RESUMEN
Desde los albores del constitucionalismo democrático, se afirma que los tribunales son instituciones inherentemente débiles y, por ello, las posibilidades de limitar a sus contrapartes elegidas democráticamente, por medio del control de constitucionalidad, serían pocas. Sin embargo, el caso de la Corte Constitucional de Colombia desafía esta afirmación dado que en varias sentencias ha limitado el poder de presidentes al cuestionar la constitucionalidad de reformas constitucionales importantes para la agenda gubernamental (como reelección presidencial y paz). Este artículo pretende explicar las razones jurídico-políticas que han hecho que el control judicial de las reformas en Colombia haya sido un instrumento realmente efectivo para la limitación del poder presidencial. Concretamente, el artículo sostiene que la existencia de una arquitectura constitucional adecuada, condiciones político-culturales favorables y una estrategia judicial prudente, le permitió a la Corte Constitucional limitar a un actor mucho más poderoso como el presidente.
Palabras clave: Control de constitucionalidad; reformas constitucionales; presidencialismo; paz; fortaleza institucional.
ABSTRACT
Since the dawn of constitutional democracies, it is commonly believed that the judiciary is an inherently weak branch of government and, hence, its ability to impose meaningful constraints on its elected counterparts would be quite limited. Nevertheless, the case of the Colombian Constitutional Court casts doubts on this conventional wisdom. In several decisions, this Court has managed to curb the power of the presidential office through the review of certain constitutional amendments which were central pieces of the governmental agenda (like presidential re-election and peace). This article aims to explain the legal and political reasons that made judicial review of amendments in Colombia an effective tool to constrain presidential power. More specifically, this document argues that the existence of a sensible constitutional design, propitious political-cultural circumstances, and a prudent judicial strategy allowed the Court to restrain the power of a mightier actor such as the president.
Keywords: Judicial review; constitutional amendments; presidentialism; peace; institutional strength.
En el año 2010, y contra la opinión de buena parte del país, la Corte Constitucional
de Colombia declaró la inconstitucionalidad de una refor- ma constitucional que establecía
una segunda reelección presidencial que hubiese permitido un tercer periodo al presidente
más popular de las últimas tres décadas en Colombia[1]. Como reportan Versteeg et al. (2020: 179, 217, 231), la Corte Constitucional colombiana ha sido la única corte en el mundo que, desde
el año 2000, ha logrado impedir la posibilidad de la extensión del mandato de un Jefe
de Estado que ha intentado prolongarlo mediante reformas constitucionales[2]. Siete años después, la Corte Constitucional nuevamente limitó el poder del presidente,
cuando muy pocos lo esperaban. En un caso mucho menos estudiado por parte de la doctrina,
la Corte Constitucional estableció una serie de restricciones al poder presidencial
en el marco del proceso abreviado de reforma constitucional creado para implementar
las reformas constitucionales y legales dirigidas a ejecutar el Acuerdo de Paz entre
el gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-332/17 (2017). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-332-17.htm
Estos dos casos, en los cuales una corte restringe las competencias de un funcionario
mucho más poderoso, no encajan muy bien en la lógica convencional sobre el poder de
los jueces en relación con el de sus contrapartes elegidas. Desde los albores del
constitucionalismo liberal, se ha dicho que los tribunales son instituciones inherentemente
débiles puesto que, a diferencia del ejecutivo y del legislativo, no tienen la fuerza
de la espada ni de la bolsa, respectivamente. Su fuerza solo es moral (
En este contexto, este artículo pretende responder esta pregunta que indaga por las condiciones jurídico-políticas que hacen que el control judicial de las reformas sea un instrumento realmente efectivo para la limitación del poder presidencial. Más concretamente, y mediante el análisis de una Corte que en general ha sido exitosa en esa empresa, este escrito sostendrá que tres factores jugaron un papel clave en ese resultado positivo. Primero, una arquitectura constitucional adecuada auspició la existencia de jueces autónomos. Segundo, una actitud estratégica por parte de la Corte evitó confrontaciones innecesarias con el ejecutivo (de las que posiblemente hubiese salido mal librada) y permitió dar las batallas (y ganarlas) cuando era verdaderamente propicio hacerlo. En tercer lugar, una serie de factores extrajurídicos, como la presencia de pluralismo político (o condiciones políticas competitivas) y una cultura jurídica adecuada, crearon un espacio político suficiente para que la Corte pudiese aplicar su doctrina de las reformas constitucionales inconstitucionales contra los presidentes de turno.
