INNOVACIONES DEL MANDATO DE LA AGENCIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Los cometidos de la FRA en el contexto de las competencias de la Unión[Subir]

La FRA cuenta con recursos financieros y humanos para realizar encuestas e investigaciones de calidad, ofrecer asistencia técnica, formación y desarrollo de capacidades, al mismo tiempo que dispone de redes para difundir información y desarrollar labores de sensibilización en el ámbito de los derechos fundamentales (‍De Schutter, 2020: 9). Estas funciones son implementadas bien de manera individual, incluso recurriendo a la contratación de asistencia experta, bien a través de acuerdos de cooperación con otras agencias de la UE, organizaciones internacionales, en particular con el Consejo de Europa, organizaciones no gubernamentales y actores de la sociedad civil involucrados en la promoción de los derechos fundamentales^[27]. Los cometidos de la FRA recogidos en el Reglamento fundacional no experimentan cambios, si bien el ámbito de actuación competencial se ha ampliado a la cooperación policial y judicial en materia penal afectando al trabajo diario.

La FRA acredita una sólida capacidad investigadora en el ámbito de los derechos fundamentales. Se ocupa de recopilar, registrar, analizar y difundir datos e informaciones pertinentes, objetivas, fiables y contrastables, incluidos los resultados de las actividades de investigación y supervisión que le comuniquen los Estados miembros, las instituciones de la Unión, así como los órganos, organismos y agencias de la UE, los centros de investigación, las organizaciones no gubernamentales, y otras organizaciones internacionales, en particular el Consejo de Europa^[28]. En su día a día, la FRA realiza o fomenta encuestas, investigaciones y trabajos científicos, estudios preparatorios y de viabilidad y analiza datos sobre la situación de los derechos fundamentales en los veintisiete Estados miembros de la UE^[29] y también en los Estados candidatos. Ofrece a las instituciones de la UE y a los organismos de los Estados miembros información y datos fiables sobre el estado de los derechos fundamentales con el fin de apoyarles a desarrollar iniciativas con base empírica^[30].

Desde 2018, la labor de investigación está apoyada en una red multidisciplinar llamada FRANET, en que se combina una consultoría europea y contratistas en cada uno de los Estados miembros^[31]. La FRA coordina además a EU Fundamental Rights Information System (en adelante EFRIS), el portal que reúne datos e información de bases de datos de derechos humanos y, en ocasiones, comparte datos estadísticos con Eurostat, o datos facilitados por el Consejo de Europa, las Naciones Unidas y las autoridades nacionales. También, la FRA organiza y contrata encuestas a nivel de la UE, como la lanzada en 2012 sobre violencia contra la mujer con entrevistas a 42.000 mujeres^[32], o la realizada en 2016 sobre minorías y discriminación con 25.515 encuestas^[33], entre otras. Estas preguntas recurrentes permiten identificar tendencias y detectar praxis erróneas o alejadas de los estándares promovidos por la UE.

Las investigaciones y trabajos científicos adoptan un cauce formal por medio de informes, como el que anualmente realiza la FRA sobre los derechos fundamentales en la UE, conclusiones y dictámenes sobre temas concretos para las instituciones de la Unión y los Estados miembros^[34]. Desde 2008, la FRA ha venido emitiendo dictámenes jurídicos sobre las propuestas legislativas de la Comisión, principalmente a petición del Parlamento Europeo^[35]. A su vez, publica informes variados: sobre cuestiones relativas a los derechos fundamentales en el marco de los ámbitos de actividad de la FRA^[36], informes temáticos basados en sus análisis, investigaciones y encuestas^[37] y un informe anual de actividades^[38].

La FRA ofrece ayuda y asesoramiento a las instituciones y a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión con el fin de ayudarles a respetar los derechos fundamentales cuando adopten medidas, planes de acción o establezcan líneas de actuación en sus respectivas esferas de competencia^[39]. La ayuda y asesoramiento independiente de la FRA resulta útil a las instituciones y a los Estados miembros en el desarrollo de metodologías sólidas para registrar y recopilar datos comparables y objetivos en ámbitos tales como la no discriminación, el racismo, la xenofobia y otras formas de intolerancia, o la violencia contra la mujer, entre otros.

Asimismo, promueve estrategias de comunicación y de fomento del diálogo con la sociedad civil con el fin de aumentar la sensibilización de la opinión pública acerca de los derechos fundamentales^[40], además de una política de difusión e información de su trabajo^[41]. Con el fin de compartir la experiencia desarrollada a través de sus investigaciones, la FRA se involucra con actores interesados externos en actividades de promoción, desarrollo de capacidades y asistencia técnica, por ejemplo, con la organización de módulos de capacitación sobre la Carta, con el apoyo en puntos críticos como la formación de los guardias fronterizos sobre la protección de los derechos de las personas migrantes o demandantes de asilo, los derechos del niño, o la participación en evaluaciones Schengen, entre otros casos. La actividad recurrente más destacada que promueve, con frecuencia de dos años, es el Fundamental Rights Forum^[42], en el que se dan cita los principales agentes y expertos en derechos fundamentales. Igualmente, la FRA dirige una plataforma de organizaciones de la sociedad civil activas en el área de los derechos fundamentales (Fundamental Rights Platform) y coopera con las instituciones nacionales de derechos fundamentales nacionales, con los organismos de igualdad y con organizaciones no gubernamentales que trabajan en el área. La FRA está potenciando en los últimos años la creación de bases de datos sobre la Carta, de la jurisprudencia del TJUE, de los tribunales nacionales y otro tipo de actos legislativos sobre los principios, las libertades y los derechos recogidos en la Carta^[43].

