LA PRESENCIA DE MUJERES EN EL PODER LEGISLATIVO Y EJECUTIVO A NIVEL ESTATAL Y AUTONÓMICO: ESTADO DE LA CUESTIÓN Y ANÁLISIS DESDE UNA PERSPECTIVA NORMATIVA Y CUANTITATIVA

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

El art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos^[1] establece que «toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país». Esta igualdad en el acceso al poder y a las funciones públicas es condición necesaria para la salud y la calidad de las democracias que habitamos (‍García Escribano, 2011). Así se recogió, cinco décadas después, en el objetivo G de la Plataforma de Acción de la Conferencia de Beijing^[2], dedicado a la «mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones». Su apdo. 182 señala que «las mujeres que ocupan puestos políticos y de adopción de decisiones en los Gobiernos y los órganos legislativos contribuyen a redefinir las prioridades políticas, al incluir en los programas de los Gobiernos nuevos temas que atienden y responden a las preocupaciones en materia de género, los valores y las experiencias de las mujeres y ofrecen nuevos puntos de vista sobre cuestiones políticas generales».

Veinte años más tarde de aquella Conferencia Mundial, la misma Asamblea General propone, nuevamente en el objetivo 5 de la Agenda 2030^[3], la participación plena y efectiva de las mujeres en todos los niveles decisorios de la vida política, económica y pública. Tal insistencia confirma la actualidad de una participación superficial de las mujeres en los asuntos públicos y en la toma de decisiones, así como la fortaleza de viejos obstáculos y la emergencia de nuevas barreras que siguen dificultando la carrera política de la mitad de la población (‍Hernando Gonzalo, 2003; ‍Gaeta Quezada y Álvarez Rodríguez, 2020).

La lucha silenciosa y sostenida que muchas mujeres ejercieron en los espacios intermedios de la familia, la educación y el mercado de trabajo desde los años ochenta contribuyó a debilitar las fronteras entre lo público y lo privado y a favorecer su interés por la política y por un reparto equitativo del poder (‍Serra Cristóbal, 2008). Ahora bien, a pesar de la paulatina incorporación de la mujer al espacio público, el llamado techo de cristal conserva su consistencia en el ámbito de la política, donde «la cultura organizativa de raíces patriarcales, la old boy networks» excluye y aísla a las mujeres como elementos extraños de un tiempo y espacio masculinos. La entrada y sobre todo la permanencia en la élite política no resultan, en su mayor parte, de los méritos o de la capacidad de las candidatas, sino de pertenecer al núcleo de confianza que acapara y reparte el poder, principalmente en base al aval de la antigüedad en puestos gerenciales o a la asistencia habitual a los lugares de encuentro, ya sean cenas, copas o viajes (‍Verge Mestre, 2008). A estos factores, menos visibles, se suman otros como la triple jornada, los roles y estereotipos de sexo y una cultura política masculina que configura la organización de las estructuras y el curso de los reclutamientos. Todos ellos ralentizan o suspenden la carrera política de las mujeres. Está claro que en política el tiempo de las mujeres sigue siendo en 2021 un tiempo frágil, subordinado al mito masculino de una existencia humana independiente y autónoma (‍Novo Vázquez, 2010).

Esa nueva ubicación social de la mujer en lo público favoreció cierto activismo feminista que finalmente hizo posible la adopción de estrategias de paridad en los partidos políticos y en los ordenamientos jurídicos del país, como la introducida por la disposición adicional segunda de Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres (LOI) de modificación del art. 44 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG)^[4].

La regla legal de la composición equilibrada^[5] en las candidaturas electorales al Congreso, municipios y asambleas legislativas de las comunidades autónomas se considera una reforma fundamental para la igualdad real entre mujeres y varones en los distintos niveles territoriales del poder legislativo. Este nuevo derecho formal a un reparto simétrico del poder amplía aquel derecho político al sufragio que conquistó el feminismo de la segunda ola, un derecho que, sin embargo, no se ha establecido como mandato genérico en el poder ejecutivo, donde un marco jurídico heterogéneo regula de manera diversa la paridad en la formación de los Gobiernos.

El objeto principal de este trabajo es, precisamente, describir la evolución de la presencia de mujeres en el Gobierno de la nación y en los Gobiernos autonómicos entre 1996 y 2019 y analizar el grado de incidencia de la regulación estatal y autonómica sobre composición equilibrada en esta realidad. Con ello se persigue una doble finalidad: evaluar la eficacia de la norma en base a los datos expuestos y detectar brechas de género en la élite política del país.

El estudio de la paridad en los Ejecutivos del país se realiza, por tanto, en su dimensión normativa y cuantitativa. El apdo. III analiza la regulación estatal y autonómica sobre composición equilibrada, tanto en el nivel de los órganos superiores (nivel 1), como en el nivel de los órganos directivos (nivel 2). Con ello, se trata de conocer el carácter obligatorio o potestativo de la norma, así como el conjunto de órganos al que se aplica, de forma que puedan proponerse mejoras legislativas que supongan no solo la igualdad numérica en la composición de los Gobiernos, sino que eviten el fenómeno de la segregación vertical en los niveles jerárquicos superiores. En el apdo. IV, el estudio cuantitativo se centra en la evolución del porcentaje de mujeres en el nivel 1 de los Gobiernos analizados^[6], entre 1996-‍2019, y muestra la existencia de brechas de género en la ocupación de los departamentos y de las presidencias de los dieciocho territorios. Finalmente, a la luz de los datos presentados se examina la eficacia de la norma, para lo que resulta útil exponer también la relación entre las dos dimensiones de la paridad en el ámbito legislativo: la relación entre el mandato de paridad y la presencia de diputadas y parlamentarias a lo largo del periodo observado. Frente a la diversidad de reglas establecidas para los Ejecutivos^[7], en este otro ámbito se dispone para todo el territorio nacional una única regla impositiva de carácter sancionable^[8] que, sin duda, ha reformado sustancialmente el ordenamiento a favor de la igualdad efectiva entre mujeres y varones en el espacio público de la representación política.

II. NO SON CUOTAS, ES PARIDAD[Subir]

El movimiento feminista por la paridad se inicia en Europa y en América Latina a principios de los noventa como propuesta política para un nuevo reparto de poder entre mujeres y varones. La razón fundamental de esta vindicación, inscrita en el feminismo de la igualdad de tradición universalista, es «irracionalizar el monopolio masculino del poder» y forzar un nuevo proyecto social donde ambos sexos compartan no solo los recursos, sino también las responsabilidades derivadas de una vida en común (‍Cobo Bedia, 2002, ‍2004).

