LAS CAUSAS DE LA TRANSPARENCIA FINANCIERA EN ESPAÑA:
¿FORTALEZA DEMOCRÁTICA O COYUNTURA CRÍTICA?^‍‍[1]

1. El vínculo teórico entre transparencia y democracia[Subir]

La literatura teórica sobre transparencia no se ha dedicado explícitamente a buscar sus causas ( ‍Albalate del Sol, D. (2013). The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency. Journal of Economic Policy Reform 16 (1): 90-‍107.Albalate del Sol, 2013;  ‍Guillamón, M.D., Bastida, F. y Benito, B. (2011). The Determinants of Local Government’s Financial Transparency. Local Government Studies, 37 (4), 391-‍406.Guillamón et al., 2011), pero las vincula claramente al buen funcionamiento de las instituciones democráticas. Esta literatura —que responde a dos enfoques fundamentales, la teoría normativa democrática y la teoría de agencia ( ‍Lodge, M. (2004). Accountability and transparency in regulation: critiques, doctrines and instruments. En J. Jacint y D. Levi-Faur (eds.). Politics of Regulation. (pp. 124-‍144). Cheltenham: Edward Elgar Publishing.Lodge, 2014;  ‍Bastida, F. y Benito, F. (2007). Central Government Budget Practices and Transparency: An International Comparison. Public Administration, 85 (3), 667-‍716.Bastida y Benito, 2007)— ve en el acceso a la información sobre la actividad gubernamental una condición necesaria para someterla al control democrático, o, en otros términos, para corregir el comportamiento de un agente mediante sanciones impuestas por su principal.

La transparencia se relaciona por tanto con la rendición de cuentas efectiva y diversos trabajos recurren para ello a la conceptualización de Schedler ( ‍Schedler, A. (1999). Conceptualizing Accountability. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, 13-28.1999). Según este autor, la rendición de cuentas (accountability) se descompone en responsabilidad (answerability) y sancionabilidad (enforcement), implicando el primer elemento el derecho de recibir información y la obligación de suministrarla.

Lodge ( ‍Lodge, M. (2004). Accountability and transparency in regulation: critiques, doctrines and instruments. En J. Jacint y D. Levi-Faur (eds.). Politics of Regulation. (pp. 124-‍144). Cheltenham: Edward Elgar Publishing.2004) diferencia cinco tipos de transparencia en el Estado regulador en función de su objeto: la transparencia sobre la adopción de normas, sobre las normas en sí mismas, sobre los actores sujetos a las mismas, sobre el control de su aplicación y sobre la retroalimentación del proceso. El concepto de transparencia financiera implícito en el índice de Tax Justice Network forma parte de la tercera dimensión de la transparencia, la relativa a los actores sujetos a las normas.

Más exactamente, el índice es una síntesis de diversos indicadores de cumplimiento de normas internacionales adoptadas en el ámbito de la ONU y de la OCDE para posibilitar el intercambio de información entre Estados y, por tanto, evitar que los actores sujetos a un conjunto de normas nacionales eludan su cumplimiento ocultando su dinero en los sistemas financieros de otros países. Las normas eludidas pueden ser de tipo tributario o incluso penal, pues el sistema financiero también sirve para ocultar y blanquear las ganancias obtenidas de actividades delictivas.

Con se verá más adelante en este artículo, los indicadores agregados en el índice son normas y acciones de los poderes públicos de un país que aseguran la accesibilidad y el intercambio de información financiera sobre personas físicas y jurídicas, de forma que estas puedan ser vigiladas y perseguidas por evasión fiscal, corrupción, tráficos ilícitos, o cualquier otro incumplimiento de la ley que genere una corriente financiera. Incluso el terrorismo.