Desde 2016, está ampliando sus funciones por nuevas vías, entre otras, la realización de «misiones operativas», con el consentimiento del Estado en cuestión, para recabar testimonio de víctimas, recopilar datos, y ofrecer asesoramiento o ayuda^[44]. Esta función no estaba prevista en el Reglamento fundacional ni se incluyó en el nuevo, si bien hubiese sido una espléndida oportunidad de recoger su naturaleza y características en aras de un seguimiento y control de las mismas. Las «misiones operativas» se desarrollan en cooperación con otros organismos y agencias descentralizadas como el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (en adelante EIGE), Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (en adelante Frontex), Oficina de Apoyo al Asilo (en adelante EASO), Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas (en adelante eu-LISA), Agencia Europea para la Formación Policial (en adelante Cepol), Agencia de la UE para la Cooperación Policial (en adelante Europol) y la Agencia de la UE para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust), entre otras, fortaleciendo las actuaciones y la coherencia de la promoción de los derechos fundamentales. La FRA, por ejemplo, ofreció apoyo a Frontex ante la situación de emergencia migratoria en la UE con actividades de formación y desarrollo de capacidades en los «puntos críticos» e informando periódicamente de la situación sobre el terreno^[45]. La asistencia en «puntos críticos» de entrada de migrantes en situación irregular como los situados en Italia o Grecia^[46], la formación en la aplicación del Código de Fronteras Schengen a las organizaciones locales, o a los servicios de inmigración y policía de fronteras sobre el retorno de niños no acompañados ha sido uno de los temas clave en los trabajos de la FRA durante años^[47].

En marzo de 2022, la FRA estableció una misión para conocer de los efectos de la guerra de Ucrania sobre los derechos fundamentales en la UE. La FRA envió una misión a la frontera de Ucrania con Estados de la UE, en particular a Polonia, Eslovaquia y Rumania, para tomar testimonios a las diferentes víctimas de la guerra, principalmente mujeres y niños, junto con otros colectivos que son especialmente vulnerables, incluidos los ancianos y los niños no acompañados, y ofrecer ayuda y asesoramiento en la solicitud de protección temporal en la UE^[48]. En esta tarea la EIGE, el Grupo de Expertos en la Lucha contra la Violencia contra la Mujer y la Violencia Doméstica (GREVIO) o Eurojust, entre otros, están apoyando a la FRA en la recopilación de datos y testimonios.

Los cometidos de la FRA se han ampliado al ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal con consecuencias en sus sectores de actividad y en su programa de trabajo anual y plurianual. La FRA comienza una nueva etapa transcendental con trabajos y recogida de datos en el mencionado ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, incluidos aspectos relacionados con los derechos fundamentales en el marco del reconocimiento mutuo de sentencias y decisiones judiciales o el uso de la fuerza por parte de las fuerzas o cuerpos de seguridad del Estado, entre otros, además de las áreas temáticas en las que cuenta con una contrastada trayectoria.

2. Alcance y límites del programa de trabajo anual y plurianual[Subir]

La FRA desarrolla sus cometidos sobre la base de un programa de trabajo anual y plurianual en el marco de la Carta^[49] y de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, al margen de las respuestas a las peticiones sobre temas concretos que le puedan formular el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión^[50]. El programa de trabajo anual y plurianual ha sufrido modificaciones en el Reglamento (UE) nº 2022/555 del Consejo, con las que se ha pretendido evitar su escaso margen de actuación y encorsetamiento en áreas concretas. Está por determinar, no obstante, si tal innovación contribuirá a dotarle de mayor flexibilidad y agilidad en la capacidad de respuesta ante los nuevos retos contemporáneos. La definición del ámbito de actuación de la FRA debe basarse con exclusividad en el documento de programación^[51].

Hasta la entrada en vigor del nuevo Reglamento, las áreas temáticas de interés de la FRA eran decididas cada cinco años por el Consejo en el marco plurianual (MAF), a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo^[52]. En el MAF se definían los ámbitos y proyectos específicos de actividad, entre los que figuraba la lucha contra el racismo, la xenofobia y la intolerancia asociada a los mismos^[53], así como el respeto de las prioridades de la Unión teniendo en cuenta las orientaciones resultantes de las resoluciones del Parlamento Europeo y de las conclusiones del Consejo en el ámbito de los derechos fundamentales^[54]. En el MAF 2018-‍2022, se incluyeron las áreas temáticas relativas a i) las víctimas de crímenes y acceso a la justicia, ii) igualdad y no discriminación, iii) sociedad de la información, iv) cooperación judicial, excepto en asuntos penales, v) migración, fronteras, asilo e integración, vi) racismo, xenofobia, vii) derechos del niño, y viii) integración del colectivo romaní^[55]. Así, la FRA planificaba su trabajo a lo largo de cinco años en un Documento Único de Programación. Este instrumento de planificación plurianual se elaboraba de conformidad con el Reglamento Financiero Marco de la UE^[56].

En el Reglamento (UE) nº 2022/555 se ha eliminado el MAF y establecido una programación anual y plurianual a priori más funcional y flexible. En el nuevo Reglamento se establece que cada año, el Director elaborará un proyecto de documento de programación que incluirá los programas de trabajo anual y plurianual, de conformidad con el art. 32 del Reglamento Delegado (UE) nº 2019/715 de la Comisión^[57]. El director es el encargado de presentar el proyecto de documento de programación al Consejo de Administración y, una vez refrendado por este órgano, es quién deberá presentarlo al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, como tarde el 31 de enero de cada año^[58]. En el Consejo, el Grupo «Derechos Fundamentales, Derechos de los Ciudadanos y Libre Circulación de Personas» (FREMP) mantiene un debate sobre el proyecto de programa de trabajo al que puede ser invitado el Director de la FRA con el objeto de presentar las ideas guía^[59]. En paralelo, el documento de programación es introducido a los funcionarios de enlace nacionales y al Comité Científico con el fin de que unos y otros emitan sus opiniones sobre el proyecto^[60]. Una vez recibidas las opiniones y los dictámenes de los distintos actores implicados, el Director es el encargado de presentar el proyecto de documento al Consejo de Administración para su aprobación^[61]. Se espera crear así un feedback de ideas que termine por enriquecer y precisar el documento de programación de la FRA.

