envueltos en un manto dramático para alcanzar el interés popular. De hecho, durante su existencia, la Liga encontró importantes nichos de popularidad y, en particular, en Gran Bretaña, pero no solo allí, y movilizó a amplios sectores de la sociedad civil en diversas campañas[51]. La Organización de Naciones Unidas, aunque pretendió establecer mecanismos de contacto y movilización similares a los que había empleado la Liga, nunca ha alcanzado niveles similares de apoyo entusiasta[52]. Los fundadores de la ONU quisieron que las realidades de poder se hicieran más evidentes en la nueva organización de lo que lo habían sido en el caso de la SN. Quizás por ello, Naciones Unidas ha sido siempre vista con relativo escepticismo. Por el contrario, al menos durante su primera década, la SN pareció recoger las esperanzas de regeneración utópica de muchos individuos a lo largo del planeta. El espacio de la utopía —y con él el posible interés de un público más amplio— se ha desplazado hoy lejos de las organizaciones internacionales.
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