La idea de paridad parte de la premisa de la dualidad sexual de la especie humana, y de esta premisa deriva también la exigencia de una participación política paritaria. Así se establece en la Declaración de Atenas de 1992^[9] bajo la fórmula, en palabras de Agacinsky (1998), de «mixitud efectiva»: «[...] porque las mujeres representan más de la mitad de la población. La democracia exige la paridad en la representación y en la administración de las naciones». Esta justicia numérica, que se convierte en una de las grandes discusiones de nuestro siglo, se articula gracias a la paridad en su doble dimensión: como herramienta y como principio democrático (‍Álvarez Rodríguez, 2017b).

El concepto de paridad, por tanto, es un concepto complejo, que no se agota en su dimensión cuantitativa. Si bien en democracia los números cuentan y la presencia paritaria de mujeres en los niveles decisorios de los Gobiernos supone de facto un cambio social importante, es cierto que una transformación sustancial de la sociedad y una mejora efectiva de la vida de las mujeres ha de venir acompañada de otros elementos. Normalizar el equilibrio de género en la composición de las instituciones mediante herramientas jurídicas que impongan ciertos porcentajes constituye un factor necesario en cualquier sistema democrático, pero no es suficiente para neutralizar la dominación masculina en el poder político (‍Salazar Benítez, 2019).

En la misma línea, Álvarez Rodríguez sostiene que «la calidad democrática va unida, entre otros factores, a una mayor y mejor participación femenina en las instituciones representativas». Para ello se han adoptado estrategias de promoción de las mujeres, que pueden clasificarse de forma genérica en herramientas cuantitativas o cuotas y medidas postcuotas. Es un hecho que las cuotas electorales aplicadas en nuestro país, hace más de una década, han traído más participación femenina a los Parlamentos, pero no puede decirse que esta participación sea mejor. En este sentido, la Unión Interparlamentaria, convencida de que las mujeres constituyen un motor de cambio en las instituciones, elaboró en 2012 un plan de acción para que los Parlamentos se conviertan en «Parlamentos gender-sensitive»^[10] en su organización, en su funcionamiento y en la producción normativa, anulando ciertos efectos negativos de la discriminación estructural que padecen las mujeres, como los fenómenos de la segregación vertical en los órganos internos de las cámaras o la gueticización (segregación horizontal) que supone la reclusión de las mujeres en áreas tradicionalmente femeninas (‍Álvarez Rodríguez, 2017c).

La emergencia del nuevo paradigma de democracia paritaria frente al modelo instrumental de las cuotas electorales exige aclarar que el uso temprano e impropio de la expresión cuota, a partir de los ochenta, frente al nuevo término de paridad en el ámbito de la representación política, hizo que aquella se consolidara en el tiempo para referirse no solo a un tipo de acción positiva, sino también a la exigencia democrática de un reparto equitativo del poder. De ahí, la urgencia de delimitar ambos conceptos que mantienen en la actualidad la literatura especializada y la opinión pública, con el objeto de evitar la confusión, y de detectar aquellos usos malintencionados que pudieran perjudicar a las mujeres y al pleno ejercicio de sus derechos.

Como medida, la paridad se distingue de las cuotas por su carácter bidireccional, referida a ambos sexos, y por su permanencia en el tiempo. Como principio y horizonte democráticos, la paridad contiene un proyecto de cambio definitivo de la realidad, complejo y radical, que supone remover las estructuras de poder, anular las asimetrías entre mujeres y varones y enriquecer la sociedad levantando las fronteras de lo público y de lo privado, de forma que aquello se nutra con los mejores valores asociados a lo femenino y a la experiencia de las mujeres y lo privado se llene de los mejores valores y experiencias asociadas a lo masculino (‍Martínez Sampere, 2000).

Por su parte, las acciones positivas, de raíz correctiva, son un instrumento coyuntural de derecho antidiscriminatorio que surgieron, como mecanismo jurídico novedoso, para paliar los efectos negativos de la discriminación intergrupal, una desigualdad estructural más profunda que la mera desigualdad de trato, basada en la diferencia de estatus o poder social (‍Barrère Unzueta, 2001). Lo que conocemos en Europa como acción positiva tiene su origen en las llamadas acciones afirmativas que se aplicaron en EE. UU. como reacción jurídica a las protestas de la población afroamericana y otras minorías en los años sesenta. El calificativo de positiva o afirmativa proviene del carácter intervencionista de la medida, vinculada en su origen con una visión de la igualdad como integración o asimilación al modelo dominante y con el concepto de igualdad de oportunidades, un concepto que, según Barrère Unzueta (‍2003), se asocia a la imagen de una competición social y resulta tan opaco que puede emplearse tanto para justificar como para rechazar la acción positiva.

Las acciones positivas son medidas temporales de derecho antidiscriminatorio que reflejan la evolución del concepto de igualdad: de la igualdad de trato y de oportunidades a la igualdad en los resultados (‍Marqués Perera, 2001) y consisten en «tratos jurídicos diferentes y favorables a los ciudadanos en situación de desventaja fáctica» (‍Rey Martínez, 2017). Se clasifican, de forma genérica, en medidas de concienciación y medidas de promoción. Las medidas de concienciación se limitan a proporcionar información y formación a la ciudadanía con la finalidad de cambiar actitudes y opiniones sociales sobre determinada realidad problemática. Y las medidas de promoción se dividen en medidas de incentivación y medidas de trato preferente. Las primeras pretenden igualar las oportunidades competitivas basándose en becas, subvenciones u otros recursos. Y las segundas buscan la igualdad en los resultados mediante puntuaciones extra, puntuación de desempate o preferencia automática, entre otros mecanismos, y siempre que se cumplan los requisitos determinados en el proceso de selección (‍Iribarne González, 2014).

Aclara Martín Vida (‍2003) que tanto las cuotas como los objetivos numéricos no pueden considerarse acciones positivas de trato preferente o medidas de discriminación positiva. Las cuotas fijan o reservan una proporción del bien escaso para el grupo preferente, tradicionalmente discriminado, sin que suponga una adjudicación directa del mismo^[11]. Y el objetivo numérico se limita a fijar la proporción del colectivo discriminado que se desea alcanzar en un lapso de tiempo, sin establecer las medidas para lograrlo.

