Antes de dar comienzo a mi discurso de clausura, he de decir que me hubiese gustado mucho estar en Madrid con todos vosotros. Espero y deseo que la situación sanitaria se mejore en los próximos meses para poder vivir con más tranquilidad esta nueva normalidad a la que nos enfrentamos.
Le tuve mucha estima a Gil Carlos y siempre tendré un grato recuerdo de sus años en el Tribunal de Justicia. Estoy seguro de que tanto la segunda edición del seminario que lleva su nombre como la primera entrega del premio epónimo a la mejor tesis doctoral contribuirán a perpetuar su legado.
Permitidme pues que felicite al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a la Asociación Española para el Estudio del Derecho Europeo (AEDEUR), y a la Revista de Derecho Comunitario Europeo por haber organizado este evento y por servir de estímulo al estudio del Derecho de la Unión en un país tan importante para la construcción europea como lo es España.
Los organizadores de este evento me han pedido que pronuncie un discurso para dar por concluida esta jornada. He elegido un tema de mucha actualidad e importancia para el Derecho de la Unión que, además, ha estado siempre presente, de una forma u otra, en las distintas mesas redondas de ayer y hoy. Me refiero a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la independencia judicial.
La independencia judicial es una garantía esencial para el buen funcionamiento, el fortalecimiento y la supervivencia de las sociedades democráticas. Sin jueces independientes, los poderes públicos tendrían vía libre para cometer arbitrariedades de forma impune. Sin jueces independientes, no habría tutela judicial efectiva de las libertades y de los derechos más básicos. Sin jueces independientes, nada impide una deriva autoritaria en la que el imperio de la ley no es más que una utopía lejana, y la tiranía de la mayoría política del momento una realidad constante.
En aras de garantizar el respeto del Estado de Derecho y los principios democráticos, los jueces y magistrados deben ser, como lo indica claramente la Constitución Española, en su art. 117, «independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley». Que la Constitución Española reconozca y garantice dicha independencia no es ni algo único al ordenamiento jurídico español, ni tampoco innovador. Al contrario, dicho reconocimiento se inspira en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y forma parte de la herencia democrática de todos los europeos. De hecho, todas las constituciones de los Estados miembros, sin excepción, prevén un poder judicial independiente[3].
Ahora bien, si las constituciones de los Estados miembros garantizan la independencia judicial, ¿debe el Derecho de la Unión también protegerla? ¿Qué justifica dicha protección supranacional? Y de ser así, ¿de qué manera el Derecho de la Unión debe proteger la independencia judicial de las jurisdicciones nacionales?
Mi discurso tiene pues por cometido dar una respuesta clara y convincente a estas preguntas, que han sido y son objeto de debate desde que el Tribunal de Justicia dictara su ya famosa sentencia en el asunto «de los jueces portugueses»[4]. Dichas preguntas no solo deben despertar el interés de los juristas que nos acompañan hoy aquí, sino que también interesan al conjunto de la ciudadanía ya que la respuesta que demos a las mismas define nuestra identidad como europeos.
Para entender las razones por las cuales el Derecho de la Unión protege la independencia judicial de las jurisdicciones nacionales, debemos recordar que la Unión Europea es una «Unión de Derecho», en la que impera el respeto de los Tratados constitutivos[5]. El respeto del Estado de Derecho es pues un valor fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, lo cual viene reflejado en el art. 2 TUE.
En su concepción más básica, el respeto del Estado de Derecho implica que ni los Estados miembros, ni las Instituciones Europeas, ni los ciudadanos están por encima de la ley. Por una parte, los Estados miembros deben cumplir con todas y cada una de las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión, estando prohibida toda medida unilateral que ponga en tela de juicio el cumplimiento de dichas obligaciones. Por otra parte, las Instituciones Europeas únicamente pueden actuar dentro del respeto de las competencias que les son atribuidas por los Tratados. Para el Tribunal de Justicia, esto quiere decir que debe brindar una tutela judicial efectiva, pero sin sobrepasar los límites de sus competencias jurisdiccionales.
Dado que el Derecho de la Unión se caracteriza por conferir derechos subjetivos a los particulares, el respeto del Estado de Derecho implica que dichos derechos subjetivos sean tutelados de forma efectiva. Como nos lo viene a decir la famosa sentencia van Gend & Loos[6], dicha tutela no recae exclusivamente en manos de la Comisión, mediante la interposición de recursos por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, sino que también está en manos de las jurisdicciones nacionales. Ante estas últimas, «los justiciables tienen pues derecho a impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o de cualquier otro acto nacional por los que se les aplique un acto de la propia Unión»[7].
