LA CONSTRUCCIÓN DE UN PODER JUDICIAL EUROPEO Y LAS GARANTÍAS DE SU INDEPENDENCIA

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

En los últimos tres años, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre los sistemas de organización y funcionamiento de la Administración de Justicia de los Estados miembros. En este sentido, por ejemplo, ha dictado sentencias sobre los órganos de gobierno de los jueces; concretamente, sobre su composición y forma de elección a efectos de poder cumplir, con garantías, su función constitucional de velar por la independencia del Poder Judicial nacional de que se trate^[2]. Se ha pronunciado, también, sobre las condiciones laborales de jueces de diversos Estados miembros: sobre la reducción de sus salarios^[3] o de su edad de jubilación, así como sobre la posibilidad de solicitar una prórroga en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales una vez alcanzada la edad legal de jubilación ordinaria^[4].

Asimismo, el TJUE se ha ocupado del régimen disciplinario de esos mismos jueces, estableciendo cuáles han de ser las garantías necesarias para evitar que se convierta en un instrumento de control político del contenido de las resoluciones judiciales. Debemos destacar, en este sentido, pronunciamientos exigiendo una adecuada definición tanto de los comportamientos constitutivos de infracción disciplinaria como de las sanciones aplicables, la plena salvaguarda de los derechos procesales y de defensa de los jueces sometidos a dicho régimen, o la posibilidad de impugnar judicialmente las decisiones de los órganos disciplinarios^[5].

Por último, el TJUE se ha ocupado, además, de diversas cuestiones relativas a los procedimientos de nombramiento de jueces. Así, ha analizado hasta dónde puede llegar la intervención, en dichos procedimientos, del Poder Ejecutivo^[6], las condiciones en que el órgano de gobierno de los jueces puede proponer candidatos para ocupar puestos en órganos jurisdiccionales o si dichas propuestas deben ser susceptibles de control judicial^[7].

Un rápido vistazo a los asuntos que, someramente, hemos enunciado en los párrafos precedentes pone de relieve un dato cierto: en todos los casos se trata de cuestiones relativas a la organización y funcionamiento de la Administración de Justicia de los Estados miembros. Es decir, cuestiones que no están comprendidas en el ámbito del derecho de la Unión Europea ni son competencia de la Unión, sino que forman parte de la competencia exclusiva de los Estados miembros y de su soberanía. Y es que, en efecto, los tratados, en ningún lugar, atribuyen competencia alguna a la Unión en materia de organización y funcionamiento del Poder Judicial nacional.

Pero, si ello es así, debemos preguntarnos cómo es posible que el TJUE se haya pronunciado al respecto. ¿Cómo se ha llegado a la afirmación de la competencia del TJUE sobre cuestiones que, hasta ahora, parecían estrictamente nacionales e, incluso, vinculadas al núcleo de lo que entendemos por soberanía nacional? ¿Se trata, acaso, de una excepción al principio de atribución de competencias del derecho de la Unión?^[8]

Como detallaremos a continuación, la razón por la que el TJUE ha llegado a pronunciarse sobre normativa dictada por los Estados miembros en materia judicial la encontramos en una interpretación hasta ahora inédita del párrafo segundo del art. 19.1 del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), según el cual «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión». Sobre la base de este precepto, el TJUE se ha atribuido la competencia para enjuiciar normas dictadas por legisladores nacionales en materia de organización y Administración de Justicia, al entender que tales normas nacionales no regulan, únicamente, la organización y Administración de Justicia nacional, sino también, y al mismo tiempo, la organización y Administración de Justicia europea.