Frente a las acciones positivas, lo inédito de la idea de paridad política es la exigencia de un reparto del poder entre ambos sexos que asegure a las mujeres el pleno ejercicio de los derechos políticos reconocidos y solvente los problemas de legitimidad democrática que supone la infrarrepresentación femenina en los espacios públicos de decisión (‍Agacinsky, 1998). En este sentido, y como sostiene Rey Martínez, la regla de la representación política equilibrada introducida en nuestro ordenamiento por la LOI no se considera una acción positiva, sino una garantía frente a las discriminaciones indirectas o de impacto que sufren las mujeres en la vida política, debido a la pervivencia de estereotipos y roles de sexo. Junto al mandato de paridad se hace necesario incorporar una solvente estrategia de conciliación familiar para acabar con la exclusión que, de facto, sigue padeciendo la mitad de la población a causa de las dinámicas masculinas de la política (‍2019).

La paridad, como herramienta democrática, no es una táctica temporal de porcentajes o cupos que pretenda corregir una discriminación flagrante, sino una estrategia que visibiliza la estructura política de dominación masculina y que busca cambiar la realidad con un nuevo reparto de poder y un nuevo contrato social. La exigencia de paridad cuantitativa surge de la contradicción entre el incremento de mujeres en el espacio público y los déficits numéricos en la representación y dirección políticas. De ahí que la vindicación de paridad política pueda considerarse como una fase posterior de las luchas feministas de la segunda ola por los derechos políticos (‍Quispe Ponce, 2019). Como diría Amorós Puente (‍2005), solo cuando se ha completado buena parte de la «fase del hambre» surge en la agenda feminista «la finura del olfato», donde la usurpación más clara de lo universal por parte de los varones trae la crítica al androcentrismo y al monopolio masculino del poder. En las tres últimas décadas se ha desarrollado ese desplazamiento del hambre al olfato, del reconocimiento al ejercicio efectivo de los derechos, de la lógica de la igualdad formal a la lógica de la igualdad sustancial y de esta al nuevo paradigma de la democracia paritaria (‍Rubio Marín, 2020).

A partir de los años noventa se generaliza en Europa y en América Latina la implementación de la paridad electoral, bien mediante medidas voluntarias de los partidos políticos o mediante reformas legislativas para el incremento de mujeres en los Parlamentos. En la actualidad el contenido de la agenda paritaria en ambas regiones del mundo se ha ampliado a otros espacios de decisión, como el de la composición de los Gobiernos o los puestos superiores de la Administración pública. A pesar de ello, en nuestro país el debate teórico y la mayor parte de los estudios cuantitativos sobre paridad política y democracia paritaria permanecen centrados en el ámbito del poder legislativo. Este trabajo pretende llenar ese vacío.

III. REGULACIÓN DE LA PARIDAD POLÍTICA EN EL ESTADO Y EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS[Subir]

Nuestra Constitución (CE) recoge una concepción de igualdad propia de un Estado social y democrático de derecho, que se proyecta en tres dimensiones: libertad, democrática y social. «Todas estas dimensiones descansan en el reconocimiento de la dignidad humana como fundamento del orden político y de la paz social». Por tanto, la igual dignidad social de la ciudadanía supone el rechazo a toda norma que genere ciudadanas y ciudadanos de segunda clase (‍Rey Martínez, 2017).

Una de las competencias exclusivas que la CE atribuye al Estado es la regulación de las condiciones básicas que garanticen a la población española la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales^[12]. La LOI, en el marco de esta competencia exclusiva, establece en su art. 14, como criterio general de actuación de los poderes públicos, la presencia equilibrada de ambos sexos tanto en las candidaturas electorales como en la toma de decisiones. Y en su art. 16, dispone que los poderes públicos «procurarán atender» a tal equilibrio en los nombramientos de cargos de responsabilidad que les correspondan. Ese equilibrio entre mujeres y varones, de aplicación a todo el territorio nacional, se constituye en condición básica para la igualdad en el ejercicio de los derechos políticos, el derecho al sufragio pasivo y el derecho a participar en el Gobierno. En este sentido, ya no hablamos de una mera igualdad formal y abstracta ante la ley, propia de un tiempo anterior, sino de igualdad sustantiva, cuya promoción, según al art. 9.2 CE, corresponde al Estado social, que completa aquella función pasiva de observar las discriminaciones y la desigualdad de trato, prohibidas en el art. 14 CE, con la de agente para una igualdad real y efectiva (‍Sevilla Merino y Ventura Franch, 2007)^[13].

En el presente apartado realizo un análisis comparativo de la regulación estatal y autonómica sobre la paridad en los Ejecutivos^[14]. Uno de los propósitos de este estudio es conocer el carácter obligatorio o potestativo de la misma y el conjunto de órganos al que se aplica. Y otro, a la luz de los datos cuantitativos expuestos más adelante, es evaluar la eficacia de la medida legal. Para este segundo objetivo resulta útil mostrar también el porcentaje de mujeres en el poder legislativo, con la intención de comprobar el grado de incidencia del mandato de paridad aplicable al Congreso y a los Parlamentos regionales^[15] frente a un marco normativo heterogéneo que regula de manera diversa la presencia equilibrada de ambos sexos en el Gobierno de la nación y en los Gobiernos regionales.

La disposición adicional (DA) segunda de la LOI añadió en 2007 el art. 44 bis a la LOREG, reformando sustancialmente el derecho electoral español. El citado art. dispone, en sus apdos. 1 y 2, que las candidaturas al Congreso y a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas deberán tener una composición equilibrada de mujeres y varones, de forma que cada uno de los sexos supongan como mínimo el 40 %, tanto en el conjunto de la lista como en cada tramo de cinco puestos. Su entrada en vigor tuvo lugar en las elecciones municipales del 27 de mayo de 2007, solo dos meses después de aprobarse la LOI. Doce años más tarde, a pesar de cierta oposición social al mandato de paridad, parece que se ha asumido con normalidad el cumplimiento de la composición equilibrada en las diferentes candidaturas propuestas. Atrás quedaron los amparos electorales, los tropiezos procedimentales y un acervo de sentencias constitucionales que coincidieron en avalar la legitimidad de la medida (‍Álvarez Rodríguez, 2017a).