2. Los análisis empíricos[Subir]

Varios trabajos empíricos han establecido regresiones entre los niveles de transparencia de una serie de países, regiones y municipios, e indicadores de democracia y buen gobierno. En general, la variable dependiente de estos análisis es lo que se conoce como transparencia fiscal, el conjunto de medios legítimos por los que se pueden conocer los objetivos, metas y resultados de los presupuestos y cuentas de los gobiernos ( ‍Zuccolotto, R. y Teixeira, M. C. (2014). Budgetary Transparency and Democracy : The Effectiveness of Control Institutions. International Business Research, 7 (6), 83-‍96. Disponible en: http://doi.org/10.5539/ibr.v7n6p83.Zucolotto y Teixeira, 2014). Entre las variables independientes contrastadas introducidas en estos análisis estarían la existencia de elecciones libres y justas, los contextos electorales reñidos, las bases constitucionales de los tribunales de cuentas o la calidad de las instituciones ( ‍Wehner, J. y de Renzio, P. (2013). Citizens, Legislators, and Executive Disclosure: The Political Determinants of Fiscal Transparency. World Development, 41 (1), 96-‍108. Disponible en: http://doi.org/10.1016/j.worlddev.2012.06.005.Wehner y de Renzio, 2013;  ‍Zuccolotto, R. y Teixeira, M. C. (2014). Budgetary Transparency and Democracy : The Effectiveness of Control Institutions. International Business Research, 7 (6), 83-‍96. Disponible en: http://doi.org/10.5539/ibr.v7n6p83.Zucolotto y Teixeira, 2014;  ‍Tekeng, Y. M. T. y Sharaf, M. F. (2015). Fiscal Transparency, Measurement and Determinants: Evidence from 27 Developing Countries. Journal of Economics and Political Economy, 2 (1), 69-‍91.Tekeng y Sharaf, 2015). Bastida y Benito ( ‍Bastida, F. y Benito, F. (2007). Central Government Budget Practices and Transparency: An International Comparison. Public Administration, 85 (3), 667-‍716.2007), sin embargo, demuestran que, en el ámbito de la OCDE, la transparencia fiscal no correlaciona significativamente con índices de democracia aunque sí con índices de percepción de la corrupción.

Cabe señalar, no obstante, que estos mismos estudios han encontrado correlación entre la transparencia fiscal y factores económicos de diversa índole. El turismo influiría negativamente en la transparencia de los municipios españoles y las actividades extractivas tendrían el mismo efecto en los países en desarrollo ( ‍Albalate del Sol, D. (2013). The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency. Journal of Economic Policy Reform 16 (1): 90-‍107.Albalate del Sol, 2013;  ‍Tekeng, Y. M. T. y Sharaf, M. F. (2015). Fiscal Transparency, Measurement and Determinants: Evidence from 27 Developing Countries. Journal of Economics and Political Economy, 2 (1), 69-‍91.Tekeng y Sharaf, 2015, y  ‍Wehner, J. y de Renzio, P. (2013). Citizens, Legislators, and Executive Disclosure: The Political Determinants of Fiscal Transparency. World Development, 41 (1), 96-‍108. Disponible en: http://doi.org/10.1016/j.worlddev.2012.06.005.Wehner y de Renzio, 2013). Por el contrario, la economía abierta de mercado tendría un efecto positivo en la transparencia de las provincias chinas, y el desarrollo económico en la de los países de la OCDE ( ‍Ma, L. (2011). What Drives Fiscal Transparency? Evidence from Provincial Governments in China. 1st Global Conference on Transparency Research, Rutgers University-Newark, May 19-‍20, 2011. Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1807767Ma, 2011;  ‍Bastida, F. y Benito, F. (2007). Central Government Budget Practices and Transparency: An International Comparison. Public Administration, 85 (3), 667-‍716.Bastida y Benito, 2007).

3. La explicación de los activistas de la justicia fiscal[Subir]

Tax Justice Network también recurre al vínculo transparencia-democracia para explicar, por ejemplo, la primera posición en su ranking de Dinamarca, país al que elogia por su tradición en el escrutinio público de los asuntos fiscales (TJN, 2015c). Sin embargo, para esta y otras ONG igualmente activas en la causa de la justicia fiscal, los flujos financieros ilícitos existen porque generan importantes beneficios para el sector de las finanzas internacionales.

Así, democracias tan consolidadas como Suiza o Luxemburgo (TJN, 2015a, 2015b), al concentrar tantos intereses en la industria financiera, no solo no han legislado en favor de la transparencia financiera, sino que incluso lo han hecho en sentido contrario con leyes como las de secreto bancario. Los casos de los denominados paraísos fiscales —que combinan opacidad con baja fiscalidad y fuerte especialización en el sector bancario— han sido caracterizados ampliamente en prensa, pero el índice revela cómo otros países con un perfil aparentemente distinto, como Alemania u Holanda, también tienen niveles muy bajos de transparencia que los informes de (TJN 2015d, 2015e) relacionan con intereses de la banca.