Para garantizar la pertinencia de los opiniones y dictámenes y el momento de la entrega, de acuerdo con las necesidades de los usuarios, la FRA consultará ampliamente a sus partes interesadas en el momento de la elaboración de su documento de programación plurianual. En particular, la FRA pedirá opinión a las organizaciones de la sociedad civil a través de diversas plataformas, así como a los funcionarios de enlace nacionales que actúan como puntos de contacto en las administraciones nacionales^[62] y a su Consejo de Administración.

El nuevo mandato, con la desaparición del MAF, permitirá previsiblemente que la FRA tenga un alcance de trabajo más amplio al cubrir nuevas áreas del Derecho de la UE, incluidos los actos del Derecho derivado hasta este momento al margen de sus sectores de actividad. El nuevo mandato claramente permite que se ocupe de cuestiones de cooperación policial y judicial en materia penal, un ámbito nuevo para la FRA. El Parlamento Europeo respaldó esta nueva metodología de trabajo e instó a la Comisión a seguir profundizando en una mayor independencia y eficiencia de la FRA^[63]. Si bien el MAF anterior limitaba el alcance del trabajo de la FRA a ocho áreas clave diferentes, estas se acoplaban con el Derecho derivado más desarrollado de la UE. El programa plurianual ofrece ahora la oportunidad a la FRA de ampliar las áreas temáticas de trabajo. Esto no significa que la FRA deje de trabajar en las áreas claves como el racismo y la xenofobia o la protección de datos.

Los próximos tres años serán muy intensos, ya que deberá seguir abundando en las áreas claves anteriores del MAF, en las que la FRA ha desarrollado una experiencia de investigación relevante, agregando otras nuevas cuando se aplique el Derecho de la UE. En especial, porque no se ha previsto que la ampliación competencial de actuación de la FRA venga acompañada de recursos humanos y financieros adicionales y proporcionales a la expansión de sus áreas de responsabilidad^[64]. El presupuesto de la FRA resulta insuficiente para ampliar nuevas áreas de trabajo^[65]. En este sentido, el desarrollo de la cooperación incipiente entre la FRA y los fondos de la Oficina del Mecanismo Financiero del Espacio Económico Europeo (en adelante EEE) y Norway Grant pueden resultar de importancia estratégica para suplir las carencias a nivel de recursos de la FRA en el futuro, particularmente en lo que se refiere a la cooperación con los Estados miembros beneficiarios de esos fondos^[66].

3. La cultura jurídica de la Carta y de los instrumentos de derechos humanos[Subir]

La FRA trabaja por dar visibilidad y por aumentar el grado de sensibilización sobre los derechos fundamentales en la UE y en los Estados miembros remitiéndose a la Carta (‍Toggenburg, 2013) y al resto de instrumentos que integran el derecho internacional de los derechos humanos (‍Saiz Arnaiz, 2001: 41). La Carta es un instrumento moderno que establece las distintas categorías de derechos fundamentales que informan el Derecho de la UE al combinar derechos civiles y políticos y derechos sociales, económicos y culturales (‍Ripol y Ugartemendía, 2022: 53). La FRA promociona los principios y los derechos recogidos en la Carta a través de diferentes instrumentos como informes, dictámenes, conclusiones u opiniones. Con ella trata de promover la defensa de los derechos humanos y de hacer pedagogía sobre su valor.

Las referencias a la Carta en el instrumento fundacional se encuentran en el preámbulo y en el articulado. En el preámbulo, en los considerandos 2 y 9, se hace referencia de manera genérica al estatuto jurídico de la Carta y a su estrecha vinculación con la FRA^[67]. En el articulado del Reglamento fundacional se especifica, a su vez, en el art. 2, apdo. 2, la referencia a los derechos fundamentales definidos en el art. 6, apdo. 2, del TUE. En el nuevo Reglamento, en el mismo artículo, se establece que «(e)n el ejercicio de su misión, la Agencia se remitirá a los derechos fundamentales definidos en el art. 6 del Tratado de la Unión Europea». Se elimina así la referencia explícita al apdo. 2. Ciertamente, en el nuevo Reglamento se podía haber enfatizado la importancia de la Carta como instrumento jurídicamente vinculante como recomendaron los expertos de la segunda evaluación externa^[68].

La UE asumió ante sus ciudadanos la responsabilidad formal de pasar de una comunidad económica a una Unión basada en el estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos. El Tratado de la UE, por la vía del art. 6, apdo. 1, ha constitucionalizado tal opción, reconociendo a la Carta el mismo valor que a los Tratados^[69]. Las referencias a la Carta no excluyen, empero, la invocación de otros instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos de obligado cumplimento para la UE y los Estados miembros en el marco del Derecho de la Unión, en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en adelante el Convenio Europeo)^[70].

El Convenio Europeo se configura como un estándar mínimo que los Estados están obligados a mantener y a respetar (‍Carmona Contreras, 2018). Este es el espíritu del art. 52, apdo. 3, de la Carta al establecer que

Los derechos que garantiza el Convenio Europeo, así como los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del Derecho de la Unión como principios generales, tal y como se contempla en el art. 6, apdo. 3, del TUE. Este conjunto de principios es una parte integrante del acervo de la Unión que goza de primacía frente a cualesquiera de las disposiciones de orden interno, incluso las constitucionales, con las que pudiera entrar en colisión (‍Kumm, 2005: 299).