Aquella reforma retomó un debate jurídico y académico sobre la paridad parlamentaria que aún no se ha cerrado de forma definitiva. En ese tiempo se publicaron muchos trabajos, desde ópticas bien distintas, que contribuyeron a mantener viva la discusión sobre las mal llamadas cuotas electorales^[16]. Sin embargo, faltaron, y aún faltan en la actualidad, estudios cuantitativos y cualitativos sobre la ocupación femenina de otra de las sedes principales del poder: el poder ejecutivo. Se olvida que el art. 14 de la LOI estableció como criterio de actuación de los poderes públicos la presencia equilibrada para ambos sexos en la toma decisiones, con el fin superior de construir una sociedad más democrática. No habrá democracia si esta no es paritaria también en los Gobiernos de la nación y en los Gobiernos autonómicos. Este artículo pretende llenar ese vacío teórico con un estudio cuantitativo y con un análisis del contexto jurídico español sobre composición equilibrada en el Gobierno de la nación y en los Gobiernos de las autonomías. Con ello se pretende ofrecer una visión general de la evolución del porcentaje de mujeres en este ámbito desde 1996 hasta 2019^[17].

El análisis de la regulación del principio de composición equilibrada se efectúa en los dos niveles que componen los ejecutivos, en el Gobierno y órganos superiores (nivel 1) y en los órganos directivos (nivel 2)^[18]. En ambos casos (tablas 1 y 2) se estudia el carácter obligatorio o potestativo de la paridad y el conjunto de órganos al que se aplica.

Para el nivel 1, existe regulación en siete comunidades autónomas, y de ellas solo tres (el País Vasco, en su Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres; Andalucía, en su Ley 6/2006, de 24 octubre, del Gobierno —ambas por tanto anteriores a la LOI— y, por último, Cantabria en la reciente Ley 2/2019, de 7 de marzo, para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres) fijan el carácter obligatorio del equilibrio de sexos para el Ejecutivo regional. En cuanto al conjunto al que se aplica, el País Vaco y Cantabria, con el mismo tenor literal, establecen que «en el Gobierno cada sexo estará representado al menos en un 40 %». Sin embargo, Andalucía dispone la regla del mínimo del 40 % para el conjunto de consejerías y vicepresidencias, sin incluir en el cómputo a la Presidencia del Consejo de Gobierno. Si bien Navarra, en su Ley Foral 17/2019, de 4 de abril, de Igualdad entre Mujeres y Hombres^[19], regula también con carácter obligatorio el principio de representación equilibrada, no lo incorpora de forma específica en la composición de su Ejecutivo, sino de manera genérica, referida al «reparto del poder político». Por otra parte, las tres comunidades que regulan con carácter potestativo la paridad en el nivel 1 de sus Gobiernos son Castilla-La Mancha, en su Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de igualdad entre mujeres y varones, que establece que «se tenderá» al principio de participación equilibrada en el nombramiento del conjunto de los altos cargos y órganos unipersonales del Gobierno regional; Cataluña, cuya Ley 17/2015, de 21 de julio, de Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, dispone que «los poderes públicos deben procurar atenerse al principio de presencia paritaria de mujeres y hombres en el reparto del poder político» y, por último, la Comunidad Valenciana, cuya Ley 9/2003, de 2 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, establece que las Cortes y el Gobierno «procurarán» que exista una presencia paritaria en órganos e instituciones.

Para el nivel 2 de los órganos directivos, son solo cuatro comunidades (Castilla y León, La Rioja, Madrid y Murcia)^[20] las que no incorporan en sus respectivos ordenamientos la fórmula de la composición equilibrada. De los catorce territorios con regulación, cuatro autonomías (Castilla-La Mancha, Cataluña, País Vasco y Valencia) la disponen con carácter potestativo y diez con carácter obligatorio. De estos diez territorios, la mayoría establece la regla para el conjunto de los órganos, con similar contenido al que establece el art. 52 de la LOI para la Administración general del Estado (AGE). Y solo tres regiones consideran como conjunto diferenciado los órganos directivos de cada consejería; a saber: Galicia, en su Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de Organización y Funcionamiento de la Administración general y del sector público; Andalucía, en la Ley 9/2018, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la Promoción de la Igualdad de Género y, por último, Cantabria, en su Ley 2/2019, de 7 de marzo, para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres.

Por tanto, ningún territorio establece para los órganos directivos la regla del equilibrio de sexos en cada nivel jerárquico, de forma que las configuraciones actuales pueden derivar en una consolidación de la segregación vertical de mujeres en los puestos directivos superiores.

Aunque la expresión democracia paritaria no se refiera solo al aspecto cuantitativo, no es baladí decir que en democracia los números cuentan y que la mera presencia de mujeres en la élite política y en la toma de decisiones, aunque no se traduzca en políticas feministas, supone por sí misma un cambio hacia la normalidad de la justicia numérica en las instituciones. Las dimensiones descriptiva y sustantiva de la paridad se proyectan y repercuten en los dos pilares del Estado constitucional: poder y ciudadanía. Hablar de paridad supone hacerlo de un reparto equitativo del poder político y de la salud de una democracia más participativa y deliberativa que no excluya a la mitad de la población de la gestión y dirección políticas. Los poderes públicos, como establece el Estatuto andaluz^[21], deben tener un papel activo en el logro de la igualdad efectiva entre mujeres y varones, promoviendo la democracia paritaria y la plena participación de aquéllas en el poder ejecutivo (‍Salazar Benítez, 2017).

IV. ANÁLISIS CUANTITATIVO DE LA PRESENCIA DE MUJERES EN LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO (1996-‍2019)[Subir]

A pesar de que el objeto central de este trabajo es el estudio de la paridad política en el Gobierno de la nación y en los Gobiernos regionales^[22], en este apartado analizo también la evolución del porcentaje de mujeres en el poder legislativo^[23]. La intención última es comparar el grado de eficacia del mandato de paridad en ambas esferas de poder, teniendo en cuenta que para el Congreso y los Parlamentos existe una única regla impositiva cuyo incumplimiento supone la anulación de la candidatura propuesta y, en cambio, en el ámbito del poder ejecutivo solo tres regiones adoptan con carácter obligatorio no sancionable la regla de la paridad en el nivel de los órganos superiores.

Los objetivos que se persiguen con este enfoque son varios. El primero es elaborar un mapa general de la presencia femenina en ambos poderes (gráficos 1 y 2) que muestre a lo largo del período observado el número de territorios donde se cumple la regla de la paridad tal como la define la disposición adicional primera de la LOI^[24]. Los datos empleados en la elaboración de los gráficos proceden de la web del Instituto de las Mujeres, de la web del Senado y de las webs de los Gobiernos autonómicos y de la nación y se disponen en tres franjas de porcentajes. La primera franja, a la que podemos denominar de infrarrepresentación aguda, contiene los territorios con un porcentaje de mujeres en parlamentos y Gobiernos por debajo del 30 %. La segunda, de infrarrepresentación suave, contiene los territorios donde las mujeres superan el 30 %, pero sin alcanzar el equilibrio que marca el umbral mínimo del 40 %. Y, por último, el tercer tramo comprende aquellos territorios del país donde se cumple la paridad.