El TJUE asume, con esta interpretación, que aquellos órganos jurisdiccionales nacionales que son susceptibles de aplicar o interpretar el derecho de la Unión (que, como veremos, son la mayoría, si no todos los que conforman un Poder Judicial nacional de un Estado miembro) son, también, órganos jurisdiccionales funcionalmente europeos. En consecuencia, deben someterse a las reglas que garantizan la tutela judicial efectiva y la independencia judicial consagradas en el art. 19 TUE para el Poder Judicial de la Unión. De este modo, al controlar la normativa nacional en materia judicial el TJUE no está, en realidad, extralimitándose en el ejercicio de sus competencias, sino controlando que aquellos órganos jurisdiccionales orgánicamente nacionales —pero funcionalmente europeos, constitutivos ellos mismos de ese Poder Judicial de la Unión— cumplen con las exigencias que les impone el derecho de la Unión. Como es posible intuir, las consecuencias que se desprenden de ello suponen una de las grandes revoluciones jurídicas del derecho de la Unión Europea en décadas.

II. EL PUNTO DE PARTIDA: EL ASUNTO ASSOCIAÇAO SINDICAL DOS JUIZES PORTUGUESES [Subir]

Según acabamos de indicar, el TJUE ha dictado toda una serie de sentencias sobre la organización y el funcionamiento de la Administración de Justicia de los Estados miembros como resultado de la adopción de una nueva interpretación del párrafo segundo del art. 19.1 TUE.

Dicha línea jurisprudencial es la plasmación de un razonamiento que se articula, sintéticamente, en dos pasos. En primer lugar, el TJUE parte de que todos aquellos órganos jurisdiccionales nacionales que sean susceptibles de pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o a la interpretación del derecho de la Unión deben cumplir las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva (y, entre ellas, la independencia judicial) consagradas en el ordenamiento jurídico de la Unión; particularmente en el art. 19 TUE y en el 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, CDFUE). En segundo lugar, y puesto que nos hallamos ante exigencias del ordenamiento jurídico de la Unión, el control de su cumplimiento le corresponde al TJUE, que, de este modo, se atribuye la competencia para analizar la normativa (organizativa, procedimental y sustantiva) a que aquellos órganos jurisdiccionales nacionales se someten; también, por lo tanto, cuando dicha normativa la dicta un legislador nacional.

En consecuencia, es posible afirmar que, mediante esta interpretación, el TJUE ha conseguido colocar bajo su ámbito de competencias buena parte de la organización judicial nacional de los Estados miembros. Esta afirmación requiere, no obstante, algunas precisiones que iremos desgranando a lo largo de las siguientes páginas.

El origen de esta novedosa jurisprudencia del TJUE se sitúa hace poco más de tres años cuando, con fecha de 27 de febrero de 2018, se publicó la STJUE Associaçao Sindical dos Juices Portugueses, asunto C-64/16. A priori se trataba de un asunto sencillo, del que no se esperaban grandes pronunciamientos (‍García-Valdecasas Dorrego, 2019: 80-‍81; ‍Campos Sánchez-Bordona, 2020: 11). Sin embargo, y de forma absolutamente inesperada, el TJUE sentó en ella las bases para una auténtica revolución en el proceso de integración europea. Tanto es así que la doctrina coincide en afirmar que se trata de un pronunciamiento equiparable, por su importancia y significación, a sentencias tan capitales como Simmenthal, Costa Enel o Van Gend en Loos (‍Rodríguez-Izquierdo Serrano, 2018: 964; ‍Bonelli y Claes, 2018: 622; ‍García-Valdecasas Dorrego, 2019: 76; ‍Magaldi, 2020: 19).

La mencionada STJUE Associaçao Sindical dos Juices Portugueses (en adelante, ASJP) resolvía una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo Administrativo de Portugal. En ella, el órgano jurisdiccional portugués preguntaba al TJUE si una ley portuguesa aprobada en 2014, que imponía una reducción salarial (transitoria) para los empleados públicos portugueses, era compatible con diversos preceptos del TUE. En particular, si dicha reducción transitoria de las retribuciones en la función pública podía incidir en la independencia de los jueces y magistrados portugueses, pues estos, en su condición de empleados públicos, también se veían afectados por dicha medida.