En la práctica institucional de la FRA, la Carta tiene una importancia fundamental en todas sus actividades, y también se hacen innumerables referencias a los instrumentos de derechos humanos aprobados en el Consejo de Europa y en el sistema de las Naciones Unidas (‍Toggenbourg, 2018). La falta de referencias expresas a los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos en ambos Reglamentos, en todo caso, provoca un vacío. Este vacío requeriría ser colmado dado que no está claro cómo aplicar y en qué condiciones instrumentos tales como la Carta Social Europea o los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esta ausencia de referencias a instrumentos internacionales se podría cubrir invocando las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formando parte del Derecho de la Unión como principios generales, o aplicando la jurisprudencia del TJUE (‍López Escudero, 2022: 77). El TJUE ha confirmado en su jurisprudencia que los reglamentos y las directivas del Derecho de la Unión deben interpretarse a la luz de los derechos fundamentales en el sistema de la UE, en especial de la Carta (‍López Castillo, 2022: 87). Este extremo junto a la referencia manifiesta a la competencia de desarrollar sus cometidos en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal deberían clarificarse y despejar las ambigüedades en futuras modificaciones de la normativa reguladora de la FRA^[71].

1. Independencia y experiencia en el órgano decisorio, el control sobre la calidad de los trabajos[Subir]

En el Reglamento fundacional se reconocen amplios poderes al Consejo de Administración al ser el órgano que determina las prioridades estratégicas y aprueba el programa de trabajo. Sus funciones son, ante todo, de naturaleza técnica como se contempla en su mandato y se refleja en los puntos del orden del día de cada una de sus sesiones al igual que ocurre en el resto de órganos decisorios de las agencias del ELSJ. Las principales innovaciones afectan a las competencias administrativas y financieras que deben poseer sus miembros, los mandatos de los miembros, los procedimientos para el nombramiento del personal de la FRA o las reglas de votación o elección de los miembros del Comité Ejecutivo, entre otros.

Este órgano está integrado por expertos independientes de los veintisiete Estados, más el representante del Consejo de Europa y dos miembros de la Comisión. Cada uno de los miembros está asistido por un suplente. La pluralidad de perfiles, la independencia y la experiencia de sus miembros son requisitos que enriquecen los trabajos de la FRA. Este órgano se compone de personas con sólidos conocimientos en el ámbito de los derechos fundamentales y una experiencia contrastada en la gestión de organizaciones del sector público y/o privado^[72]. Además, y dado que sus miembros evalúan documentos relacionados con el presupuesto o los recursos humanos es razonable que se les exijan competencias administrativas y presupuestarias. Se colma de esta manera la demanda de los evaluadores externos y de la Comisión de incluir en el nuevo Reglamento el requisito de que los miembros del Consejo de Administración tengan las competencias presupuestarias y de gestión adecuadas, además de la requerida independencia y experiencia en el ámbito de los derechos humanos^[73].

En el nuevo Reglamento se han incluido novedades en el mandato de los miembros. Se recoge la posibilidad de volver a nombrar por un período de cinco años a un antiguo miembro o a un suplente para mandatos no consecutivos^[74]. Se precisa que salvo en caso de sustitución normal o de fallecimiento, el mandato del miembro o suplente solo finalizará en caso de dimisión. Obviamente, el representante deberá cumplir, en todo momento, con el requisito de independencia y experiencia. En el caso de que el mandato por cumplir de un nuevo miembro por sustitución fuese inferior a dos años, el mandato de ese nuevo miembro o del nuevo suplente podrá ampliarse hasta un mandato completo de cinco años^[75].

Por regla general, las decisiones del Consejo de Administración se adoptan por consenso o, en su caso, por la mayoría simple de sus miembros. En el nuevo Reglamento, sin embargo, se han alterado las reglas de votación en este órgano. Si para la elección de presidente y vicepresidente se mantiene la mayoría de dos tercios de los miembros establecida en el Reglamento fundacional^[76], la elección de los otros dos miembros del Consejo Ejecutivo son elegidos por la mayoría de los miembros del Consejo de Administración^[77]. Se ha pasado de elegir a dos miembros del Comité Ejecutivo de una mayoría de dos tercios a ser elegidos por mayoría de sus miembros. En el pasado estas exigencias provocaron largas sesiones de votación e incluso estancamientos. Con la posibilidad de elegir a un miembro para el Comité Ejecutivo por mayoría de sus miembros se ha simplificado el procedimiento de votación tornándose, en principio, más eficiente.

El sistema de votación se ha reforzado, no obstante, en relación con el procedimiento de destitución del Director. El art. 15, apdo. 7, del nuevo Reglamento establece que el Director podrá ser destituido sobre la base de una propuesta de dos tercios de los miembros del Consejo de Administración o de la Comisión, en caso de falta, rendimiento insatisfactorio o irregularidades graves o recurrentes^[78]. Se protege el cargo de director dado que se requiere la mayoría de dos tercios de los miembros del Consejo de Administración para su destitución. Esta recomendación no fue formulada por el evaluador externo ni por el Consejo de Administración, la Comisión fue quien propuso tal modificación^[79].

El control de la calidad de los trabajos de la FRA recae en el Comité Científico. Este Comité es el garante de la calidad científica de las investigaciones y quien las dirige, además de asesorar sobre la metodología científica empleada^[80]. Está integrado por once expertos independientes altamente cualificados en el ámbito de los derechos fundamentales, incluyendo como novedad que deben gozar de «competencias adecuadas de calidad científica y metodologías de investigación». Los miembros son nombrados por el Consejo de Administración, previa consulta a la comisión competente del Parlamento Europeo, esto es, a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (en adelante LIBE)^[81]. Otra novedad en este órgano se refiere a la aprobación de una lista de reserva establecida por orden de mérito debido a los problemas generados por las bajas de los miembros en mandatos anteriores. El procedimiento de selección es exigente y ello permite contar con investigadores del más alto nivel. Se trata, ante todo, de asegurar la calidad de las investigaciones de la FRA.