El segundo objetivo es analizar el grado de eficacia del mandato de paridad en ambas sedes del poder político. Para el Congreso y los Parlamentos autonómicos se estudian los porcentajes de mujeres antes y después de la entrada en vigor del art. 44 bis de la LOREG (gráfico 3), y para los Gobiernos (en su nivel 1) se distinguen tres tipos de territorios: aquellos sin regulación sobre paridad en su composición (gráfico 4); los que disponen de una regulación específica meramente declarativa (gráfico 5) y, finalmente, aquellos que regulan la paridad de forma impositiva, aunque en ningún caso con consecuencias negativas si se dieran incumplimientos (gráfico 6). Con este segundo análisis se pueden detectar factores externos a la norma que inciden de forma positiva o negativa en el incremento de mujeres y permite realizar propuestas para salvaguardar el derecho de estas a participar en la representación y dirección política de su país en igualdad numérica con los varones.

1. Mapa de mujeres en el poder legislativo (1996-‍2019)[Subir]

Los gráficos 1 y 2 nos ofrecen una visión general de la evolución del porcentaje de mujeres en el conjunto formado por el Congreso y los Parlamentos autonómicos (gráfico 1) y en el conjunto formado por el Gobierno de la nación y los Gobiernos autonómicos (gráfico 2), desde 1996 y a lo largo de este siglo. De una lectura general del gráfico 1 resultan claramente tres tramos de años: el primero, de 1996 a 2000; el segundo entre 2001 y 2007, y el tercero a partir de 2008.

En el primer tramo, entre 1996 y 1998, predomina claramente un porcen- taje de mujeres inferior al 30 %. Solo la región de Baleares lo supera por medio punto, situándose en el segundo intervalo (entre el 30-‍40 %). Por tanto, no se alcanza en este período esa masa crítica de mujeres favorable a un cambio cualitativo en las estructuras y relaciones de poder que organizan los Parlamentos (‍Aldeguer Cerdá, 2020a). En el año 1999 el número de territorios con una representación parlamentaria femenina inferior al 30 % continúa siendo superior al número de territorios con porcentajes mayores. Y a partir del 2000, con la mitad de los territorios por debajo del 30 % y la otra mitad por encima, se inicia una tendencia de mejora que se mantendrá hasta 2019. En estos dos años, 1999 y 2000, solo Castilla-La Mancha y Valencia alcanzan una composición por sexos equilibrada^[25] que se consolida hasta el final del período.

En el segundo intervalo temporal (2001-‍2007) prevalece un porcentaje de diputadas/parlamentarias de entre el 30 % e inferior al 40 %. Cantabria se suma en 2003 a las comunidades manchega y valenciana en la representación equilibrada y ese será su comportamiento hasta 2019. Asimismo, desde la entrada en vigor de la Ley vasca 4/2005 para la Igualdad de Mujeres y Hombres^[26], esta comunidad contará con Parlamentos paritarios hasta la actualidad. En este segundo tramo (2001-‍2007), a partir del año 2006 ningún territorio presenta un porcentaje de mujeres inferior a treinta. Y en el año 2007 la mitad de ellos cuentan con Parlamentos equilibrados. Desde entonces se produce una mejora continua de la presencia femenina en el conjunto hasta lograr que las mujeres superen en 2019 por primera vez en España el límite inferior del 40 % de los escaños en todos los territorios.

Gráfico 1.

Porcentaje de mujeres en el Congreso y en los Parlamentos autonómicos

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

En el caso del Congreso hay que esperar a 2019 para que las mujeres alcancen un 44 %. En 2004, con el primer Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, se produce un salto significativo, de un 28,29 % a un 36 % de mujeres. Sin embargo, no bastó en la octava legislatura el compromiso político del Gobierno con la igualdad ni la aplicación de la LOI en la novena, puesto que el juego de otros factores de diversa índole forzó la ausencia del equilibrio de sexos. Su estudio pormenorizado no forma parte del objeto de este artículo, pero se puede concluir que la entrada en vigor de la LOI^[27] es el factor fundamental de la mejora continua en el conjunto de los territorios, sin olvidar la existencia de otros elementos externos que favorecen una mayor o menor presencia de diputadas y parlamentarias: medidas voluntarias adoptadas por los partidos políticos, el tamaño de la circunscripción, la magnitud del partido, la presencia de mujeres en las posiciones de salida de las candidaturas proclamadas, la rentabilidad electoral de incorporar mujeres en las candidaturas e incluso el llamado efecto mediático o por contagio de las listas igualitarias.

Algunos estudios señalan que el compromiso con la igualdad por parte de los partidos políticos, en forma de candidaturas equilibradas, supone mayor repercusión que la regla del equilibrio dispuesta por la LOI y su aplicación no incidiría en el libre ejercicio de su actividad (‍Ramírez González y López Carmona, 2015). Esta afirmación, un tanto genérica, no tiene en cuenta el resto de factores que intervienen en el proceso ni la inercia de una cultura política masculina. Tampoco asume que los partidos políticos, como cauce principal en la vida democrática del país, no disfrutan de una libertad absoluta. A través de ellos debe expresarse la paridad como uno de los principios básicos de toda sociedad abierta y avanzada. Recordemos que la paridad política no es una medida provisional, sino el sustrato mismo de la democracia e implica un reparto igualitario del poder. Por tanto, no puede negociarse en el seno de los partidos ni incluirse en las normas como un objeto promocionable. Tal como establece la LOI, debe fijarse como regla obligatoria de la democracia con consecuencias negativas en caso de incumplimiento^[28]. Solo así estará a salvo de tiempos y espacios opuestos a la igualdad.

2. Mapa de mujeres en el poder ejecutivo[Subir]

La evolución del porcentaje de mujeres en el conjunto formado por el Gobierno de la nación y los Gobiernos autonómicos —en el nivel 1^[29]— se representa en el gráfico 2. En este ámbito, a diferencia de lo establecido para el ámbito legislativo, la paridad política no se dispone como una única regla imperativa en todos los territorios. En once de ellos no se establece regulación alguna^[30]. En Castilla-La Mancha (2010), Cataluña (2015) y Valencia (2003) se recurre a fórmulas meramente declarativas, y solo tres autonomías, País Vasco (2005), Andalucía (2006) y Cantabria (2019), regulan con carácter obligatorio la composición equilibrada del Gobierno, aunque, a diferencia de la regulación de la paridad electoral, los incumplimientos de la norma no desembocan en consecuencias negativas en forma de revocación o anulación de las designaciones.