Para sustentar estos hallazgos, este artículo se dividirá de la siguiente forma. En un primer momento, dará cuenta del marco teórico que soporta el argumento que se acaba de describir. Luego de ello, abordará, en la segunda parte, las sentencias que decidieron sobre las dos reformas que buscaban flexibilizar la prohibición de reelección presidencial en Colombia y mostrará cómo los factores señalados explican que la Corte haya sido capaz de limitar al presidente. La tercera sección, por su parte, estudiará los dos casos sobre la reforma constitucional promovida por el gobierno de Juan Manuel Santos para implementar rápidamente el Acuerdo de Paz por la vía de la flexibilización de la Constitución y argumentará que los tres factores arriba señalados, que jugaron un papel clave en los casos de reelección, están presentes también en estas sentencias de paz. Finalmente, el artículo concluye con algunas reflexiones que invitan a abrir la puerta a análisis interdisciplinarios en el derecho constitucional y a ser cautos con ciertas doctrinas como la de las reformas constitucionales inconstitucionales.
El juez dworkiniano Hércules ejemplifica la visión tradicional de la decisión judicial.
Hércules es una creatura que, para decidir los casos que tiene sobre su escritorio,
solo debe enfocarse en lo que dice el Derecho (
Por ejemplo, y siguiendo nuevamente a Hamilton (
De esto dan cuenta situaciones en las cuales los representantes elegidos popularmente
han tratado de influir en las cortes de lugares tan distantes como Estados Unidos
(
Una consecuencia de lo anterior es que los tribunales constitucionales, en muchas
ocasiones, deben enfrentarse a casos que no solo son jurídicamente difíciles (
Así, un juez que toma una decisión políticamente valiente, sin medir las posibles
reacciones que esta puede provocar, puede estar firmando su propia destrucción o la
vergüenza de un incumplimiento evidente de sus sentencias. Solo para efectos de ilustrar
el punto, la extinta Corte Suprema de Justicia en Venezuela trató de imponer una serie
de limitaciones (derivadas de la Constitución de 1961) al proceso constituyente organizado
por el presidente Hugo Chávez en 1999. Este intento por limitar el proyecto político
del presidente exacerbó su oposición hacia la Corte que, posteriormente, fue suprimida
( Aunque los casos de Venezuela, por una parte, y de Polonia y Hungría, por la otra,
no son equiparables en todos sus aspectos (particularmente en cuanto a que los últimos
parecen ser aún democracias —pero iliberales— a diferencia de Venezuela —en donde
cualquier rastro de democracia ha desaparecido—), en los tres países la rama ejecutiva
ha tratado de consolidar su poder mediante la cooptación de las cortes encargadas
del control judicial. Véase sobre este punto a
Por oposición, diversas experiencias concretas demuestran que cortes supremas como
la estadounidense o la israelí, han preferido darle la razón al gobierno y respaldar
medidas constitucionalmente cuestionables con el fin evitar la ira del ejecutivo,
lograr la ejecución de sus sentencias y esperar por un mejor momento en el cual puedan
efectivamente limitar al ejecutivo. Si bien es cierto que sentencias como Marbury v. Madison o United Mizrahi Bank Ltd. v. Migdal Cooperative Village son lejanas en el tiempo y su análisis puede adelantarse desde diversas perspectivas,
una de las propuestas más sugerentes ha sido expuesta en años recientes por autores
como Dixon e Issacharoff ( Estos autores se refieren a cortes localizadas no solo en Estados Unidos e Israel,
sino también en India, Alemania, Colombia, Chile, Corea del Sur, Tailandia y Suráfrica.
En resumen, como bien arguye Mann (
En ese marco, ¿qué significa ese llamado a la prudencia y a la sensatez política?