El litigio principal lo había planteado la Asociación Sindical de Jueces Portugueses, que había impugnado los actos administrativos mediante los cuales se había aplicado dicha reducción salarial en el caso concreto de los magistrados del Tribunal de Cuentas. En su argumentación, dicha asociación indicaba, por un lado, que la independencia de los órganos judiciales depende de las garantías previstas en el estatuto del Poder Judicial, entre las que se encuentra la relativa a sus retribuciones, y, por otro, que la independencia judicial no está reconocida únicamente en la Constitución portuguesa, sino también en el derecho de la Unión Europea; concretamente, en el párrafo segundo del art. 19.1 TUE y en el art. 47 CDFUE.

El órgano jurisdiccional nacional remitente, al plantear la cuestión, realizó un notable esfuerzo por demostrar que la norma nacional enjuiciada debía entenderse como aplicación del derecho de la Unión. En este sentido, remarcaba que se trataba de exigencias imperativas de reducción del déficit presupuestario portugués adoptadas en el marco del derecho de la Unión e impuestas al Gobierno portugués en virtud de decisiones europeas. Es decir, el punto de partida del órgano jurisdiccional remitente era que estábamos ante medidas que entraban dentro del ámbito del derecho de la Unión^[9]. Solo sentada esta premisa, el órgano remitente pasaba a señalar que, de conformidad con el art. 19 TUE, son (también) los jueces nacionales quienes deben garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión concede a sus ciudadanos. Una tutela judicial efectiva que se les reconoce a estos en el art. 47 CDFUE y que incluye los principios de imparcialidad e independencia^[10].

La razón de esta argumentación era atraer hacia el TJUE la competencia para conocer del asunto, al objeto de asegurar la admisibilidad de la cuestión prejudicial planteada. Se trataba de una premisa esencial para poder aplicar la CDFUE, pues, de conformidad con la interpretación consolidada del TJUE sobre su ámbito de aplicación, esta se aplica a los Estados miembros «únicamente cuando apliquen el derecho de la Unión» (art. 51.1 CDFUE).

Se estaba partiendo, por lo tanto, del examen tradicional del TJUE, basado en la clásica interpretación del art. 51 CDFUE (‍García-Valdecasas Dorrego, 2019: 79). Así, para que pudieran entrar en juego los derechos fundamentales de la Carta —aquí, el derecho a la tutela judicial efectiva—, era preciso que estuviéramos ante actuaciones de las instituciones de la Unión (lo que no era el caso) o ante medidas de los Estados miembros que supusieran la implementación del derecho de la Unión. Por amplia que haya sido la interpretación que de este segundo supuesto ha hecho el TJUE, lo cierto es que, desde la sentencia Akerberg Fransson, cualquier aplicación de la CDFUE exige ese examen previo por parte del TJUE (‍Rodríguez-Izquierdo Serrano, 2020: 35-‍44; ‍Alonso García, 2020: 14). Por este motivo, el órgano remitente centró sus esfuerzos en demostrar que se trataba de una situación regida por el derecho de la Unión, lo que abría las puertas a que el TJUE se pronunciara sobre la compatibilidad de la normativa nacional enjuiciada con los arts. 47 CDFUE y 19.1 TUE.

De forma llamativa, el TJUE no puso en duda en ningún momento la admisibilidad de la cuestión; tampoco discutió si se trataba de una situación regida por el derecho de la UE o no, ni basó su decisión sobre el fondo en la aplicación del art. 47 CDFUE. El TJUE afirmó rotundamente su propia competencia para analizar la compatibilidad de aquella normativa dictada por el legislador portugués con el derecho a la tutela judicial efectiva (y, particularmente, con el principio de independencia judicial) consagrado en el derecho de la Unión Europea. Y lo hizo basándose en una interpretación autónoma (e inédita) del párrafo segundo del art. 19.1 TUE, en virtud de la cual se otorga a este precepto un ámbito material amplísimo (‍Bonelli, 2019: 48).