El gráfico 2 muestra dos tramos diferenciables: un primer tramo de once años (1996-‍2006) y un segundo tramo que abarca el resto del período. Entre 1996 y 2006 se da un claro predominio del porcentaje de mujeres por debajo del 30 %. Entre 2004 y 2006 disminuyen cada año los Gobiernos con infrarrepresentación suave^[31] y aumentan cada año los Gobiernos paritarios. En este sentido cumplen con la igualdad seis de los dieciocho territorios. El Gobierno andaluz será paritario desde 2001, el Gobierno de la nación desde el 2004, el País Vasco y Castilla-La Mancha desde el 2005 y Baleares y Galicia en el año 2006.

En el segundo tramo las dinámicas de los tres intervalos de porcentajes son menos homogéneas y suaves, con avances y retrocesos en el incremento de mujeres en todos ellos. Desde 2007 el número de territorios con infrarrepresentación aguda se sitúa por debajo de seis, el de territorios con infrarrepresentación suave avanza y retrocede entre dos y siete y el número de Gobiernos paritarios supera en todos los años a los seis de la etapa anterior. Los años 2011 y 2019 son los mejores para la igualdad, con once y catorce territorios, respectivamente, dirigidos por Gobiernos con un porcentaje de mujeres que iguala o supera los cuarenta puntos.

Si comparamos las dinámicas generales de los gráficos 1 y 2 se pueden extraer varias conclusiones. La primera es que entre 1996 y 2019 existen más Gobiernos con infrarrepresentación aguda de mujeres que Parlamentos. De hecho, incluso en los últimos años encontramos Gobiernos con un porcentaje de mujeres por debajo del 30 %, como Madrid (2019), Cantabria (2018) o Cataluña (2016), dato que no aparece en el mapa de mujeres parlamentarias desde el año 2006. La segunda conclusión que puede señalarse es que desde 2007 se produce en el poder legislativo una tendencia de mejora ininterrumpida en el tercer intervalo de porcentajes ≥ 40 % que no se corresponde con un movimiento similar en el poder ejecutivo, donde los avances en el incremento de mujeres se siguen de retrocesos a posiciones inferiores en algunos de los territorios. Sirvan de ejemplo los dos Gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero, con un 47,06 % de mujeres en el primer mandato (2004-‍2007) y un 50 % de mujeres en el segundo (2008-‍2011), frente al Gobierno del PP de la 12.ª legislatura, donde este porcentaje bajó al 28,57 %. O el caso parecido de Baleares, con Gobiernos igualitarios desde 2006, a excepción del paréntesis que supuso el Gobierno del PP de la 8.ª legislatura (2011-‍2015), cuyo mandato contó en 2011 con una sola mujer consejera y en 2013 con ninguna.

Gráfico 2.

Porcentaje de mujeres en el Gobierno de la nación y en los Gobiernos autonómicos

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

3. La eficacia del mandato de paridad en el poder legislativo[Subir]

El segundo objetivo de este trabajo es evaluar la eficacia de la regulación de la paridad en ambos poderes. Para ello se comparan los porcentajes de mujeres antes y después de su entrada en vigor. En el supuesto del poder legislativo los datos se disponen en un único gráfico (gráfico 3), que muestra el número de territorios (Congreso y Parlamentos autonómicos) con infrarrepresentación femenina aguda (< 30 %), suave (30 %-40 %) y paritarios (> 40 %) en los años anteriores a la entrada en vigor del mandato (2003 y 2007) y en los años posteriores (2011, 2015 y 2019). En el supuesto del poder ejecutivo, al no contar con una única regla, los datos se distribuyen en tres gráficos. El gráfico 4 recoge el número de territorios sin regulación específica sobre paridad, que cumplen o no con la misma. El gráfico 5 presenta los porcentajes de mujeres en las regiones con regulación específica de carácter potestativo (Castilla-La Mancha, Cataluña y Valencia), y el gráfico 6 indica los porcentajes en aquellas autonomías donde la paridad política se establece con carácter obligatorio (Andalucía, Cantabria y País Vasco).

El gráfico 3, sobre porcentaje de mujeres parlamentarias antes y después de la LOI en el conjunto formado por el Congreso y los Parlamentos regionales, muestra claramente una evolución favorable a la paridad en el conjunto de los territorios. En el año 2003, sin regulación alguna de la paridad en el Estado español, solo tres regiones (Cantabria, Castilla-La Mancha y Valencia) cuentan con Parlamentos que superan un porcentaje de mujeres por encima del 40 % y que mantendrán hasta el final del período. En el año de aprobación de la LOI la mitad de los territorios cuentan con Parlamentos equilibrados. Cabe recordar que en ese año la regla de la paridad se aplica en cinco autonomías; de ellas, Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha y País Vasco con regulación autonómica y Madrid con la regulación básica de la LOI. En este año se produce un salto importante de tres a nueve parlamentos paritarios^[32], cuatro de ellos con la regla del equilibrio de sexos en vigor. Solo Andalucía la incumple con un 39,45 % de mujeres parlamentarias. Será en 2011 cuando el mandato del art. 44 bis de la LOREG se aplique en todo el país. La paridad se expresa en ese momento en trece de los dieciocho territorios. Hay que suponer que las desviaciones por debajo del 40 % en el Congreso y en los Parlamentos de Aragón, Canarias, Navarra y La Rioja se deben a esos elementos ajenos al ordenamiento jurídico ya mencionados que inciden en la composición de los hemiciclos. No obstante, a pesar de ello y a la vista de los datos analizados, puede concluirse que la regla de la paridad introducida por la LOI resulta eficaz.

Gráfico 3.

Porcentaje de mujeres diputadas y parlamentarias antes y después de la LOI

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

4. La eficacia de la paridad en el poder ejecutivo[Subir]

En el ámbito del poder ejecutivo el mandato de paridad en el nivel de los órganos superiores (nivel 1) solo se regula con carácter específico y obligatorio en tres territorios (gráfico 6): País Vasco (2005), Andalucía (2006) y Cantabria (2019)^[33]. Del resto, Valencia (2003), Castilla-La Mancha (2010) y Cataluña (2015) la disponen con carácter potestativo (gráfico 5) y la mayoría no establece regla alguna a favor del incremento de mujeres en la formación de sus Gobiernos (gráfico 4).

Gráfico 4.

