LA DISCIPLINA PARTIDISTA EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS: EL SISTEMA LEGAL ESPAÑOL Y LOS ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

1. La constitución de los grupos parlamentarios[Subir]

Los estatutos de los partidos y los reglamentos internos de los grupos parlamentarios suelen imponer a sus militantes la obligación de constituir un grupo desde el mismo momento en que resultan elegidos como parlamentarios (‍García Guerrero, J. L. (1996). Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados.García Guerrero, 1996: 288). En este sentido, el Estatuto del PP (EPP) afirma que los grupos parlamentarios del partido están integrados por todos los candidatos elegidos en sus listas electorales. Igualmente, el Estatuto del Grupo Parlamentario del PP (EGPP) determina que los grupos parlamentarios en las Cámaras los constituyen aquellos senadores y diputados que hayan obtenido su acta a través de la candidatura del partido. En cambio, en los Estatutos del Partido Socialista (EPSOE) no hay ningún artículo que especifique cuál es la composición del grupo parlamentario. La única referencia que se puede encontrar está en el Reglamento del Grupo Parlamentario Socialista (RGPPSOE), donde se establece que el grupo lo forman los diputados y senadores miembros del PSOE, así como aquellos independientes elegidos en sus candidaturas y los que se incorporen o adhieran. Los de IU son más escuetos, pero siguen la misma línea, al señalar que los parlamentarios elegidos bajos sus siglas serán los que conformen el grupo parlamentario de la coalición. Pero, además, algunas disposiciones de los órganos directivos van más allá y exigen a sus candidatos firmar un documento interno por el que se comprometen a formar parte del grupo parlamentario que decida el órgano ejecutivo del partido^‍‍[2]. Ni siquiera los diputados independientes pueden estar ajenos a esta normativa porque una vez que pasan a integrar la lista electoral de un partido se ven sometidos a los reglamentos internos de los grupos parlamentarios de los que forman parte.

Entonces, ¿dónde reside la autonomía que el ordenamiento español concede a los grupos? Si se atiende a las normas internas de los partidos políticos, esta se encuentra limitada desde el mismo momento en que sus diputados tienen la obligación de integrarse en el grupo parlamentario del partido, o desde que el incumplimiento de esta disposición conlleva la sanción que los estatutos de los partidos prevean para este tipo de casos. Naturalmente, los diputados pueden eludir esta normativa porque pueden darse de baja del partido, en cuyo caso quedarían desligados de sus reglas, y porque el Reglamento del Congreso (RCD), en virtud del art. 67.2 de la Constitución, no les obliga a incorporarse al grupo parlamentario del partido por el que han sido elegidos, aunque sí deben hacerlo en uno si quieren desarrollar su actividad parlamentaria dentro de la Cámara^‍‍[3]. Así, todos los que no forman parte de un grupo pasan, de manera automática, al Grupo Mixto. Por tanto, la libertad de los diputados queda reducida a la elección del grupo en el que van desempeñar sus tareas parlamentarias durante la legislatura. Pero al no hacerlo en el grupo que representa al partido por el que han sido elegidos condenan su carrera parlamentaria, al menos en la mayoría de los casos, a una legislatura, ya que reducen sus posibilidades para ser reelegidos.

Sin embargo, y pese a la libertad que concede el RCD, se establecen ciertos límites que vienen a favorecer a las estructuras partidistas, como puede ser la prohibición de formar grupos separados a los diputados de un mismo partido (art. 23.2). Pero también porque se dificulta su incorporación a otros grupos parlamentarios, ya que necesitan la aceptación del portavoz del grupo al que pretenda asociarse (art. 24.3, RCD). Además, tampoco se les facilita el cambio de grupo parlamentario, porque para ello no solo deben contar con la autorización del portavoz del grupo al que pretenden unirse, sino porque deben hacerlo dentro de los cinco primeros días de cada periodo de sesiones. Hasta tal punto es así que, si se observan los datos de la tabla 1, se puede comprobar como apenas se han producido cambios de diputados de un grupo a otro, solo en las primeras legislaturas se ha dado algún caso como consecuencia de un sistema de partidos variante y la fuerte competencia electoral. Pero a partir de la IV Legislatura esta posibilidad apenas se da, quedando reducida prácticamente al trasvase de diputados al Grupo Mixto, como consecuencia de la consolidación del sistema de partidos con la refundación del Partido Popular y la reagrupación de todas las fuerzas de centro-derecha, y el incremento de la disciplina en los estatutos de los partidos. Otra cuestión a tener en cuenta es que, en los grandes partidos, la salida e incorporación de diputados ha sido menor, lo que indica que en este tipo de fuerzas políticas la disciplina es mayor que en otras de menor tamaño. Siendo los grupos de IU y de Coalición Canaria (CC) los que han experimentado un mayor número de salidas de parlamentarios hacia el Grupo Mixto. El tamaño conduce, por tanto, a una gama más amplia de posibilidades de control y sanción (‍Carey, J. (2009). Legislative voting and accountability. Cambridge: Cambridge University Press.Carey, 2009: 149).

El silencio normativo que guarda el RCD sobre todos aquellos aspectos relacionados con la regulación del funcionamiento interno de los grupos, como puede ser, por ejemplo, el procedimiento de elección de los portavoces y de sus sustitutos, permite a los partidos fijar las pautas de su organización a través de sus estatutos, lo que limita la autonomía de los grupos y sus miembros. Con lo cual, si los grupos se dotan de un reglamento es porque así lo determinan los estatutos de sus partidos. De esta manera estos quedan totalmente subordinados a la normativa partidista dado que sus órganos ejecutivos son los que los impulsan y los aprueban^‍‍[4]. Es más, muchos incluso consideran que son, en general, una prolongación política de la normativa interna de los partidos políticos (‍Guerrero Salom, E. (2004). El parlamento. ¿Qué es? ¿Cómo funciona? ¿Qué hace? Madrid: Síntesis.Guerrero Salom, 2004: 115).

