DE IURE Y DE FACTO: LAS DOS CARAS DEL CONSEJO EUROPEO TRAS LISBOA

1. Crisis económica [Subir]

Como hemos adelantado, históricamente y ciertamente tras el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo se ha ido involucrando progresivamente en la toma de decisiones diarias, transformándose así en un foro permanente de crisis (‍Schoutheete y Micossi, 2013) y convirtiéndose de facto en el principal órgano de toma de decisiones de la Unión (‍Carammia, Princen y Timmerans, 2016: 822-‍823; ‍Alexandrova et al., 2014: 161).

La crisis económica que sufrió la UE en la primera década del siglo xxi resultó en un fortalecimiento de la gobernanza económica de la Unión, llevando a que las políticas económicas y presupuestarias de los EEMM pasaran a estar fiscalizadas más estrictamente por la UE. La soberanía económica, presupuestaria y fiscal de los EEMM se limitó drásticamente.

Durante la crisis, el Consejo Europeo promovió que la UE asumiera capacidades sancionadoras respecto a los EEMM, y excitó reformas internas que hicieron que algunos EEMM introdujeran el principio de presupuestos equilibrados en sus constituciones nacionales (‍De Miguel Bárcena y Ramos Truchero, 2011: 12). En este contexto, el Consejo Europeo no dudó en promover medidas económicas superadoras de sus competencias, invadiendo las de los EEMM en materia económica.

El Tratado de Lisboa no introdujo reformas notables en la gobernanza económica de la UE. Mantuvo a la coordinación económica basada en la vigilancia multilateral de las políticas económicas de los EEMM y el establecimiento del procedimiento de control del déficit como ejes, teniendo como principal objetivo la preservación de la estabilidad de los mercados y su funcionamiento (‍Maestro Buelga, 2000; ‍2007).

Sin embargo, después de la crisis económica se observa un cambio en la coordinación económica con reformas de gobernanza a nivel legislativo. Dichas normas han impuesto un régimen de coordinación y vigilancia más estricto con un sistema de sanciones a los EEMM. Un ejemplo que ilustra esto son las reformas de flexibilización del mercado laboral introducidas por los EEMM y que son producto del Grupo de Trabajo Europeo sobre el Empleo de 2003.

Antes de la crisis económica, es probable que estas reformas no hubieran sido posibles. Pero las necesidades de la crisis propiciaron una reforma urgente de la UEM dando lugar a una nueva gobernanza económica fuertemente influenciada por el estado de emergencia resultado de la crisis del euro (‍Fabbrini, 2016). Así, la crisis llevó a la adopción de nuevas reglas de gobernanza económica. Nos referimos a la adopción del six-pack y el two-pack, paquetes legislativos encaminados a mejorar la capacidad de vigilancia y control de las políticas de los EEMM (‍Bressanelli y Chelotti, 2016).

También se introdujo el conocido como Pacto Fiscal o TECG^[8], un tratado internacional al margen del marco institucional de la Unión y mediante el cual los EEMM acordaron implementar reglas más estricticas de disciplina fiscal, introduciendo por esa vía el principio de la regla de oro del presupuesto equilibrado en sus legislaciones nacionales y comprometiéndose incluso a la adopción de reformas constitucionales, o cuando menos leyes internas para garantizar la adherencia a dicha regla en sus presupuestos nacionales (arts. 1-‍3 TECG). El Pacto Fiscal también estableció un proceso de «voto a la inversa» que es incompatible con los arts. 121 y 126 TFUE (‍Fischer-Lescano, 2012: 13-‍14) y que, junto con la regla de oro, hacían necesaria una reforma de los Tratados, vulnerando también el limitadísimo número de derechos que la legislación europea da al PE. Además, los poderes para sancionar y hacer cumplir los presupuestos también contravienen al derecho primario europeo que prohíbe a las instituciones de la Unión obtener competencias que no estén contenidas en el derecho de la UE (arts. 1, 3.6, 4.1 y 52 TUE y 207.6 TFUE).

El conocido como Pacto por el Euro Plus fue una iniciativa gubernamental adoptada por los jefes de Estado y de Gobierno junto con Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía en el Consejo Europeo del 25 de marzo de 2011^[9]. La finalidad de todo lo anterior era asegurar equilibrios presupuestarios, evitar déficits excesivos y corregir desequilibrios macroeconómicos (‍Chalmers, 2012: 677).

Sin embargo, que todos estos sean objetivos comunes no quiere decir que los instrumentos legales adoptados sean de la misma naturaleza, ni que el Consejo Europeo haya tenido un papel consistente en su adopción e implementación, pues para ello se ha valido desde el uso de Directivas, pasando por acuerdos intergubernamentales entre EEMM y el Consejo Europeo hasta un acuerdo internacional fuera del marco institucional de la UE.

El papel que el Consejo Europeo tomó durante la crisis económica y financiera le ha hecho el centro de gravedad política de la Unión (‍Puetter, 2012: 161) causando que en la actualidad tenga una influencia suficientemente grande como para poder designar un sistema regulatorio nuevo y tomar decisiones que van más allá del art. 15 TUE, siendo en la práctica quien define la agenda legislativa, da instrucciones específicas y marca los plazos a través de las Conclusiones (‍Bocquillon y Dobbels, 2014: 22-‍23). El Consejo se ha convertido en el gouvernment économique de la Unión (‍Van Rompuy, 2010: 5), sirviendo la crisis de excusa para la comunitarización del marco europeo de regulación y supervisión financiera (‍Mínguez Hernández, 2014: 126) con un marcado carácter intergubernamental que no se basa en el «método comunitario» sino en el papel omnímodo que ahora desempeña el Consejo Europeo.

El Tratado de Lisboa no ha logrado impedir que el Consejo Europeo utilice canales informales para asumir funciones legislativas, yendo así en contra del art. 15.1 TUE. En cambio, sí ha servido para institucionalizar una constitución con dos regímenes de toma de decisiones: uno supranacional, respecto de las políticas económicas y financieras (‍Fabbrini, 2013: 1005) en donde, el otro, el proceso de decisión comunitario tradicional, ha sido marginalizado deliberadamente a un papel subsidiario (‍Porras Ramírez, 2012: 166; ‍Mellado Prado, 2010: 93), a pesar de ser el proceso más representativo respecto de las instituciones de la UE.