Una de las respuestas más comunes tiene que ver con el uso de estrategias judiciales
(
Como expresan Dixon e Issacharoff (
A pesar de lo dicho en la sección anterior, y como se explorará en los casos de la reelección presidencial y de paz, el éxito de los aplazamientos de segundo orden depende, en buena medida, de una serie elementos. Estos elementos, justamente, constituyen los ingredientes que hacen que una corte pueda limitar instituciones que, a primera vista, son más fuertes. En otras palabras, la simple existencia de un juez estratégico no es suficiente para que este, efectivamente, tenga la capacidad de limitar judicialmente órganos en principio más poderosos como es el caso de presidentes o cámaras legislativas. Los aplazamientos de segundo orden requieren de jueces (i) autónomos, esto es, capaces de resistir presiones externas que les impidan crear doctrinas y tesis y aplicarlas en el futuro; (ii) que estén dispuestos a usar las estrategias a las que recurren para salvaguardar los valores constitucionales; y (iii) que tengan la capacidad de hacer cumplir sus fallos aun contra la voluntad del ejecutivo. Estas tres características (autonomía, compromiso normativo y efectividad de las sentencias), hacen que un juez sea lo suficientemente poderoso para que su control sea verdaderamente eficaz contra los impulsos inconstitucionales de ejecutivos carismáticos.
¿Cómo conseguir que una corte adquiera estas características? Primero, el diseño constitucional
es importante. Mecanismos de selección y remoción de jueces que no estén bajo el control
de un solo actor, pueden prevenir la existencia de cortes cooptadas al servicio de
los órganos elegidos popularmente (
No obstante, la arquitectura constitucional podría ser necesaria, pero no suficiente
para lograr cortes robustas con el poder de detener proyectos políticos inconstitucionales
auspiciados por gobiernos fuertes (
Frente al pluralismo político, se debe decir que la ausencia de un frente político
unificado en torno a los proyectos políticos presidenciales auspicia la autonomía
judicial y el respeto por las decisiones judiciales. En contraste, la cohesión política
alrededor del presidente desincentiva la existencia de cortes autónomas y respetadas.
En efecto, un ambiente político plural en el que exista fragmentación política (porque las fuerzas políticas en el legislativo o en la sociedad están divididas)
impiden que un presidente molesto con una corte pueda coordinar los actores necesarios
para influenciar una decisión que la corte está por tomar o para rebelarse frente
a una decisión adversa (
El pluralismo político también puede tomar la forma de incertidumbre electoral. En aquellas situaciones en las que, por ejemplo, un presidente teme que él mismo o
su partido pueden perder las próximas elecciones, afectar la independencia de una
corte o eludir sus sentencias puede ser contraproducente. Ginsburg (
Pero autonomía y respeto no son suficientes. Jueces autónomos y respetados pueden
estar al servicio de la opresión. Varios autores destacan que justo antes y poco después
de la dictadura de Pinochet en Chile, la rama judicial de ese Estado era, en buena
medida, independiente y sus sentencias eran efectivas. No obstante, el judicial chileno
dejó pasar la oportunidad para proteger los derechos de las personas y limitar el
poder (
El argumento central de esta parte es que a pesar de que los tribunales son órganos más frágiles que los órganos elegidos del Estado y encuentran por ello dificultades para limitar estas instituciones más poderosas, una actitud estratégica puede contribuir a la limitación de los impulsos inconstitucionales de, particularmente, el ejecutivo. El éxito de las estrategias descritas requiere la presencia de cortes autónomas, respetadas (o efectivas) y comprometidas con los valores constitucionales. A su vez, esas características son producidas por factores de jure (como el diseño institucional) y de facto (como el pluralismo político y una cultura adecuada). Como veremos, la Corte Constitucional de Colombia tuvo la capacidad de limitar dos proyectos presidenciales relevantes como resultado de su actitud estratégica, aunada a un diseño constitucional sensato y factores políticos propicios.
Como se mencionó más arriba, la Corte Constitucional de Colombia ha sido el único
tribunal en el mundo capaz de detener el ánimo continuista de un presidente desde
el año 2000. Y lo hizo no solo en el marco de una «fiebre reeleccionista» que se ha
expandido exitosamente en Latinoamérica en las últimas dos décadas (
En este primer caso, la Corte Constitucional recurre a un aplazamiento de segundo orden. La Corte, en 2005, era consciente que no podía detener la primera reelección del entonces todopoderoso presidente Álvaro Uribe. Sin embargo, prefirió esperar y preparar el terreno para dar la batalla cinco años después. La Corte gozaba entonces de cierto grado de autonomía y eso le permitió recurrir a esa estrategia sin enfrentar ninguna reacción adversa de Uribe y obtener el cumplimiento de su decisión. Además, su compromiso con la Constitución fue determinante para diseñar una estrategia dirigida a la limitación del poder del gobernante.