2. La composición de los grupos parlamentarios[Subir]

Si la constitución del grupo parlamentario está profundamente marcada por las directrices del partido, no lo está menos su composición. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG) otorga a los partidos políticos la facultad de nombrar a los integrantes del grupo mediante la elaboración de las listas. El art. 44.1 de la LOREG no deja lugar a dudas, pueden presentar candidaturas ante la Junta Electoral, principalmente, partidos, federaciones y coaliciones, porque aunque la ley otorga también esta posibilidad a las agrupaciones electorales, se les exige, a diferencia de otras organizaciones políticas, un aval del 1 % de los inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que concurren a las elecciones (art. 169.3. LOREG).

Además, la citada normativa exige que todas las candidaturas y papeletas deben expresar claramente junto con el nombre y apellidos de los candidatos incluidos en ella, la denominación, las siglas y el símbolo del partido que las promueven (art. 46.1 y art. 46.4. LOREG). Asimismo, para que sean validadas las candidaturas, las fuerzas políticas deben adjuntar a la misma la declaración de aceptación de la candidatura (art. 46.2. LOREG). Y si esto no fuera suficiente para constatar cómo esta ley potencia a los partidos sobre cualquier otra organización, solo hay que analizar la financiación en los procesos electorales. En este sentido, mencionar que el Estado solamente subvenciona a posteriori los gastos de las actividades electorales de las candidaturas que obtengan representación en la Cámara, es decir, solo financian a las organizaciones políticas que han conseguido escaños en las Cortes Generales. Pero es más, únicamente concede adelantos para ayudar a sufragar parte de los gastos de la contienda electoral a aquellos partidos que en las elecciones anteriores hubieran obtenido algún representante. Por lo tanto se está limitando la posibilidad de presentar nuevas candidaturas que compitan en igualdad de condiciones con las de los partidos ya existentes, puesto que todo el procedimiento electoral genera unos gastos que solo pueden ser soportados por aquellas organizaciones políticas o agrupaciones electorales que cuenten con el suficiente respaldo financiero. No obstante, los nuevos partidos como Podemos están recurriendo a la financiación «popular» frente a los préstamos bancarios, con fórmulas similares los «micromecenazgos», para poder afrontar los gastos electorales de campaña.

En todo caso, puesto que la ley electoral habilita a los partidos para presentar candidaturas, habría que saber qué procedimiento siguen estos a la hora de elaborar una lista electoral. De esta manera se puede determinar si los grupos parlamentarios tienen alguna capacidad de decisión sobre este proceso, y por tanto, sobre su composición. Normalmente, en todos los partidos existe un comité o una comisión electoral que se encarga de elaborar las listas en función de los informes que les presentan otros órganos del partido y sus homólogos territoriales; sin embargo, en otros casos solamente se limitan a aprobar las propuestas que son enviadas desde las organizaciones regionales y provinciales. Pero se constata que, en la práctica, la opinión de los órganos inferiores es respetada en la medida en que coincide con los intereses de los dirigentes (‍Flores Giménez, F. (1998). La democracia interna de los partidos políticos. Madrid: Congreso de los Diputados.Flores Giménez, 1998: 228).

Por lo tanto, se puede afirmar sin ningún género de dudas que el poder que tienen los órganos ejecutivos de los partidos sobre este proceso es enorme. Primero porque son estos los que designan a los miembros de los órganos electorales, y, segundo, porque incluso llegan a ratificar sus decisiones, lo que se denomina «partitocracia electoral» (‍Duverger, M. (1957). Los partidos políticos. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.Duverger, 1957). Además, el hecho de que el sistema electoral español se base en una fórmula proporcional de listas cerradas y bloqueadas no hace más que incrementar su poder porque convierten a las elecciones en un mero trámite de refrendo por parte del electorado, ya que el voto por un partido implica la aceptación del orden en el que los candidatos están ubicados en la lista electoral configurada por el partido.

No obstante, el estudio de los efectos de la selección de candidatos sigue estando poco desarrollado (‍Gallagher, M. y Marsh, M. (1988). Candidate selection in comparative perspective: The secret garden of politics. Londres: Sage.Gallagher y Marsh, 1988; ‍Rahat, G y Hazan, R. Y. (2001). Candidate selection methods and analytical framework. Party Politics, 7, 297-‍322. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068801007003003.Rahat y Hazan, 2001; ‍Depauw, S. y Martin, S. (2009). Legislative party discipline and cohesion in comparative perspective. En D. Giannetti y K. Benoit (eds.). Intra-party politics and coalition governments. Londres: Taylor and Francis.Depauw y Martin, 2009), y, sin embargo, el control sobre el proceso de selección de candidatos es una de las herramientas más poderosas para que un partido logre mantener la cohesión interna dentro del grupo parlamentario (‍Gallagher, M. y Marsh, M. (1988). Candidate selection in comparative perspective: The secret garden of politics. Londres: Sage.Gallagher y Marsh, 1988; ‍Carey, J. (2007). Competing principals, political institutions and party unity in legislative voting. American Journal of Political Science, 51 (1), 92-‍107. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-5907.2007.00239.x.Carey, 2007). Generalmente las investigaciones en torno a esta cuestión suelen carecer de información de primera mano, centrándose, principalmente, en las reglas escritas para explicar cómo las listas electorales se confeccionan y se aprueban (‍Lundell, K. (2004). Determinants of candidate selection the degree of centralization in comparative perspective. Party Politics, 10, 25-‍47. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068804039119.Lundell, 2004; ‍Carey, J. (2007). Competing principals, political institutions and party unity in legislative voting. American Journal of Political Science, 51 (1), 92-‍107. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-5907.2007.00239.x.Carey, 2007). A pesar de ello, algunos investigadores han demostrado que los procesos de selección de candidatos son complejos y suelen ser el resultado de la aplicación de las normas internas y las negociaciones informales (‍Hopkin, J. (2001). Bringing the members back in? Democratizing candidate selection in Britain and Spain. Party Politics, 7, 343-‍361. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354068801007003005.Hopkin, 2001).

