LAS MEDIDAS Y LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 155 CE A CATALUÑA

I. LA NOCIÓN DE MEDIDA Y SU TIPOLOGÍA[Subir]

Determinar a priori el catálogo de medidas que emplear supone una tarea problemática, máxime al limitarse el texto constitucional a establecer una cláusula general finalista, las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de las obligaciones o la protección del interés general, de manera que la obtención del resultado propuesto legitime la acción.

La coerción federal o estatal es, pues, un poder basado en medidas. Schmitt las definía como «acciones individualizadas o disposiciones generales adoptadas a la vista de una situación concreta que se considera anormal y superable, pero que no pretenden una vigencia por tiempo indefinido» (Schmitt, C. (1924). Die Diktatur des Reichspräsidenten nach Art. 48 der Reichsverfassung. En Actas de la Asociación de Profesores de Derecho Constitucional, Berlin, 14 y 15 de abril de 1924 (pp. 65-105). Berlín: VVDStRL. ‍1924: 104). Lo característico de la medida radicaría en su dependencia finalista de la situación objetiva concreta, con la consecuencia de que su magnitud, procedimiento y eficacia se determinarían en cada caso por la naturaleza de las circunstancias.

Las medidas constituyen también el contenido típico de los poderes de excepción. A título de muestra recordemos el célebre art. 16 de la Constitución francesa de 1958^‍‍[1], vigente en la actualidad y que sirvió de inspiración a nuestra Ley Orgánica del Estado de 1967^‍‍[2]. En cualquier caso, el ejemplo paradigmático sigue siendo el art. 48 de la Constitución de Weimar, que incluía en su primer apartado la ejecución federal (Reichsexecution), y en el segundo, el poder dictatorial (Diktaturgewalt) o de excepción con el resultado de equiparar instituciones diferentes, aunque coincidentes con bastante frecuencia.

Sin embargo los Estados contemporáneos, sean Estados de derecho sociales o no, acostumbran a emplear constantemente medidas como instrumento de intervención en el sistema económico y social utilizando también las denominadas leyes-medida (Gómez Orfanel, G. (1986). Excepción y normalidad en el pensamiento de Carl Schmitt. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.‍Gómez Orfanel, 1986: 238-‍248 y 217-‍226), muy frecuentes en situaciones de crisis económicas y sociales. Cuando escribo estas páginas (mayo de 2020) bajo el estado de alarma del art. 116.1 CE, debido a la pandemia de la covid-19, comprendo mejor el uso de las medidas en relación con la enorme crisis sanitaria global.

La adopción de medidas coercitivas se halla sometida en nuestro sistema a límites constitucionales. El fundamento de la intervención del Estado debe ser el de garantizar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, así como proteger el interés nacional, aunque esto último pueda ser un elemento distorsionante dentro del art. 155. Por ello debe impedirse que las medidas que se adopten sean utilizadas con vocación de alterar las estructuras constitucionales. Sería un contrasentido que para defender la Constitución por un lado fuese objeto de ataque por otro. La polémica surgida en torno a si la adopción de medidas extraordinarias puede servir de justificación para suspender o transformar de modo sustancial la Constitución debe zanjarse con una respuesta negativa. No suponen un cheque en blanco en manos del Gobierno, aun autorizado por el Senado.

El art. 155 alude a medidas necesarias, y tal requisito hay que interpretarlo conforme a diversos principios jurídicos:

F. Moderne y P. Bon (Moderne, F. y Bon, P. (1981). Les Autonomies regionales dans la Constitution espagnole. Paris: Económica.‍1981: 155), en un trabajo publicado pocos años después de la aprobación de la Constitución de 1978, aludieron a que el contenido del art. 155 permitía una amplia variedad de medidas dirigidas a obligar a la correspondiente comunidad autónoma a que respetara la Constitución, la ley o el interés general afectados. Por ello, se otorgaban al Gobierno facultades de suspensión, anulación, reforma o sustitución sobre actos de la comunidad autónoma, dejando abierta la posibilidad de ejercer un control sobre los propios órganos autonómicos y llegando si fuese preciso a la disolución, quizá la expresión no es la adecuada, de lo que ellos denominaron órgano colegiado superior, para referirse al Gobierno.

Entre las medidas que cabe adoptar en un procedimiento de coerción o compulsión estatal, citaremos, en primer lugar, las de sustitución, caracterizadas por la actuación del Estado central en lugar de los órganos autonómicos que no han cumplido sus obligaciones, o no han respetado el tantas veces citado interés general. Estaríamos ante una ejecución sustitutiva, subsidiaria o forzosa. El Estado puede actuar directamente a través de sus órganos centrales o periféricos o mediante órganos de la comunidad o suspendiendo actos autonómicos.

A estos efectos se comprende el párrafo 2 del art. 155, la facultad de impartir instrucciones a las autoridades de las comunidades autónomas, como algo diferente a las medidas, es decir, que se las sitúa en una posición de subordinación jerárquica, que es lo opuesto a la autonomía. La sustitución afecta, generalmente, a los órganos ejecutivos, planteándose mayores dificultades cuando pretende extenderse a los órganos legislativos representantes del pueblo, de los ciudadanos de la comunidad autónoma.

En relación con la aplicación del derecho comunitario europeo, y teniendo en cuenta las experiencias italianas, nuestro Consejo de Estado recomendó introducir en el derecho español un mecanismo semejante de intervención preventiva y sustitutiva, «en aquellos casos en que el desplazamiento de la competencia normativa autonómica por la estatal se presente como la única forma de que España cumpla sus obligaciones frente a la Unión Europea» (Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español, 2008: 173-‍174).

En Italia, la reforma constitucional de octubre de 2001 reguló de forma injustificadamente amplia los poderes de sustitución del Gobierno respecto a las regiones cuando estas no respeten normas o tratados internacionales o comunitarios de la Unión Europea, por razones de seguridad pública, y para tutelar la unidad jurídica y económica.