Para soportar estas consideraciones, se debe señalar, primero, que la Corte ha sido
una institución independiente, al menos desde su diseño formal ( Art. 239, Constitución Política de Colombia de 1991. Art. 174.3, Constitución Política de Colombia de 1991. Art. 241.12, Constitución Política de Colombia de 1991. Art. 239, Constitución Política de Colombia de 1991. Ibid.
Por otro lado, dos factores han contribuido a la consolidación de la reconocida disposición o compromiso que la Corte ha mostrado con la limitación del poder presidencial y la protección
de los derechos. En primera medida, la Constitución de 1991 establece una serie de
restricciones al presidente que la Corte ha considerado, siempre, que constituye uno
de los rasgos distintivos de la carta política ( Art. 86, Constitución Política de Colombia de 1991.
Este contexto normativo y cultural es importante, porque en 2004 el presidente Uribe
y su inmensa coalición legislativa promovieron y aprobaron una reforma constitucional
que derogó la prohibición de reelección presidencial inmediata que existía en el país
desde 1910. Sectores muy influyentes de la población como sus partidarios políticos,
varios medios de comunicación, líderes de opinión y gremios económicos, apoyaban esta
reforma ( Una nítida mayoría. (2005). El Tiempo, 21-6-2005. Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1957821
En este complicado panorama, en la Sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional
concluyó que la reforma era compatible con la Constitución dado que no se incrementaban
los poderes del presidente sino, únicamente, su periodo Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1040/05 (2005). Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-1040-05.htm
Sin embargo, a diferencia de lo que señalan Cifuentes, Arango y Restrepo, es necesario
aclarar que la estrategia de la Corte no consistió simplemente en evitar la molestia
del poder presidencial, así como una posible reacción en su contra por parte del gobierno.
Además de ello, la Corte allanó el terreno jurídico al establecer que solo una reelección
era constitucional (insinuando que una segunda no lo sería). La Corte tuvo suficiente
autonomía (tal vez dada por su popularidad entre la opinión pública) para sugerir
esta consecuencia jurídica de una posible segunda reelección presidencial (
Con este movimiento tan ingenioso, la Corte evitó el incumplimiento de su sentencia (y los temidos «Planes B») al darle vía libre a la reelección del presidente. Era poco probable que el gobierno tomara alguna represalia contra la Corte por una declaración teórica, como sucede justamente, en los aplazamientos de segundo orden. Al mismo tiempo, sin embargo, al reconocer que esta sería una lucha que no podría ganar, prefirió esperar por mejores circunstancias para dar la pelea. Para ello, a partir de su análisis derivó una implicación para casos futuros destinada a limitar al presidente Uribe y su inmenso poder. Esta implicación sería fundamental en el segundo acto de la Corte.
Hacia finales del segundo periodo de Uribe, el Congreso aprobó un referendo constitucional
por medio del cual se le preguntaría a la ciudadanía si estaba de acuerdo con una
reforma constitucional para permitir una segunda reelección o, en este caso, un tercer
periodo para el presidente. La Corte Constitucional, nuevamente, sería la protagonista.
La Constitución establece que la Corte debe controlar la constitucionalidad de este
tipo de referendos de oficio Art. 241.2, Constitución Política de Colombia de 1991.
A diferencia de 2005, en 2010 había una buena dosis de pluralismo político. En primer
lugar, el frente unificado que respaldó a Uribe en la primera reelección se había
fragmentado y con esto, la Corte tenía muchos más aliados en caso de que decidiera
contra la reforma. En concreto, las élites que cinco años atrás auspiciaron la permanencia
de Uribe en el poder, esta vez manifestaron su desacuerdo con un tercer periodo. Miembros
actuales y antiguos de su gobierno, el partido conservador y representantes de la
iglesia católica, por mencionar algunos ejemplos, señalaron que una nueva reelección
no le haría bien ni a Uribe ni al país ( Uribe y sus apuntes sobre la reelección (2010). Semana, 25-2-2010. Disponible en: http://www.semana.com/politica/articulo/uribe-apuntes-sobre-reeleccion/113604-3 Estado de opinión bipolar (2009). Semana, 5-12-2009. Disponible en: http://www.semana.com/nacion/articulo/estado-opinion-bipolar/110685-3
Pero además de estas deserciones, otros actores clave, como diversos medios de comunicación,
actores internacionales (como el presidente de Estados Unidos y el ministro de Asuntos
Exteriores, Unión Europea y Cooperación), la mitad de los miembros de la asamblea
que redactó la Constitución de 1991 y múltiples exjueces de la Corte, entre otros,
se pronunciaron en contra de la reelección ( El «choque de trenes» entre el Gobierno y la Corte Suprema está sin árbitro (2009).