Siendo este el caso, parece apropiado ir más allá de las reglas o normas de carácter legislativo o reglamentario, aunque obviamente, y con carácter inexcusable, deba hacerse mención a las mismas. Por ello, se ha procedido al análisis de los cabezas de lista por cada circunscripción, con el propósito de determinar si tienen o no una vinculación con el ámbito territorial que representan, y de esta forma poder medir y evaluar la incidencia de la disciplina del partido sobre este proceso. Así, cuando existe un porcentaje alto de cabezas de lista que no tienen ninguna vinculación con la circunscripción a la que representan se considera que existe un alto grado de centralidad (‍García-Guereta, E. M.ª (2001). Factores externos e internos en la transformación de los partidos políticos: El caso del PP. Madrid: Instituto Juan March.García-Guereta, 2001: 485). Considerando como vínculos cuantificables los cargos orgánicos o institucionales que el candidato haya desempeñado en la circunscripción por la que se ha presentado a las elecciones o, en su defecto, el lugar de nacimiento del mismo.

Según los datos expuestos en la tabla 2, los candidatos que encabezan las listas sin ninguna vinculación a la circunscripción por la que fueron elegidos empiezan a tener cierta importancia a partir de la VIII Legislatura. A partir de entonces, los candidatos que son impuestos por la cúpula del partido superan el 30 % del total de los cabezas de lista, aunque en ningún momento ha alcanzado la cifra del 40 %. Lo que implica, en cualquier caso, que existe una discrecionalidad de las direcciones nacionales a la hora de elaborar las listas electorales, aunque se respetan en gran medida las decisiones adoptadas por las direcciones territoriales. Normalmente, la imposición de un cabeza de lista está destinada a colocar en puesto seguro de elección (safe site) a algún miembro relevante del Gobierno o del partido que por distintas razones no puede ir por la circunscripción de Madrid.

El mecanismo de selección empleado para elegir a los candidatos puede influir a la hora de seguir la línea de grupo parlamentario (‍Gallagher, M. y Marsh, M. (1988). Candidate selection in comparative perspective: The secret garden of politics. Londres: Sage.Gallagher y Marsh, 1988; ‍Laver, M. y Shepsle, K. (1999). How political parties emerged from the primeval slime: Party discipline, intraparty politics and government formation. En S. Bowler, D. M. Farrell y R. S. Katz (eds.). Party cohesion, party discipline and the organization of parliaments. Columbus: Ohio State University Press.Bowler, Farrell y Katz, 1999). Las ejecutivas del PP y del PSOE controlan casi absolutamente el acceso y la elaboración de listas de los candidatos en las listas del partido. Los EPP son claros al respecto, corresponde al Comité Electoral Nacional ratificar las candidaturas que se presentarán en las elecciones legislativas. Las listas electorales han sido elaboradas desde 1979 por las organizaciones territoriales correspondientes, aunque siempre ha habido un órgano en la estructura central del partido con capacidad para ratificar o modificar las propuestas que les eran presentadas (‍García-Guereta, E. M.ª (2001). Factores externos e internos en la transformación de los partidos políticos: El caso del PP. Madrid: Instituto Juan March.García-Guereta, 2001: 485). Por tanto, la última palabra sobre las mismas siempre la tiene la dirigenza gracias al Comité Electoral Nacional del partido, cuyos miembros son nombrados por el Comité Ejecutivo del partido. En el PSOE es el Comité Federal (CF) del partido el encargado de ratificar las propuestas que le sean presentadas por la Comisión de Listas del partido, que, por otra parte, él mismo ha nombrado en su primera reunión después del Congreso Federal. Por tanto, la composición de las candidaturas sigue siendo decidida desde el aparato del partido en la medida en que:

Otro aspecto que contribuye a medir el grado de disciplina de los partidos políticos es el porcentaje de renovación de los grupos parlamentarios. Puede advertirse que cuanto más fuerte sea la disciplina de partido, la permanencia de los diputados en el parlamento será mayor. Para medir el grado de disciplina y permanencia se puede tomar como referencia la cifra del 70 % de parlamentarios que en cada grupo repiten legislatura respecto a la inmediatamente anterior (‍Sánchez de Dios, M. (1996). La disciplina de partido en los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados. Revista de las Cortes Generales, 39, 183-‍210.Sánchez de Dios, 1996). Así, en la tabla 3, siguiendo este parámetro numérico, se analiza si los grupos parlamentarios son estables y, por tanto, existe una alta disciplina interna. Dado que el nivel de experiencia que poseen los diputados también pueden influir en el grado de disciplina (‍Bailer, S. (2011). Parliamentary party group discipline in comparison. 1 ^st Annual General Conference of the European Political Science Association, Dublín, 16-‍18 de junio.Bailer, 2011: 7), porque por un lado se puede esperar que los parlamentarios que llevan tiempo en el grupo conozcan las reglas del juego debido a su socialización (‍Scarrow, S. E. (1997). Political Career Paths and the European Parliament. Legislative Studies Quarterly, 22 (2), 253-‍263. Disponible en: https://doi.org/10.2307/440385.Scarrow, 1997), y por otro, porque resulta más fácil coordinar a los miembros del grupo más experimentados ante los incentivos que se les ofrece para prosperar en su carrera parlamentaria. Así, según los datos de la tabla 3 esta regla se rompe únicamente en la IV Legislatura (1989/93) y en la X (2011/2015), que es cuando los diputados del GPP sufrieron una renovación que alcanzó el 65,11 % y el 50,5 %, respectivamente. Pero esto obedece a dos factores externos más que a la propia merma del grado de disciplina interna. En primer lugar, en 1989 el PP se encuentra sumergido en un proceso de refundación del partido, lo que indudablemente origina un cambio de la élite dirigente del partido, y en segundo lugar, en el 2011 el partido logra los mejores resultados electorales de su historia, por tanto el grupo parlamentario incrementa su presencia en el Congreso en 26 escaños, derivándose de ello una significativa incidencia en el grado de renovación de la élite parlamentaria por la vía del crecimiento y de las nuevas incorporaciones. En el GPPSOE se produce algo similar, superando únicamente la renovación del 50 % en la VII Legislatura de 2000 y la VIII de 2004, como consecuencia de un cambio de liderazgo en el primer caso y un incremento del número de diputados, 37, en el segundo.