Del análisis de las innovaciones técnicas específicas realizado se infiere el enorme poder y la responsabilidad del Consejo de Administración en el éxito de la óptima promoción y defensa de los derechos humanos por la FRA^[82]. Por ello, hubiese sido positivo, desde el punto de vista del control democrático, que su Consejo de Administración contase con un miembro designado por el Parlamento Europeo y así seguir con mayor rigor las directrices establecidas en el Planteamiento Común. Queda por comprobar, no obstante, el impacto de la eficiencia en los resultados de los trabajos de aplicación de la Carta por las instituciones de la UE y los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión.

2. Responsabilidad y funcionalidad del Consejo Ejecutivo[Subir]

El Consejo Ejecutivo es un órgano clave para el desarrollo de los trabajos del Consejo de Administración y de la Dirección^[83]. Su responsabilidad reside en supervisar y controlar los trabajos preparatorios de las decisiones que debe adoptar el órgano decisorio de la FRA. Por esta razón, se trata de un órgano nuclear para un correcto desarrollo de las reuniones del Consejo de Administración y del buen funcionamiento interno de la FRA. Sus funciones se han visto reforzadas, como se contempla en el art. 13, apdo. 1, del Reglamento (UE) nº 2022/555, en el sentido de precisar y asignar nuevas tareas.

La función principal del Consejo Ejecutivo reconocida en el Reglamento de base es la supervisión de los trabajos preparatorios de las decisiones que deba adoptar el Consejo de Administración que implica el examen de cuestiones presupuestarias y de recursos humanos. A esta función se han añadido otras nuevas como las de analizar y revisar el documento de programación de la FRA al que se refiere el art. 5 bis, esto es, la programación anual y plurianual, y presentarlo al Consejo de Administración para su aprobación^[84], así como el proyecto de presupuesto anual^[85] y el proyecto de informe anual de actividades^[86]. Estos tres cometidos son esenciales para un adecuado funcionamiento de la FRA al ser los tres ejes sobre los que desarrolla su trabajo.

Además, se incluye como novedad el adoptar una estrategia de lucha contra el fraude proporcionada a los riesgos de falsificaciones y teniendo en cuenta los costes y beneficios de las medidas que vayan a aplicarse, sobre la base de un proyecto preparado por el director^[87]. Igualmente, se le ha asignado la tarea de realizar un seguimiento adecuado de las conclusiones y recomendaciones resultado de las investigaciones y de los informes de auditoría y las evaluaciones internas y externas, así como de las investigaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) o del fiscal europeo^[88].

Una función más que se ha dispuesto en el nuevo Reglamento consiste en asistir y asesorar al director, sin perjuicio de las responsabilidades que recaen sobre este, en la puesta en práctica de las decisiones del Consejo de Administración, ello con el fin de reforzar la supervisión de la gestión administrativa y presupuestaria^[89]. El volumen de asuntos relacionados con el presupuesto de la FRA o la delegación de poderes para contratar a nuevo personal es abundante y creciente.

El Consejo Ejecutivo puede adoptar decisiones provisionales, en caso de necesidad y por razones de urgencia como se contempla en el nuevo Reglamento, en nombre del Consejo de Administración, incluida la suspensión de la delegación de las competencias de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos del personal de la FRA^[90], y en asuntos presupuestarios^[91]. El presidente de este órgano es el encargado de convocar una sesión, o también puede convocarse a petición de uno de sus miembros^[92].

En cuanto al sistema de votaciones, las decisiones se adoptan por mayoría de los miembros^[93]. Más concretamente, al representante del Consejo de Europa se le reconoce el derecho de voto sobre las cuestiones relacionadas con las decisiones en las que tiene ese derecho en el Consejo de Administración, de conformidad con el art. 12, apdo. 8 del Reglamento (UE) nº 2022/555^[94]. De modo que el representante del Consejo de Europa podrá votar cuando se deban adoptar los programas de trabajo anual y plurianual de la FRA, así como los informes anuales, o nombrar y destituir a los miembros del Comité Científico.

Como órgano técnico tiene como objetivo el correcto desempeño de las funciones del Consejo de Administración y la supervisión de los trabajos del Director; en otras palabras, vigilar la eficacia del mecanismo de promoción de los derechos fundamentales que representa la FRA. Por esta razón es un órgano vital de apoyo al Consejo de Administración y a la Dirección en la promoción de los derechos fundamentales con la máxima utilidad y eficiencia. En el nuevo Reglamento se recogen, en buena medida, las modificaciones propuestas por la Comisión para revisar y aclarar las funciones del Consejo Ejecutivo^[95].

3. La gestión y ejecución de los cometidos[Subir]

El director es el responsable de dirigir y ejecutar los cometidos de la FRA como se recoge en el art. 15, apdo. 4 del Reglamento fundacional^[96]. En este órgano, clave para acometer los trabajos de la FRA con normalidad y eficiencia, recae la responsabilidad de preparar y ejecutar el programa de trabajo anual y plurianual, el presupuesto de la FRA, así como el nombramiento y la promoción del personal que asiste al director en el desarrollo de su trabajo. Una serie de cambios se han introducido en el nuevo Reglamento para adaptar este órgano a las directrices recogidas en el Planteamiento Común.

Uno de los principales cambios que afectan a la figura y funciones del director se refiere a las facultades conferidas por el Estatuto del Personal (SR) y las Condiciones de Empleo de Otros Funcionarios (CEOS) con respecto al personal de la FRA sobre la Autoridad Nominadora y sobre la Autoridad Facultada para celebrar Contratos de Trabajo (las llamadas facultades de la Autoridad Nominadora). El ejercicio de las facultades de la Autoridad Nominadora comprende la adopción de todas las decisiones que afectan individualmente a los miembros del personal de la FRA de conformidad con la aplicación del Reglamento relativo, entre otros, a la organización de los procedimientos de selección, contratación, reclasificación (ascensos), derechos y obligaciones, asignaciones, salarios y beneficios sociales, extinción de contratos, expedientes sancionadores, denuncias, además de otros. De conformidad con el Reglamento (CE) nº 168/2007, las facultades de la Autoridad Nominadora se atribuían al director. No obstante, el nuevo Reglamento otorga esas facultades al Consejo de Administración^[97], con la obligación de delegarlas en el director^[98]. Este reenvío obedece a la práctica seguida en el resto de agencias descentralizadas de la UE de acuerdo con las directrices del Planteamiento Común.