El Tiempo, 10-6-2009. Disponible en: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5409204
En este escenario de pluralismo político y compromiso con los valores de la Constitución,
la Corte Constitucional consideró que el momento era oportuno para completar la estrategia
iniciada en el primer acto. En la sentencia C-141 de 2010, la Corte determinó que
una segunda reelección presidencial sustituía valores esenciales de la Constitución
como la separación de poderes y la igualdad. Más específicamente, y con apoyo explícito
en la implicación de la sentencia de 2005 según la cual solo una reelección era constitucional,
la Corte concluyó que un nuevo periodo para un presidente que ya había completado
dos periodos desajustaría los controles que la Constitución originalmente había previsto
para enmarcar el poder presidencial y aumentaría desproporcionadamente sus prerrogativas Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-141/10 (2010). Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm
Luego de la sentencia, el presidente Uribe afirmó que en un Estado de Derecho los
gobernantes tenían que aceptar las decisiones del judicial y, por esa razón, estaba
preparado para cumplir con la decisión de la Corte Constitucional y hacerse a un lado.
El país celebró el fallo y el prestigio de la Corte se incrementó incluso más (
Finalmente, en cuanto a la protección de valores, se podría decir, con apoyo en Ferreyra
( Opinión Consultiva Corte IDH, 7 de junio de 2021. Esta opinión consultiva de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos tiene como trasfondo el caso de Bolivia en donde
su Tribunal Constitucional Plurinacional consideró que la limitación constitucional
a la reelección presidencial era contraria al art. 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Véase al respecto a
En ese contexto, se puede concluir señalando que la cultura jurídica prevalente llevó
a la Corte a hacer un análisis de la realidad mucho menos formalista que el adelantado
en 2005 (
Como se estudiará, estos mismos factores también serían relevantes unos años después bajo la administración de Juan Manuel Santos.
Esta estrategia de dos actos continuó con el proyecto político más importante del sucesor de Uribe: Juan Manuel Santos. Como se explicará, la implementación jurídica del Acuerdo de Paz entre el gobierno de Colombia y las FARC-EP supuso la expansión del poder presidencial en el ámbito de la reforma constitucional y la correlativa reducción de los poderes del Congreso. En ese marco, la Corte nuevamente empleó un aplazamiento de segundo orden para contener el poder presidencial.
En septiembre de 2016, el gobierno de Santos y los líderes de las FARC-EP firmaron
un detallado Acuerdo para poner fin al conflicto armado entre el Estado y esa guerrilla,
conflicto que se prolongó por más de cinco décadas y que afectó la vida de millones
de colombianos. Un problema que debían solventar las partes tenía que ver con la plena
implementación jurídica del Acuerdo. En concreto, esta implementación requería una
serie de reformas constitucionales cuyo propósito era incorporar elementos del Acuerdo
en la Constitución. Por ejemplo, la institución de una nueva jurisdicción especial
que juzgaría a los participantes del conflicto que hubiesen cometido delitos graves
y que buscaría la reparación de las víctimas, suponía la modificación de la Constitución
que no preveía tal jurisdicción (
En un primer momento, las FARC-EP propusieron la convocatoria a una asamblea nacional
constituyente para redactar una nueva constitución. Para ese grupo, el proceso de
reforma constitucional ordinario tomaba mucho tiempo y esa demora podría poner en
peligro la estabilidad jurídica del Acuerdo. El gobierno del presidente Santos, por
su lado, ofreció una alternativa que las FARC-EP finalmente aceptaron: el plan gubernamental
consistía en reformar las cláusulas de reforma constitucional para crear una vía rápida
de cambio constitucional (de aquí en adelante «fast track») con el fin de aprobar, con celeridad, las reformas constitucionales que requería
el Acuerdo (
Dos aspectos deben destacarse del fast track. Primero, la flexibilización de la Constitución implicó que las facultades de deliberación y poderes de decisión del Congreso se redujeran y se transfirieran al presidente. Específicamente, el fast track preveía que los congresistas no podían presentar modificaciones a los proyectos de reforma constitucional para implementar el Acuerdo de Paz presentados por el gobierno (salvo que tuvieran un aval previo de este). Además de ello, los miembros del Congreso solo podían aprobar o rechazar, en su integridad, la totalidad de estos proyectos gubernamentales (esto es, no podían votar sobre disposiciones o artículos individuales). Segundo, el fast track estableció, en su artículo final, que este procedimiento abreviado de reforma solo se activaría «a partir de la refrendación popular del Acuerdo…» (Acto Legislativo 1, 2016).