4. ¿Cómo explicar diferencias entre países similares?[Subir]

Recurriendo a los dos factores explicativos anteriores —la profundidad democrática y el peso del sector financiero en la economía— se podrían entender muchas de las diferencias que se encuentran entre países próximos, con instituciones y políticas públicas similares, como, por ejemplo, los países europeos que se listan en la tabla 1. Sin embargo, el caso español, su distancia respecto a la media europea y su cercanía a los países nórdicos, quedaría sin explicar.

El neoinstitucionalismo histórico se ha distinguido por explicar por qué países aparentemente similares presentan grandes diferencias en cuestiones como el alcance de sus sistemas de salud, la amplitud de sus políticas de bienestar o en sus estructuras sindicales ( ‍Steinmo, S., Thelen, K. y Longstreth, F. (1992). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511528125.Steinmo et al., 1992).

Según esta corriente, «no podemos entender el significado de una variable social particular sin entender cómo llegó hasta ahí, qué trayectoria siguió» ( ‍Pierson, Paul. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review 94 (2): 251-‍67.Pierson, 2000). Como se explica a continuación, este artículo no intenta encontrar una explicación general de la transparencia financiera que no deje fuera el caso español, sino que analiza la evolución del caso español a lo largo del tiempo y encuentra una explicación basada en las circunstancias particulares de este país en un momento histórico concreto.

1. La transparencia financiera española al detalle[Subir]

En la tabla 2 se descompone la nota de España en el índice de referencia al objeto de precisar en qué consiste exactamente su elevada transparencia financiera.

Como se adelantaba en la sección primera, el Índice es una síntesis de indicadores sobre la capacidad de un país de recabar información financiera sobre sus actores económicos y de intercambiarla con otros países. Los indicadores se corresponden con estándares que se han ido definiendo en organismos como el Grupo de Acción Financiera Internacional o el Foro Mundial sobre Intercambio de Información con Fines Tributarios, ambas del ámbito de la OCDE, o en determinados convenios de la ONU contra la corrupción, las drogas, etc.

Por consiguiente, entre los motivos que pueden llevar a los países a recabar e intercambiar este tipo de información está la lucha contra la elusión fiscal de empresas multinacionales (asunto que mueve a las ONG citadas a militar en esta casusa), pero, también, la lucha contra determinados delitos a través de su corriente financiera. En este sentido, cabe destacar que una de las instituciones que más pesa en el Índice es el Grupo de Acción Financiera Internacional, organismo creado en 1991 por impulso del G7 y el apoyo de la OCDE para luchar contra el blanqueo de dinero resultante del narcotráfico. Más adelante, tras el 11 de septiembre de 2001, el mandato de esta institución se amplió a la lucha contra la financiación del terrorismo.

2. La hipótesis del terrorismo[Subir]

Como se demostrará en la sección 3, las instituciones españolas optaron por una aplicación rápida y estricta de los estándares internacionales sobre transparencia financiera precisamente cuando esta agenda confluyó con la de la lucha internacional contra el terrorismo. Esto no era así antes.

Desde 1991 existían directivas europeas basadas en las recomendaciones internacionales contra el blanqueo de capitales. España trasponía estas normas al derecho nacional de forma más o menos mecánica. Sin embargo, cuando en 2001 se organizó la lucha antiterrorista internacional en diversos frentes, incluido el financiero, las estructuras de cooperación internacional contra el blanqueo de capitales se usaron para investigar y perseguir la financiación del terrorismo y, a partir de ahí, el interés de España en esta ámbito de la cooperación internacional creció significativamente.

El país tenía sus propios objetivos antiterroristas en territorio nacional y contaba con buenas experiencias de colaboración internacional en investigaciones sobre la financiación de ETA, por lo que elevó el perfil de su participación en el GAFI y se convirtió en un estricto cumplidor de sus acuerdos. Este perfil diferenciado se mantiene todavía hoy, a pesar de que la situación del terrorismo en España ya no es tan diferente de la de sus países socios.