Gobiernos sin regulación específica sobre paridad con porcentajes de mujeres ≥40

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

En el grupo formado por los once Ejecutivos sin regulación (gráfico 4), el año 2007 parece anunciar un cambio de tendencia. Si en 2006 el Estado, Baleares y Galicia cumplían con la igualdad, en el año de aprobación de la LOI serán siete los territorios que cuenten con Gobiernos paritarios. Sin embargo, no puede decirse que se trate de un movimiento creciente o sostenido en el tiempo para el conjunto, sino que se producen retrocesos importantes, como el del año 2011, con solo dos Gobiernos igualitarios: el Gobierno de nación y el Gobierno de Madrid.

De este primer grupo de territorios sin regulación específica, el gobierno de La Rioja se muestra como el menos comprometido con un reparto igualitario del poder político en el nivel 1 de los órganos superiores, con porcentajes que no superan los 20 puntos entre 1996 y 2011. En esta comunidad, solo en 2019 se rompe con la dinámica de infrarrepresentación femenina mantenida hasta entonces por los mandatos del PP. En ese año, con el Gobierno de PSOE-Podemos, dirigido por una mujer, se alcanza un 55,55 %. Sin duda, será una tarea pendiente para la legislatura progresista la regulación de una ley de igualdad autonómica.

Gráfico 5.

Porcentaje de mujeres en Gobiernos con paridad potestativa

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

En el caso de los tres territorios con una regulación de naturaleza potestativa (gráfico 5), puede sostenerse que solo Cataluña, cuya ley de igualdad se aprobó en 2015, cumple a partir de 2018 con la petición de un reparto paritario del poder político. Por su parte, en la Comunidad Valenciana, con regulación desde 2003, no se forma Gobierno igualitario hasta el 2015, con la llegada del PSOE en la 9.ª legislatura.

Y en Castilla-La Mancha, cuya ley de igualdad del año 2010 dispone que «se tenderá» al principio de participación equilibrada en los altos cargos, la existencia de Gobiernos paritarios se remonta a 2005, donde el porcentaje de mujeres pasa de un 25 % a un 42,86 %. Esta paridad alcanzada en la mitad de la 6.ª legislatura (2003-‍2007) se mantendrá hasta 2018 tanto con los Gobiernos del PSOE como con el Gobierno del PP (2011-‍2015). En ambas regiones la incidencia de la norma no dejó de ser meramente declarativa. En Valencia tuvo más peso el compromiso con la igualdad del PSOE frente al del PP. Y en Castilla-La Mancha puede decirse que la inercia de ese compromiso por parte de la formación socialista, anterior a su ley de igualdad, la mantuvo el Gobierno de María Dolores de Cospedal en la octava legislatura. Por último, en las tres comunidades con regulación específica de carácter obligatorio, pero sin consecuencias negativas en caso de incumplimiento (gráfico 6), solo en el País Vasco puede hablarse de correspondencia entre la legislación y los datos. En esta comunidad desde que la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres estableciera en su disposición final tercera que en el Gobierno «ambos sexos estarán representados al menos en un 40 %», se cumple la paridad hasta 2019.

Gráfico 6.

Porcentaje de mujeres en Gobiernos con paridad obligatoria

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

En Andalucía, con regulación desde el año 2006, el equilibrio de sexos se remonta a 2001. Es el territorio con más Gobiernos paritarios en el periodo de tiempo analizado. Nuevamente el factor del compromiso del PSOE con la igualdad entre mujeres y varones ha tenido más peso que la norma. Y, por último, en el caso de Cantabria, al entrar en vigor la medida en 2019, no disponemos de suficientes datos para evaluar la efectividad de su Ley 2/2019, de 7 de marzo, de Igualdad Efectiva entre mujeres y hombres, cuya disposición final segunda establece que en el Gobierno ambos sexos estarán representados al menos en un 40 %.

Gráfico 7.

Paridad en los Gobiernos del PSOE y del PP

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las webs del Instituto de las Mujeres, Senado y Gobiernos.

Finalmente, y dada la importancia del compromiso político con la igualdad en el incremento de mujeres ministras, consejeras y presidentas, para el conjunto de los territorios con Gobiernos del PSOE o del PP se muestra en el gráfico 7 el porcentaje de Gobiernos paritarios de las principales formaciones políticas del país, y en la tabla 3 la procedencia política de las presidentas regionales entre 1996 y 2019.

En general, como se observa en el gráfico 7, puede sostenerse que el PSOE se ha mostrado más cerca de la igualdad entre mujeres y varones que el PP en el reparto de cargos. A partir de 2007, en aquellos territorios donde ha gobernado el Partido Socialista prevalecen Gobiernos paritarios, con la excepción clara de Cataluña, donde el porcentaje de mujeres no alcanza los 30 puntos en la legislatura del llamado tripartito^[34]. Sin embargo, en los territorios con Gobiernos del PP no se produce a partir de la aprobación de la LOI una paridad estable y mayoritaria, sino que se alternan porcentajes de presencia de mujeres superiores e inferiores al 40 %. De las comunidades gobernadas por el partido conservador, las que presentan mejores datos son Castilla y León a lo largo del período observado, así como Castilla-La Mancha y Cantabria en los años 2011 y 2013. No obstante, hay que señalar que en 2019, de todos los Gobiernos del PP el de la comunidad leonesa es el menos igualitario con un 25 % de mujeres.

La imagen actual de consejeras y ministras prometiendo su cargo parece dejar atrás un tiempo de poder político exclusivamente masculino. Sin embargo, esa realidad no se reproduce en la cúspide de los Gobiernos. La ocupación de la Presidencia del Gobierno y de las presidencias de las autonomías constituye una de las manifestaciones más claras de reparto asimétrico del poder político en nuestro país a lo largo del período democrático, donde ninguna mujer ha sido propuesta candidata a la dirección del país y tan solo 11 mujeres frente a 106 varones han sido investidas como presidentas en siete comunidades (‍Almansa Martínez y Díaz Jiménez, 2020). Durante sus respectivos mandatos solo se forman Gobiernos paritarios en cuatro regiones. El Gobierno de Baleares retoma el compromiso con la igualdad que ya se alcanzó con el anterior Gobierno socialista de la 7.ª legislatura (2007-‍2011) y el Gobierno del PP de Castilla-La Mancha continúa la senda paritaria de los Gobiernos del PSOE, iniciada en 2005, abandonando la dinámica de infrarrepresentación femenina que se produce en la mayoría de los Gobiernos de su partido. En el Gobierno de Navarra se alcanza un 50 % de mujeres con los mandatos de NB y de PSN-PSOE. Y en La Rioja, tras un ciclo de veinticuatro años de Gobiernos del PP, se alcanza la paridad en la última legislatura con el Gobierno del PSOE-Podemos. De la exposición de los datos puede concluirse que, con carácter general, la ocupación femenina de las presidencias autonómicas no supone variaciones significativas sobre la paridad en el nivel 1 de los Gobiernos, pero sí constituye un cambio radical para la ciudadanía efectiva de las mujeres.