Para lograr dicha ratificación popular, el gobierno promovió un plebiscito en el que
se preguntó a la ciudadanía si estaba a favor (o no) del Acuerdo. Contra todos los
pronósticos, una estrecha mayoría de los votantes rechazó el Acuerdo Congreso colombiano refrenda acuerdo de paz con las FARC. (2016). Deutsche Welle, 1-12-2016. Disponible en: https://bit.ly/3P7KPCF
El ambiente político en el cual estos eventos se desarrollaron no era propicio para
la autonomía judicial. Debe notarse que el nivel de pluralismo político era relativamente
bajo. Si bien el gobierno y la oposición estaban en orillas opuestas, el escenario
político era muy volátil. Las FARC-EP declararon que sin fast track volverían a la guerra, mientras que el uribismo expresó que una asamblea nacional constituyente era indispensable Uribe, como las FARC, propone una constituyente. (2015). Semana, 27-10-2015. Disponible en: https://bit.ly/3M5kQKc
En ese contexto, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del fast track. La Corte debía resolver, entre otros asuntos, si, en efecto, la refrendación del Congreso
era suficiente para activar el fast track. En la sentencia C-699 de 2016, la Corte actuó estratégicamente una vez más ( Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-699/16 (2016a). Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/C-699-16.htm Esta fue la percepción de un antiguo integrante de la Corte Suprema de Justicia de
Colombia. Véase «La Corte está tomando decisiones políticas»: Jaime Arrubla. (2016).
Semana, 21-12-2016. Disponible en: https://bit.ly/3M3og07
Nótese cómo la Corte consiguió equilibrar varios principios en un escenario difícil. Por una parte, abrió la puerta para la implementación de un Acuerdo que establecía la desmovilización del grupo armado más grande de Colombia y, con esto, contribuyó a la reducción de la violencia en un país que la ha sufrido por mucho tiempo. Por otro lado, dejó entrever que, en todo caso, el logro de la paz no significaba una suerte de licencia para infringir la supremacía constitucional. La «refrendación popular» exigía el concurso de la oposición y, para ello, la deliberación y el consenso debían ser valores orientadores de la implementación del Acuerdo. Por último, y de una manera muy semejante a la primera sentencia de la primera reelección, la Corte preparó el terreno legal para limitar las prerrogativas presidenciales en el fast track en el futuro cercano.
Cuando esta primera sentencia de paz se produjo en 2016, el ambiente político era inestable y tanto quienes apoyaban el Acuerdo como quienes se oponían, plantearon salidas extraconstitucionales. Por eso, la Corte, sin renunciar a su tarea de guardiana de la Constitución y gracias al grado de autonomía y compromiso constitucional que la ha caracterizado, aceptó la importancia constitucional de un valor como la paz pero, a la vez, sembró las semillas para limitar el poder presidencial en la implementación del Acuerdo. Esta delicada estrategia auspició el cumplimiento de su fallo: ningún actor (opositor, gubernamental o guerrillero), persiguió seriamente algún tipo de represalia contra la Corte o alguna clase de alternativa extraconstitucional y, por el contrario, acataron su dictamen.
Unos meses después, la constitucionalidad de algunas partes del fast track volvería a estar sobre la mesa de la Corte. El expresidente Uribe y sus seguidores
persistieron en sus críticas al Acuerdo y organizaron movilizaciones públicas en su
contra Uribismo alista nueva marcha el 1° de abril en contra del Gobierno. (2017). El Tiempo, 28-3-2017. Disponible en: https://bit.ly/3N50mBi Luego de revisar el archivo digital del diario El Tiempo durante los meses anteriores
a la expedición de la segunda sentencia de fast track (enero a abril de 2017), no se halló ninguna declaración gubernamental sobre el este
segundo fallo de la Corte Constitucional.