Así, el TJUE comenzó su análisis a partir del párrafo segundo del art. 19.1 TUE, cuyo contenido no es sino una concreción del valor «Estado de derecho», proclamado en el art. 2 TUE como uno de los valores comunes en que se fundamenta la Unión. Un valor que incluye, lógicamente, una tutela judicial efectiva por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales^[11]. Esta conexión entre ambos preceptos es ciertamente llamativa; al conectar el contenido del art. 19 TUE con los valores del art. 2 TUE, el TJUE estaba, en realidad, aplicando la cláusula del Estado de derecho a la Unión Europea, no a los Estados miembros. Estaba, de facto, afirmando que la Unión es un Estado de derecho o, si se prefiere, una Unión de derecho. Idea que necesariamente debemos vincular con lo que más adelante se dirá sobre la construcción de un auténtico Poder Judicial europeo.

Así, la garantía de tutela judicial efectiva establecida en el art. 19 TUE se encomienda al sistema jurisdiccional de la Unión en su totalidad, es decir, al Poder Judicial de la Unión. Y este se integra, como es bien conocido, por los órganos jurisdiccionales de la Unión (esto es, por el TJUE), pero también por los órganos jurisdiccionales nacionales. Todos ellos deben garantizar el control judicial del ordenamiento jurídico de la UE; todos ellos deben garantizar la aplicación y el respeto al derecho de la UE; todos ellos deben garantizar, en definitiva, el Estado (o la Unión) de derecho de la Unión Europea.

Para que los órganos jurisdiccionales que integran el Poder Judicial europeo puedan ejercer debidamente su cometido (para que puedan proporcionar esa tutela judicial a los ciudadanos de la Unión), el ordenamiento de la Unión exige que cumplan ciertas exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva, reconocida en los arts. 19 TUE y 47 CDFUE. Entre estas exigencias ocupa un lugar destacado la garantía de independencia judicial. Lógicamente, dicha garantía —ínsita en la misma misión de juzgar— no se impone solo respecto de jueces y abogados generales del TJUE —como ya hace el 19.2 TUE—, sino que también obliga en lo que respecta a aquellos jueces nacionales que sean, además, jueces europeos. La independencia judicial que establece el ordenamiento de la Unión en sus arts. 2 y 19 TUE, y 47 CDFUE, debe predicarse, por lo tanto, y como no puede ser de otro modo, de todos quienes integran el Poder Judicial europeo.

III. LA CONSTRUCCIÓN DE UN PODER JUDICIAL EUROPEO A PARTIR DE JUECES ORGÁNICAMENTE NACIONALES[Subir]

La pregunta, en este punto, es obligada: ¿quiénes son, exactamente, jueces europeos? Pues bien, ese Poder Judicial europeo, según ya se ha dicho, lo integran jueces y tribunales del TJUE, pero también jueces y tribunales nacionales. Específicamente, aquellos jueces y tribunales nacionales que estén facultados, en calidad de órganos jurisdiccionales, «para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del derecho de la Unión»^[12]. Estos jueces y tribunales actuarán, en tales casos, como jueces y tribunales funcionalmente europeos (esto es, ejerciendo funciones jurisdiccionales en el ordenamiento de la Unión Europea), por más que su adscripción orgánica sea nacional (‍Magaldi, 2022)^[13]. No se trata, en este sentido, de reiterar esa idea, ya clásica, del necesario diálogo entre jurisdicciones, la europea y las nacionales, como pilar esencial del sistema jurisdiccional de la Unión^[14], sino de un paso que va mucho más allá y tiene una profunda significación. El TJUE está afirmando la existencia de un Poder Judicial europeo único que, en consecuencia, se somete a unas mismas reglas y principios (de composición y formación de los jueces y tribunales que lo integran, de exigencia de imparcialidad e independencia, etc.). De ello se desprenden importantes consecuencias.