La adopción por el Consejo de Administración de una decisión para delegar en el director las competencias pertinentes de la Autoridad Facultada (la decisión de delegación) no es, por tanto, una opción, sino una obligación impuesta por el nuevo Reglamento^[99]. La adopción de la decisión de delegación debe seguir el procedimiento previsto en el art. 110, apdo. 2, del Estatuto de los Funcionarios^[100], que implica solicitar previamente el acuerdo formal de la Comisión. La dirección de la FRA preparó un proyecto de decisión de delegación basado en un modelo de decisión de la Comisión, que fue adoptado por el Consejo de Administración sin modificaciones sustanciales. El proyecto de decisión de delegación fue discutido y acordado informalmente por la Comisión y enviado para consulta al Comité de Personal.

Para evitar un vacío en el gobierno de la FRA, la decisión de delegación debe ser adoptada por el Consejo de Administración, el cual aprobó dicha decisión en la reunión de 19 y 20 de mayo de 2022. A tal efecto, fue necesario que el Consejo de Administración autorizase sin demora al director la solicitud del acuerdo formal de la Comisión para delegar las facultades de la Autoridad Nominadora en su persona, a fin de que pudiese iniciar el procedimiento previsto en el art. 110, apdo. 2, del Estatuto de los Funcionarios. De modo que el presidente del Consejo de Administración fue quien inició un procedimiento escrito para adoptar una decisión por la que se facultó al director a que solicite el acuerdo formal de la Comisión. Ello con el fin de adoptar la decisión sobre la delegación de facultades de la Autoridad Nominadora al director.

Otra de las innovaciones introducidas en el nuevo Reglamento es la extensión del mandato del director, que se amplía a cinco años con la posibilidad de prorrogarlo una sola vez por un período no superior a otros cinco años. Doce meses antes de expirar el quinquenio inicial, la Comisión llevará a cabo una evaluación con el fin de valorar: i) el rendimiento del director, ii) las actividades, iii) y las necesidades de la FRA en los años siguientes. El Consejo de Administración, actuando a partir de una propuesta de la Comisión y teniendo en cuenta la evaluación podrá prorrogar el mandato del director una sola vez y por cinco años. De ello informará al Parlamento Europeo y al Consejo. Un mes antes de que el Consejo de Administración tome formalmente su decisión de prorrogar dicho mandato podrá solicitarse al director que formule una declaración ante la comisión competente del Parlamento Europeo, a LIBE, y que responda a las preguntas de sus miembros. El director podrá ser destituido antes de que expire su mandato por decisión del Consejo de Administración, como se ha expuesto anteriormente, basándose en una propuesta de dos tercios de sus miembros o de la Comisión, en caso de falta, rendimiento insatisfactorio o irregularidades graves o recurrentes^[101].

Las responsabilidades del director son las propias de un órgano de esta naturaleza, unas de carácter técnico, otras de gestión y las propias del ámbito de la comunicación que también han experimentado ciertas innovaciones. Entre las primeras responsabilidades se encuentra la ejecución de los cometidos de la FRA contemplados en el art. 4 y, en particular, la redacción y publicación de los documentos elaborados de conformidad con el art. 4, apdo. 1, letras a) y h) en cooperación con el Comité Científico. En el Director y su personal recae la elaboración y la ejecución del documento de programación de la FRA siguiendo la senda del art. 5 bis del Reglamento (‍UE) nº 2022/555^[102].

Entre las novedades se le encomienda la elaboración de una estrategia antifraude que debe presentar al Comité Ejecutivo para su aprobación^[103]. Junto a esto tiene que elaborar un plan de rendición de cuentas sobre la base de las conclusiones de los informes de auditoría y las evaluaciones internas y externas, las investigaciones de OLAF, y del Tribunal de Cuentas Europeo, y la presentación de informes sobre los progresos realizados a la Comisión y al Consejo de Administración^[104]. Con la estrategia antifraude se trata de prevenir y detectar casos entre el personal de la FRA y los subcontratistas con el fin de evitar cualquier práctica fraudulenta. En todo caso, el director está obligado a diseñar un plan de acción sobre la base de las conclusiones de los informes de auditoría y de las evaluaciones internas y externas para corregir cualquier desviación financiera o problema de recursos humanos. Se refuerza así el control de las instituciones de la UE sobre las actividades del director.

En el nuevo Reglamento se recoge que en el director y el personal de la dirección recae la responsabilidad de trazar cauces de cooperación con los funcionarios de enlace nacionales y con la sociedad civil para el desarrollo de programas, proyectos y estrategias^[105]. Esta es una de las recomendaciones expuestas en la segunda evaluación externa sobre la FRA. Las investigaciones y los datos recogidos con la ayuda de distintos actores se canalizan a través de los funcionarios de enlace y las organizaciones de derechos humanos. No obstante, el impacto es indirecto y se requiere de una nueva estrategia para que los actores a nivel nacional conozcan y accedan a los trabajos y a los datos de la FRA^[106].

La organización horizontal y vertical de la FRA requiere de una coordinación clara a nivel de su equipo de gestión, compuesto por el Director y los jefes de Unidad, de lo contrario puede resultar confusa en algún punto del proceso de toma de decisiones, además de generar exceso de trabajo en su personal como se puso de manifiesto en la segunda evaluación externa^[107]. El elevado número de actividades de investigación, recogida de datos, asesoría, actividades operativas y otras tantas más requieren de una priorización, consolidación y de una mayor agilidad, si cabe, para hacer frente a los nuevos retos contemporáneos en el ámbito de los derechos fundamentales.