Este sistema de «doble vigilancia» supone que las jurisdicciones nacionales estén capacitadas para dar una respuesta efectiva a violaciones del Derecho de la Unión cometidas por los Estados miembros. Puesto que la aplicación del Derecho de la Unión está en gran medida descentralizada, los Tratados y, en particular, el art. 19 TUE obligan a los Estados miembros a «[establecer] las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión».
Hasta hace poco, la existencia de vías de recurso efectivas se consideraba suficiente por sí misma para garantizar la primacía, la unidad y la eficacia del Derecho de la Unión. Para garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión, se creía que bastaba con depurar los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros de normas que, por ejemplo, impidiesen a los jueces nacionales facilitar el acceso a la justicia[8], o que bastaba con completar dichos ordenamientos con determinadas vías de recurso, como, por ejemplo, la responsabilidad extracontractual del legislador o la concesión de medidas cautelares[9].
Esto explica que el Tribunal de Justicia se centrara en la eficacia de las vías de recurso que deben ofrecer las jurisdicciones nacionales, en lugar de proteger la independencia de las mismas. Tanto los debates académicos como la jurisprudencia del Tribunal abordaban la compleja cuestión de cómo encontrar el equilibrio adecuado entre, por un lado, el principio de autonomía procesal y, por otro, los principios de equivalencia y efectividad[10].
Es cierto que el principio de independencia judicial ha sido examinado por el Tribunal de Justicia en el pasado. Este examen ocurría en tanto requisito previo que el órgano remitente debía cumplir para tener acceso al mecanismo de remisión prejudicial. Ahora bien, dicho examen se llevaba a cabo cuando el órgano remitente no pertenecía al poder judicial del Estado miembro en cuestión.
Sin embargo, dicha jurisprudencia anterior no examina situaciones en las que el poder legislativo y el poder ejecutivo merman la independencia de los jueces. Quizás, parafraseando a Stefan Zweig en el «Mundo de Ayer»[11], los políticos no habrían soñado, ni siquiera, con amenazar la independencia de los jueces al ser la misma parte esencial de nuestro patrimonio europeo.
De hecho, el mercado interior no podría haber sido construido sin jueces nacionales independientes que garantizaran el pleno efecto de las libertades fundamentales. Dado que los ciudadanos que han ejercido su libertad de circulación no gozan, por lo general, de representación política en el Estado miembro de acogida, el respeto de sus derechos puede requerir el acceso a un tribunal independiente e imparcial que ofrezca vías de recurso efectivas. Cuando estos derechos entran en conflicto con las decisiones de la mayoría política del momento, el respeto del Estado de Derecho obliga a dicha mayoría a acatar las sentencias de los tribunales. De este modo, las jurisdicciones nacionales han contribuido a desmantelar leyes proteccionistas, bien mediante la aplicación de disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación, bien mediante la aplicación del Derecho derivado.
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha subrayado recientemente que una justicia independiente, en tanto expresión del valor de respeto del Estado de Derecho, tiene una importancia crucial para garantizar la protección del presupuesto de la Unión y de sus intereses financieros. El Tribunal ha hecho hincapié en el vínculo que existe entre, por un lado, dicho valor y, por otro, la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común.
En dos sentencias dictadas por el pleno del Tribunal de Justicia, este último desestimó los recursos de anulación interpuestos respectivamente por Hungría y Polonia contra el Reglamento 2020/2092[12], sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión[13]. El Reglamento 2020/2092 supedita el beneficio de financiación procedente del presupuesto de la Unión al respeto por parte del Estado miembro en cuestión de los principios del Estado de Derecho, entre los cuales podemos destacar el acceso a tribunales independientes e imparciales[14].
En ambos asuntos, se planteaba, en particular, la cuestión de si la Unión gozaba de competencias para adoptar el Reglamento 2020/2092 que, en tanto norma financiera, tiene por cometido la protección del presupuesto de la Unión. El Tribunal de Justicia dio una respuesta afirmativa a dicha cuestión, indicando que dicho Reglamento no se aplica a cualquier infracción del Estado de Derecho. Al contrario, su ámbito de aplicación queda limitado a aquellas infracciones que afecten —o amenacen con afectar— gravemente, de un modo suficientemente directo, la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de sus intereses financieros[15].
También se planteaba la cuestión de si la Unión podía adoptar un mecanismo de condicionalidad de carácter horizontal, según el cual, para poder tener acceso a la financiación de la Unión, el Estado miembro en cuestión debía respetar el valor del Estado de Derecho en todos los ámbitos de actuación de la Unión, o si, por el contrario, como sostenían los Estados miembros demandantes, dicho requisito debería haber estado estrechamente relacionado con alguno de los objetivos de un programa o acción específicos de la Unión, o con la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión.