Los posicionamientos críticos denuncian que la tendencia a tomar decisiones a través de cumbres de jefes de Estado y de Gobierno, en clara vulneración del espíritu de los Tratados, lleva progresivamente a la marginalización del resto de las instituciones comunitarias ya que los líderes europeos cada vez toman más y más decisiones y buscan tener el voto final incluso en la letra pequeña de toda iniciativa legislativa (‍Schulz, 2014). Un claro ejemplo durante la crisis económica ha sido la marginalización del PE, orquestándose un acuerdo a todas y cada una de las extensiones de poder del Consejo Europeo mediante la aprobación por la vía rápida de las medidas principales que se tomaron (‍Watkins, 2014: 20).

Otro ejemplo es la cláusula de «no rescate» introducida en el Tratado que establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y cuya mera existencia contradice directamente al art. 123 TFUE y se aleja del art. 125 TFUE. Pero para ello, la UE contó con la inestimable ayuda del TJUE que consideró, en el caso Pringle^[10] que dicho artículo no prohíbe del todo la asistencia financiera entre EEMM, con base en el art. 122 TFUE, que contempla la posibilidad de que la Unión preste asistencia financiera en caso de riesgos de dificultades graves propiciadas por causas excepcionales fuera del control de un EM (sentencia Pringle, apdo. 136). En mi opinión, la interpretación del TJUE en Pringle tuvo por objetivo encontrar acomodo al MEDE dentro del derecho de la UE pues, cuando se ventiló el caso, la prioridad absoluta era sortear a toda costa la crisis de deuda soberana que los EEMM del sur estaban en riesgo de sufrir (‍Aguilar Calahorro, 2014: 365-‍366).

Pero lo más problemático de todo es la persistencia en el uso de acuerdos intergubernamentales para adoptar medidas que van más allá de lo previsto en los Tratados, valiéndose de una institución europea con límites deliberadamente difusos (‍Camisón Yagüe, 2016: 37), y con lo que los líderes europeos se apropian del poder de toma de decisiones de otras instituciones de la UE, que únicamente han actuado activando los procedimientos establecidos en una etapa posterior. Es decir, dichas medidas han sido incluidas en el marco legal de la UE exclusivamente a posteriori, pero no han ajustado las reglas que rigen la UE, pues estas tienen que seguir los criterios previamente establecidos a nivel intergubernamental.

Lo anterior ha permitido que el Consejo Europeo evitara los controles y potencial oposición, tanto a nivel nacional como europeo (‍Tuori, 2012) y le ha permitido escapar de los requerimientos formales y materiales impuestos por el derecho de la UE. El uso de organizaciones intergubernamentales implica la migración del poder ejecutivo hacia formas de toma de decisiones que rehúyen de la rendición de cuentas electoral y de los controles democráticos populares (‍Curtin, 2014: 3).

Tal divergencia del derecho de la UE va en contra del espíritu mismo de la integración, ya que las soluciones de la UE no pueden eludir los procesos de soberanía supranacional compartida que los estados se han dado a sí mismos «en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» (art. 1 TUE). Dichas soluciones políticas, ejecutadas en algunos casos por la vía de los hechos consumados, se han dado bajo la guisa de superioridad de la eficacia y la determinación política. En lugar de modificar los Tratados, respetando la lógica comunitaria, se optó por la creación un nuevo sistema utilizando competencias que los EEMM nunca han cedido a la UE de manera ortodoxa, de acuerdo con los Tratados y con el principio de atribución de competencias (art. 5 TUE) que es un pilar medular del derecho y del espíritu de integración europeo.

Así, estas prácticas son un verdadero indirizzo político para configurar la estructura constitucional de la Unión (‍Allué Buiza, 2012:45). En otras palabras, el derecho de la UE ha sido superado por el ímpetu regulatorio y decisorio del Consejo Europeo. Desde el punto de vista jurídico-constitucional, la crisis económica, es una constatación más de una marginación formal y material del derecho de la UE y de los marcos constitucionales de los EEMM.

2. La crisis migratoria[Subir]

El 18 de marzo de 2016 fue publicado un comunicado que establecía la manera en que la UE y Turquía pretendían acometer la crisis migratoria que había estado impactando a la UE durante aquellos años. La conocida como «Declaración UE-Turquía» decía literalmente que se buscaba establecer un marco de cooperación «para frustrar el modelo de actividad de los traficantes y ofrecer a los migrantes una alternativa a arriesgar sus vidas, la UE y Turquía han decidido hoy poner término a la migración irregular desde Turquía a la UE»^[11].

La declaración contiene nueve actuaciones que se pueden clasificar en dos tipos de medidas: nuevas medidas encaminadas a la gestión del flujo de personas en la frontera Turquía-Grecia, por un lado y, en otra dimensión, medidas que establecen los pasos a seguir en la negociación del proceso de accesión de Turquía a la UE. Tres años después de su adopción, bendiciendo la fórmula que criticaremos, la Comisión diría que la declaración «había cambiado las reglas del juego» pues había logrado reducir en un 97 % las llegadas irregulares reduciendo sustancialmente el número de vidas perdidas en el mar^[12].

Muchos autores y organizaciones humanitarias no comparten esta visión tan positiva, entre otros motivos porque la UE obvió el impacto negativo que la declaración ha tenido para su marco legal (Al Hussein, 2016). La Declaración supuso un cambio sustantivo en el marco normativo migratorio de la UE y, en mi opinión, es un método e instrumento sumamente perjudicial para el estado de derecho europeo. Los líderes europeos, a través de la Declaración, han puesto en serio peligro el sistema jurídico e institucional de la UE mediante la evasión del control político y judicial de las acciones implementadas. Por lo tanto, la decisión comentada dejó las garantías legales de migrantes y refugiados en un limbo legal, arrastrando, a la sazón, al limbo al derecho de la UE y su proceso de toma de decisiones. La solución, por lo que explicaremos, no puede considerarse ni despiste ni ocurrencia, sino un ensayo de un posible nuevo método para evadir el supuesto corsé comunitario, nuevamente, por la necesidad de superar una crisis de la forma y en los tiempos que los líderes europeos consideraron, y nuevamente, no por lo disciplinado en el marco normativo europeo.