3. Una hipótesis institucionalista-histórica[Subir]

Recurriendo a dos conceptos clave del institucionalismo histórico, la hipótesis anterior se podría reformular en los siguientes términos: la coincidencia de un momento álgido de la lucha antiterrorista española con la introducción de la financiación del terrorismo en la agenda internacional antiblanqueo en 2001 fue una coyuntura crítica para España, en la cual se optó por una aplicación estricta y acelerada de los estándares internacionales de transparencia internacional, que se mantiene hoy en día por un fenómeno de trayectoria dependiente.

Se denomina coyuntura crítica a una situación en la que «las influencias estructurales sobre la acción política (ya sean económicas, culturales, ideológicas u organizativas) están significativamente relajadas durante un periodo relativamente corto de tiempo» ( ‍Capoccia, G. y Kelemen, R. D. (2007). The Study of Critical Junctures. Theory, Narrative, and Counterfactuals in Historical Institutionalism. World Politics, 59, 341-‍369. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0043887100020852.Capoccia y Kelemen, 2007: 343). Se trata de acontecimientos pequeños en relación a la duración y trascendencia de las dinámicas que desencadenan, que contrastan con los factores estructurales de tipo social, económico o cultural, con los que a menudo se explica la política. En palabras de Pierson ( ‍Pierson, Paul. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review 94 (2): 251-‍67.2000: 251), este patrón explicativo contrasta fuertemente con los modos dominantes de argumentación en ciencia política, que suele relacionar grandes causas con grandes consecuencias, por lo que se podría decir que lo más llamativo de este tipo de explicaciones es la desproporción entre causa y efecto.

Si las coyunturas críticas se han definido como situaciones en las que los actores políticos ven ampliadas sus opciones durante un corto periodo de tiempo, otras dos de sus características definitorias serían la contingencia (los políticos pueden optar por el cambio o no) y la oportunidad (esa posibilidad no se mantiene indefinidamente en el tiempo).

La idea de coyuntura crítica va muy ligada a la de trayectoria dependiente. Este término designa una modalidad de influencia histórica en las instituciones, según la cual «los pasos previos en una determinada dirección inducirían movimientos posteriores en la misma dirección» ( ‍Pierson, Paul. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review 94 (2): 251-‍67.Pierson, 2000: 252). En otras palabras, la trayectoria dependiente implica lo que coloquialmente se denomina inercia institucional.

El concepto de trayectoria dependiente procede del ámbito de la economía, donde ha servido para explicar por qué determinadas industrias se concentran en algunas zonas o por qué determinadas soluciones tecnológicas se imponen a otras en el mercado ( ‍Krugman, P. (1992). Geografía y comercio. Barcelona: Bosch Editores.Krugman, 1992;  ‍Arthur, B. (1994). Increasing Returns and Path Dependence in the Economy. Ann Arbor: University of Michigan Press. Disponible en: https://doi.org/10.3998/mpub.10029.Arthur, 1994). Estas explicaciones estarían ligadas a la idea de los rendimientos crecientes que se generan al mantener una actividad empresarial una vez que se han afrontado unos costes fijos de establecimiento.

Para Pierson ( ‍Pierson, Paul. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review 94 (2): 251-‍67.2000), todos estos factores también pueden explicar por qué una opción política se mantiene y se refuerza en el tiempo: «En contextos de interdependencia social compleja, las nuevas instituciones y políticas son costosas de crear y a menudo generan efecto aprendizaje, efecto coordinación y expectativas adaptativas». Además, considera que, en el ámbito político, el desarrollo de identidades y las asignaciones de poder actúan también como costes de establecimiento que dificultan el cambio de dirección política. En resumen, y simplificando el trabajo de Pierson, se podría decir que una decisión colectiva tenderá a generar rendimientos crecientes, y por tanto, trayectorias dependientes, cuando implique fuertes costes de establecimiento al estilo de los desarrollos tecnológicos. Estos costes de establecimiento se materializarían en acuerdos políticos, aprendizajes individuales, desarrollos organizativos, vínculos entre organizaciones e individuos y asignaciones de poder, y serían propios de contextos sociales complejos.