Las opiniones están divididas en lo tocante a la disolución de órganos autonómicos. Podemos distinguir aquí entre varios supuestos:

García Torres, uno de los más relevantes estudiosos del art. 155, nos ha ofrecido, analizando la doctrina alemana interpretadora de la Bundeszwang del art. 37 LF, un catálogo de posibles medidas admisibles en contraste con otras inadmisibles para el ejercicio de la coerción federal o estatal. Entre las primeras se situarían, entre otras: las medidas de presión económicas y financieras y la negativa provisional a cumplir deberes federales respecto al Land, la ejecución sustitutoria, el nombramiento de comisarios y el ejercicio transitorio de poderes del Land mediante órganos federales...

Mientras que se considerarían rechazables: el empleo del ejército federal, aunque la utilización de fuerzas policiales se presentaría doctrinalmente como discutible, y la intervención en el Poder Judicial del Land, y, con mayor motivo, serán improcedentes la disolución o liquidación de este y la imposición de una nueva constitución, así como, y esto nos afectaría notablemente, la disolución del Parlamento o el cese del Gobierno del Land (García Torres, J. (2019a). El artículo 155 paso a paso. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 105-173). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍García Torres, 2019a: 140-‍141).

II. LA SINGULARIDAD DEL ATENTADO AL INTERÉS GENERAL DE ESPAÑA[Subir]

Dentro del contenido del art. 155 CE nos encontramos con el elemento en el que la frontera entre lo jurídico y lo político se halla más diluida, o, con otras palabras, ante una manifiesta irrupción de la política dentro del texto constitucional. Entiendo que, a diferencia de la constatación de un incumplimiento de obligaciones jurídicas, el pronunciarse sobre la determinación del interés general de España, o sobre su grave vulneración, supone una decisión sustancialmente política, otra cosa es su posible vinculación con parámetros jurídicos.

El interés de los Estados ha sido históricamente una categoría clave para la elaboración de las doctrinas sobre la razón de Estado según uno de sus más conocidos estudiosos: «La finalidad del interés es siempre el crecimiento o, al menos, el mantenimiento del Estado. Por ello, tiene que cambiar con el tiempo» (Meinecke, F. (1983). La idea de la Razón de Estado en la Edad Moderna. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.‍Meinecke, 1983: 170).

En 1635 Henri de Rohan publicó en París su célebre discurso sobre el interés de los príncipes y Estados, cuyas primeras líneas no me resisto a transcribir:

Me he detenido especialmente en el comentario de esta visión del interés de España en la época del absolutismo para subrayar que en la actualidad todas las categorías incluidas en el texto constitucional deben interpretarse desde la lógica constitucional, es decir, conforme a la Constitución entendida como unidad y sistema y no contra la Constitución o alguno de sus principios básicos. No participo de la opinión de Cruz Villalón, quien considera que nos encontraríamos ante una cláusula de plenos poderes que podría dar lugar a la dictadura constitucional (Cruz Villalón, P. (1981). La protección extraordinaria del Estado. En A. Predieri y E. García de Enterría (dirs.). La Constitución española de 1978. Estudio sistemático (pp. 689-717). Madrid: Civitas.‍1981: 713), pero sí creo que, a diferencia del primer supuesto, el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales, la alusión al interés general de España nos sitúa al menos en un escenario de control de la comunidad autónoma por parte del Estado relacionado con razones de oportunidad.

La Constitución incluye en diversos preceptos referencias a los conceptos de interés, interés público, interés nacional e interés general, además del interés general de España del art. 155 (González Hernández, E. (2013). El «interés general» y «el interés general de España». Entre la unidad y la autonomía. En VV. AA. Constitución y desarrollo político. Estudios en Homenaje al profesor J. de Esteban (pp. 1523-1553). Valencia: Tirant lo Blanch.‍González Hernández, 2013: 1523 y ss.). Bien como criterio para la distribución de competencias a favor del Estado (art. 149.1.20.ª y 24.ª, «puertos y obras públicas de interés general»), o de las comunidades autónomas («interés de la Comunidad Autónoma», en el art. 148.1.4.ª, 10.ª, 15.ª, y 16.ª), pero también para delimitar el ámbito de autonomía de municipios, provincias y comunidades autónomas (art. 137, «gestión de sus respectivos intereses»). Desde otra perspectiva, como señaló Vandelli (Vandelli, L. (1982). El ordenamiento español de las comunidades autónomas. Madrid: IEAL.‍1982: 281), para justificar intervenciones excepcionales del Estado, como leyes de armonización, «cuando así lo exija el interés general» (art. 150.3), o los supuestos del art. 144, «por motivos de interés nacional». En otros lugares de la Constitución se afirma que la «Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales» (art. 103), o se proclama con gran solemnidad falta de realismo y sin tener en cuenta las posteriores vinculaciones supranacionales a la Unión Europea que «[t]oda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general» (art. 128.1). No obstante, este artículo ya es en la actualidad objeto de significativos debates ante la expectativa de que pueda ofrecer cobertura a determinadas políticas de respuesta a la crisis económica y social generada por la pandemia.

Sin embargo, y volviendo al análisis de nuestro art. 155, ¿por qué este segundo supuesto del atentado grave al interés general de España, que parece reflejar una dicotomía entre el jurídico incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales y el bastante más político atentado grave al interés general de España?

¿Cuáles fueron las razones para apartarnos radicalmente del modelo que imitar, el art. 37 de la ley fundamental alemana, regulador de la coerción federal?

Esta sería, en opinión de García Torres, «la aparentemente más grave dificultad hermenéutica que el artículo 155 plantea» (García Torres, J. (1984). El artículo 155 de la Constitución y el principio constitucional de autonomía. En Organización territorial del Estado (Comunidades autónomas) (pp. 1189-1303). Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.‍1984: 1266). Por ello, una gran parte de la doctrina española ha procurado dar respuesta a la cuestión siguiente: ¿puede ser objeto de coerción estatal una comunidad autónoma que, cumpliendo sus obligaciones constitucionales y legales, considere el Gobierno de la nación, con la ratificación del Senado, que, aun así, ha atentado gravemente contra el interés general de España?