El 22 de abril de 2016, dos ciudadanos paquistaníes y un afgano que solicitaban asilo, interpusieron una acción de nulidad sobre la declaración UE-Turquía ante el TJUE (NF/Consejo Europeo; NG/Consejo Europeo, y NM/Consejo Europeo^[13]) pues se vieron forzados a solicitar asilo en Grecia para evitar ser regresados a Turquía donde corrían peligro de ser repatriados a sus países de origen y sufrían riesgo de persecución, poniendo en peligro su integridad física. Basándose en el art. 263 TFUE, argumentaron que, considerando el contenido y circunstancias de adopción de la Declaración, esta debía considerarse como un acto jurídico de la UE puesto era un acuerdo suscrito por el Consejo Europeo, actuando en nombre y representación de la UE, con Turquía. Dicho acuerdo infringía las reglas del derecho primario de la UE para la conclusión de acuerdos internacionales, concretamente porque la declaración contravenía los estándares sobre el asilo dispuestos en el derecho derivado europeo. En base a lo anterior, solicitaron su nulidad ante el Tribunal General.

El 11 de julio de 2016, el Consejo Europeo solicitó la inadmisibilidad manifiesta de la reclamación alegando que el Tribunal no tenía competencias para juzgar el asunto ya que ninguna de las entidades a las que se refiere el art. 263 TFUE fue la autora de la declaración UE-Turquía. De acuerdo con el razonamiento del Consejo Europeo, la declaración fue emitida por los participantes de una cumbre internacional celebrada el 28 de marzo de 2016 al margen del Consejo Europeo. Por lo tanto, la misma era atribuible a los jefes de Estado y de Gobierno de los EEMM y a su contraparte turca, pero no al Consejo Europeo como institución formal actuando en base al art. 15 TUE.

El Consejo Europeo caracterizó a la Declaración como la comunicación de una discusión fruto del diálogo internacional con Turquía que en ningún caso buscaba tener efectos legales vinculantes y aportó una serie de documentos en relación con dicho encuentro, los cuales, a mi modesto saber y entender, no están disponibles públicamente. En dicho contexto, la Comisión, gardienne des traités, intercedió en apoyo del Consejo Europeo, declarando, al ser requerida por el Tribunal General que se trataba de un acuerdo de naturaleza política, no de naturaleza legal. El Consejo Europeo explicó, a su vez, que la declaración no era de su autoría y, por lo tanto, no había estado involucrado en forma alguna en el diálogo previo a la reunión del 18 de marzo de 2016. A su vez, el Consejo de la UE indicó que compartía plenamente la postura expuesta por el Consejo Europeo en la excepción en virtud del art. 130 del Reglamento de Procedimiento. En particular, el Consejo de la UE alegó que no tenía conocimiento de que se hubiera celebrado ningún acuerdo ni ningún tratado entre la Unión y la República de Turquía en relación con la crisis migratoria.

En base a estos argumentos, el TJUE declaró que no tenía competencias para determinar una acción de nulidad en función del art. 263 TFUE y, por lo tanto, desechó las mismas llegando a la conclusión de que la declaración UE-Turquía no fue una medida adoptada por una institución de la UE.

Sin embargo, existen dudas razonables sobre la supuesta falta de competencia del Tribunal. En primer lugar, está la cuestión de la autoría, lo que parece ser la cuestión central a la hora de validar las competencias del TJUE. La acción de nulidad establecida en el art. 263 TFUE compete a toda institución, órgano u organismo de la Unión, cualquiera que sea su naturaleza o forma, siempre que sus actos busquen surtir efectos frente a terceros. Con base en esto, el TJUE debería de ser competente para revisar la legalidad de los actos estudiados^[14]. En este contexto, a mayor abundamiento, ha de apuntarse que el art. 41.2.c) de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en relación con la obligación que recae en la administración para explicar toda decisión, y que también se aplica a las instituciones de la UE, y con base en el criterio del TUE según el cual el art. 41 de la Carta refleja un principio general del derecho de la Unión que puede ser invocado por los EEMM^[15].

De acuerdo con jurisprudencia previa del Tribunal sobre el art. 263 TFUE, se entiende que en general, los tribunales de la Unión no tienen jurisdicción sobre la legalidad de las medidas adoptadas por autoridades nacionales^[16] o por medidas adoptadas por los representantes de las autoridades nacionales de los EEMM actuando bajo el paraguas de un comité previsto en la regulación de la UE^[17]. Así, de la misma manera, cuando se trata de medidas adoptadas por representantes de EEMM físicamente reunidos en la sede de alguna de las instituciones europeas, pero actuando, no como miembros del Consejo de la UE o del Consejo Europeo, sino como jefes de Estado y de Gobierno, no están sujetos al control judicial de los tribunales de la UE^[18].

El TJUE analizó documentos que, como se ha dicho, nunca se han hecho públicos para determinar la autoría y determinó, en base a los mismos, que se trataba de dos reuniones distintas, una del Consejo Europeo y otra, una cumbre internacional paralela pero distinta en cuanto a su marco legal, formal y de organización, y, por tanto, de naturaleza legal distinta. De ello se colige, de acuerdo con la interpretación del art. 263 TFUE, que el TJUE no tiene competencias para conocer de la legalidad de una medida adoptada por una autoridad nacional^[19].

Pero, en contradicción con todo lo anterior, después de la reunión del 18 de marzo con Turquía, el presidente del Consejo Europeo Donald Tusk, emitió un comunicado oficial declarando que se había llegado a un acuerdo entre Turquía y la UE para detener el flujo migratorio irregular de Turquía hacia Europa, presentando al acuerdo como un logro destacable de la Unión, tildándola de pilar en la estrategia de la Unión en la lucha contra la inmigración irregular.^[20]

En adición a lo anterior, hemos encontrado en las conclusiones del Consejo Europeo una solicitud de la máxima institución a la Comisión, específicamente para que coordinase, junto con los EEMM y las agencias de la Unión, las estructuras de apoyo necesarias para implementar efectivamente lo acordado.^[21] Además, en diciembre de 2016, la Comisión apoyó un plan de acción conjunto para implementar la declaración, elaborado entre Grecia y la Comisión y llamando a los EEMM a implementar con celeridad un «plan de acción conjunto»^[22].