El poder del aparato a la hora de determinar la composición de las candidaturas, es tal que tan solo se ha visto disminuido, en parte, por la utilización de elecciones primarias para designar cargos unipersonales. Es más, son los propios partidos los que crean procesos, más o menos opacos, y, en todo caso, al margen del escrutinio público, tendiéndose a diseñar procedimientos de elaboración de listas electorales en los que la intervención de las bases es mínima y que permiten la reproducción de procesos endogámicos (‍Pérez-Moneo Agapito, M. (2015). Elementos y modelos de la selección de candidatos electorales en los partidos políticos. En M. Contreras Casado y C. Garrido López (eds.). Interiores del príncipe moderno: La democracia en los partidos políticos entre la necesidad y la dificultad (pp. 205-‍232). Zaragoza: Comuniter.Pérez-Moneo, 2015). Por tanto, es necesario medir el grado de centralidad del proceso para corroborar tal hecho, y para ello se ha tomado una pregunta utilizada con éxito por Norris y Lovendusky (‍Norris, P. y Lovendusky, J. (1995). Political recruitment: Gender, race and class in the british parliament. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1177/003231879504700121.1995), la relevancia de los diferentes actores (nacionales, regionales y locales) en el proceso de selección, en una escala del 1-‍14. En función de la misma la puntuación media de la tabla 4 es 10,5, con lo cual, la percepción que tienen los parlamentarios sobre el proceso de selección es que se caracteriza por ser sumamente centralizado, más en el caso de los socialistas que en el de los populares. De esta manera, el mecanismo de selección empleado para elegir candidatos para los escaños parlamentarios influye en la propensión a seguir la línea del grupo (‍Bowler, S., Farrell, D. M. y Katz, R. S. (1999). Party cohesion, party discipline, and parliaments. En S. Bowler, D. M. Farrell y R. S. Katz (eds.). Party discipline and parliamentary government (pp. 3-‍22). Columbus: Ohio State University Press.Bowler, Farrell y Katz, 1999), dado que sí la política de nominación es controlada por el centro, el partido puede asegurar la cohesión de un cuerpo legislativo examinando a sus candidatos parlamentarios (‍Gallagher, M. y Marsh, M. (1988). Candidate selection in comparative perspective: The secret garden of politics. Londres: Sage.Gallagher y Marsh, 1988). En cambio, si por ejemplo un partido regional es responsable de la dotación de personal de las listas de candidatos, su poder es claramente más grande que si el candidato tiene que ser reclutado por el comité nacional del partido (‍Carey, J. (2004). Political institutions, competing principals and party unity in legislative voting. Working Paper, 2, Center on Institutions and Governance. Berkeley: University of California.Carey, 2004: 3), como ocurre, por ejemplo, en un sistema de elección mayoritaria como en Gran Bretaña.

Otra cuestión que hay que medir es el índice de exclusividad, y se realiza la siguiente pregunta: «¿cómo fue su elección para ir en las listas?», siendo las respuestas posibles: me ofrecí, se suponía que debería estar en las listas, me ofrecieron formar parte de la lista —si es así, por quién—. Empleando para ello una escala del 1-‍100, y en función de la misma el promedio es de 69,2, lo que sitúa la percepción de los parlamentarios cerca del polo de exclusividad (‍Cordero, G. y Coller, X. (2013). Parliamentary party group discipline in comparison [Paper to be presented at the ECPR General Conference]. Cordero y Coller, 2013: 23), ante la lealtad que muestran ante el líder que los ha propuesto, y con un sistema electoral que favorece esta cuestión.

3. La organización interna de los grupos parlamentarios[Subir]

El ordenamiento jurídico español concede total libertad a los grupos parlamentarios para que se organicen internamente. El único requisito que les exige es que se doten de un portavoz y de sus eventuales sustitutos, pero ni siquiera se les pide un reglamento o estatuto que regule su funcionamiento. En cualquier caso, los grupos parlamentarios suelen elaborar para cada legislatura un reglamento, más o menos complejo, donde se fijan sus órganos, se establecen la forma de su elección, se regulan sus convocatorias y sus reuniones, y se contempla la disciplina de voto (‍Guerrero Salom, E. (2004). El parlamento. ¿Qué es? ¿Cómo funciona? ¿Qué hace? Madrid: Síntesis.Guerrero Salom, 2004: 119).

El reglamento del grupo se convierte en una normativa subordinada a los estatutos del partido. Desde 1989 al Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del Partido Popular se le atribuye la competencia de aprobar los reglamentos del grupo parlamentario, y la capacidad de nombrar y cesar a los portavoces y a los cargos directivos del mismo. Además, a partir de 1993, los estatutos conceden la presidencia del grupo al presidente del partido, e integran en su Consejo de Dirección al secretario general y al tesorero nacional del partido. Estas reformas estatutarias repercuten directamente sobre la organización interna del grupo, restándole autonomía. Porque, asimismo, la persona designada por el presidente del partido, el portavoz del grupo, es la que dirige sus trabajos, marca la estrategia a seguir y coordina las acciones en el Congreso de los Diputados. Pero porque, además, en el Consejo de Dirección del grupo participan no solo los dirigentes del grupo sino también del partido, siendo este órgano el que estudia las propuestas legislativas y las diversas iniciativas de los diputados antes de ser presentadas ante el Congreso, designan a los miembros que participarán en las comisiones y toman las medidas relacionadas con la disciplina.