El Tribunal de Justicia dio su aval al mecanismo de condicionalidad de carácter horizontal establecido por el Reglamento 2020/2092. En primer lugar, recordó que la Unión «se basa en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que estos comparten con él, los valores comunes que figuran en el art. 2 TUE, en los que se fundamenta la Unión»[16]. «Esta premisa implica y justifica la existencia de una confianza mutua entre los Estados miembros en el reconocimiento de esos valores y, por lo tanto, en el respeto del Derecho de la Unión que los aplica». A continuación, el Tribunal de Justicia subrayó que esos valores «[d]efinen la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común» y que, por lo tanto, «la Unión debe estar en condiciones de defenderlos dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados»[17]. Así pues, un mecanismo de condicionalidad horizontal, como el establecido por el Reglamento 2020/2092, puede fundamentarse en el respeto del valor del Estado de Derecho[18].
Por último, el Tribunal de Justicia señaló que el presupuesto de la Unión es uno de los principales instrumentos que permiten concretar el principio de solidaridad, mencionado en el art. 2 TUE. A su vez, «la aplicación de este principio, mediante dicho presupuesto, se basa en la confianza mutua entre los Estados miembros en la utilización responsable de los recursos comunes consignados en dicho presupuesto». Pues bien, la buena gestión financiera y los intereses financieros de la Unión pueden verse gravemente afectados por violaciones de los principios del Estado de Derecho cometidos en un Estado miembro, ya que dichas violaciones pondrían en tela de juicio la utilización responsable de tales recursos. Par ser más precisos, el Tribunal de Justicia subrayó, en ambas sentencias, la importancia que tiene, a este respecto, un control jurisdiccional efectivo, ante órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, destinado a garantizar el respeto del Derecho de la Unión. De no existir dicho control, no podría garantizarse que los gastos consignados en el presupuesto de la Unión cumplan con todas las condiciones de financiación previstas por el Derecho de la Unión y, por tanto, respondan a los objetivos perseguidos por la Unión al financiar tales gastos. Tal vulneración del valor del Estado de Derecho merma, por lo tanto, la confianza mutua entre los Estados miembros y constituye un obstáculo para la aplicación del principio de solidaridad en la Unión[19].
Como España lo demuestra de forma ejemplar, la transición hacia la democracia abría la puerta a la integración europea. Todo Estado europeo deseoso de adherirse a la Unión debe hacer suyas las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, garantizando el respeto de los principios democráticos, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho. La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Wightman y otros deja claro que la adhesión a la Unión Europea es un acto libre y soberano del Estado europeo en cuestión[20]. Sin embargo, cuando un Estado decide formar parte de la familia europea, este debe respetar un conjunto de valores comunes. Así pues, tras la adhesión, dicho Estado debe honrar, de forma ininterrumpida, su compromiso firme con la democracia liberal, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho. Como nos viene a decir el Tribunal de Justicia en la sentencia Repubblika, una vez dentro de la Unión, ya no hay marcha atrás: el Derecho de la Unión se opone contundentemente a la regresión de valores comunes[21].
En el «Mundo de Ayer», todo Estado miembro se embarcaba en un viaje sin retorno hacia un proceso democrático cada vez más perfecto, que no era ni cuestionado ni cuestionable. Asimismo, el principio de independencia judicial constituía una línea roja que ningún político, por popular o populista que fuese, osaría cruzar. Se creía en la premisa según la cual todos los gobiernos de los Estados miembros harían suyo el lema de «en los tribunales confiamos» para dar impulso a la construcción europea. Desafortunadamente, la realidad de hoy es otra muy distinta que demuestra que dicha premisa no puede darse por sentada.
Alexander Hamilton hace más de dos siglos escribió que el poder judicial es el menos peligroso de los poderes del Estado («the least dangerous branch»), al carecer del poder del dinero y del poder de la espada[22]. Las resoluciones judiciales gozan de autoridad y de legitimidad gracias a la imparcialidad e independencia de los jueces, así como a la calidad del razonamiento que las sustenta. Ahora bien, ¿Qué debemos hacer entonces cuando el poder ejecutivo y el poder legislativo de un Estado miembro interfieren indebidamente en el proceso judicial al socavar la independencia de sus propios tribunales?
El ataque al poder judicial puede abrir una crisis constitucional sin precedentes en el Estado miembro en cuestión, ya que debilita al Estado de Derecho y a los derechos fundamentales. La democracia se ve progresivamente debilitada a medida que se difuminan los límites entre lo político y lo judicial, poniendo en riesgo el principio de separación de poderes[23]. La justicia deja de ser una realidad tangible, para convertirse en una promesa vacía.
Una crisis de tal índole no queda limitada al interior del Estado miembro en cuestión, sino que sus efectos traspasan fronteras y su onda expansiva debilita los cimientos del sistema de tutela judicial de la Unión. Se desprende claramente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la adopción de medidas nacionales que menoscaban la independencia judicial afecta a tres aspectos clave de dicho sistema[24].