En principio, de la lectura del art. 155 se desprende que se trata de dos supuestos distintos separados gramaticalmente por la conjunción disyuntiva o, bastando la existencia constatada de cualquiera de ellos para poder poner en marcha el procedimiento de coerción. Ante esta afirmación se han producido diversas opiniones, entre las que citaría las siguientes.

Ahora bien, la Bundestreue es una obligación recíproca entre la Federación y los Estados miembros y entre estos entre sí para comportarse con lealtad y prestarse comprensión y apoyo. En nuestro modelo constitucional, dado que las comunidades autónomas, y no solo el Estado central, también son España, un ejercicio injustificado o abusivo de la coerción estatal supondría, asimismo, una infracción de deberes constitucionales y un grave atentado al interés general de España, con la consecuencia de que, al ser la coerción un mecanismo unidireccional y expresión de la hegemonía del Estado, a la comunidad o comunidades autónomas afectadas les quedaría el consuelo de acudir a la jurisdicción constitucional. En síntesis, se argumenta que ambos supuestos no serían alternativos sino equivalentes, o que el atentado al interés de España no es algo adicional al incumplimiento de obligaciones, sino un caso particularmente grave y, por ello, expresamente destacado de incumplimiento (García Torres, J. (1984). El artículo 155 de la Constitución y el principio constitucional de autonomía. En Organización territorial del Estado (Comunidades autónomas) (pp. 1189-1303). Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.‍García Torres, 1984: 1268). Bastantes años más tarde García Torres ha escrito que medidas tan decisivas como la destitución del presidente y la disolución del Parlamento catalán «pudieran justificarse como medidas protectoras del interés general de España si a éste segundo supuesto se le da una interpretación que permita un amplísimo margen de apreciación política, de manera que […] fuera menos justiciable que el de incumplimiento» (García Torres, J. (2019a). El artículo 155 paso a paso. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 105-173). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019a: 142; García Torres, J. (2019b). Las medidas necesarias. En VV. AA. La Constitución de los españoles. Estudios en homenaje a Juan José Solozábal (pp. 501-518). Madrid: CEPC.‍2019b: 515-‍518). No han faltado opiniones en el sentido de afirmar que el atentado contra el interés general de España «sería un incumplimiento y de los más graves de la indefectible obligación constitucional de garantizar la unidad e integridad de su soberanía política y territorial» (González Hernández, E. (2016). El artículo 155 CE y la LO 15/2015, de 17 de octubre, de reforma de la LOTC: ¿ineludible reciprocidad o círculo perverso? Teoría y Realidad Constitucional, 37, 529-557. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.37.2016.17015‍González Hernández, 2016: 539).

Si los supuestos son equiparables, ¿por qué incluir el segundo en el enunciado del artículo convirtiéndolo en algo innecesario y superfluo?, ¿se trata de una desafortunada redacción?, o, por el contrario, ¿es fruto de una decisión muy meditada e intencionada?

Si recordamos las palabras de Pérez Llorca, ponente por UCD, durante la tramitación del texto constitucional en el Congreso^‍‍[4], podemos pensar que se refería a la intervención en Cataluña en 1934. En cualquier caso considero que se ha querido configurar la coerción estatal en nuestro sistema constitucional como una reacción que pueda ir más allá del incumplimiento jurídico de unos deberes, incluyendo un cláusula que ofrece un espacio mayor de libertad y discrecionalidad al Gobierno ante supuestos en los que lo principal no es analizar problemas jurídicos, sino enfrentarse desde la óptica del Gobierno central a situaciones que reclaman una respuesta sustancialmente política dentro del marco de la Constitución, pero de la otra Constitución, de la parte ideada para los tiempos de emergencia, aunque la actuación del Gobierno y también del Senado esté sometida a controles políticos y jurisdiccionales a posteriori. En consideración a la inclusión de este supuesto distorsionador se llegó a calificar al 155 como «el artículo más explosivo de la Constitución […] y exponente expresivo y desafortunado, de esa concepción de la unidad del Estado latente en la formulación del artículo 2, como algo anterior, previo y por tanto, superior a la misma Constitución» (Cruz Villalón, P. (1981). La protección extraordinaria del Estado. En A. Predieri y E. García de Enterría (dirs.). La Constitución española de 1978. Estudio sistemático (pp. 689-717). Madrid: Civitas.‍Cruz Villalón, 1981: 687-‍689).

A mi parecer, nos encontraríamos ante un ejemplo de lo que podríamos denominar razones de Estado constitucionalizadas.

El Tribunal Constitucional ha establecido que el art. 155 diferencia entre los dos supuestos que incorpora: «[…] diferenciación que no debe entenderse como exclusión o contraposición entre ambos. El incumplimiento de concretos deberes constitucionales o legales puede deparar, en según qué casos, lo que también pueda llegar a considerarse un grave atentado al interés general» (STC 89/2019, FJ 4). Afirmando a continuación que el segundo supuesto será abordable desde parámetros jurídicos y no supondría una cláusula general para intervenir discrecionalmente en la autonomía con apreciaciones políticas o de mera oportunidad, sino que evidenciaría el menosprecio por parte de la comunidad autónoma afectada, tanto de la fuerza de obligar de la Constitución como de un principio de lealtad constitucional, concreción de un «deber general de fidelidad a la Constitución» (STC 217/2016, FJ 3).

III. LAS MEDIDAS CONTENIDAS EN LA PROPUESTA DEL GOBIERNO, APROBADA POR EL SENADO[Subir]

El art. 155 de la Constitución incorpora una cláusula general finalista al referirse a las medidas necesarias para el cumplimiento de las obligaciones o la protección del interés general. En tal sentido, en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 se proponía al Senado para su aprobación un variado conjunto de medidas clasificadas en cinco grandes apartados: las dirigidas al presidente, vicepresidente y Consejo de Gobierno de la Generalitat (A), las dirigidas a la Administración de la Generalitat (B), sobre determinados ámbitos de actividad administrativa (C), al Parlamento (D), y, finalmente, otras de carácter transversal (E).