En primer lugar, a los Estados miembros incumbe, en virtud del principio de cooperación leal del art. 4.3 TUE, establecer las vías de recurso necesarias que garanticen un control judicial efectivo y una tutela judicial efectiva a los justiciables en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión^[15]. Solo mediante el establecimiento de dichas vías de recurso garantizarán en su territorio respectivo la aplicación y el respeto del derecho de la Unión. Pero debe quedar claro que, cuando conocen de tales recursos, los jueces y tribunales de los Estados miembros no están actuando como jueces y tribunales nacionales ni forman parte, en rigor, de los respectivos poderes judiciales nacionales: son jueces y tribunales de la Unión integrados en el Poder Judicial de la Unión Europea. Esto es, órganos judiciales de un ordenamiento jurídico distinto a los ordenamientos nacionales.

Se trata, sencillamente, de que el Poder Judicial de la Unión, aun siendo un poder único, y salvo el caso del TJUE, es un poder orgánicamente descentralizado en cada Estado miembro. De este modo, el Estado miembro de cuya Administración de Justicia dependan orgánicamente aquellos órganos jurisdiccionales nacionales que actúan funcionalmente como órganos jurisdiccionales de la Unión deberá garantizar que estos cumplen las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva consagrada en el ordenamiento de la Unión (‍Magaldi, 2022). Es decir, las garantías exigibles a todos los órganos jurisdiccionales que integran el Poder Judicial europeo. Para ello, además, resultará primordial preservar su independencia en los términos y con los criterios que se desprenden del contenido del art. 47 CDFUE, precepto que, entre las exigencias vinculadas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, menciona el acceso a un juez independiente^[16].

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, las normas reguladoras de tales órganos jurisdiccionales nacionales —en cuanto que jueces y tribunales integrantes del Poder Judicial europeo, con la misión de garantizar la aplicación y el respeto del derecho de la Unión— quedan sujetas al control del TJUE, cúspide del Poder Judicial de la Unión. Este podrá, así, controlar que, efectivamente, cumplen las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva y a la independencia judicial garantizadas en el ordenamiento europeo.

El corolario de todo lo anterior puede sintetizarse, pues, del modo siguiente. El TJUE será competente para analizar si la normativa judicial dictada por un legislador nacional es compatible con las exigencias derivadas del art. 19 TUE, siempre que esté en juego la independencia de jueces y tribunales nacionales que, al mismo tiempo, sean potencialmente susceptibles de aplicar o interpretar derecho de la Unión^[17]. Es decir, que sean o puedan ser, funcionalmente, jueces de la Unión y miembros del Poder Judicial de la Unión, aunque su adscripción orgánica lo sea respecto de una Administración de justicia nacional.

Y ello con absoluta independencia de que tales órganos jurisdiccionales nacionales tengan que aplicar derecho de la Unión para resolver el asunto concreto de que estuvieran conociendo, pues el art. 19 TUE se refiere a «los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión, con independencia de la situación en la que los Estados miembros apliquen este derecho»^[18]. Es decir, las exigencias derivadas del art. 19 TUE no se refieren solamente al desarrollo de un proceso específico, sino también a la forma en que se organiza la Administración de Justicia. Por ello, la aplicación del art. 19 TUE (y, consecuentemente, la competencia del TJUE) se desvincula, al menos parcialmente, del art. 51 CDFUE, pasando a tener un ámbito de aplicación propio que no depende de si los Estados miembros aplican derecho de la Unión en el caso concreto (‍Krzywoń, 2020b: 96).