En el PSOE es a partir de 1988, coincidiendo con los primeros enfrentamientos internos entre distintos sectores del partido, cuando los estatutos del partido empiezan a incluir medidas que están encaminadas a incrementar el control del partido sobre el grupo parlamentario. Desde entonces el GPPSOE tiene que rendir cuentas de su gestión ante el CF del partido, o en el ejercicio de sus funciones tiene que aplicar las resoluciones y acuerdos adoptados por los órganos de dirección del partido. Además, a partir de 1994, el CEF puede presentar candidatos a portavoz, secretario general y secretario general adjunto del grupo parlamentario, y designa a los parlamentarios que ocuparán los puestos que les han correspondido en la Mesa del Congreso. Asimismo, los candidatos al Comité de Dirección pueden ser propuestos por el Comité Ejecutivo Federal del PSOE —lo que ha sido la forma habitual— o por cinco miembros del grupo parlamentario (‍Sánchez de Dios, M. (1996). La disciplina de partido en los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados. Revista de las Cortes Generales, 39, 183-‍210.Sánchez de Dios, 1996). Con todo, este tipo de medidas no son patrimonio exclusivo ni del PP ni del PSOE, así, por ejemplo, en Izquierda Unida la elección de los dirigentes del grupo la realiza el propio Pleno del grupo entre sus integrantes, pero su decisión debe ser ratificada por el Consejo Político Federal, una vez que haya manifestado su opinión sobre la misma la Presidencia Federal.

Por otra parte, los partidos políticos han impulsado otros tipos de iniciativas que a priori parecían estar dirigidas a promover la incorporación de los diputados nacionales a los órganos de dirección, y por tanto implicarlos en la vida del partido, aunque realmente responden a otro mecanismo más de control sobre el grupo parlamentario. El PP ha incorporado al CEN, al Comité de Dirección y las reuniones de «maitines»^‍‍[5], que son los órganos de dirección del partido, al portavoz del Congreso de los Diputados. En el PSOE se permite asistir a las reuniones de la CEF al portavoz del grupo parlamentario con voz pero sin voto.

En cuanto a la conformación de su aparato burocrático, los grupos disponen de ciertos recursos económicos con los que contratar, al margen del partido, a su personal administrativo. Los locales y los medios materiales que utilizan para desarrollar su actividad parlamentaria son propiedad del Congreso de los Diputados, y son distribuidos entre todos ellos atendiendo al número de sus componentes (Saiz Arnaiz, 1989: 343-‍344). Sin embargo, como ninguna disposición normativa les otorga personalidad jurídica propia, se ven en la obligación de pedir ayuda al partido para poder contratar al personal que ellos mismos seleccionan, controlan y despiden (‍García Guerrero, J. L. (1996). Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados.García Guerrero, 1996: 501). De esta manera, los grupos necesitan que los partidos sean quienes contraten a su personal, viéndose sometidos al control que estos decidan ejercer sobre este procedimiento. En este sentido, el art. 53.7 del EPP dispone que: «Los grupos parlamentarios propondrán al CEN del partido la ordenación de los recursos materiales de los que dispongan y el nombramiento y cese de sus asesores y funcionarios». En el PSOE, sin embargo, los estatutos no son tan claros. En todo caso, en una encuesta de derecho comparado que fue promovida por la Presidencia del Senado en 1976, el Grupo Socialista definió la relación laboral de su personal administrativo como «trabajadores asalariados del PSOE (CEF), con dependencia funcional del grupo parlamentario, sometidos, por tanto, al Estatuto de los Trabajadores y al Convenio de Empresa» (‍Saiz Arnaiz, A. (1989). Los grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados.Saiz Arnaiz, 1989: 186). Eso sí, una vez estampada la firma en el contrato laboral pasa a depender directamente de los grupos parlamentarios para el desempeño de las funciones asignadas.

4. La actividad del grupo parlamentario dentro de la Cámara[Subir]

Pese a la autonomía política que se reconoce a los grupos parlamentarios para desarrollar su actividad dentro de la Cámara, los estatutos de los partidos imponen a los diputados una serie de obligaciones como son: la defensa de los principios, del programa y de las resoluciones acordadas por los órganos directivos del partido, y de la forma en la que el grupo exprese la voluntad del partido, dado que este no puede realizar esta labor directamente en las Cortes Generales (‍García Guerrero, J. L. (1996). Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados.García Guerrero, 1996: 258). Pero también porque son los órganos ejecutivos de los partidos los que controlan al grupo parlamentario desde el mismo momento que no existe actividad parlamentaria que no deba ser autorizada por los órganos directivos (por ejemplo, indican con qué fuerzas se puede pactar, fija las directrices particulares, establecen las líneas políticas fundamentales o determinan las directrices particulares como las aprobadas en los Congresos y programas electorales, etc.), e incluso su cúpula directiva es designada directamente por el aparato del partido.