En primer lugar, si las jurisdicciones nacionales dejan de ser independientes, estas ya no pueden brindar una tutela judicial efectiva[25]. Para garantizar dicha tutela, los jueces deben ejercer «sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometidos a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo»[26]. Deben juzgar y hacer ejecutar lo juzgado sin miedo a represalias y sin necesidad de ser recompensados por los poderes públicos del Estado, lo cual pondría en duda su imparcialidad. Así pues, aunque las jurisdicciones nacionales dispongan, en virtud del Derecho de la Unión, de distintas vías de recurso, lo cierto es que dichas jurisdicciones se abstendrán de utilizarlas si ello da lugar a presiones indebidas por parte del poder ejecutivo o del poder legislativo.
Sin independencia judicial, no hay recursos efectivos, y sin recursos efectivos, no hay derechos.
En segundo lugar, el mecanismo de remisión prejudicial, «piedra angular del sistema de tutela judicial de la Unión»[27], garantiza la interpretación y la aplicación uniformes del Derecho de la Unión. Dado que el diálogo entre las jurisdicciones nacionales y el Tribunal de Justicia se realiza con ajuste al Derecho —y solo al Derecho—, el acceso al mecanismo de remisión prejudicial está únicamente abierto a órganos jurisdiccionales independientes[28]. De ahí que medidas, ya sean ejecutivas o legislativas, que menoscaben la independencia judicial tengan por efecto excluir del mecanismo de remisión prejudicial a jueces o tribunales que hasta entonces podían dialogar con el Tribunal de Justicia[29].
Sin independencia judicial, no hay diálogo y sin diálogo, la aplicación uniforme del Derecho de la Unión está en peligro.
En tercer y último lugar, más allá del mercado interior, el proyecto de integración europea tiene por objetivo crear un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que los ciudadanos puedan circular libremente y de forma segura. En un espacio sin fronteras interiores, el ejercicio de la libre circulación no debe menoscabar la competencia de las jurisdicciones nacionales ni la eficacia del Derecho nacional cuya aplicación tiene base territorial. Por lo tanto, el «largo brazo de la ley» debería adquirir una dimensión transnacional, de modo que, por ejemplo, los delincuentes no puedan ampararse en la libre circulación como medio para llevar a cabo sus actividades impunemente. En consecuencia, los autores de los Tratados de la UE previeron que la libre circulación de personas debía ir acompañada de la libre circulación de resoluciones judiciales. En virtud del principio de reconocimiento mutuo, las resoluciones judiciales adoptadas en el Estado miembro de origen deben ser reconocidas y ejecutadas en el Estado miembro de ejecución como si fueran propias.
El correcto funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo «se asienta en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que estos comparten con él, una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión, como se precisa en el art. 2 TUE»[30]. Dado que la necesidad de independencia judicial está integrada en el contenido esencial del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva y del derecho fundamental a un proceso equitativo y que dichos derechos fundamental son inherentes al Estado de Derecho[31], el respeto de la independencia judicial reviste una importancia primordial para sustentar el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales.
Sin independencia judicial no puede haber confianza mutua y sin confianza el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, se fragmenta.
Así pues, para garantizar el derecho a un recurso efectivo, para asegurar el acceso al diálogo judicial y para evitar que la desconfianza mutua reine entre jurisdicciones nacionales, el Derecho de la Unión protege la independencia judicial. Se trata pues de preservar la estructura del sistema de tutela judicial establecido por los Tratados, siendo las jurisdicciones nacionales, en su función de jueces ordinarios del Derecho de la Unión, la base sobre la cual reposa dicha estructura.
Como se desprende de la sentencia en los asuntos acumulados Euro Box Promotion y otros, el Tribunal de Justicia es muy claro a la hora de establecer que ninguna disposición del Derecho de la Unión impone a los Estados miembros un modelo constitucional determinado que rija las relaciones y la interacción entre los diferentes poderes del Estado[32]. En particular, el Tribunal ha señalado que «corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia»[33].
Así pues, los Estados miembros son libres a la hora de decantarse por une modelo presidencial o por un modelo parlamentario de gobierno. De igual forma, es de su competencia exclusiva decidir si es oportuno crear un Tribunal Constitucional cuyas resoluciones sean vinculantes para las jurisdicciones ordinarias. Tratándose de la Administración de Justicia, corresponde a los Estados miembros, por ejemplo, adoptar las reglas relativas al procedimiento mediante el cual se nombra y se cesa a jueces y magistrados, y decidir sobre la composición de los Tribunales, la duración del mandato, la edad de jubilación, el régimen disciplinario, el sistema de responsabilidad por error judicial, así como el nivel de remuneración.