Ello supone, en última instancia, aceptar una interpretación autónoma del art. 19 TUE (‍García-Valdecasas Dorrego, 2019: 77; ‍Magaldi, 2020: 19). Lo verdaderamente relevante para afirmar la competencia del TJUE no es que el juez o tribunal orgánicamente nacional esté aplicando en ese caso concreto derecho de la Unión, sino que sea un juez o tribunal funcionalmente europeo (al menos, en potencia); que forme parte del Poder Judicial europeo. Da igual que hoy, en ese asunto concreto, no esté aplicando derecho de la Unión; lo relevante es que ayer lo hizo o mañana lo hará. Por eso, aunque materialmente no haya aplicación del derecho de la Unión en el caso concreto (lo que necesariamente activaría los derechos de la CDFUE), sí la hay respecto de las exigencias y garantías que el juez o tribunal nacional debe respetar como órgano jurisdiccional europeo. Porque, aunque orgánicamente sea un juez o tribunal nacional, funcionalmente es un juez o tribunal europeo desde el mismo momento en que entre sus competencias está la posibilidad, actual o potencial, de pronunciarse sobre la aplicación o interpretación del derecho de la Unión.

IV. LA GARANTÍA DE INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL EUROPEO[Subir]

La STJUE ASJP sentó las bases para la inédita interpretación del párrafo segundo del art. 19.1 TUE explicada en el epígrafe anterior. En virtud de dicha interpretación, los órganos jurisdiccionales nacionales susceptibles de aplicar e interpretar derecho de la Unión no son solo órganos del Poder Judicial nacional de un Estado miembro, sino también integrantes, funcionalmente, del Poder Judicial europeo. En consecuencia, deben cumplir con las garantías de independencia judicial que se derivan no solo de su propio ordenamiento jurídico nacional, en su caso, sino también con las que impone el derecho de la Unión. De esta interpretación el TJUE ha hecho, en los últimos tres años, un uso intenso y rotundo, como analizaremos con detalle a lo largo de este epígrafe.

En consecuencia, y presentada ya la interpretación acogida por el TJUE en relación con dicho art. 19 TUE, conviene ahora detenerse en determinar no ya por qué el TJUE se ha pronunciado al respecto (su competencia), sino en qué sentido lo ha hecho y cómo está conformando, paso a paso, un auténtico estatuto del Poder Judicial europeo. Es decir, con qué contenido sustantivo ha dotado, específicamente, a la independencia judicial que debe predicarse de todos los jueces y tribunales que componen ese Poder Judicial europeo. Y queremos insistir una vez más en esta última premisa, que consideramos esencial: en todos y cada uno de los asuntos que vamos a tratar y en los que el TJUE ha utilizado la interpretación del art. 19 TUE acuñada en ASJP, lo ha hecho respecto de lo que en el epígrafe anterior hemos denominado «jueces europeos». Es decir, aquellos órganos jurisdiccionales orgánicamente nacionales, pero funcionalmente europeos, en tanto que son susceptibles de aplicar e interpretar derecho de la Unión. Es, por lo tanto, desde esta perspectiva desde la que debe analizarse, y entenderse, todo cuanto se dirá a continuación.

V. ¿DEFENSA DEL ESTADO DE DERECHO NACIONAL O DEFENSA DE LA UNIÓN DE DERECHO?[Subir]

Aunque no lo hayamos señalado en ningún momento de forma explícita, no habrá pasado inadvertido al lector el hecho de que casi todos los asuntos tratados en este trabajo están vinculados a un concreto Estado miembro de la Unión Europea. En efecto, la inmensa mayoría de los pronunciamientos en los que el TJUE ha debido manifestarse sobre normativa judicial dictada por un legislador nacional y sobre la compatibilidad de esta con la garantía de independencia judicial consagrada en el art. 19 TUE se refieren al sistema judicial polaco. Hay quien ha afirmado, incluso, que los motivos que llevaron al Tribunal a dictar su sentencia en el asunto de los jueces portugueses estaban íntimamente relacionados con la situación del Estado de derecho en Polonia y Hungría (‍Bonelli y Claes, 2018: 623). Es decir, la construcción ideada en la STJUE ASJP habría buscado hacerse un hueco en el debate sobre la crisis constitucional en estos dos países.