Tabla 3.

Presidentas autonómicas

Comunidad autónoma	Presidenta	Gobierno	Duración del mandato
Andalucía	Susana Díaz Pacheco	PSOE	9.ª legislatura (septiembre 2013-‍2015) 10.ª legislatura (2015-‍2018)
Aragón	Luisa Fernanda Rudi Úbeda	PP	8.ª legislatura (2011-‍2015)
Baleares	Francesca Lluch Armengol i Socias (PSOE)	PSOE- Podemos	9.ª legislatura (2011-‍2015) 10.ª legislatura (desde 2019)
Castilla-La Mancha	M.ª Dolores Cospedal García	PP	8.ª legislatura (2011-‍2015)
Madrid	Esperanza Aguirre Gil de Biedma	PP	7.ª legislatura (2003-‍2007) 8.ª legislatura (2007-‍2011) 9.ª legislatura (2011-septiembre 2012)
	Cristina Cifuentes Cuencas	PP	10.ª legislatura (2015-abril 2018)
	Isabel Natividad Díaz Ayuso	PP	11.ª legislatura (desde 2019)
Navarra	Yolanda Barcina Angulo	UPN	8.ª legislatura (2011-‍2015)
	Miren Uxue Barcos Berruezo	NB	9.ª legislatura (2015-‍2019)
	María Victoria Chivite Navascués	PSN-PSOE	10.ª legislatura (desde 2019)
La Rioja	Concepción Andreu González (PSOE)	PSOE-Podemos	10.ª legislatura (desde 2019)

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la web del Senado

V. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

El concepto de paridad es un concepto complejo y no falto de polémica que contiene una doble exigencia: la exigencia democrática de una justicia numérica para las mujeres en todos los niveles de la vida y la obligación moral de los varones de corresponder a las servidumbres del cuidado. La mera presencia de mujeres en ámbitos de decisión tradicionalmente masculinos ha supuesto por sí misma un cambio en la percepción social de los roles de sexo y, en este sentido, puede convertirse en germen de nuevas incorporaciones femeninas a la élite política. No obstante, a pesar de la necesaria concurrencia de este factor en una democracia avanzada, no es suficiente para alumbrar una transformación feminista de la sociedad mediante políticas públicas con impacto positivo de género (‍Goizueta Vértiz, 2019).

Como se indica en apartados anteriores, este trabajo, dada la abundancia de datos que maneja, se centra en la paridad cuantitativa y visible del poder ejecutivo, sin que sea posible analizar en profundidad, desde una perspectiva de género, la producción normativa de los Gobiernos que han experimentado un incremento de mujeres en su composición, si bien debe señalarse la conveniencia de avanzar en este otro tipo de análisis. Por tanto, la visión general planteada viene a constituir un punto de partida y un complemento necesario para estos otros análisis propuestos.

De la exposición de los datos sobre presencia de mujeres en las sedes políticas analizadas puede concluirse que en el conjunto de los Gobiernos del país no se observa esa mejora continua y progresiva que sí muestran los datos del poder legislativo. Si bien en este ámbito el mandato de paridad puede incumplirse por la existencia de una serie factores externos, en el ámbito de los Gobiernos la incidencia de elementos ajenos a la regla de la composición equilibrada es menor. En este sentido, el nombramiento de los altos cargos no se ve afectado por la influencia de las matemáticas electorales ni por las distorsiones del equilibrio entre sexos en la configuración de las candidaturas. Por ello, aplicando en el nivel 1 de los órganos superiores una regulación similar a la establecida por la LOI para el sistema electoral, la paridad en los Ejecutivos sería una de las agendas feministas cumplidas, aunque seguirían pendientes la eliminación de la segregación horizontal en el reparto de carteras y el acceso a la Presidencia del gobierno de la nación y a la Presidencia de los Gobiernos autonómicos. De ahí que, a pesar de la posible concurrencia de circunstancias favorables al incremento de mujeres tales como el llamado efecto contagio desde otros Gobiernos o Parlamentos igualitarios o el llamado efecto mediático, sin un mandato de paridad la existencia de Gobiernos equilibrados estará ligada principalmente al compromiso con la igualdad por parte del partido o partidos políticos que ejerzan el poder y a la inercia masculina de su ejercicio (‍Novo Vázquez, 2010).

Con técnicas legislativas de soft law público, como las empleadas en los arts. 14 y 16 de la LOI, no devienen efectivos los derechos políticos de la mitad de la población (‍Rubio Marín, 2020). Antes al contrario, solo con reglas legales coercitivas que, en caso de incumplimiento, revoquen las designaciones realizadas por la Presidencia del Gobierno y de las comunidades, las mujeres ocuparían la mitad de los ministerios y de las consejerías. La realidad, sin embargo, nos muestra un marco jurídico heterogéneo que no apuntala la paridad y un porcentaje de mujeres que puede mejorar o empeorar a voluntad del partido político que gobierna y de la persona que ocupa la Presidencia.

Cabe recordar que los partidos políticos se articulan como «cauces necesarios para el funcionamiento del sistema democrático» e instrumentos para la participación política y, por ello, no disponen de una libertad absoluta en la presentación de las candidaturas electorales. El Alto Tribunal, en su sentencia 12/2008, de 29 de enero, avaló la legitimidad de la fórmula del equilibrio por razón de sexo dispuesta en el art. 44 bis de la LOREG, a pesar de la limitación que suponía para los partidos políticos, basándose, entre otros motivos, en el fin superior de la igualdad efectiva entre mujeres y varones. Por la misma razón la persona que ocupa la Presidencia del Gobierno o de las comunidades autónomas no debe disponer de una libertad absoluta en la formación de su Gabinete. Ambos sexos tienen derecho a ocupar un cargo público^[35] y a participar en el Gobierno de su país^[36].

Por tanto, y con ello concluyo, la paridad en los Ejecutivos debe incorporarse a nuestro ordenamiento como derecho-deber político. Cualquier vacío jurídico o fórmula legal de adhesión voluntaria suponen un obstáculo para que las mujeres accedan al poder y ejerzan su ciudadanía (‍Cárdenas Acosta, 2019), y en este sentido, el ordenamiento español sigue en construcción.