Así, son los órganos de dirección de los grupos parlamentarios los encargados de determinar qué iniciativas van a ser presentadas, designan a los miembros del grupo que participarán en las comisiones parlamentarias, toman las decisiones relacionadas con la disciplina o coordinan al grupo parlamentario con el Gobierno. En este sentido, el reglamento socialista reconoce la autonomía organizativa y política del grupo siempre que esté orientada por los compromisos adquiridos en el programa electoral del PSOE, así como por las resoluciones aprobadas en el Congreso Federal del partido y por las directrices emanadas del Comité Federal y de la Comisión Ejecutiva Federal (art. 3. RGPS). Solo en aquellos supuestos en los que no existan resoluciones de los órganos directivos del partido, la disciplina parlamentaria se basará en el respeto a los acuerdos debatidos y adoptados por mayoría en el seno del grupo parlamentario (art. 75. EPSOE). Por ello, la normativa interna deja cierta discrecionalidad a la actuación del grupo, puesto que es casi imposible que el partido controle al cien por cien todos los aspectos de su actividad parlamentaria. A este respecto, los EGPP son mucho más parcos, aunque se conoce, por las entrevistas que se han realizado, que en la práctica no difieren mucho de los socialistas. En el EGPP se dispone que «los miembros del grupo tienen la obligación de comprometerse a defender los principios y las líneas básicas del programa electoral con el que concurrieron a las elecciones generales» (art. 4). Asimismo, los «compromisos» que firman los diputados del PP cuando pasan a formar parte de la candidatura del partido rezan, en su punto segundo: «Me comprometo a asumir como propias las directrices acordadas por los órganos directivos del PP en todo lo referente a la actuación de su grupo parlamentario y a las relaciones con los medios de comunicación […]» (ACEN, 09/06/1993).

Por otra parte, los reglamentos de ambos grupos disponen que en el Pleno se tratarán todas las cuestiones que planteen los diputados. En principio, el GPP funciona internamente respetando los procedimientos democráticos, y por este motivo sus deliberaciones y acuerdos se rigen por el principio mayoritario. Si se atiende a esto, los diputados populares no estarían sometidos a la disciplina de grupo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que sus competencias se limitan al debate, porque es el Consejo de Dirección del grupo el que decide qué propuestas van a ser defendidas y fija la posición de sus parlamentarios. Además, el hecho de que no haya ninguna mención sobre cómo se establece el orden del día del Pleno del grupo parlamentario impide conocer si este puede ser alterado a petición de los miembros del grupo. Eso sí, gracias a las entrevistas, se sabe que solo cuando exista un asunto que pueda crear ciertas diferencias, incluso de posición, el Pleno del grupo se convierte en un verdadero órgano deliberante, unificando una postura común que no dé cabida a ninguna disidencia en la Cámara. En cambio, el RGPSOE entiende que en el Pleno se debatirán todos los asuntos que puedan ser propuestos, y que los acuerdos adoptados por mayoría simple serán de obligado cumplimiento para los miembros del grupo. Pero realmente a quien le corresponde la dirección organizativa y política del grupo es al Comité Director, que es quien autoriza las iniciativas propuestas por los parlamentarios socialistas y designa a los miembros que acudirán a las comisiones.

En este sentido, de acuerdo con los datos de la tabla 5 se puede comprobar que más del 60 % de las decisiones que se adoptan en el GPP y GPPSOE son consecuencia de la disciplina del partido, y solo una parte relativamente pequeña es fruto de la deliberación en el Pleno. Estos datos contrastan con los que aparecen en «otros partidos», en los que la deliberación en el grupo es mayor que la que presentan los otros dos casos. Esto induce a concluir que la disciplina es más pronunciada en los grupos numerosos que en los que cuentan con una menor representación parlamentaria. Pero eso sí, no se puede obviar que en los grupos parlamentarios grandes existen más opiniones y, por lo tanto, es necesario un mayor esfuerzo de coordinación (‍Sieberer, U. (2006). Party unity in parliamentary democracies: A comparative analysis. Journal of Legislative Studies, 12 (12), 150-‍178. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13572330600739413.Sieberer, 2006; ‍Carey, J. (2009). Legislative voting and accountability. Cambridge: Cambridge University Press.Carey, 2009).

El peso de la disciplina partidista y la escasa autonomía del grupo en la toma de decisiones se confirman en la segunda parte de la tabla 5. Más del 80 % de los diputados acepta la disciplina del partido, aunque se permitan expresar su opinión, y lo que es más importante, más de un 12 % mantiene una postura de apoyo firme a la disciplina, limitándose únicamente a votar en la dirección que marque el grupo. Solo los diputados de IU presentan unos porcentajes algo más elevados que las otras dos fuerzas políticas a la hora de ignorar dicha disciplina. La explicación puede deberse a que esta postura crítica se produce en mayor medida en aquellos partidos que han modificado de forma significativa su estructura organizativa en las últimas décadas, cambios en el perfil social de su militancia, e incluso en objetivos, como pueda ser claramente el caso de ERC (‍Argelaguet, J. (2009). Elementos de cambio y de continuidad en la militancia de ERC (1993-‍2004). Papers. Revista de Sociología, 92, 75-‍96. Disponible en: https://doi.org/10.5565/rev/papers/v92n0.708.Argelaguet, 2009), y en cierta medida también de Izquierda Unida. En cualquier caso se constata una reducida posibilidad de que el parlamentario pueda tomar decisiones de forma autónoma (teoría de la independencia), lo que pone en franca debilidad el propio concepto de representación. Además, el sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas anula casi la reputación personal del parlamentario (teoría de la independencia) en su toma de decisiones, y fomenta la necesidad de buscar el apoyo del partido antes que la de sus electores (‍Carey, J. y Shugart, M. (1995). Incentives to cultivate a personal vote: A rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies, 14, 417-‍438. Disponible en: https://doi.org/10.1016/0261-3794(94)00035-2.Carey y Shugart, 1995: 430). Por tanto, los diputados parecen tener poca autonomía respecto de sus partidos bajo cuya «etiqueta» son elegidos y que dominan (como grupos parlamentarios) al Parlamento (‍Norton, P. y Leston-Bandeira, C. (2008). El impacto de la práctica democrática en los parlamentos del sur de Europa. En P. Oñate y C. Leston-Bandeira (eds.). Parlamentos democráticos del sur de Europa. Valencia: Tirant Lo Blanch.Norton y Leston-Bandeira, 2008: 298).