Ahora bien, al escoger un modelo constitucional determinado, o al organizar la Administración de la Justicia, los Estados miembros deben cumplir con las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión. Esto quiere decir que deben respetar el principio de independencia judicial, tal y como viene definido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En este sentido, para establecer si una medida nacional afecta o no a la independencia de las jurisdicciones nacionales, el Tribunal de Justicia viene desarrollando el denominado test de «las apariencias». Según dicho test, «las garantías de independencia e imparcialidad exigidas por el Derecho de la Unión postulan la existencia de reglas [relativas a la Administración de la Justicia], que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de [la jurisdicción nacional] frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio»[34].
Me gustaría hacer tres observaciones sobre el test de las apariencias, que me parecen de suma importancia para entender su aplicación práctica.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia solo puede aportar clarificaciones sobre dicho test de las apariencias en el marco de sus competencias jurisdiccionales. El Tribunal debe pues predicar con el ejemplo. Para respetar el Estado de Derecho, el Tribunal de Justicia debe respetar los límites impuestos por los Tratados a sus competencias jurisdiccionales.
Así, el Tribunal declarará inamisibles cuestiones prejudiciales que no presenten un «vínculo de conexión», ya sea material o procesal, entre el litigio principal y las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación se solicita. En efecto, el juez nacional no puede transformar el mecanismo prejudicial en una especie de recurso por incumplimiento, sino que ha de demonstrar que sus preguntas son necesarias para resolver el litigio principal[35].
Al igual que todo justiciable, un juez nacional tiene derecho a proteger los derechos que le confiere el Derecho de la Unión mediante la interposición de recursos efectivos ante el tribunal nacional competente. En este caso, el tribunal ante el que el juez interpone la demanda podrá plantear cuestiones prejudiciales relativas a la independencia judicial sobre la base del art. 19 TUE, o si estamos ante una aplicación del Derecho del Unión, sobre la base del art. 47 de la Carta.
Por ejemplo, en el asunto A.K. y otros, dos antiguos magistrados del Tribunal Supremo polaco habían sido obligados a poner punto final a su carrera judicial al entrar en vigor una ley que anticipaba la edad de jubilación. Dichos magistrados impugnaron su jubilación anticipada ante la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, la cual planteó una serie de cuestiones prejudiciales afín de determinar si debía inhibirse en favor de la nueva Sala Disciplinaria, creada en el marco de la reforma del Tribunal Supremo. El Tribunal de Justicia consideró que las medidas controvertidas constituían una aplicación del principio de no discriminación en razón de edad, tal como se concreta en la Directiva 2000/78, y que, por tanto, el art. 47 de la Carta era aplicable al caso de autos[36]. De igual forma, dado que el litigio principal versaba sobre cuestiones relativas a la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión y por lo tanto comprendidas en los ámbitos cubiertos por este Derecho, el art. 19 TUE también era aplicable[37].
Sin embargo, la situación es más compleja cuando es el propio tribunal remitente quien considera que su independencia está siendo amenazada. En Miasto Łowicz, por ejemplo, el Tribunal de Justicia observó que no existía ningún vínculo de conexión. En cuanto al fondo, los tribunales remitentes no debían aplicar el Derecho de la Unión para resolver los casos de autos[38]. Tampoco debían interpretar el Derecho de la Unión para poder resolver cuestiones procesales de Derecho nacional[39]. Además, nada en los litigios principales hacía constar que una investigación previa al inicio de un eventual procedimiento disciplinario había sido abierta como consecuencia del planteamiento de las cuestiones prejudiciales. En todo caso, dicha investigación había sido concluida sin que diese lugar a ninguna falta disciplinaria[40].
En cambio, en el asunto I.S., el juez remitente planteó una serie de preguntas al Tribunal de Justicia cuyo objeto era la interpretación de dos Directivas relativas, respectivamente, al derecho a interpretación y a traducción y al derecho a la información en los procesos penales. Sin embargo, el auto de remisión prejudicial fue impugnado, en interés de la ley, por el Fiscal General húngaro ante la Kúria (Tribunal Supremo húngaro), la cual declaró dicho auto ilegal al considerar que las preguntas planteadas no eran necesarias para resolver el litigio principal, al tiempo que otro tribunal húngaro incoaba un procedimiento disciplinario contra el juez remitente basándose en los mismos motivos que la resolución de la Kúria. Así, añadiendo nuevas preguntas al auto de remisión inicial, el juez remitente preguntó al Tribunal de Justicia si dicha resolución era compatible con el mecanismo de remisión prejudicial y si el principio de independencia judicial se oponía a dicho procedimiento disciplinario, el cual fue posteriormente retirado y archivado. En este sentido, el Tribunal de Justicia declaró ambas preguntas admisibles al considerar que existía un vínculo de conexión de naturaleza procesal. Por una parte, el levantamiento de la suspensión del procedimiento penal dependía de si la resolución de la Kúria era conforme con el mecanismo de remisión prejudicial. Por otra, el juez remitente deseaba saber si podía descartar dicha resolución sin miedo a que se reactivase el procedimiento disciplinario del que había sido objeto, basado en dicha resolución de la Kúria[41].