Toda esta evidencia nos lleva a afirmar que todos los actores de la UE comunicaron a la opinión pública europea que no solo estábamos ante una acción de la UE, sino que estábamos ante una acción fundamental en la política migratoria de la Unión, una acción de presente y de futuro. Si esto es así ¿por qué la declaración UE-Turquía no siguió un procedimiento formal para firmar un acuerdo internacional con Turquía si la UE tiene las competencias para hacerlo?

El art. 218 TFUE regula el procedimiento ortodoxo, determinando que, para cualquier acuerdo entre la UE y terceros, será el Consejo de la UE el que autorizará el inicio de las negociaciones, adoptará las Directivas, autorizará firmar acuerdos y su conclusión (art. 218.2 TFUE). En casos específicos, el Consejo debe adoptar la decisión de concluir el acuerdo únicamente después de obtener el consentimiento del Parlamento Europeo, casos entre los que encajaba cabalmente el acuerdo entre Turquía y la UE. Además, dicho art. 218 contiene las competencias del TJUE, que han sido reforzados en este ámbito a partir del Tratado de Lisboa. En función de dichas competencias el Tribunal puede ser preguntado sobre aspectos de la negociación de acuerdos internacionales para garantizar el estado de derecho y, en función de un dictamen negativo, un acuerdo no podrá tener efectos legales a menos que se enmiende (art. 218.11 TFUE).

Esto deja claro que los acuerdos con Turquía no siguieron lo dispuesto por el derecho primario de la UE. En lugar de eso, el Consejo Europeo optó por un mecanismo de toma de decisiones que deja al estado de derecho en un limbo debido a que la institución recurre a los jefes de Estado y de Gobierno para que actúen como representantes de los EEMM, es decir, como actores de derecho internacional, fuera del marco institucional de la UE (‍Urbaneja Cillán, 2020). El procedimiento usado por el Consejo Europeo, utilizando de nuevo a su alter ego, los jefes de Estado y de Gobierno, para actuar como actores internacionales, permitió que la Declaración fuera adoptada en un período de tiempo más corto de lo normal, saltándose el debate en la opinión pública y el escrutinio de las instituciones europeas. Más problemático aun, también eludió todo control judicial.

Parece claro que la Declaración, aun si no es un acuerdo internacional o un acto legal de la UE, fue adoptada y cumplida por distintas instituciones de la UE y con acciones legalmente vinculantes distintas para así poder cumplir con sus objetivos. Si eso es así, se trata de un nuevo «milagro legal» obrado por el Consejo Europeo, pero inestable, puesto que Turquía ha amenazado ya con suspender el acuerdo en repetidas ocasiones. Las preguntas, por lo tanto, son obvias: ¿Cómo puede la Unión Europea demandar que Turquía cumpla con el acuerdo cuando todas las instituciones de la UE han negado de manera unilateral que dicho acuerdo tenga naturaleza legal y, por lo tanto, no es jurídicamente vinculante? ¿Es compatible esta forma de actuar de las instituciones europeas con los principios del estado de derecho?

El Tribunal General, como analizamos, declaró carecer de jurisdicción para conocer y decidir sobre los destinos de tres solicitantes de asilo respecto del acuerdo entre Turquía y la UE. Al haber decidido esto, este órgano jurisdiccional ha dado al Consejo Europeo una vía para escapar del control judicial cuando actúa en un foro internacional y, por lo tanto, no le impone restricción alguna a dicha vía de escape cuando los líderes europeos utilicen ese marco decisorio, independientemente de que impacte en la UE y sus instituciones. De hecho, los líderes mencionados, pueden acceder a esta vía mediante la simple declaración de que no están actuando como el Consejo Europeo, sino como un grupo de líderes de naciones que actúan de forma individual en la arena política internacional, ello con independencia de que estuvieran convocados para un Consejo Europeo y sentados en el mismo en medio de un encuentro ordinario de la institución comunitaria. Además, aunque con menor importancia para lo que aquí nos ocupa, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos parece haber adoptado la misma interpretación sobre la naturaleza jurídica del acuerdo UE-Turquía, refiriéndose al mismo como «un accord sur l’immigration conclu le 18 mars 2016 entre les États membres de l’Union européenne et la Turquie, intitulé «Déclaration UE-Turquie.»^[23].

En mi opinión, el TJUE sí tiene competencias para revisar la legalidad del acuerdo UE-Turquía o similares que se pudieran producir en el futuro. También considero que, para justificar la decisión, omitió elementos clave que competen tanto al Consejo Europeo como a la Comisión, que van desde la concepción del acuerdo, hasta su diseño e implementación, incluyendo las condiciones para lograr dicho fin. Además, en referencia a la implementación, observamos que la declaración se encontraba enmarcada dentro de la denominada Nueva Agenda Europea para la migración, así como dentro de los nuevos acuerdos de movilidad que las instituciones de la UE habían estado impulsando, particularmente con países vecinos del Este y del Sur. También es evidente que la implementación de algunos de los puntos del acuerdo produjo efectos legales permanentes, tanto para la UE como para Turquía, pues han resultado en enmiendas al derecho interno turco y en derecho derivado comunitario.

El acuerdo UE-Turquía pudo haber tenido cabida en el acquis communautaire y en el marco basado en tratados, ya que la UE tiene las competencias para ello en los arts. 67 y 79 TFUE, según los cuales la UE «desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores» y «desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar [...] una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas». Sin embargo, la estrategia adoptada por el Consejo Europeo de eludir cualquier escrutinio o control legal o institucional puede ir en contra del principio de cooperación sincera consagrado en el art. 4.3 TUE, que también se aplica a las instituciones de la UE, no exclusivamente a los EEMM^[24].

En este sentido también conviene recordar que con base en el art. 21.1 TUE la UE se ha comprometido a apoyarse en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación al actuar en la escena internacional, incluyendo la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y fundamentales y la dignidad humana entre otros. Estos principios, particularmente la observancia del estado de derecho, debieron haber hecho que el Consejo Europeo siguiera el procedimiento previsto en el art. 218 TFUE.

Así, la conclusión es clara: existió una intención deliberada del Consejo Europeo de saltarse el derecho de la UE y la voluntad de hacer pensar a la opinión pública europea y a Turquía que las decisiones contaban con la legitimidad y la fuerza del derecho comunitario. También existió la voluntad de los líderes europeos, y de todas las instituciones europeas, de conseguir la cobertura de la jurisdicción UE, operación que contó con el beneplácito de dicho Tribunal. Dicha acción y cobertura judicial, por no contemplar límites formales a su reproducción futura, por no ser un accidente sino un proceso pensado y ejecutado coralmente por todas las instituciones comunitarias, supone la manifestación palmaria de una evolución sistémica hacia el debilitamiento del derecho de la UE.