Es de sobra conocido que dichas medidas fueron aprobadas por el Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, introduciendo modificaciones bastante significativas.

Respecto al primer grupo, lo más relevante es que incluye nada menos que el cese del presidente y del Gobierno catalanes, y la sustitución en sus funciones por el Gobierno de la nación (conforme al texto modificado por el Senado) o los órganos creados o designados por el Gobierno, correspondiendo al presidente del Gobierno español la disolución anticipada del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones autonómicas, competencia que debería en su caso ejercitarse en un plazo de seis meses y que lo fue mediante el Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, fijándose las elecciones para el 21 de diciembre de 2017.

En relación con la Administración de la Generalitat, categoría que englobaría también a «organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma así como al sector público empresarial», lo más destacable sería la fijación de directrices por parte de los órganos de sustitución, incluyendo la adopción de disposiciones, instrucciones, órdenes…, y el nombramiento o cese de cualquier autoridad, cargo público y personal de la Administración de la Generalitat.

Especial mención merecen las medidas aplicables a determinados ámbitos de la actividad administrativa, como la seguridad y el orden públicos, en el sentido de controlar a los miembros de la policía de la Generalitat de Catalunya —Mossos d’Esquadra— y permitir el despliegue de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado con la posibilidad de sustituir a los Mossos.

En el ámbito económico, financiero, tributario y presupuestario se pretendía garantizar la prestación de los servicios públicos esenciales, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, y controlar, asimismo, que ni los fondos transferidos por el Estado a la comunidad autónoma ni los ingresos recaudados por esta se destinasen a actividades o fines relacionados con el proceso secesionista.

Un mes antes de la aprobación del acuerdo se habían utilizado las medidas coercitivas previstas en la LO 2/2012, mediante un desarrollo reglamentario con la Orden HFP/878/2017, de 15 de septiembre, para justificar una verdadera intervención de las cuentas económicas de la Generalitat catalana a través de un mecanismo de sustitución que, a mi parecer, se apartaba de lo dispuesto en el art. 26 de la mencionada Ley Orgánica 2/2012, y que, por ello, sería ilegal, si bien podría estar justificado con la cobertura de la aplicación del art. 155, pero no sin él o antes de que entrase en vigor.

La sentencia del Tribunal Supremo 1528/2018, de 23 de octubre, se manifestó en un sentido contrario entendiendo que no era necesario seguir el procedimiento del art. 155 y que se pueden adoptar medidas de intervención económica como las aprobadas por el acuerdo impugnado.

El acuerdo alude, asimismo, a que los órganos o autoridades creados por el Gobierno ejerzan por sustitución las funciones de la Generalitat en materia de telecomunicaciones, servicios digitales y tecnología de la información. Es muy relevante que el párrafo incluido en el acuerdo sobre el servicio público autonómico de comunicación audiovisual (TV3…), en el que se mencionaba la garantía de una información veraz, objetiva y respetuosa con el equilibrio territorial y el conocimiento y respeto de los valores y principios contenidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, fuese eliminado por el Senado de la redacción definitiva.

Las medidas dirigidas al Parlamento suponían una auténtica intervención y control de este, aunque la decisión inmediata del presidente del Gobierno de disolverlo y convocar nuevas elecciones significó un rotundo cambio de estrategia. Por otro lado, el Senado eliminó del texto finalmente por él aprobado, y por considerarlos contrarios a la Constitución, dos párrafos que encomendaban a una autoridad designada por el Gobierno el control y supervisión de importantes actuaciones parlamentarias.

No obstante, continúa en el acuerdo la prohibición, mientras las medidas se mantengan vigentes, de proponer candidato a la Presidencia de la Generalitat y de celebrar debate y votación de investidura. Asimismo, se impide el control parlamentario de la actuación de las autoridades encargadas de ejecutar las medidas aprobadas por el Senado, si bien se establece que el control de estas corresponderá exclusivamente al órgano que designe a tal efecto el Senado. En el Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 se incluyó un nuevo apartado (g), en el que, respetando las competencias de control de la acción del Gobierno que la Constitución encomienda al Congreso de los Diputados, se afirma lo siguiente: «Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 66.2 de la Constitución, las facultades de seguimiento y control de las medidas contenidas en el acuerdo se atribuyen a la Comisión conjunta de las Comisiones General de Comunidades Autónomas y Constitucional».

Finalmente, el Acuerdo del Consejo de Ministros incluía una serie de medidas a las que se calificaba de carácter transversal, con referencias a cuestiones como la normativa aplicable y la revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución, la invalidez e ineficacia de actuaciones autonómicas que contravinieran las medidas aprobadas en el Acuerdo, la publicación en boletines oficiales, las modificaciones de las estructuras y organismos de la Generalitat de Cataluña, la potestad disciplinaria… Sí me parece importante indicar que las medidas contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros se mantendrían vigentes hasta la toma de posesión de un nuevo Gobierno de la Generalitat resultante de la celebración de las correspondientes elecciones, lo que no sucedió hasta el 2 de junio de 2018, y que el Gobierno podría anticipar el cese de tales medidas dando cuenta al Senado o plantear ante el Senado modificaciones o actualizaciones de las medidas inicialmente autorizadas (E.9) (Gómez Orfanel, G. (2018). Artículo 155. En M. Rodríguez-Piñero y M. E. Casas (dirs.). Comentarios a la Constitución española, vol. II (pp. 1636-1650). Madrid: Fundación Wolters-Kluwer.‍Gómez Orfanel, 2018: 1644-‍1646).

En el Acuerdo del Pleno del Senado se añadía, además, que el Gobierno «llevará a cabo una utilización proporcionada y responsable de las medidas aprobadas por el Senado, modulando su aplicación si se produjeran cambios en la situación u otras circunstancias que así lo aconsejen» (E.9.).