Al final, el personal de la FRA está abocado a abordar demasiados asuntos que requieren de un alto grado de conocimiento y especialización con recursos que apenas han aumentado durante la última década, como se apunta en la segunda evaluación externa^[108], y con una estructura excesivamente burocratizada. Esto le resta capacidad de reacción ante situaciones sobrevenidas.

1. Cooperación con los diversos actores: una agencia con múltiples redes[Subir]

La cooperación entre los diferentes actores se configura como el cauce de colaboración más eficaz para avanzar en la protección y en la promoción de los derechos fundamentales. La FRA ha tejido una red de redes en las que se apoya para ejecutar los programas, proyectos y estrategias relativos a los derechos fundamentales. De las innovaciones introducidas en el nuevo Reglamento tratamos en este apartado.

La FRA canaliza la cooperación con los Estados miembros a través de un funcionario de enlace nacional. Esos cauces están abiertos de manera continua, si bien la FRA trata de reforzarlos con otros actores nacionales para lograr una efectiva y eficaz aplicación de la Carta y del Derecho de la UE vinculado con ella. En el art. 8 apdo. 1 del nuevo Reglamento se establece que cada Estado nombrará a un funcionario de enlace nacional como principal interlocutor entre la FRA y cada uno de los Estados^[109]. En la estrategia para reforzar la aplicación de la Carta, la Comisión ya instó a los Estados miembros además a que creasen centros de referencia, los conocidos como «focal points», para facilitar la coordinación y la cooperación con las administraciones de los Estados miembros^[110]. Se trataba de facilitar el flujo de información y mejores prácticas en los sistemas jurídicos de los Estados miembros, por ejemplo, en el reparto de los fondos condicionados al cumplimiento de la Carta (‍Gamarra, 2022: 27). En la búsqueda de información y recopilación de datos, la Comisión colabora con la FRA^[111], y aprovecha el trabajo de los grupos de expertos existentes en los Estados miembros. La FRA trabaja por estrechar el diálogo e intercambiar información con los Estados miembros con el fin de detectar y resolver, en su caso, en una fase temprana cualquier disfunción que pudiese surgir^[112]. La cooperación estable y estrecha con las autoridades nacionales pretende desarrollar legislación y políticas acordes con los derechos de la Carta cuando apliquen el Derecho de la Unión.

En el art. 9 del nuevo Reglamente se actualizan las bases de la cooperación en lo que se refiere a sus programas de trabajo anual y plurianual. Cada organización aporta sus experiencias y recursos para lograr un mismo objetivo: la estabilidad, la paz y la seguridad en Europa y, por ende, internacionales. La estrecha cooperación entre organizaciones internacionales es un prius desde el momento en el que los Estados europeos se comprometen a respetar los valores democráticos, el estado de Derecho y los derechos fundamentales. Desde ese compromiso, la promoción de los valores y los derechos facilita la cooperación interinstitucional y a la inversa. Para evitar duplicaciones y garantizar la complementariedad y el valor añadido, la FRA coordina sus actividades con las implementadas por el Consejo de Europa, en particular en lo relativo al programa de trabajo anual y plurianual y a la cooperación con la sociedad civil^[113]. La cooperación con el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), junto a otras organizaciones internacionales como Naciones Unidas o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es percibida por la FRA como esencial en aras de una promoción consistente y coherente de los derechos fundamentales (‍Pérez Bernárdez, 2015: 573). Los programas y proyectos sirven como banco de pruebas para que puedan nacer nuevas líneas de trabajo y orientaciones de la FRA para cooperar con los Estados miembros y la sociedad civil a un nivel más operativo.

La cooperación con el resto de órganos y organismos competentes de la UE se está intensificando. El art. 7 del nuevo Reglamento lleva por título «Relaciones con los órganos y organismos competentes de la Unión» desapareciendo la referencia a «agencias». En los reglamentos de creación de Frontex, EASO, eu-LISA, entre otros, se menciona de manera explícita la cooperación con la FRA. En los últimos años, la FRA ha establecido acuerdos de cooperación con estas agencias para que se beneficien de la experiencia acumulada en las áreas de trabajo e interés común en el ámbito de los derechos fundamentales. En el Informe sobre el Futuro de las Agencias de la UE se enfatiza sobre una cooperación más estrecha entre agencias del mismo ámbito de acción^[114]. Se detecta que hay organismos y agencias como EIGE y la FRA que son activas en el ámbito de los derechos de las mujeres y que podrían sumar a su ya existente cooperación sinergias adicionales para incrementar resultados convergentes. Igualmente, en el ámbito de la migración hay margen de mejora. Órganos como EASO, Frontex, Europol y la FRA colaboran en situaciones críticas como las que se producen en Italia y Grecia. En el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (en adelante JAI) se celebran reuniones periódicas entre nueve agencias: Cepol, EASO, Frontex, EIGE, eu-LISA, Eurojust, Europol y la FRA y el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT). En suma, la cooperación con otras agencias de la UE con cometidos complementarios contribuye a dar coherencia y continuidad a los trabajos en asuntos como la violencia contra las mujeres, la situación de los migrantes o solicitantes de asilo, entre otros colectivos. No obstante, sería positivo centralizar la cooperación con las agencias de JAI en una sola unidad para evitar ineficiencias en la gobernanza y en el proceso de toma de decisiones.