3. La crisis del brexit[Subir]

La crisis del Brexit ha sido una de las más importantes, por las consecuencias socioeconómicas y jurídicas, del proyecto mismo de Unión Europea, al constituir el primer intento —con éxito, además— de un EM para abandonar la Unión.

El Brexit supone un ejemplo del uso de nuevos poderes que el Consejo Europeo se ha dado a sí mismo, en detrimento del marco institucional y jurídico europeo, pero también de la voluntad de superación de las competencias por mor de actuar en el momento y de la forma que políticamente resulte más conveniente. Además, más allá de ser una crisis sin precedentes, es una crisis sui generis porque se aleja de la hoja de ruta establecida en el art. 50 TUE.

El art. 50 establece el derecho de un EM a retirarse de la Unión y los principios básicos del proceso para hacerlo. Dado que el artículo no se había invocado hasta el Brexit, fue necesario crear un modelo de negociación durante el proceso que pudiera alinearse tanto con la implementación de la UE como con la del Reino Unido (‍Jakólski, 2017). Dicha posibilidad existía en teoría, basándose en el derecho público internacional de los tratados multilaterales y en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Bajo dicha lógica, la Convención permitía interpretar que el art. 50 codificaba tal posibilidad y contenía, por tanto, un procedimiento específico. De ahí que al art. 50 se le ha llamado la «cláusula de divorcio» (‍Piris, 2010).

El art. 50.1 TEU hace referencia explícita a las normas supremas de los EEMM: «Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión». Así, el 50.1 TEU es clave pues implica que las negociaciones de retirada deben basarse en las normas constitucionales del EEMM en cuestión, sin importar el coste para la Unión (‍Eeckchout y Frantziou, 2017: 695) y solo siguiendo las prescripciones del 50.1 TEU se podrán respetar los requerimientos constitucionales (‍Phillipson, 2016).

En el caso del Reino Unido, los requerimientos constitucionales son, en ocasiones, controvertidos pues representan territorio desconocido debido a la naturaleza no escrita de su Constitución (‍Barnard, 2017) que, unida a un proceso sin precedentes, derivó en algo más cercano a la secesión que a la simple salida de un club.

Como resultado del caso Miller^[25], el Tribunal Supremo Británico negó el poder del ejecutivo de dicho país para iniciar el procedimiento del art. 50 sin antes contar con la aprobación de su Parlamento, puesto que el Ejecutivo no ha de tomar decisiones que afecten los derechos de los ciudadanos sin aprobación del Parlamento para poder así controlar la decisión de retirada (‍Eekchout y Frantziou, 2017), siendo necesaria además la autorización para poder concluir el acuerdo de retirada (‍Craig, 2017). Lo que, es más, el acuerdo de retirada no puede ser aprobado hasta que sus condiciones sean plenamente conocidas, incluidas aquellas que han de gobernar sobre las relaciones futuras entre el Reino Unido y la UE, algo a lo que el 50.1 TUE obliga (‍Eekchout y Frantziou, 2017: 706).

En relación con el punto 2 del art. 50 TUE, existen tres aspectos fundamentales a tomar en cuenta. El primero es la notificación de la retirada al Consejo Europeo, que ha de ser hecha por el EEMM que decida retirarse, por ello, controla los tiempos al no existir procedimiento formal para la notificación (‍Poptcheva y Eatock, 2016). Por lo tanto, la Ley de Retirada de la UE de 2017 tuvo que ser aprobada por las cámaras antes de que la primera ministra Theresa May notificase la intención de retirada al Consejo Europeo (May, 2017).

Aquí hay espacio para la controversia, pues según Craig (‍2017), el proceso de retirada pudo verse afectado por la posibilidad de revocación de la notificación de retirada. Pese al tristemente célebre Brexit means Brexit de Theresa May, los académicos tienden a reconocer que existe un derecho a revocar la notificación (‍Martony, 2017; ‍Piris, 2016; ‍Sari, 2016), perspectiva confirmada por la decisión del TJUE en el caso Wightman^[26].

El segundo aspecto del mencionado art. 50.2 TUE son las orientaciones del Consejo Europeo encaminadas a determinar los principios generales que ha de perseguir la UE en las negociaciones y el establecimiento de la forma de retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la UE.

Eeckhout y Frantziou (‍2017: 712) argumentan que independientemente de las líneas rojas en la negociación, una lectura constitucionalista del 50 TUE respalda que la preservación de los derechos sea un elemento esencial del acuerdo. Además, la UE había demostrado una fuerte preferencia por negociar un acuerdo de relación futura, que no podría incluir al mercado único ya que un Estado no miembro no puede tener las mismas obligaciones, ni disfrutar de los mismos derechos y beneficios que uno que sí lo es.

El tercer punto importante es que el art. 50.2 TUE establece que el acuerdo ha de negociarse según lo establecido en el art. 218.3 del TFUE, por ello, aunque el Consejo Europeo dicta las orientaciones a las que nos hemos referido, es el Consejo de la UE el que indica los detalles técnicos de las negociaciones a llevar a cabo y refina las metas de negociación a través de las Orientaciones para la negociación de un acuerdo que establezca las condiciones para la retirada de la UE (‍Jaskólski, 2017). Según los artículos citados, la Comisión es la encargada de abrir las negociaciones y de nominar a la institución antes mencionada como negociadora por parte de la UE, lo que se hizo el 22 de mayo de 2017 y con el deber de enviar reportes sistemáticamente al Consejo Europeo.

El art. 50.3 TUE define los tiempos y la hoja de ruta para concluir la retirada y, según el Consejo Europeo, el período de dos años para negociar comienza a partir de que se activa el art. 50, incluido el tiempo de preparación y adopción de las orientaciones de negociación y se activen los procesos nacionales necesarios. El 50.3 además, permite, si este período no es suficiente, dos alternativas: que los tratados dejen de aplicarse al Estado en cuestión, lo que supone la retirada formal, y la otra, que el Consejo Europeo decida unánimemente extender la negociación mediante acuerdo con dicho Estado.