Los conceptos de coyuntura crítica y trayectoria dependiente a menudo se presentan conjuntamente. La coyuntura no sería crítica, si no tiene consecuencias relevantes, como, por ejemplo, el desencadenamiento de una trayectoria dependiente. Por otra parte, la idea de trayectoria dependiente solo explica la estabilidad pero no el cambio ( ‍Kay, A. (2005). A critique of the use of path dependency in policy studies. Public Administration, 83 (3), 553-‍572. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.0033-3298.2005.00462.x.Kay, 2005), por lo que necesita de un complemento como el concepto de coyuntura crítica para explicar el origen o la modificación de una trayectoria institucional y, por tanto, el cambio político.

Ambos conceptos se presentan como un patrón explicativo de tipo institucionalista histórico porque ofrecen explicaciones sobre las políticas de un país basadas en las características de sus instituciones, las cuales vendrían marcadas por experiencias vividas en determinadas coyunturas históricas. Otro patrón institucionalista histórico sería, por ejemplo, el que presenta la evolución política como la introducción en un momento histórico determinado de una idea que guía a las instituciones durante un largo periodo de tiempo hasta que una nueva idea viene a remplazarla ( ‍Steinmo, S., Thelen, K. y Longstreth, F. (1992). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511528125.Steinmo et al., 1992). Como se verá a continuación, en este caso tuvieron más importancia las circunstancias que las ideas.

A continuación, las características definitorias de la coyuntura crítica y la trayectoria dependiente, en cursiva en los párrafos anteriores, se presentan gráficamente como marco conceptual con el que analizar el caso español en materia de transparencia financiera.

4. ¿Cómo contrastar empíricamente una coyuntura crítica?[Subir]

La hipótesis de esta investigación se refiere a España, sus instituciones y las circunstancias históricas que las han rodeado. Por tanto, este estudio sirve para explicar el caso español y sus conclusiones no son extrapolables a otros contextos.

Por otra parte, el enfoque teórico adoptado, el institucionalismo histórico, difícilmente puede derivar en estudios de un número grande de casos, pues considera que el cambio político depende de las circunstancias de cada país en un momento concreto. En otras palabras, con esta hipótesis, las decisiones metodológicas son más bien ontológicas^‍‍[4].

Desde el enfoque de los politólogos, que vinculan transparencia y democracia, o el de los activistas de la justicia fiscal, que vinculan opacidad y concentración de la industria financiera, tendrían sentido análisis empíricos con una N más grande. Sin embargo, el enfoque institucionalista histórico, centrado en circunstancias particulares, solo puede contrastarse caso a caso, y por tanto la única manera de que el análisis empírico retroalimente la teoría es mediante la acumulación de evidencias. Por consiguiente, mediante la validación de la hipótesis de esta investigación, en cierta manera se reforzarían los axiomas generales de este enfoque teórico (las instituciones importan, la historia importa) y se debilitarían o matizarían otros axiomas (los actores son racionales, la política varía en cada país en función de sus estructuras económicas y sociales).

5. La metodología process tracing[Subir]

Este estudio de caso ha consistido en identificar los elementos del sistema financiero español que lo hacen tan transparente, indagar en sus bases legales y remontarse al momento de adopción de las mismas para comprender sus motivaciones políticas. Se trata por tanto de un estudio de caso de tipo process tracing o rastreo de procesos, indicado para combinar enfoques positivistas e interpretivistas ( ‍Venesson, P. (2013). Estudios de caso y seguimiento de procesos: teorías y prácticas. En D. Della Porta y M. Keating (eds.). Enfoques y metodologías en las ciencias sociales. Una perspectiva pluralista (pp. 237-‍254). Madrid: Akal.Venesson, 2013). Desde una perspectiva positivista, se identifica la presencia o ausencia de las variables relacionadas en la hipótesis, y desde una perspectiva interpretivista, se indaga en las motivaciones para confirmar el vínculo causa-efecto. De esta forma, se realizan atribuciones de causalidad sin necesidad de comparar con otros casos.

Dicho esto, antes de iniciar el rastreo de las causas (sección IV.3.), se realiza una breve comparación del caso estudiado con otros sistemas similares y resultados diferentes, siguiendo los cánones de John Stuart Mill (sección IV.2). Previamente, se desgrana con el apoyo del propio ISF los rasgos diferenciales más relevantes del caso español, cuyas causas o motivaciones deberán identificarse (sección IV.1).