El EGPSOE determina que todos los parlamentarios están sujetos a la unidad de actuación y disciplina de voto (art. 77), y solo en casos excepcionales el Pleno del grupo, una vez oídas las razones de los diputados, podrá acordar la libertad de voto por razones de conciencia (art. 34 RGPPSOE). Pero habría que señalar que esta posibilidad se produce en contadas ocasiones y los diputados deben cumplir puntualmente con las tareas exigidas por su condición o actividad parlamentaria, y entre ellas está la disciplina de voto^‍‍[6]. El art. 67.2 de la Constitución prohíbe taxativamente el mandato imperativo para los miembros de las Cortes Generales. Pese a todo, la disciplina de voto no es obligatoria sino que es una opción que los diputados toman para no ser sancionados y, lo que es peor, para mantener su escaño dentro del grupo parlamentario. Y todo porque el sistema político español es de carácter parlamentario, y como consecuencia del sistema electoral, la omnipotencia del partido queda sin ningún contrapeso realmente eficaz (‍García Canales, M. (1995). La huella presidencialista en el constitucionalismo español. Revista Española de Derecho Constitucional, 44, 120-‍127.García Canales, 1995). Además, para reforzar su control los grupos suelen valerse de las votaciones nominales en la Cámara para disciplinar a los miembros del grupo (‍Lanfranchi, P y Lüthi, R. (1999). Cohesion of party groups and interparty conflict in the Swiss Parliament: Roll call voting in the National Council. En S. Bowler, D. M. Farrell y R. S. Katz (eds.). Party discipline and parliamentary government (pp. 99-‍120). Columbus: Ohio State University Press.Lanfranchi y Lüthi, 1999).

Dicho esto, habría que determinar cuál es el método que emplea el aparato del partido para conseguir que el grupo defienda sus postulados programáticos dentro de la Cámara. Es un hecho que los estatutos de los partidos y los reglamentos de los grupos tienden a articular ciertos mecanismos dirigidos a potenciar y garantizar los ámbitos relacionales entre ambos con el objetivo prioritario de dominar mejor la acción del grupo parlamentario. El partido se asegura su control mediante diversas técnicas, como son, por ejemplo, el nombramiento de sus integrantes y de sus cargos directivos y la aprobación de sus reglamentos, pero también lo hacen gracias a los canales de comunicación y coordinación que entabla con ellos y a las medidas sancionadoras que se imponen a los parlamentarios cuando no cumplen con las directrices del partido (‍McCubbins, M. D. y Schwartz, T. (1984). Congressional oversight overlooked: Police patrols vs. fire alarms. American Journal of Political Science, 28, 165-‍179. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2110792.McCubbins & Schwartz 1984).

En este sentido, el RGPPSOE sostiene que es el Pleno del grupo el que atenderá todas las cuestiones que puedan plantearse en la actividad parlamentaria, salvo aquellas en las que se hayan manifestado con anticipación el CF o la CEF. En el PP es el CEN el que establece los criterios y las pautas de trabajo que deben seguir los grupos institucionales que representan al partido en las distintas asambleas parlamentarias, mientras que el secretario general se encargará de realizar el seguimiento de los mismos^‍‍[7]. Pero ¿cuáles son esos canales de comunicación? En los estatutos de ambos partidos se han habilitado ciertos mecanismos que están dirigidos a informar a los parlamentarios de las resoluciones dictadas desde la dirección partidista. El RGPSOE prevé que cuando los órganos directivos del grupo lo estimen oportuno, las sesiones del Pleno incluirán un punto de información política por parte de un miembro de la CEF (art. 16). Sin olvidar que, al inicio de la misma, se distribuirá a los parlamentarios los documentos que fijen la posición política del partido en las distintas materias. Además, la coordinación está garantizada por el establecimiento de reuniones periódicas a las que acuden los ministros, los políticos del partido y los parlamentarios especializados en un área concreta. En el PP, los diputados, al igual que cualquier otro militante, tienen derecho a recibir información periódica sobre las decisiones que tomen los órganos colegiados del partido y sobre las políticas que se desarrollen en las distintas instituciones públicas. Con este objeto ha integrado a todos los parlamentarios nacionales como miembros natos de la JDN, del Congreso Nacional y de la Convención Nacional. Además, desde el Congreso Nacional de 2004, los responsables de cada una de las secretarías de áreas del partido mantienen una relación estrecha y directa con el portavoz de la comisión parlamentaria de su misma área temática.

No obstante, aunque en algunas ocasiones la normativa no lo recoja de forma expresa, el canal de comunicación entre el partido y el grupo lo conforman el presidente y el portavoz. En este sentido, el presidente del GPSOE en las Cortes Generales es miembro nato del CF y acude a las reuniones de la CEF con voz pero sin voto cuando desempeña las funciones de portavoz del grupo. Mientras que en el PP el presidente del partido es el presidente del grupo parlamentario y el portavoz es miembro nato de la JDN, del CEN, del Comité de Dirección, de la Convención Nacional y del Congreso Nacional, además de ser una de las pocas personas que acude a las reuniones de «maitines». La inclusión en los órganos de gobierno del grupo de determinados cargos del partido también obedece a esta necesidad, que tiene la fuerza política de transmitir sus instrucciones al grupo. Así, el secretario general y el tesorero nacional del PP se han incorporado a la estructura del Consejo de Dirección del grupo parlamentario. La CEF del PSOE puede designar como presidente del grupo al secretario general del partido, en cuyo caso automáticamente se le conceden las funciones de portavoz, y por tanto se convierte en miembro del Comité Director del grupo parlamentario.