El art. 50.4 versa sobre el proceso de votación y si bien, como se ha dicho, el art. 50 no somete el procedimiento a requisito específico alguno, sí exhibe una preferencia por una transición ordenada hacia la retirada, abriendo la puerta a un «plan b» si la negociación no fructifica (‍Eeckhout y Frantziou, 2017).

En consecuencia, el art. 50 se creó como una vía exclusiva y excluyente para gestionar la salida voluntaria de un EM. El Consejo Europeo, sin embargo, activó una vía ad hoc, por decisión política, que pretendía eludir conscientemente el procedimiento. Al hacerlo ya nos encontramos con una vulneración del espíritu comunitario. La fórmula ad hoc contenida en las Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016^[27]. A dicha fórmula se la conoce también como «Nuevo Encaje del Reino Unido en la Unión Europea» (en adelante, Nuevo Encaje) y fue, como pasamos a explicar más adelante, un intento de modificar los tratados por la puerta de atrás, para dar una excusa al gobierno británico para hacer un nuevo referéndum. Pasamos, por su importancia a analizar lo que consideramos la tercera prueba de cargo de la tesis de este artículo.

Aunque el Nuevo Encaje no llegó a activarse por el resultado del referéndum, sigue siendo evidencia de como los objetivos políticos determinados por los líderes europeos son los que, en realidad, determinan las reglas del juego independientemente de los límites jurídicos. El encaje con la legalidad se busca o justifica después.

El hecho de que se regulara por primera vez un procedimiento de «secesión» de la UE tuvo sin duda una dimensión histórica en la UE, por ello, dicha dimensión no deja duda de que el «constituyente» europeo quería que se usara dicho procedimiento y, a la sazón, no quería que se usara un procedimiento general o, con mayor motivo, no quería que se usara una solución ad hoc que aprovechara posibles resquicios ofrecidos por el derecho internacional público para zafarse de un procedimiento europeo cualificado. No hay dudas de que el «constituyente», quería aquí un proceso singular de repercusiones concretas en la UE y en los EEMM: de ratificación cualificada, de control político específico, de sometimiento a la opinión pública europea singular y, ciertamente, de sometimiento a un control judicial predeterminado.

El hecho de que uno de los EEMM más prominentes decidiera activar el procedimiento para salir de la UE representa una crisis política sin precedentes, pero, a diferencia de otros casos, aquí existía un procedimiento específico que no dejaba duda alguna sobre la vía a seguir. Precisamente, porque ya existía este procedimiento ad hoc, el Consejo Europeo ha dejado claro que su intención de evitar y/o vulnerar el derecho de la UE era plenamente consciente.

El gobierno británico, la campaña del Brexit a favor de permanecer, los gobiernos de los países de la UE y sus instituciones europeas trabajaron codo con codo para enviar un mensaje unificado a los votantes británicos: el voto para la permanencia significaría llegar al mejor acuerdo de la historia para el Reino Unido dentro de la UE. El cheque británico sería el mejor de la historia. Para ello, era necesario visibilizar ese nuevo acuerdo. Como hemos adelantado, este acuerdo optó por denominarlo, claramente, como el Nuevo Encaje, consistente en: primero, la renegociación de los términos de la relación UE-Reino Unido. Segundo, el acuerdo sería legalmente vinculante para la UE y, naturalmente, supondría una modificación del derecho de la UE. Tercero, los británicos deberían votar por la permanencia para así poder beneficiarse del mejor acuerdo posible.

Teniendo en cuenta lo que estaba en juego, ¿quién se hubiera arriesgado a promover un acuerdo con el Reino Unido que era inexistente, o legalmente endeble, y así engañar al ciudadano británico? ¿Quién hubiera asumido el riesgo de crear una campaña a su alrededor, para competir con la campaña de salida liderada por Nigel Farage y compañía, sobre un humo que de descubrirse habría dado más ala a las posiciones radicales anti-UE?

Cuando el embajador para Reino Unido Matthew Rycroft anunció que registró el texto del acuerdo como un tratado oficial ante Naciones Unidas, dijo que el mismo había entrado oficialmente en vigor, pero que únicamente tendría efectos en Reino Unido si el voto en junio tenía como resultado la permanencia en la UE (‍Reuters, 2016). Esta narrativa fue apoyada por muchos líderes de la UE y del Reino Unido quienes enviaron un mensaje unificado a los votantes británicos. En este sentido, podemos resaltar la visita del presidente del PE, Martin Schulz, a Londres, durante la cual prometió que el Parlamento estaba totalmente a favor de la operación y que apoyaría cualquier arreglo futuro como parte del acuerdo (‍Taylor, 2016; ‍Mason, 2016). Esto fue suplementado por diferentes declaraciones y tweets del presidente del Consejo Europeo^[28], del presidente de la Comisión Europea^[29], de otros líderes europeos (Consejo Europeo, 2016) y, por supuesto, recibió apoyo mediante miles de declaraciones durante la campaña del referéndum por parte del Gobierno británico y la campaña a favor de la permanencia en la UE (House of Commons Official Report, 2016).

Sin embargo, a pesar del entusiasmo político e institucional, tal posición es difícil de encontrar entre académicos. De hecho, ha habido muy pocos defensores de la naturaleza legalmente vinculante del Nuevo Encaje. Una excepción la encontramos en Sir Alan Dashwood (‍2016) quien opina que las decisiones de este tipo son tratados simplificados que se completan por consenso, y son legalmente vinculantes mediante los estados que son parte de los mismos. Según su opinión, estos habían sido usados previamente dos veces: la primera para aplacar las reticencias de Dinamarca respecto del Tratado de Maastricht y las de Irlanda respecto del Tratado de Lisboa. Ambas decisiones habían sido registradas ante Naciones Unidas y cada una fue seguida de un Protocolo que fue añadido a los Tratados, a través del Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Accesión de Croacia, respectivamente.

Dashwood (‍2016) afirmó que, si bien se trataba de algo más elaborado, esta nueva decisión seguía dichos precedentes. La decisión, tal y como fueron las Decisiones de Dinamarca e Irlanda, solamente contiene cláusulas que explican o complementan, pero son compatibles con, los Tratados existentes. Su naturaleza legal y efectos son los de un tratado internacional vinculante. Como los precedentes anteriores, este también se registraría como tratado ante la Secretaría de la ONU y algunas de sus partes serían, a su debido tiempo, incorporadas a los Tratados.