En una providencia judicial inesperada para muchos, la Corte Constitucional restringió
las facultades presidenciales en el proceso de reforma en el marco del fast track. En la sentencia C-332 de 2017, la Corte concluyó que la prohibición impuesta a los
congresistas de presentar modificaciones a los proyectos de reforma constitucional
presentados por el gobierno (salvo que existiese autorización gubernamental expresa)
y de discutir y votar artículos individuales, cercenaba los poderes de decisión y
deliberación del Congreso y los transfería al presidente. Uno de los argumentos centrales
para arribar a esta conclusión fue, justamente, las consideraciones de la primera
sentencia sobre fast track. La Corte estimó que los espacios de deliberación a lo largo del proceso de paz habían
sido realmente escasos. En ese sentido, en el fallo se observó que (i) las negociaciones
de paz con las FARC-EP habían sido predominantemente secretas; (ii) solo el gobierno
tenía la iniciativa de reforma constitucional vía fast track; (iii) el gobierno podía limitar la esfera de decisión del Congreso al autorizar o
rechazar posibles modificaciones propuestas por los congresistas a los proyectos de
reforma presentados por el gobierno; y (iv) la deliberación del Congreso sobre las
propuestas de reforma presidenciales era mínima porque se le obligaba a rechazar o
aprobar estas propuestas gubernamentales en bloque. Como consecuencia de lo
anterior, y haciendo eco de los principios sentados en la sentencia C-699 de 2016,
la Corte decidió que dicha prohibición era inconstitucional y que el Congreso podía
presentar autónomamente modificaciones a los proyectos de reforma y aprobar o rechazar
disposiciones individualmente consideradas Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-332/17 (2017). Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-332-17.htm
Con esta sentencia se consumó el aplazamiento de segundo orden iniciado en la primera
decisión de paz. Las circunstancias en 2017 eran más propicias que en 2016. Primero,
porque el nivel del pluralismo político era mayor. No solo la fragmentación entre
simpatizantes y detractores del Acuerdo se mantuvo dentro de los cauces institucionales
(nadie sugirió salidas extra-constitucionales, como en 2016), sino que también las
elecciones presidenciales se avecinaban y era muy probable que un candidato opositor
sucediese a Santos en la presidencia (como efectivamente sucedió con Iván Duque en
2018). Estas dos circunstancias neutralizaron la posibilidad de una reacción adversa
en contra de la Corte por parte del gobierno o de las FARC-EP y ampliaron el espacio
de autonomía para que la Corte decidiera limitar el poder presidencial sin miedo a
represalias. Aunque es cierto que el gobierno y las FARC-EP lamentaron la decisión,
nunca intentaron eludir el cumplimiento de la sentencia por canales extrajurídicos «No es el fin del mundo»: Mininterior sobre decisión de la Corte. (2017). El Tiempo, 8-5-2017. Disponible en: https://bit.ly/37uDVGA
La Corte, asimismo, continuó con su decidido compromiso normativo con la Constitución.
La sentencia limitó el poder del presidente y garantizó los derechos de las minorías
políticas. Como advierten Tushnet y Botero (
El florecimiento de las cortes constitucionales alrededor del mundo y el optimismo
sobre su capacidad para consolidar la democracia constitucional parece estar en declive
(
Como se pudo observar, incluso una Corte exitosa como la colombiana depende de una serie de factores externos como la existencia de un diseño constitucional apropiado, condiciones políticas y culturales adecuadas, así como de decisiones estratégicas prudentes. Esto demuestra que el destino de incluso cortes robustas como la de Colombia, no siempre está en sus manos, sino en las de actores que tienen más poder para influenciar sus decisiones. En otras palabras, la producción de todos los supuestos que dan cuenta del éxito de la Corte Constitucional, no depende completamente de ella.