En segundo lugar, puesto que la necesidad de independencia forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el art. 47 de la Carta, y en la medida en que este derecho debe ser interpretado de conformidad con el art. 6, apdo. 1, del Convenio[42], el test de las apariencias se alinea perfectamente con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos («TEDH»). De igual forma, el Tribunal de Justicia toma en cuenta el art. 47 de la Carta y, por consiguiente, la jurisprudencia de Estrasburgo, cuando interpreta el art. 19 TUE[43]. De hecho, como el presidente del TEDH, Robert Spano, lo ha puesto de relieve, las jurisprudencias de ambos tribunales se refuerzan e influyen mutuamente, creando sinergias que protegen el Estado de Derecho en el espacio constitucional europeo común[44].
Por ejemplo, en los asuntos acumulados A.K. y otros, el Tribunal de Justicia se refirió abundantemente a la jurisprudencia de Estrasburgo para decir que «el mero hecho de que [los jueces] sean nombrados por el presidente de la República no es susceptible de crear una situación de dependencia entre aquellos y este ni de suscitar dudas en cuanto a su imparcialidad si, una vez nombrados, no están sometidos a presión alguna y no reciben instrucciones en el ejercicio de sus funciones»[45].
De igual forma, en los asuntos acumulados Simpson/Consejo y HG/Comisión[46], el Tribunal de Justicia se refirió a la sentencia del TEDH en el asunto Ástráðsson c. Islandia[47], para señalar que la expresión «tribunal establecido por la ley» no se refiere únicamente a la base jurídica que lo establece, sino también a la composición del órgano enjuiciador en cada asunto. De esta forma, si una irregularidad cometida con ocasión del nombramiento de los jueces es de tal naturaleza y gravedad que «crea un riesgo real de que otras ramas del poder, en particular el Ejecutivo, puedan ejercer una potestad discrecional indebida que ponga en peligro la integridad del resultado al que conduce el proceso de nombramiento»[48], dicho tribunal no estará establecido por la ley.
Por su parte, en el asunto Reczkowicz c. Polonia[49], el TEDH se refirió de manera extensa a la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados A.K. y otros, para así llegar a la conclusión de que la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo Polaco no reunía los requisitos para ser considerada un «tribunal establecido por la ley», en el sentido del art. 6, apdo. 1, del Convenio.
En tercer y último lugar, el test de las apariencias exige una apreciación global del conjunto de elementos pertinentes. Esto quiere decir que un elemento aislado puede resultar compatible con el principio de independencia judicial. Sin embargo, dicho elemento, en conjunción con una serie de elementos adicionales, puede dar lugar a su incompatibilidad.
A modo de ejemplo, podemos citar el asunto A.B. y otros, en el que el Tribunal de Justicia fue interrogado sobre el proceso de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo polaco[50]. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia observó que la ausencia de recurso judicial en el contexto de dicho nombramiento puede, en determinados casos, no resultar problemática desde el prisma de la independencia judicial. Sin embargo, «no cabe decir lo mismo cuando el conjunto de los elementos pertinentes que caracterizan tal proceso en un determinado contexto jurídico-fáctico nacional, y, en particular, las circunstancias en las que se produce repentinamente la supresión de las posibilidades de interponer recurso judicial que hasta entonces existían, pueden potencialmente generar en el ánimo de los justiciables dudas de naturaleza sistémica en cuanto a la independencia y la imparcialidad de los jueces nombrados a resultas de ese proceso»[51].
Debemos, por otra parte, añadir que se desprende de dicha apreciación global del contexto jurídico-fáctico que el Tribunal de Justicia vela por que se respete la independencia judicial tanto de iure como de facto. En efecto, el Tribunal de Justicia no se limita a examinar los textos legislativos, haciendo caso omiso del contexto en el cual dichos textos fueron adoptados. Como se desprende de la sentencia Repubblika, el Tribunal de Justicia examinará la evolución histórica del contexto nacional en el cual las normas controvertidas fueron adoptadas. Por ejemplo, una reforma constitucional que contribuya a mejorar el procedimiento de nombramiento de jueces mediante su despolitización será considerado compatible con las exigencias del Derecho de la Unión. Por el contrario, una reforma será incompatible con dicho Derecho si un procedimiento con garantías de objetividad e imparcialidad se politiza.