Además, siempre de acuerdo con Dashwood (‍2016), el impacto de la decisión en el derecho de la UE no dependía de la incorporación a los Tratados, hubiera sido inmediata de acuerdo con el art. 31(3)(a) de la Convención de Viena. La Decisión sobre el Reino Unido es un acuerdo de aquellas características y, mediante su adopción, los EEMM se vinculan a interpretar y aplicar los Tratados de la UE de acuerdo con sus términos.

Frente a la opinión de Dashwood, nos encontramos a Jean-Claude Piris quien, ante la tesis de un futuro cambio en los Tratados, consideró que el objetivo del acuerdo no podía ser otro que hacer una «promesa» de futuro. El «Tratado de Nuevo Encaje» no podría por lo tanto entrar en vigor, pues violaría el procedimiento establecido en el art. 48 TUE, además de los requisitos establecidos en las constituciones nacionales de los EEMM (‍Piris, 2012).

Piris considera que la Decisión de 1992 sobre Dinamarca y la de 2009 sobre Irlanda han sido identificadas erróneamente como precedentes de tal «triquiñuela» legal» (‍Piris, 2010). En su opinión, aquellos sí eran textos con un valor legal, porque no contenían una «promesa» de modificación futura de los Tratados, simplemente clarifican el significado de unas provisiones previamente existentes en dichos Tratados, y una condición sine qua non para poder usar dichos textos legales, que fuera totalmente compatibles con los tratados en el momento de su adopción (‍Piris, 2010).

Piris también recuerda que este principio había sido reconocido por el TJUE en su decisión en el caso Rottmann^[30], estableciendo que estos instrumentos pueden aclarar una disposición existente en un Tratado, pero no modificarse y esto también significa que no es posible añadir nada sustancial. Los textos de 1992 y 2009 no añadieron nada a los Tratados de la UE ni cambiaron su significado (‍Piris, 2010). Este es el motivo por el cual el Consejo Europeo pudo indicar, en sus Conclusiones de 2009, que la Decisión sobre Irlanda se pudo transformar, a posteriori, en un protocolo de los Tratados. Esto solo fue posible bajo la estricta condición de que dicha decisión era cien por cien compatible con los Tratados, tal y como existían en dicho momento. Admitir que cualquier revisión de los Tratados de la UE puede hacerse en un «procedimiento de dos etapas» significaría la violación efectiva de los derechos de los parlamentos nacionales. La primera etapa, por sí misma, sería una decisión legalmente vinculante que, por ello, obviaría los poderes constitucionales de los parlamentos nacionales, al haber sido adoptada, exclusiva e inconstitucionalmente, por los poderes ejecutivos de los EEMM (‍Piris, 2010).

La claridad de los argumentos de Piris es notable. Reconoce directamente el haber tenido un rol fundamental, tal vez incluso como el ideólogo principal, de la solución creada para Dinamarca e Irlanda. Además, incorpora la jurisprudencia del TJUE para apoyar la estrategia que se siguió en aquellos tiempos, aun si esta doctrina se adoptó después de que dichas estrategias fueran diseñadas. Dicho más claro, no existía tal jurisprudencia apoyando tal solución en aquel momento. Esto, de nuevo, ratifica una de las hipótesis de este artículo, a saber, que el TJUE en momentos clave de dudosa constitucionalidad da cobertura a las acciones del Consejo Europeo, a priori o a posteriori. Así, en lugar de resolver los problemas de dicho actuar de una vez por todas, anima a la institución al completo, incluido su servicio jurídico, a reproducir fórmulas similares.

Piris se contradice al justificar la incorporación de tales soluciones a los protocolos de los Tratados como verificación de que dichas soluciones son compatibles con los Tratados, particularmente al compararlas con aquellas consideradas como solución al Brexit. Llegados a este punto hemos de preguntar lo siguiente: si la solución realmente se ajustó totalmente a los Tratados, ¿por qué tuvo que incorporarse como un protocolo posteriormente? El Tratado del MEDE sigue una lógica similar, pues se trata de un instrumento legal extracomunitario que ha de incorporarse a los Tratados de la UE en su siguiente revisión. Pese a dichas contradicciones, es interesante resaltar las soluciones que ofrece como una nueva manifestación de un ejemplo de injerencia por parte de los burócratas europeos en el ámbito competencial de otras instituciones comunitarias.

Más allá de las opiniones cualificadas, es necesario analizar el dictamen del Servicio Jurídico acerca del Proyecto de Decisión de los jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, relativa a un Nuevo Encaje del Reino Unido en la Unión Europea (EUCO 4/16) (en adelante, el dictamen).

Desde el principio, el dictamen intentó enviar el mensaje de que el Nuevo Encaje era algo normal y corriente al decir que se trataba de una decisión de los EEMM de la UE, de naturaleza intergubernamental, y no de una Decisión del Consejo Europeo como institución de la UE amparada en el art. 15 TUE, y dentro de lo dispuesto en el párrafo cuarto del art. 288 TFUE, que requeriría basarse en un fundamento legal específico comprendido en los Tratados. El Servicio Jurídico estimó que la frase «en el seno del Consejo Europeo» simplemente busca clarificar que los jefes de Estado y de Gobierno aprovecharon la oportunidad de su participación en una reunión del Consejo Europeo, del cual son todos miembros, para adoptar su decisión; es decir, decisiones de los jefes de Estado y de Gobierno que se toman en el contexto de una reunión «paralela» en el seno del Consejo Europeo. Esto concuerda con una práctica anterior seguida en situaciones similares, como la Decisión de los jefes de Estado y de Gobierno, en el seno del Consejo Europeo, respecto de ciertos problemas identificados por Dinamarca en el TUE, o la Decisión de los veintisiete EEMM de la UE, en el seno del Consejo Europeo, respecto de las preocupaciones de los ciudadanos irlandés acerca del Tratado de Lisboa; o el acuerdo entre la UE y Turquía que ya hemos analizado anteriormente.

Una vez que el escenario intergubernamental se establece para una «decisión» (que no hemos de confundir con una Decisión del Consejo Europeo con fuerza de derecho de la UE), el dictamen establece, sin tapujos, que los efectos legales son los de un instrumento legalmente vinculante de acuerdo con el derecho internacional y no con el derecho de la UE.