Lo que se acaba de afirmar tiene una serie de implicaciones relevantes. Primero, la
introducción de una doctrina jurídica que les permita a las cortes evaluar la constitucionalidad
de las reformas (como la teoría de la sustitución) no garantiza, por sí sola, que
esta se usará para mantener y profundizar los valores constitucionales. Landau y Dixon
(
En segundo lugar, si el éxito de las cortes se supedita muchas veces a la concurrencia
de ciertas condiciones políticas y culturales que están en constante cambio, este
éxito es, entonces, contingente. La selección de los casos que se analizaron responde
al interés de evidenciar el tipo de factores que incidieron en el éxito de la Corte
Constitucional al limitar al presidente. Pero, en otras ocasiones, particularmente
cuando algunos de estos factores están ausentes, esa misma Corte no ha logrado proteger
la Constitución como es debido (por ejemplo, en los casos de la reforma constitucional
a la justicia de 2016) Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-285/16 (2016b). Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/c-285-16.htm y Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-373/16 (2016c). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/C-373-16.htm
Finalmente, y en línea con lo anterior, es preciso decir que el éxito de los aplazamientos
de segundo orden también está conectado con estos factores políticos. Una de las razones
por las cuales la Corte pudo limitar la expansión del poder de Uribe y de Santos fue,
justamente, que en el segundo acto de la estrategia las condiciones políticas habían
cambiado y eran favorables para la expedición de una sentencia afirmativa. Pese a
lo anterior, ese momento oportuno puede tardar en llegar y las cortes deberán enfrentarse
al complejo dilema de enfrentarse a un órgano más fuerte (y arriesgarse a ser subyugadas)
o seguir esperando (y tolerar temporalmente abusos contra la constitución, como ha
ocurrido con algunos casos de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos relacionados
con los derechos de los prisioneros acusados de terrorismo) (
[1] |
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-141/10 (2010). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm |
[2] |
En varios casos recientes en la región, por el contrario, se ha autorizado la reelección
presidencial a pesar de la existencia de una prohibición constitucional explícita,
autorización que en algunas ocasiones ha contado con el apoyo de los tribunales encargados
del control de constitucionalidad (Costa Rica —2003—, Nicaragua —2009—, Honduras —2015—,
Bolivia —2017— y El Salvador —2021—). Véase al respecto a Landau y Dixon, 2019. Dos
estudios muy interesantes que dan cuenta de la expansión de la reelección presidencial
en los últimos años en Latinoamérica luego de su restricción en la década de los noventa
del Siglo xx, puede verse en Treminio ( |
[3] |
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-332/17 (2017). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-332-17.htm |
[4] |
Aunque los casos de Venezuela, por una parte, y de Polonia y Hungría, por la otra,
no son equiparables en todos sus aspectos (particularmente en cuanto a que los últimos
parecen ser aún democracias —pero iliberales— a diferencia de Venezuela —en donde
cualquier rastro de democracia ha desaparecido—), en los tres países la rama ejecutiva
ha tratado de consolidar su poder mediante la cooptación de las cortes encargadas
del control judicial. Véase sobre este punto a |
[5] |
Estos autores se refieren a cortes localizadas no solo en Estados Unidos e Israel, sino también en India, Alemania, Colombia, Chile, Corea del Sur, Tailandia y Suráfrica. |
[6] |
Art. 239, Constitución Política de Colombia de 1991. |
[7] |
Art. 174.3, Constitución Política de Colombia de 1991. |
[8] |
Art. 241.12, Constitución Política de Colombia de 1991. |
[9] |
Art. 239, Constitución Política de Colombia de 1991. |
[10] |
Ibid. |
[11] |
Art. 86, Constitución Política de Colombia de 1991. |
[12] |
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[13] |
Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1040/05 (2005). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-1040-05.htm |
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Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-141/10 (2010). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm |
[19] |
Opinión Consultiva Corte IDH, 7 de junio de 2021. Esta opinión consultiva de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos tiene como trasfondo el caso de Bolivia en donde
su Tribunal Constitucional Plurinacional consideró que la limitación constitucional
a la reelección presidencial era contraria al art. 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Véase al respecto a |
[20] |
Véase a Cobb, J. y Casey, N. ( |
[21] |
Casey, N. ( |
[22] |
Congreso colombiano refrenda acuerdo de paz con las FARC. (2016). Deutsche Welle, 1-12-2016. Disponible en: https://bit.ly/3P7KPCF |
[23] |
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[24] |
Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-699/16 (2016a). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/C-699-16.htm |
[25] |
Esta fue la percepción de un antiguo integrante de la Corte Suprema de Justicia de Colombia. Véase «La Corte está tomando decisiones políticas»: Jaime Arrubla. (2016). Semana, 21-12-2016. Disponible en: https://bit.ly/3M3og07 |
[26] |
Uribismo alista nueva marcha el 1° de abril en contra del Gobierno. (2017). El Tiempo, 28-3-2017. Disponible en: https://bit.ly/3N50mBi |
[27] |
Luego de revisar el archivo digital del diario El Tiempo durante los meses anteriores a la expedición de la segunda sentencia de fast track (enero a abril de 2017), no se halló ninguna declaración gubernamental sobre el este segundo fallo de la Corte Constitucional. |
[28] |
Véase Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-332/17 (2017). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-332-17.htm |
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