Puesto que detrás de cada una de esas diferencias es posible encontrar una norma de alto rango —leyes y reglamentos adoptados por las Cortes Generales—, es posible también indagar en sus motivaciones por medio de documentos históricos que acompañan a la actividad legislativa: las declaraciones en prensa de políticos, los preámbulos de las propias normas, o el Diario de Sesiones del Congreso ^‍‍[5].

Otros trabajos de tipo institucionalista-histórico han seguido una estrategia similar. Ellen Immergut ( ‍Immergut, E. (1992). Health politics. Interests and Institutions in Western Politics. Cambridge, New York: Cambridge University Press.1992), por ejemplo, en el ámbito de las políticas sanitarias, rastreó la estructura formal de las medidas legislativas para examinar las motivaciones e intereses que soportaban cada decisión, los vetos que se evitaban y las alegaciones que se presentan a cada decisión adoptada.

La investigación se ha nutrido también de entrevistas a funcionarios. La mayor parte de estas entrevistas fueron previas al análisis documental y, puesto que incluían a la administración europea, belga y española, sirvieron para establecer la comparación inicial entre España y la media europea y formular la hipótesis de esta investigación^‍‍[6]. La última entrevista fue en paralelo al trabajo documental, en la Dirección General del Tesoro, y sirvió para recomponer la secuencia histórica de las principales medidas de transparencia financiera en España y los pasos seguidos con carácter previo a su adopción^‍‍[7].

1. Descomposición de la nota española[Subir]

El ISF se desagrega en cuatro dimensiones, con quince indicadores que remiten casi siempre a fuentes internacionales que promueven y hacen seguimiento de determinadas medidas. Por ejemplo, dentro de la primera de las cuatro dimensiones del índice (titularidad real), el primero de los quince indicadores (secreto bancario) remite a un informe de la OCDE sobre cooperación fiscal, al Foro Global sobre la Transparencia y el Intercambio de Información con Fines Fiscales y a los informes de evaluación del GAFI. Estos últimos, a efectos de este indicador concreto, se utilizan para determinar si el país cumple con las recomendaciones 5 y 10 del GAFI que instan a los gobiernos a prohibir a los bancos el uso de cuentas anónimas y a obligarles a custodiar los documentos identificativos de cada cuenta al menos durante cinco años. La nota de España en 2015 (67 % en total) se ha decompuesto en la tabla 2 en las 4 dimensiones y los 15 indicadores y se ha puesto en comparación con las notas medias del mundo y de la UE en ese mismo año, y con la nota del propio país en la edición anterior del índice en 2013.

De dicha tabla se deducen varias informaciones relevantes. En primer lugar, los indicadores que componen el índice se obtienen en un porcentaje muy elevado de elementos de los informes de evaluación del GAFI. España obtiene una diferencia mayor respecto de la UE (30 %) precisamente en la primera dimensión del índice, donde pesan más los estándares del GAFI, en titularidad real y cooperación internacional. En el indicador específicamente dedicado al GAFI la diferencia es del 48 %.

Por otra parte, las deficiencias que recoge la edición 2015 del índice, con datos de años anteriores, podrían haber sido superadas ya. Por ejemplo, el control de la titularidad real de empresas (indicador 3, puntuado en el ISF con 0,25 sobre 1) no solo es un aspecto resuelto según la evaluación de España por parte del GAFI (2014a: 1), sino que representa un «ejemplo de buena práctica» para otros países.

Algo parecido pasaría con la eliminación del secreto bancario, donde el ISF identifica un 25 % de mejora, a pesar de que, desde 2015, el fichero de titularidades bancarias da acceso instantáneo a las autoridades a todos los activos bancarios de un individuo o empresa. En el ámbito fiscal, la rendición de cuentas país a país también ha sido mejorada recientemente mediante un nuevo reglamento del Impuesto de Sociedades (BOE, 2015), que hizo de España el primer país que transponía este aspecto del plan de acción de la OCDE contra la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios.