En una reciente e interesante monografía (Nieto Jiménez, J. C. (2020). Gobierno, Senado y Tribunal Constitucional ante la coerción estatal. El procedimiento del artículo 155 de la Constitución española. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍Nieto Jiménez, 2020: 140-‍144 y 240) se han clasificado las medidas conforme a criterios procedimentales y modo de aplicabilidad por el Gobierno en tres apartados. En el primero se situarían las que respetan la estructura del procedimiento Gobierno-Senado-Gobierno, en el segundo, las que se implementan automáticamente cuando el Gobierno ha adoptado alguna de las del primer grupo, y, finalmente, aquellas que no dependen de actos de adopción gubernamentales, es decir, que serían autoaplicativas, implementándose de hecho por la aprobación del Acuerdo del Senado, y entre ellas se encontrarían las dirigidas al Parlamento catalán (D.1, D.2 y D.3). A partir de la publicación del acuerdo en el BOE estas medidas entrarían automáticamente en vigor, mientras que las de los dos primeros grupos lo harían desde el momento en el que el Gobierno, habilitado por el Senado, decidiera «adoptarlas». Estas consideraciones del mencionado autor estarían al servicio de la posición, discutible sin duda, que mantiene respecto a que «hasta el último momento se deja en manos del Gobierno la decisión de no desplegar la coerción en sentido estricto, de no ejecutar las medidas aprobadas por el Senado, en fin, de agotar las posibilidades que la negociación y el diálogo puedan ofrecer hasta el final» (143). Por otra parte, no olvidemos que, con independencia del control parlamentario que continúe ejerciendo el Congreso de los Diputados, el Senado, y más en concreto la Comisión Conjunta, dispone de facultades de control de las medidas.

García Torres (García Torres, J. (2019a). El artículo 155 paso a paso. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 105-173). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019a: 130 y 163), de una manera menos radical, se ha pronunciado sobre las posibilidades de desistimiento de la vía coercitiva por parte del Gobierno a lo largo del procedimiento que se inicia con el requerimiento y finaliza con la aprobación del Senado, si bien afirma que debe reconocerse al Gobierno «la potestad de poner fin a la situación coercitiva excepcional cuando lo crea políticamente justificado».

La aplicación del art. 155 a Cataluña se realizó con un Senado que aprobó por una gran mayoría, expresión de un amplio apoyo político, las medidas propuestas por el Gobierno, aunque incluyendo algunas modificaciones. Parece lógico pensar en la conveniencia de unas voluntades convergentes entre ambos órganos constitucionales para activar el art. 155. Puede darse el caso de un Gobierno con suficiente apoyo parlamentario en el Congreso y que carezca de mayoría en el Senado o que incluso se encuentre frente a una mayoría absoluta opuesta en dicha Cámara. En tal supuesto sería difícilmente asumible que ese Senado modificase sustancialmente la propuesta del Gobierno y que este resultase obligado a ejecutar tales medidas sin que pudiese desistir de la ejecución de las medidas aprobadas o supeditando el cese de estas a la explícita aprobación del Senado.

Las medidas propuestas en su momento por el Gobierno y aprobadas por el Senado supusieron una consideración multidireccional y sistemática del art. 155 que sería avalada posteriormente por el Tribunal Constitucional. El Acuerdo del Consejo de Ministros puede ser calificado de duro, aunque fuese dulcificado luego por el Senado. Intentaba dar una respuesta a un gran desafío, a un incumplimiento global de obligaciones jurídicas, a un ataque a la Constitución encarnado en una declaración unilateral de independencia y, especialmente, al hecho de que la Ley 20/2017 del Parlamento de Cataluña, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, pretendía asumir la totalidad de unas nuevas competencias estatales (Gómez Orfanel, G. (2018). Artículo 155. En M. Rodríguez-Piñero y M. E. Casas (dirs.). Comentarios a la Constitución española, vol. II (pp. 1636-1650). Madrid: Fundación Wolters-Kluwer.‍Gómez Orfanel, 2018: 1644).

IV. LA EJECUCIÓN DE LAS MEDIDAS[Subir]

La ejecución de las medidas se llevó a cabo mediante diversas normas emanadas del Gobierno y adoptadas algunas el mismo día en que se publicó el Acuerdo del Pleno del Senado aprobando las medidas requeridas por el Gobierno. Los reales decretos 942/2017 y 943/2017, de 27 de octubre, dispusieron los ceses del presidente de la Generalitat de Cataluña, del vicepresidente y de los consejeros, que serían sustituidos en todas sus funciones por el Gobierno del Estado o los órganos creados por este, y en tal sentido hay que considerar como muy relevante el RD 944/2017, de 27 de octubre, en el que se designa al presidente, vicepresidenta, Consejo de Ministros y ministros del Estado como órganos habilitados para la efectiva aplicación de las medidas, incorporando un anexo donde se especifican las competencias y funciones que se atribuyen a los diversos ministerios en sustitución de las competencias que ejercían las estructuras catalanas, y, además, con la facultad de impartir instrucciones con carácter jerárquico y de dirección a órganos administrativos y empleados públicos. Recordemos que el Senado había modificado el Acuerdo del Consejo de Ministros, que no incluía al propio Gobierno de la nación como órgano de sustitución de competencias de la Generalitat (grupo A de medidas, párrafo tercero).

Toda la Administración de la Generalitat quedaba sometida al control del Estado. Por otro lado, el RD 943/2017 incluía el cese de todo el personal eventual adscrito a los miembros del Gobierno catalán: en torno a unas 140 personas, una proporción importante en relación con los alrededor de 250 cesados durante la aplicación del art. 155.

Además de la destitución del Gobierno catalán, el Acuerdo del Senado otorgaba al presidente del Gobierno del Estado las facultades del presidente de la Generalitat para disolver anticipadamente el Parlamento y convocar elecciones autonómicas en un plazo máximo de seis meses.