La FRA coopera, a su vez, con organizaciones de la sociedad civil, cuyas referencias se mantienen en el nuevo mandato, además de las instituciones nacionales de derechos humanos, y otras organizaciones especializadas en la promoción y el diseño de estrategias relacionadas con los derechos fundamentales a nivel regional y local. La sociedad civil es un componente clave de la arquitectura de derechos fundamentales de Europa. La FRA apoya a la Comisión en el intercambio de mejores prácticas en la promoción de los derechos fundamentales, especialmente a través del programa «Ciudadanos, Igualdad, Derechos y Valores»^[115]. Este programa (2021-‍2027) está destinado a promover y proteger los derechos y los valores de la UE recurriendo a iniciativas de la sociedad civil en los Estados miembros para que promocionen la igualdad y la no discriminación, la participación de los ciudadanos en el proceso democrático, o la lucha contra la violencia y la protección de los valores comunes de la UE. La cooperación con las organizaciones no gubernamentales se canaliza por medio de la red europea de instituciones nacionales de derechos humanos como National Human Rights Institutions (NHRIs), o a nivel europeo, caso de el European Network of National Human Rights Institutions (ENNHRI) o European Network of Equality Bodies (Equinet) que facilitan datos e identifican buenas prácticas, y con los que la FRA también coopera.

La FRA mantiene abiertas vías de diálogo con una pluralidad de actores para persuadir a los gobiernos y a las administraciones públicas en el cumplimiento de los principios, las libertades y los derechos de la Carta cuando apliquen el Derecho de la Unión. La eficacia y la eficiencia de su acción dependerá de la energía con la que se ejerza dicha persuasión sobre el Estado en cuestión o la institución de la Unión en aras de la estabilidad y seguridad jurídica.

2. Evaluaciones externas del impacto de los trabajos[Subir]

Dado el enorme trabajo desarrollado por la FRA en la última década está contemplado en su mandato la realización de evaluaciones sobre la utilidad de sus informes, opiniones y dictámenes. En la evaluación participan actores del ámbito nacional e internacional, la sociedad civil, las instituciones nacionales de derechos humanos y los órganos y organismos de la UE e internacionales.

Las evaluaciones de los trabajos de la FRA están previstas en el art. 30 del Reglamento fundacional con ciertas modificaciones en el nuevo Reglamento. En el art. 30 del Reglamento (UE) nº 2022/555, se especifica que la Comisión encargará la evaluación de la FRA cada cinco años para valorar, en particular su impacto, su eficacia y su eficiencia, así como sus prácticas de trabajo^[116]. En la evaluación se tiene en cuenta los puntos de vista de los representantes del Consejo de Administración y de las partes interesadas, tanto en el ámbito de la Unión como a nivel de las administraciones nacionales^[117].

Evaluaciones del trabajo de la FRA ya habían venido realizándose periódicamente bajo el Reglamento fundacional. La primera evaluación externa e independiente sobre los trabajos de la FRA se realizó en 2012^[118], una segunda en 2017^[119] y una tercera está prevista en diciembre de 2022. De acuerdo con el Reglamento nº 2022/555, una nueva evaluación se realizará a más tardar el 28 de abril de 2027 y, posteriormente, cada cinco años^[120]. En evaluaciones alternas, se elaborará un balance de los resultados obtenidos en relación con sus objetivos, mandato y funciones, incluida la posibilidad de modificar el mandato y las potenciales repercusiones financieras de tal innovación^[121]. En todo momento, el Consejo de Administración juega un papel protagonista al examinar las conclusiones de la evaluación y la posibilidad de dirigir a la Comisión las recomendaciones pertinentes sobre posibles cambios de mejora o corrección de prácticas en la FRA^[122]. La Comisión es la institución encargada de informar al Parlamento Europeo y al Consejo de los resultados de la evaluación y de las recomendaciones del Consejo de Administración. Los resultados de la evaluación son y serán, en cualquier caso, de carácter público^[123].

Después de quince años de asesorar y ayudar a las instituciones de la UE y a los Estados miembros y de recopilar datos y de realizar investigaciones se requieren evaluaciones de los trabajos realizados por la FRA para medir su impacto, eficacia, eficiencia y para clarificar claroscuros de tan ingente esfuerzo en medios humanos y financieros. La rendición de cuentas obliga a la FRA a explicar con la mayor transparencia, claridad, celeridad y efectividad posibles lo que prioriza en su trabajo y por qué y cómo está actuando para garantizar la promoción de los derechos fundamentales. Además, las evaluaciones de distintos tipos combinados con la existencia de datos fehacientes brindan a los encargados de formular políticas y estrategias una manera de prever el probable efecto de una medida proyectada y de analizar más adelante el efecto real sobre la evolución de esa área o problemática específica.

La creciente toma en consideración de los derechos fundamentales y la elaboración de sistemas cada vez más depurados se debe, en buena medida, a la amplia difusión en los medios de comunicación de violaciones graves, sistemáticas y persistentes de esos derechos y la presión de la opinión pública. En este sentido las medidas de transparencia juegan un papel esencial (‍Bianchi y Peters, 2013). Entre otras características, los funcionarios de la FRA no deben obediencia ni a los Estados miembros, ni a la Comisión, ni al Parlamento Europeo ni al Consejo. Esa independencia junto a la publicidad de los resultados de los trabajos son la garantía de la eficacia y credibilidad de la promoción de los derechos fundamentales. La transparencia es precisa para el buen gobierno, la justicia, el estado de Derecho y la equidad. La FRA se caracteriza por la transparencia de sus métodos de recogida de datos y el carácter público de los informes y trabajos realizados^[124]. Con ambas prácticas y una normativa propia de la UE sobre acceso a documentos se fomenta la transparencia y el interés de la ciudadanía por la FRA, al mismo tiempo que contribuye a su credibilidad y su prestigio. Al igual que sus actividades quedan sujetas al control del defensor del Pueblo europeo de acuerdo con lo establecido en el art. 228 del Tratado de Funcionamiento de la UE^[125].

Mientras la evaluación del impacto y su eficacia, así como sus prácticas de trabajo quedan cubiertas en el art. 30 del nuevo Reglamento la eficiencia de las acciones adoptadas está por medir. En otras palabras, queda por conocer si los resultados obtenidos son proporcionales a los recursos invertidos. Difícilmente podremos optimizar un procedimiento sin someterlo a una evaluación continua.