Cabe añadir que, de estas tres medidas, las dos primeras tienen escasos o nulos precedentes internacionales a tenor de las puntuaciones del ISF. Por consiguiente, la segunda conclusión que se extrae es que la ventaja de España no solo es alta, sino que podría estar incrementándose. De hecho, comparando el índice de 2015 con el de 2013, se extrae que mientras España sube en transparencia financiera (del 64 % al 67 %), la media mundial baja (del 40 % al 29 %).

En tercer lugar, sobre los aspectos donde España obtiene peor nota, relacionados con información financiera empresarial, cabe destacar que las deficiencias a las que apunta el índice se resumen en el elevado coste para el público de obtener información del Registro Mercantil, lo cual no implica opacidad frente a las autoridades.

2. Comparación con otros países europeos[Subir]

La nota de España (67 %), e incluso la de Dinamarca y Finlandia, en realidad no llega a un 70 % del total de criterios sintetizados en el ISF, los cuales, por otra parte, son en su mayoría criterios acordados libremente por los propios Estados en foros multilaterales. Sin embargo, es una nota relativamente alta: en la UE la nota media está diez puntos por debajo (57 %) y en algunos de sus Estados miembros —Luxemburgo, Austria o Alemania—, la nota ni siquiera llega al 50 %.

España destaca sobre la media europea en parte porque esta medida se ve reducida por la baja puntuación de países que se han especializado en atraer capitales internacionales con marcos fiscales y regulatorios laxos, según los editores del índice. No obstante, la nota europea no es simplemente una media de valores altos y bajos. Países tan grandes e importantes como Holanda, Bélgica, Francia y el Reino Unido tienen puntuaciones cercanas a la media europea. Las entrevistas realizadas a funcionarios españoles, por un lado, y a funcionarios belgas, y de las instituciones europeas, por otro, ofrecieron una explicación sobre las diferencias de desempeño dentro de la UE.

Los informantes españoles indicaron que, en España, la agenda de la transparencia financiera la marca el GAFI. Bélgica y la propia UE son también miembros del GAFI, pero, según sus funcionarios, la aplicación de sus recomendaciones tiene que salvar algunas dificultades en el ámbito político, e incluso, judicial. Las medidas de transparencia —consistentes en la recopilación y sistematización de datos confidenciales mediante la implicación activa de empresas y profesionales— son contestadas en la UE o en Bélgica por grupos de interés que reclaman el secreto profesional y por grupos políticos que contraponen a la transparencia otros fines y principios como la reducción de cargas administrativas sobre el libre mercado o el derecho a la intimidad.

El propio GAFI ha señalado a España como un país especialmente cumplidor con sus recomendaciones: «tiene leyes y reglamentos actualizados que implantan los estándares revisados del GAFI y cumple con la mayoría de las Recomendaciones» (GAFI, 2014a: 5). Sobre otros países del continente europeo, sus evaluaciones no son tan positivas: sobre Bélgica dice que su marco jurídico «debe ser adaptado a las exigencias del GAFI tal y como fueron revisadas en 2012» (GAFI, 2015: 5); sobre Noruega indica que la «información y el análisis de riesgos relacionados con el blanqueo de dinero son insuficientes y se debe trabajar más en identificar y entender el blanqueo y los delitos con los que se relaciona» (GAFI, 2014b: 5)^‍‍[8].

Por consiguiente, la pregunta que motiva este artículo —¿por qué el sistema financiero español es tan transparente?— se podría reformular así: ¿por qué en España no se cuestiona la aplicación de las recomendaciones del GAFI? En la sección siguiente se responde a esta pregunta presentando cronológicamente las medidas de aplicación de las recomendaciones del GAFI y las circunstancias históricas que las rodearon.

3. El rastreo de las causas[Subir]

4. ¿Fue el 11s una coyuntura crítica para España?[Subir]

Los datos anteriores indican que el pasado de España en relación al terrorismo ha influido en su nivel actual de transparencia financiera, tal y como la entiende el GAFI, y, en buena medida, en el ISF. A continuación, se explica cómo esta secuencia histórica responde a una dinámica de coyuntura crítica y trayectoria dependiente siguiendo las pautas de la sección 2 sobre el marco de análisis (cuadro 1).

5. ¿Siguen las instituciones españolas una trayectoria dependiente?[Subir]