En este mismo sentido, existe una posición, ampliamente compartida por la doctrina europea, que señala que la Unión Europea dispondría actualmente de dos tipos de instrumentos para combatir las amenazas (o las vulneraciones) sistémicas a los derechos fundamentales y al Estado de derecho en su seno; esto es, provenientes de alguno de sus Estados miembros (‍Hillion, 2016: 65-‍66; ‍Halmai, 2018: 313; ‍Krzywoń, 2020b: 88).

Así, en primer lugar, encontraríamos los conocidos como «instrumentos políticos»; término utilizado para referirse, sustancialmente, a los dos mecanismos establecidos en el art. 7 TUE. Por un lado, el mecanismo de alerta temprana, que se orienta a reaccionar frente a la constatación de la «existencia de un riesgo claro de violación grave» por parte de un Estado miembro en el respeto a los valores del art. 2 TUE, y, entre ellos, el Estado de derecho. Por otro lado, el mecanismo de sanción, que busca reaccionar frente a la constatación de la «existencia de una violación grave y persistente» por parte de un Estado miembro en el respeto a los valores del art. 2 TUE.

Sin necesidad de entrar a analizar el exacto funcionamiento y procedimiento regulado en los tratados para ambos mecanismos^[51], sí parece oportuno recordar los elementos básicos de estos, que nos darán algunas claves para entender sus limitaciones intrínsecas y su inoperancia práctica, al menos hasta la fecha. En ambos casos nos encontramos ante mecanismos excepcionales que involucran a casi todas las instituciones de la Unión (Consejo y Consejo Europeo, Comisión, Parlamento) y que exigen umbrales de votación muy elevados (mayorías cualificadas o, incluso, unanimidad). Además, en ambos casos la decisión la toma la institución intergubernamental por excelencia (Consejo o Consejo Europeo). Es, por lo tanto, una decisión profundamente política y, por ello, extremadamente compleja.

Precisamente como consecuencia de las dificultades técnicas y políticas para activar (y aplicar) los mecanismos del art. 7 TUE, la Comisión Europea lanzó, en 2014, un nuevo mecanismo, pensado, en principio, como paso previo a la activación del art. 7 TUE. Dicho mecanismo quedó plasmado en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 14 de marzo de 2014, COM (2014) 158, «Un nuevo marco de la Unión Europea para reforzar el Estado de Derecho», a la que ya hemos aludido en diversos lugares de este trabajo. Se trata de un instrumento creado para evitar, precisamente, la aplicación del siempre complicado art. 7 TUE, y consiste en establecer un diálogo entre la Comisión y aquel Estado que, a juicio de esta, esté en riesgo de sufrir una amenaza sistémica en las bases de su Estado de derecho^[52]. Se sustancia, principalmente, a través de recomendaciones de la Comisión y reuniones entre sus representantes y el Estado afectado.

En segundo lugar, junto con los «mecanismos políticos» encontramos los denominados «mecanismos judiciales». Por un lado, la posibilidad de que la Comisión interponga ante el TJUE un recurso por incumplimiento del derecho de la Unión, de conformidad con el art. 258 TFUE. Por el otro, el planteamiento de cuestiones prejudiciales por parte de órganos jurisdiccionales nacionales al amparo del art. 267 TFUE.

Siempre según aquella posición ampliamente compartida, frente a la inoperancia de las vías políticas^[53], las vías judiciales sí se habrían mostrado eficaces —al menos parcialmente— para combatir las amenazas al Estado de derecho polaco. Y, en este sentido, es completamente cierto que la interpretación del párrafo segundo del art. 19.1 TUE asumida desde la sentencia ASJP ha permitido que el TJUE le haya planteado a la reforma judicial polaca un veto a la totalidad, según hemos podido constatar. Además, también ha conseguido algunas victorias parciales, logrando la retirada o modificación de alguna de las medidas legislativas polacas más polémicas. Tal es el caso, por ejemplo, de la reducción de la edad de jubilación de los jueces polacos, que, tras la condena por parte del TJUE, fue derogada, y quienes habían sido forzosamente jubilados, reintegrados en sus puestos.