Además, como señala Duverger (‍Duverger, M. (1957). Los partidos políticos. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.1957), los partidos han empleado una serie de herramientas para evitar que los parlamentarios dominaran sus estructuras orgánicas y, por lo tanto, su actividad parlamentaria. Entre ellas se encuentra un rígido sistema sancionador, en virtud del cual los partidos pueden castigar directamente a los grupos parlamentarios, o a sus miembros, en su condición de afiliados. Los EPSOE consideran que la CEF puede suspender o anular las actuaciones de los órganos que integran el partido cuando resulten contrarias a las normas estatutarias. En el PP, el CEN aprueba las sanciones y decreta la baja de aquellos afiliados que estén incursos en los supuestos que son tipificados como falta grave por los estatutos (por ejemplo, desobedecer las instrucciones de los órganos de gobierno y de representación del partido o de los grupos institucionales). Ni siquiera los diputados independientes pueden eludir la disciplina del grupo, aunque sí la del partido. Esto es lo que se ha denominado «partitocracia disciplinaria», que abarca tanto al partido como a la actuación del grupo parlamentario (‍Sartori, G. (1994). Ingeniería constitucional comparada. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.Sartori, 1994).

Otra medida que contribuye a aumentar el régimen disciplinario es la concesión de recompensas. Las direcciones de los grupos son las que determinan qué iniciativas y propuestas van a ser defendidas, decidiendo quiénes van a intervenir en el Pleno y las comisiones. Por tanto, se tiende a que a los diputados más disciplinados se les asignen las comisiones más relevantes y con más recursos y las iniciativas más importantes (‍Hazan, R. Y. (2003). Does cohesion equal discipline? Towards a conceptual delineation. Journal of Legislative Studies, 9 (4), 1-‍11. Disponible en: https://doi.org/10.1080/1357233042000306227.Hazan 2003, ‍Longley, L. D. y Hazan, R. Y. (1999). On the uneasy, delicate, yet necessary relationships between parliamentary members and leaders. Journal of Legislative Studies, 5 (3-‍4), 1-‍20. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13572339908420597.Longley y Hazan 1999, ‍Sieberer, U. (2006). Party unity in parliamentary democracies: A comparative analysis. Journal of Legislative Studies, 12 (12), 150-‍178. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13572330600739413.Sieberer 2006, ‍Carey, J. (2004). Political institutions, competing principals and party unity in legislative voting. Working Paper, 2, Center on Institutions and Governance. Berkeley: University of California.Carey, 2004), y en virtud de ello podrán reforzar su carrera y proyección política. Mientras que los parlamentarios más díscolos serán relegados a las comisiones menos significativas, contarán con menos recursos y se les negará la posibilidad de presentar sus iniciativas o propuestas (‍Russell, M. (2008). Explaining parliamentary party cohesion: Can psychology help? International Society of Political Psychology Conference, París, 9-‍12 de julio.Russell, 2008).

5. La financiación del grupo parlamentario[Subir]

El grado de autonomía económica de la que disponen los grupos parlamentarios depende, en última instancia, de la propia voluntad de los partidos políticos, ya que las subvenciones estatales que son concedidas a los grupos pasan a formar parte del partido. La Ley Orgánica de Financiación 3/1987, de 2 de julio, establece en su art. 2.1 que: «Los recursos económicos de los partidos políticos estarán constituidos por: […] b) Las subvenciones estatales a los grupos parlamentarios de las cámaras de las Cortes Generales […]». Además, el Estado les asigna a ellos, y no a su organización parlamentaria, una subvención anual atendiendo al número de escaños y de votos que hayan obtenido en las elecciones generales para que puedan hacer frente a los gastos que ocasiona su funcionamiento cotidiano. De esta manera, en el EPP sostienen que «los recursos del partido estarán constituidos […] por las contribuciones económicas de los cargos públicos en el porcentaje que se determine por el CEN; por las subvenciones oficiales que el Estado aporte al partido y a todos los grupos institucionales […]» (art. 54.2). En el PSOE las retribuciones que perciben los cargos institucionales se ingresan automáticamente en la cuenta corriente que el CEF ha habilitado para tal cometido, y las subvenciones estatales que reciben los grupos parlamentarios que forman parte de sus ingresos.

Ahora bien, al grupo le corresponde la titularidad de la subvención que le otorga la Cámara para el desempeño de sus funciones. Así, el art. 8.4 del RCD dispone que su Mesa consignará dentro de sus presupuestos una subvención idéntica para todos los grupos, y otra variable en función de su número de parlamentarios (‍García Guerrero, J. L. (1996). Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios. Madrid: Congreso de los Diputados.García Guerrero, 1996: 488). Además, la Constitución española reconoce el derecho que tienen los parlamentarios a recibir una compensación económica por el ejercicio de su actividad, y, siguiendo la disposición constitucional, el RCD fija una asignación básica y una serie de aportaciones económicas de carácter complementario para que los diputados puedan dedicarse plenamente a su quehacer parlamentario (art. 8.1. y art. 8.2), además de concederles el pago de las cuotas de la Seguridad Social o de las mutualidades a las que se encuentren afiliados (art. 9.1 RCD).

Sin embargo, esta presunta autonomía económica encuentra ciertas limitaciones; por ejemplo, según los EPP corresponde al Consejo de Dirección del partido la aprobación de los presupuestos del grupo, sus cierres y liquidaciones, aunque la organización, fiscalización y gestión de los ingresos y pagos le compete al Tesorero del grupo, eso sí, bajo la supervisión del tesorero nacional del partido y del portavoz del grupo (art. 22 EGPP). Anteriormente estas funciones eran desempeñadas por el secretario general del partido con el control del portavoz. En el PSOE el CF aprueba la propuesta presupuestaria anual del grupo parlamentario y asume todo lo referente a las retribuciones de los parlamentarios, dejando la iniciativa presupuestaria primero al Comité Permanente y después al Comité Director del grupo en las Cortes Generales.