El RD 945/2017, de 27 de octubre, suprimía diversos órganos de la Generalitat de gran importancia para el proceso de independencia de Cataluña, como las oficinas del presidente y vicepresidente, el Consejo Asesor para la Transición Nacional (posteriormente Instituto de Estudios de Autogobierno), la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, el Patronato Cataluña Mon-Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (DIPLOCAT), y las delegaciones del Gobierno de la Generalitat en doce países (Francia, el Reino Unido, Alemania, Italia, Estados Unidos…) y ante organizaciones internacionales con sede en Ginebra, París, Viena y Estrasburgo. Asimismo, se cesaba a diversos cargos públicos, como el delegado del Gobierno en Madrid, el representante permanente ante la Unión Europea y el director general de la policía catalana.

Otro real decreto, el 954/2017, de 31 de octubre, disponía la supresión de instituciones y cese de sus titulares (Secretaría y Comisión Interdepartamental para el desarrollo del Autogobierno, Oficina para la mejora de las instituciones del Autogobierno). Incluyendo, además, una lista de nueve altos cargos (entre los que figuraba el catedrático y exvicepresidente del Tribunal Constitucional, Carles Viver Pi-Sunyer en cuanto que director del Instituto de Estudios del Autogobierno), a quienes se cesaba junto con todo el personal eventual adscrito.

Especial trascendencia tendría la OM INT/1038/2017, de 28 de octubre, de cese de Josep Lluís Trapero en la plaza de mayor de la Escala Superior de Mossos d’Esquadra, siendo nombrado para tal puesto Ferrán López, que ocupaba el segundo lugar en la cúpula de dicho cuerpo.

A título de ejemplo, señalo algunos de los nuevos nombramientos realizados por el Gobierno:

El Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, declaró la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones para el 21 de diciembre de 2017. En realidad, el enunciado de tal disposición se refería primero a la convocatoria y luego a la disolución, lo que no parece desde luego muy correcto. La disolución se efectuaba a propuesta del presidente del Gobierno sustituyendo al de la Generalitat, previa deliberación del Consejo de Ministros y en virtud de lo dispuesto en los arts. 65 y 75 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El Real Decreto 953/2017, de 31 de octubre, reguló diversos elementos del proceso electoral y de las subvenciones y el control de la contabilidad electoral.

Disuelto el Parlamento, su Diputación Permanente pasó a ejercer las funciones encomendadas por el Estatuto de Cataluña, las leyes y el propio Reglamento del Parlamento, y la Mesa de la Diputación Permanente, las funciones de la Mesa del Parlamento, declarando caducados todos los trámites pendientes de examen y resolución correspondientes a la legislatura disuelta, salvo aquellos cuya continuidad se establecía por leyes específicas y los que debía conocer la Diputación Permanente y que figuraban en los correspondientes anexos del Acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente de 15 de noviembre de 2017. Respecto a las iniciativas legislativas, quedaron decaídas 46, correspondiendo 9 a proyectos de ley y 36, a proposiciones de ley.

V. EL GRAN DEBATE: LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DEL CESE DEL GOBIERNO Y DE LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO[Subir]

En síntesis, las posiciones se han agrupado en torno a si las «medidas necesarias» recogidas en el 155.1 tienen que limitarse a «dar instrucciones» o si, por el contrario, el artículo debe interpretarse como una cláusula de apoderamiento general, incluso de plenos poderes, y dotada de una amplia discrecionalidad, aunque sometida a ciertos límites que no impedirían la posibilidad de cesar Gobiernos, disolver Parlamentos y convocar elecciones. Es decir, un enfoque minimalista de la coerción estatal frente a otro que permitiría desplazar e inaplicar normas estatales, autonómicas, e incluso constitucionales.

Al primero se acogen los sectores independentistas y partidarios de la autodeterminación, mientras que, al segundo, el Gobierno y los grupos políticos que le apoyaron en octubre de 2017, y gran parte de la doctrina constitucionalista.

En el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Parlamento catalán o, siendo precisos, por su Diputación Permanente, se afirmaba textualmente:

Dicho recurso aparece firmado por Joan Ridao Martín, quien, a su vez, es autor de un texto que coincide notablemente con el contenido de aquel (Ridao Martín, J. (2018). La aplicación del artículo 155 de la Constitución a Cataluña. Un examen de su dudosa constitucionalidad. Revista Vasca de Administración Pública, 111, 169-203.‍2018: 189-‍193). En esta línea podemos situar también a Albertí (Albertí Rovira, E. (2018). Cuestiones constitucionales en torno a la aplicación del artículo 155 en el conflicto de Cataluña. Revista d’estudis autonómics i federals, 27,1-23. Disponible en: https://doi.org/10.22201/iij.24484881e.2017.36.10869‍2018: 16-‍19) y a Vintró (Vintró Castells, J. (2019). El artículo 155 de la Constitución: marco jurídico y algunas reflexiones sobre su aplicación a Cataluña. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 53-104). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019: 96-‍100), entre otros. Gran parte de sus argumentos quedarían reflejados en los recursos planteados ante el Tribunal Constitucional y especialmente en el del Parlamento catalán, aunque muchas de sus alegaciones coincidían con el presentado por los diputados del grupo Unidos Podemos. En lo tocante a las medidas aprobadas en aplicación del 155 y que afectaban al cese del Gobierno y disolución parlamentaria, se argumentaba que vulneraban contenidos constitucionales o del bloque de la constitucionalidad, como el principio de autonomía (art. 2 CE), el gobierno parlamentario de las comunidades autónomas (art. 152 CE), la naturaleza y función constitucional del estatuto de autonomía (art. 147 CE) y también derechos fundamentales, sobre todo del art. 23.2, en lo referente a la vulneración del ius in officium de los cargos públicos, y del 24 CE, en cuanto a la vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley al producirse la pérdida del aforamiento. En relación con el Estatuto de Cataluña se consideraban atacados, entre otros, los arts. 67 y 68, referidos al presidente de la Generalitat y al Gobierno, 55, funciones del Parlamento, 58, autonomía parlamentaria, 70, fuero procesal, 74, responsabilidad política del Gobierno…