No obstante, es importante no caer en el error de pensar que el TJUE está controlando al Poder Judicial nacional. Ni lo está haciendo ni puede hacerlo: la Unión carece de competencias en materia de organización y funcionamiento de las Administraciones nacionales de Justicia. Así se ha manifestado, de hecho, el propio TJUE en todas y cada una de las sentencias aludidas, afirmando que «corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia»^[54].

Lo que sí puede hacer el TJUE es pronunciarse sobre el Poder Judicial europeo. Un Poder Judicial europeo que, según ya se ha dicho, está compuesto por los órganos jurisdiccionales de la Unión, pero, también, por los órganos jurisdiccionales nacionales que estén facultados, en calidad de tales, para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del derecho de la Unión. Estos últimos pueden ser orgánicamente nacionales, pero funcionalmente serán órganos del Poder Judicial europeo.

Ciertamente, dada la configuración del Poder Judicial en la mayoría de los Estados miembros, muy pocos de sus jueces y tribunales escaparán de la posibilidad de tener que pronunciarse, en algún momento, sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del derecho de la Unión. Quizá, y dependiendo de cada sistema nacional en particular, algunos tribunales militares o eclesiásticos, pero poco más y ni siquiera esto es seguro. Son ilustrativas, en este sentido, las palabras del abogado general Hogan en sus conclusiones en el asunto Repubblika, en el que, según ya hemos visto, se discutía la compatibilidad del procedimiento constitucional de nombramiento de jueces malteses con la independencia judicial consagrada en el ordenamiento de la Unión. Así, para determinar la admisibilidad de la competencia del TJUE afirma:

De este modo, los legisladores nacionales (o incluso la Constitución de un Estado miembro), al regular estos órganos jurisdiccionales nacionales, no pueden olvidar que son, también, órganos funcionalmente europeos. En consecuencia, si bien corresponde a aquellos legisladores nacionales determinar cómo organizar su Administración de Justicia, cuando ejerzan dicha competencia deberán cumplir las obligaciones que les impone el derecho de la Unión. Y este impone un determinado estándar de independencia judicial que permita, a su vez, garantizar la tutela judicial de los justiciables en el ordenamiento de la Unión Europea.

En definitiva, cuando el TJUE ha dictado todas las sentencias mencionadas anteriormente, no ha ejercido una competencia de control sobre el Poder Judicial nacional, puesto que carece de ella. Tampoco ha ejercido un control sobre el respeto al Estado de derecho de un Estado miembro, pues para ello ya existen otros mecanismos en el ordenamiento jurídico de la Unión (básicamente, los previstos en el art. 7 TUE). Lo que ha ejercido el TJUE es, ni más ni menos, un control sobre el Poder Judicial europeo, del que forman parte los jueces y tribunales adscritos, orgánicamente, a las Administraciones de Justicia de los veintisiete Estados miembros, pero que, al mismo tiempo, ejercen funciones jurisdiccionales en el ordenamiento de la Unión.

No se trata, por lo tanto, y a pesar del amplio y rico debate surgido en relación con esta cuestión, de que el TJUE haya entrado en acción para proteger el Estado de derecho en Polonia. El TJUE no se ha erigido en defensor del Estado de derecho polaco, sino en garante de la Unión de derecho, uno de cuyos pilares es la independencia de su Poder Judicial. Estamos, pues, ante una verdadera revolución en el derecho de la Unión Europea y en la construcción del proceso de integración europea: la afirmación, clara y rotunda, de la existencia de un auténtico Poder Judicial europeo.