A modo de conclusión, me gustaría subrayar que el Tribunal de Justicia no decide el tipo de asuntos que se plantean ante el mismo. Solo puede actuar si las jurisdicciones nacionales ejercen su facultad o cumplen con su obligación de remisión prejudicial. De igual forma, si y solamente si la Comisión —o un Estado miembro— decide interponer un recurso por incumplimiento y, en su caso, pide medidas cautelares, el Tribunal de Justicia podrá decidir si el Estado miembro interesado ha violado o no las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.
Esto quiere decir que la justicia europea no es proactiva, sino reactiva. No puede prevenir conflictos, ni litigios, sino que actúa para darles una solución, por muy difícil y complejo que sea el problema jurídico que se presente.
Ahora bien, el respeto de la democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho, no solamente se gana en los tribunales, sino también en las urnas, en los parlamentos y en las aulas de las escuelas, colegios y universidades.
Todos y cada uno de nosotros tenemos el derecho y el deber de defender los valores que nos identifican como europeos. No hay nada más peligroso para nuestros valores comunes y, por tanto, para la Unión que una ciudadanía apática y vacía de ideales.
A fin de cuentas, la mayor garantía contra toda deriva autoritaria o contra dictaduras que buscan revertirse de un velo de legitimidad es una ciudadanía que permanece activa y que está siempre alerta para defender lo que generaciones anteriores tanto lucharon por conseguir: Una Europa pacífica, humanista, abierta y tolerante. De lo contrario, puede ser que, en un futuro no muy lejano, los Tratados no sean más que papel mojado y los jueces y magistrados queden reducidos a tigres de papel.
Muchas gracias.
| [1] |
Discurso de clausura, 1ª Edición del Premio Gil Carlos Rodríguez Iglesias. |
| [2] |
Presidente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y catedrático de Derecho de la Unión Europea en la Universidad de Leuven. Todas las opiniones expuestas aquí son opiniones personales del autor. |
| [3] |
A tal efecto, véanse respectivamente los siguientes artículos de las Constituciones nacionales: Alemania (art. 97), Austria (art. 87), Bélgica (art. 151), Bulgaria (art. 117), Croacia (art. 115), Chipre (art. 30); República Checa (art. 81); Dinamarca (art. 62); Eslovaquia (art. 141), Eslovenia (art. 125), España (art. 117), Estonia (art. 146); Finlandia (art. 3); Francia (art. 64); Grecia (art. 87); Hungría (art. 26); Irlanda (art. 35); Italia (art. 104), Letonia (art. 83), Lituania (art. 109); Luxemburgo (art. 91), Malta (art. 39), Países Bajos (art. 117), Polonia (art. 173), Portugal (art. 203), Rumanía (art. 124) y Suecia (Capítulo 11, art. 2). |
| [4] |
Sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117. |
| [5] |
Véanse las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, apdo. 31 y jurisprudencia citada, y de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 49. |
| [6] |
Sentencia de 5 de febrero de 1963, van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1. |
| [7] |
Véase la sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apdo. 46. |
| [8] |
Véase, por ejemplo, la sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206. |
| [9] |
Véanse, por ejemplo, las sentencias de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79, y de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C‑213/89, EU:C:1990:257. |
| [10] |
Véanse, por ejemplo, (Kakouris: 1997), (Prechal: 1998), (Van Gerven: 2000), (Dougan: 2004). |
| [11] |
El original alemán (Zweig: 1942). Para la traducción en español, véase Zweig: 2012. |
| [12] |
Reglamento (UE) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (DO 2020, L 433I, p. 1; corrección de errores en DO 2021, L 373, p. 94). |
| [13] |
Véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98. |
| [14] |
Véase el art. 2, letra a), del Reglamento 2020/2092. |
| [15] |
Véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apdos. 119, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apdo. 139. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló que, de conformidad con el Reglamento 2020/2092, en caso de que ya no exista una afectación o amenaza de afectación grave a la buena gestión del presupuesto de la Unión o a la protección de sus intereses financieros, tal circunstancia implicaría el levantamiento de las medidas adoptadas sobre la base de dicho Reglamento (por ejemplo, la suspensión de pagos), aunque persistieran las violaciones de los principios del Estado de Derecho constatados. En este sentido, véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apdo. 113, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apdo. 135. |
| [16] |
Véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apdo. 125, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apdo. 143. |
| [17] |
Ibid.. |
| [18] |
Véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apdos. 127 y 128, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apdos. 145 y 146. |
| [19] |
Véanse las sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apdo. 129, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apdo. 147. |
| [20] |
Sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros, C621/18, EU:C:2018:999. |
| [21] |
Sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311. |
| [22] |
Véase Hamilton, 2008: 380. |
| [23] |