Si bien se dieron varios argumentos resaltando que el simple contenido de la decisión sería suficiente, ya que se usaba terminología legal propia de quien busca establecer obligaciones legales, lo cierto es que la decisión contiene provisiones que están abiertas a la interpretación, como por ejemplo los párrafos primero y quinto de la Sección A, los párrafos primero, segundo, cuarto y quinto de la Sección C y el párrafo primero de la Sección D. También vemos disposiciones que establecen principios y nuevos acuerdos (por ejemplo, los párrafos tercero y cuarto de la Sección C). Y si bien establecer obligaciones legales no ha sido considerado como necesario o apropiado, para así respetar la autonomía institucional de las instituciones de la UE, sí se han incluido disposiciones de carácter descriptivo o programático (párrs. 2(a) y (b) de la Sección D). Además, respecto de la voluntad de las partes, la intención declarada del Reino Unido, tal y como fue expresada por su primer ministro David Cameron en su carta del 10 de noviembre de 2015, era que algunas de las preocupaciones enumeradas debían de acometerse a través de un instrumento de naturaleza «formal y legalmente vinculante.» Los demás EEMM, representados por sus jefes de Estado y de Gobierno, no se opusieron a esta vía.

Finalmente, para cuadrar el círculo, el dictamen argumentó que debía de tomarse en cuenta que el Proyecto de Decisión no suponía una enmienda a los Tratados de la UE, lo que solo puede hacerse a través del seguimiento de los procedimientos específicos establecidos para ello en los mismos Tratados. Tampoco los contradice y, además, respeta la autonomía institucional, lo que, a su vez, no permite que sus acciones sean revocadas o enmendadas. El párrafo segundo del preámbulo del Proyecto de decisión establece la intención de sus autores de resolver, de acuerdo con los Tratados, ciertos problemas identificados por el Reino Unido en su carta del 10 de noviembre de 2015, claramente confirma esta intención.

Sin duda hay varios elementos criticables en el dictamen. No analiza el contenido del Nuevo Encaje y ciertamente no entra a analizar su redacción. Se limita meramente clasificar los aspectos de la decisión en tres niveles diferentes y pide un acto de fe sobre dicha clasificación. Aun así, reconoce que hay disposiciones respecto de principios y nuevos acuerdos, y las presenta como una de las tres categorías mencionadas. Así, además de preceptos de naturaleza interpretativa, y de aquellos pocos que tienen naturaleza descriptiva o programática, hay también algunas disposiciones que efectivamente establecen nuevos aspectos que no estaban previamente contenidos en el derecho de la UE, lo que nos lleva a interpretar que exceden el contenido de los Tratados, y nuevas disposiciones que, aunque se supone que no están en contradicción literal, implican una modificación de los Tratados.

Otro aspecto que resaltar son las contradicciones en las que incurre el Servicio Jurídico cuando analiza los hechos en el proceso de negociación de la decisión solamente de manera parcial. Por ejemplo, establece que el primer ministro Cameron pedía un acuerdo legalmente vinculante en su carta y dicho acuerdo es aceptado por los jefes de Estado y de Gobierno, pero deja en el aire si su texto pretendía modificar o no las condiciones para establecer una mejor situación del Reino Unido y así poder lograr el resultado deseado en el referéndum del Brexit. En cambio, supuestamente, el resultado fue que se evitaba contradecir los Tratados al adoptar decisiones obligatorias que se superponían con la identidad y contenido de las existentes en los Tratados.

A mayor abundamiento, en ningún momento la opinión hace un intento por corroborar si las palabras encajaban con la naturaleza de la decisión, y particularmente, si encajaban con su contenido. Lo mismo es verdad respecto de interpretación de la literalidad del proyecto de decisión.

El art. 50 TUE existía en el momento del Brexit y, como consecuencia, resulta particularmente extraño que se decida ignorar el procedimiento establecido para enmendar los Tratados y a su vez, ignorar el procedimiento específico establecido para situaciones como el Brexit.

Todo lo anterior sirve de ejemplo para ilustrar como las instituciones de la UE —y sus servicios formalmente independientes a todos los niveles— apoyan a los líderes europeos en sus iniciativas para poner los pies dentro o fuera del derecho de la UE según les convenga y cuando les convenga. La función de un servicio jurídico no debería ser la de dar coartada a las dudosas acciones de los jefes de Estado y de Gobierno cuando actúan al margen de la legalidad, sino el de identificar las normas legales y el precedente que darían cobertura jurídica a sus decisiones de conformidad con los Tratados.

El Servicio Jurídico incluso llega a contradecir la doctrina del TJUE, pues establece de forma clara que las reglas respecto a la manera en que las instituciones toman sus decisiones están recogidas en los Tratados y no están, en ningún caso, ni a disposición de los EEMM ni de las propias instituciones^[31]. Esta realidad da legitimidad y cobertura legal a la proclividad de los jefes de Estado y de Gobierno de construir realidades paralelas que existen al margen de lo establecido en los Tratados y que pueden presentarse ante la opinión pública como enmiendas al derecho de la UE.

La conclusión de todo ello es clara, el art. 50 se creó como una vía exclusiva y excluyente para gestionar la salida voluntaria de un Estado miembro de la UE. El Consejo Europeo, sin embargo, activó una vía ad hoc que pretendía eludir el procedimiento. Hacerlo fue ir directamente contra la intención originaria del tratado que quería asegurarse de que no pasaría lo que pasó, a saber: que un estado amenace con salir de la UE para obtener una discriminación positiva general o específica. Aunque el Nuevo Encaje es un acuerdo que no llegó a activarse, porque lo rechazó el Reino Unido (no las instituciones europeas) sigue siendo evidencia de cómo los objetivos políticos determinados por los líderes europeos son los que determinan las reglas del juego en los momentos claves, buscándose el encaje con la legalidad se busca a posteriori. Ello incluso en un caso como el Brexit donde la base jurídica no podría ser más clara y específicamente diseñada. El caso analizado es el primero en la historia de la UE en el que hay un procedimiento específico en los tratados, para un caso de la máxima gravedad política, y pese a ello, los líderes europeos acuerdan inactivarlo. Dicha realidad establece un punto de inflexión que no puede dejar de destacarse dado que, en última instancia, son también los líderes europeos los principales actores en las conferencias intergubernamentales que dieron lugar al art. 50 posteriormente ignorado.