Asimismo, se argumentó (p. 60 del recurso) que la medida del cese de los miembros del Gobierno no era proporcional y se configuraba como una sanción. Recordemos que en el Acuerdo del Gobierno aprobado por el Senado se afirmaba, por el contrario, que las medidas adoptadas «son las absolutamente necesarias y proporcionadas al fin que se adoptan y tendrán la duración temporal que se entiende necesaria para reponer el marco constitucional y estatutario vulnerado […] puesto que de ningún modo tienen por objetivo suspender la autonomía de Cataluña, sino precisamente salvaguardar y restaurar la aplicación de su Estatuto de Autonomía como parte del orden constitucional». Más adelante se justificaba que las medidas tenían como destinatarios al Gobierno y Parlamento de Cataluña, ya que «han sido ambas instituciones las que a lo largo de este tiempo han incumplido el orden constitucional de manera reiterada y progresiva, haciendo caso omiso a los distintos pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional» (D. Objetivo y necesidad de las medidas del artículo 155).

En opinión de Vintró (Vintró Castells, J. (2019). El artículo 155 de la Constitución: marco jurídico y algunas reflexiones sobre su aplicación a Cataluña. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 53-104). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019: 81-‍83), un importante sector de la doctrina española consideraba en principio que las medidas aplicables conforme al 155 venían a coincidir con las de la doctrina alemana interpretadora del contenido del art. 37 LF, es decir, la ejecución sustitutoria y la presión financiera, entre otras, citando como ejemplo a Vírgala (Vírgala Foruria, E. (2005). La coacción estatal del artículo 155 de la Constitución. Revista Española de Derecho Constitucional, 73, 55-110.‍2005: 100-‍101), Satrústegui (Satrústegui Gil-Delgado, M. (2017). Un instrumento para la defensa del Estado: el artículo 155 de la Constitución. En VV. AA. Retos del Estado y la Administración en el siglo xx: Libro homenaje a Tomás de la Quadra Salcedo (pp. 1859-1893) Valencia: Tirant lo Blanch.‍2017: 1886-‍1888), De la Quadra-Salcedo (De la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, T. (2018). Reflexiones sobre el artículo 155 de la Constitución y la protección del interés general de España. Revista Española de Derecho Administrativo, 191, 25-76. ‍2018: 41-‍44) y Álvarez Álvarez (Álvarez Álvarez, L. (2018). El poder de coerción del art. 155 CE como función del Estado total. Algunas consideraciones sobre su aplicación al desafío secesionista de Cataluña. En R. Punset y L. Álvarez (coords.). Cuatro décadas de una Constitución normativa (1978-2018). Estudios sobre el desarrollo de la Constitución española (pp. 583-609). Cizur Menor: Civitas.‍2018: 603-‍605). Pero hay que tener en cuenta que en Alemania, a diferencia que en España, no se contempla el grave atentado al interés general como presupuesto para aplicar la coerción federal. Significativamente incluye, por otro lado, a Cruz Villalón (Cruz Villalón, P. (1984). Coerción estatal. En J. J. González Encinar (ed.). Diccionario del sistema político español (pp. 56-62). Madrid: Akal.‍1984: 60) y, sobre todo, a De la Quadra-Salcedo (De la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, T. (2018). Reflexiones sobre el artículo 155 de la Constitución y la protección del interés general de España. Revista Española de Derecho Administrativo, 191, 25-76. ‍2018: 46) como favorables al empleo de cualquier medida coercitiva que no suponga derogar el Estatuto o suspender indefinidamente la autonomía, por lo que, en consecuencia, sería legítimo cesar a un Gobierno o disolver un Parlamento. Recientemente, tal opción ha sido apoyada expresamente con otro tipo de argumentos por García Roca (García Roca, J. (2019a). Diez tesis sobre la intervención extraordinaria del Estado en las comunidades autónomas (artículo 155 CE) tras su aplicación en Cataluña. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 173-239). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019a: 225-‍230) y también por Freixes Sanjuán, quien añadía su crítica a que las medidas aprobadas «no habían incidido en absoluto en los dos grandes ejes del secesionismo: la educación y la comunicación» (Freixes Sanjuán, T. (2019). El artículo 155 de la Constitución: marco jurídico y algunas reflexiones sobre su aplicación a Cataluña. En Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional. El artículo 155 de la Constitución (pp. 13-51). Madrid: Tribunal Constitucional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍2019: 36).

No es este el lugar adecuado para realizar un comentario sistemático de las trascendentales y complejas sentencias 89/2019 y 90/2019, pero parece oportuno incluir algunas consideraciones que el propio órgano jurisdiccional consideró como fundamentales.

El Tribunal Constitucional estima necesarias las medidas adoptadas, y, en tal sentido, por lo que respecta al cese «del Presidente de la Generalitat, del Vicepresidente y de los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno», se considera que tal medida está justificada dada la voluntad de la Presidencia y del Gobierno de la Generalitat «de situarse al margen de la Constitución, del propio Estatuto de Autonomía y del ordenamiento en su conjunto, a fin de constituir, a lo largo de un proceso al margen de cualquier norma y con menosprecio de toda lealtad constitucional, un estado independiente en forma de república» (STC 89/2019, FJ 12).

En cuanto a la disolución del Parlamento acordada por el presidente del Gobierno en aplicación de lo decidido por el Senado, el Pleno recuerda que «si un parlamento autonómico llevase a cabo actuaciones que incumpliesen obligaciones constitucionales o legales o atentasen gravemente al interés general de España, la concreción de lo necesario para retornar al cumplimiento constitucional o restablecer el interés general puede también referirse a la asamblea legislativa». Y, en el caso concreto el Tribunal, citando sentencias y autos dictados en relación con actos y decisiones de la Cámara autonómica, constata que «el Parlamento de Cataluña no ha resultado en absoluto ajeno a los hechos que han desencadenado la aplicación del procedimiento del art. 155» (STC 89/2019, FJ 13) —véase como ejemplo de síntesis del contenido de las sentencias la Nota Informativa 89/2019 del Tribunal Constitucional—.