Véanse, por ejemplo, las sentencias de 20 de abril de 2021, Repubblika, C896/19, EU:C:2021:311, apdo. 54, de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces), C-791/19, EU:C:2021:596, apdo. 96, de 6 de octubre de 2021, W.Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo-Nombramiento), C‑487/19, EU:C:2021:798, apdo. 127, y de 16 de noviembre de 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim y otros, C-748/19 a C-754/19, EU:C:2021:931, apdo. 68. |
| [24] |
Véanse, por ejemplo, las sentencias de 9 de julio de 2020, Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, apdo. 45, y de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 60. |
| [25] |
Dicha tutela es «inherente al Estado de Derecho» [véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, apdo. 36, de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 51, y la sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» y otros, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 y C-397/19, EU:C:2021:393, apdo. 189] y «reviste una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables» [véase, por ejemplo, sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apdo. 58]. |
| [26] |
Véase la sentencia de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, apdo. 51. Véanse igualmente las sentencias de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apdo. 121, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apdo. 57 y jurisprudencia citada. |
| [27] |
Véase, por ejemplo, la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo-Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153, apdo. 90 y jurisprudencia citada. |
| [28] |
Véase, en particular, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apdo. 56 y jurisprudencia citada. |
| [29] |
Véase la sentencia de 9 de julio de 2020, Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535. |
| [30] |
Véase, por ejemplo, la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 35. |
| [31] |
Véanse, las sentencias de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 48, de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C‑619/18, EU:C:2019:531, apdo. 58 y jurisprudencia citada, y de 17 de diciembre de 2020, Openbaar Ministerie (Independencia de la autoridad judicial de emisión), C-354/20 PPU y C-412/20 PPU, EU:C:2020:1033, apdo. 39. |
| [32] |
Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros, C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 y C-840/19, EU:C:2021:1034, apdo. 229. |
| [33] |
Sentencia de 16 de noviembre de 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim y otros, C-748/19 a C-754/19, EU:C:2021:931, apdo. 36 y jurisprudencia citada. |
| [34] |
Véanse, por ejemplo, las sentencias de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, apdo. 53; de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, apdo. 66, y de 2 de marzo de 2021, A.B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo-Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153, apdo. 117 y jurisprudencia citada. |
| [35] |
Sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C-558/18 y C-563/18, EU:C:2020:234, apdo. 47. |
| [36] |
Sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apdo. 81. |
| [37] |
Ibid., apdo. 84. |
| [38] |
Sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C-558/18 y C-563/18, EU:C:2020:234, apdo. 49. |
| [39] |
Ibid., apdo. 51. |
| [40] |
Ibid., apdo. 54. |
| [41] |
Véase la sentencia de 23 de noviembre de 2021, IS (Ilegalidad de la resolución de remisión), C-564/19, EU:C:2021:949, apdos. 86 y 87. |
| [42] |
Véase la sentencia de 19 de noviembre de 2019, A.K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apdo. 117 y jurisprudencia citada («como se desprende de las explicaciones correspondientes al art. 47 de la Carta, las cuales, conforme al art. 6 TUE, apdo. 1, párrafo tercero, y al art. 52, apdo. 7, de la Carta, deben tomarse en consideración para la interpretación de la misma, los párrafos primero y segundo del referido art. 47 corresponden a los arts. 6, apdo. 1, y 13 del CEDH»). |
| [43] |
Véase la sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, apdo. 45 y jurisprudencia citada. |
| [44] |
Véase (Spano, 2021: 1-17). |
| [45] |
Véase la sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apdo. 133. En este apartado, el Tribunal de Justicia cita expresamente las siguientes sentencias del TEDH: sentencias de 28 de junio de 1984, Campbell y Fell c. Reino Unido, CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, § 79; de 2 de junio de 2005, Zolotas c. Grecia, CE:ECHR:2005:0602JUD003824002, §§ 24 y 25; de 9 de noviembre de 2006, Sacilor Lormines c. Francia, CE:ECHR:2006:1109JUD006541101, § 67, y de 18 de octubre de 2018, Thiam c. Francia, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, § 80 y jurisprudencia citada. |
| [46] |
Sentencia de 26 de marzo de 2020, Reexamen Simpson/Consejo y HG/Comisión, C‑542/18 RX‑II y C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232. |
| [47] |
TEDH, sentencia de 1 de diciembre de 2020, Ástráðsson c. Islandia, CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, § 231 y 233. |
| [48] |
Véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2020, Reexamen Simpson/Consejo y HG/Comisión, C‑542/18 RX‑II y C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, apdo. 75. Véase, igualmente, la sentencia de 6 de octubre de 2021, W. Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo-Nombramiento), C-487/19, EU:C:2021:798, apdo. 130. |
| [49] |
Sentencia de 22 de julio de 2021, Reczkowicz c. Polonia, CE:ECHR:2021:0722JUD 004344719. |
| [50] |
Sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo-Recursos), C-824/18, EU:C:2021:153. |
| [51] |
Ibid., apdo. 156. |
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