VI. ALGUNAS REFERENCIAS SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS[Subir]

VII. LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LAS MEDIDAS APROBADAS Y SU EJECUCIÓN[Subir]

El Tribunal Constitucional ha avalado claramente dichas medidas y no ha considerado que haya motivos de inconstitucionalidad salvo en lo referente a determinados supuestos de publicación en boletines oficiales (párrafo segundo del apartado E.3). Por otro lado, limita el objeto de su examen al contenido impugnado del Acuerdo del Pleno del Senado del 27 de octubre de 2017, al que se considera dotado de fuerza de ley, desestimando la pretensión de los recurrentes de incluir también «todas las disposiciones que se han dictado sin solución de continuidad en desarrollo o como complemento o adición de las medidas aprobadas por el referido Acuerdo» (STC 90/2019, FJ 1).

La técnica jurídica empleada para legitimar las medidas adoptadas y rechazar las correspondientes alegaciones de los recurrentes sería la de considerar el art. 155 no como un fin sino como un instrumento para restaurar el orden constitucional en determinados supuestos y a través de un procedimiento previsto y que ofrecería cobertura suficiente para «excepcionar el ordenamiento jurídico» (STC 89/2019, FJ 14), y, más en concreto, posibilitar con límites «la constricción de la autonomía […] y la inaplicación excepcional de normas estatutarias y legales y su desplazamiento temporal por las reglas mediante las que la Cámara, a propuesta del Gobierno, determine las medidas concretas a adoptar por el ejecutivo» (STC 89/2019, FJ 2), que no actuaría estrictamente como tal (art. 97 CE) ni con títulos competenciales sino como «órgano constitucional garante de la integridad de la norma suprema del ordenamiento y del orden territorial que de ella deriva» (STC 90/2019, FJ 6). Es decir, como un auténtico defensor de la Constitución, pues hay que tener en cuenta, además, la «posición prevalente del Gobierno en orden a la salvaguarda del sistema constitucional» (STC 215/2016, FJ 11).

Al interpretar lo que deban considerarse medidas necesarias, y ello en mi opinión puede sorprender, el Tribunal Constitucional establece que no tienen que ser medidas proporcionadas en el sentido de «menos gravosas» y «graduales», argumentando que el principio de proporcionalidad resulta aplicable en el ámbito de los derechos fundamentales pero que no tiene un carácter autónomo como criterio de constitucionalidad. El eje Gobierno-Senado dispondría de un amplio margen de discrecionalidad y apreciación sobre la necesidad de tales medidas, aunque sometido al control jurídico del Tribunal que juzgaría «no la medida en sí, sino el juicio que han realizado otros órganos constitucionales, el Gobierno y el Senado acerca de la adecuación de la medida a las circunstancias que han desencadenado la aplicación del art.155 CE» (STC 89/2019, FJ 11).

Comentando las sentencias, García Roca (García Roca, J. (2019b). «Il tempo moderato» de la intervención coactiva del Estado (artículo 155 CE) en Cataluña: un comentario a las SSTC 89 y 90/2019 en particular, proporcionalidad y test de necesidad o razonabilidad de los medios. Teoría y Realidad Constitucional, 44, 503-524. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.44.2019.26026‍2019b: 515-‍518) ha destacado críticamente este desplazamiento del principio de proporcionalidad por un criterio de razonabilidad al que califica de impreciso, indeterminado, con menos garantías y más laxo, mientras que el de proporcionalidad está vinculado con conceptos fundamentales como el Estado de derecho y la democracia constitucional, y supone un criterio habitual y generalizado de interpretación constitucional que sigue siendo aplicado por los tribunales más relevantes y no solo en el ámbito de los derechos fundamentales, y que sería incluso consustancial a la idea del derecho. Sí estaría de acuerdo con el carácter externo del control en el sentido de no sustituir el juicio político sobre la necesidad y adecuación finalista de las medidas que correspondería al Gobierno y al Senado. Lo que estaría encomendado al Tribunal Constitucional sería evitar que se traspasaran los límites jurídicos fundamentales, impedir los excesos.

Una vez explicada su posición, el Tribunal Constitucional abre el camino en la STC 89/2019 para analizar las medidas en concreto en los fundamentos jurídicos siguientes, referidos al cese y sustitución del Gobierno catalán (12), a la disolución del Parlamento autonómico (13), a la Administración de la Generalitat (14), e incluso a la policía de la Generalitat (15).

No me parece tan «temperada» la visión ofrecida por García Roca en su comentario de las sentencias 89 y 90/2019. El Tribunal Constitucional ha avalado un temible y multidireccional 155 CE a pesar de los límites trazados y la necesidad de responder al desafío lanzado por el soberanismo catalán. Excepcionar el ordenamiento jurídico inaplicando, temporalmente eso sí, normas estatales y autonómicas, y opino que también afectando a preceptos constitucionales. Ello ha estado compensado por una previsible corta duración, que se ha extendido, no obstante, desde el 27 de octubre de 2017 al 2 de junio de 2018. El 155 en aplicación ha despertado, en parte, una nueva Constitución. Si el famoso y curioso jurista persa recordado por Pedro Cruz Villalón (Cruz Villalón, P. (1999). La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.‍1999) nos hubiese visitado en ese período para conocer nuestra Constitución, bloque de constitucionalidad y resto del ordenamiento jurídico, poco provecho habría obtenido sin la lectura y estudio profundo de unos textos tan complejos y trascendentales como el del del Pleno del Senado de 27 de octubre, que incluía la aprobación y también modificación de las medidas propuestas por el Gobierno en su Acuerdo del 21 de octubre de 2017, de abundantes y variadas opiniones doctrinales y de las dos sentencias mencionadas del Tribunal Constitucional.