POLÍTICAS DE MEDIOS Y CLIENTELISMO: BENEFICIARIOS DE LAS CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD INSTITUCIONAL DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA (2007-‍2018)

1. Concepto de publicidad institucional[Subir]

Según la Ley 18/2000, «se entiende por publicidad institucional la publicidad que llevan a cabo las instituciones públicas para promover y defender los valores y conductas que permitan consolidar la democracia, el bienestar social, la salud o la prevención y la seguridad» (art. 3.1). La misma norma establece que «la publicidad institucional proviene de la Administración y, por lo tanto, está inherentemente al servicio de todos los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña» (art. 3.3.). A la vez, debe respetar una serie de principios como el carácter no partidista —no se ha de confundir con la propaganda política—, ha de ser claramente identificable, acorde con la legalidad y el orden constitucional, veraz, no puede incurrir en competencia desleal con la publicidad privada y no puede difundirse en periodo electoral (arts. 4 y 8). La Ley 22/2005 —centrada en el sector audiovisual— incide en estos rasgos y precisa que la publicidad institucional «solo puede tener como objeto la información sobre los servicios públicos» (art. 109.2).

2. Criterios de planificación [Subir]

Por lo que respecta a los criterios de planificación de las campañas, las referida Ley 18/2000 establece que «la inserción de la publicidad institucional debe realizarse de acuerdo con criterios de implantación social y difusión del correspondiente medio informativo, con consideración especial por los medios de comunicación locales y comarcales». Y añade que «cuando la tipología del anuncio a difundir implique como destinatario a un sector de la población específico, es preciso aplicar los criterios de difusión más adecuados a su distribución, con su correspondiente justificación» (art. 4).

3. Mecanismos de control[Subir]

En cuanto a los mecanismos de control, esta misma ley hace referencia a la ya mencionada Comisión Asesora sobre la Publicidad Institucional (CAPI) —integrada por representantes de la Administración de la Generalitat, de las entidades locales y de los ámbitos académico y profesional—, que tiene como función «garantizar que la publicidad institucional sirva con objetividad a los intereses generales […] con plena sujeción a los criterios de eficiencia y economía». A tal fin, la CAPI «debe velar para que las empresas a las cuales se encargue la ejecución de campañas de publicidad institucional realicen un seguimiento de los resultados y presenten un análisis del impacto de la campaña» (art. 6). Según nos ha confirmado Gamisans, estos análisis no comenzaron a realizarse hasta 2019.

El Decreto 242/2007 regula con más detalle la composición y funciones de la CAPI, destacando entre estas últimas (art. 2.1) la de informar preceptivamente sobre las campañas de publicidad institucional (no prevista en la ley de 2000). De la lectura detallada de las memorias se deduce, sin embargo, que la actividad de esta Comisión ha ido reduciéndose con los años^‍‍[3]. Además, cuenta con más miembros propuestos por el Gobierno (8) que por las entidades locales y los sectores académico y profesional (7). Esto explicaría la difusión de algunas campañas muy cuestionadas como «Preparados para hacer una Cataluña mejor», que fue ampliamente contestada por su contenido propagandístico (Crónica Global (2015). SCC exige retirar la campaña institucional independentista de la Generalitat. Crónica Global, 28-5-2015. Disponible en: https://bit.ly/3iu8OvM‍Crónica Global, 2015).

Paralelamente, la Ley 22/2005 otorga al Consejo del Audiovisual de Cataluña (CAC) la competencia de supervisión de los contenidos de las campañas de publicidad institucional difundidas a través de medios audiovisuales para que se adecúen a las previsiones legales: han de versar sobre servicios públicos y alejarse por completo de funciones propagandísticas (art. 109.3). No obstante, sobre esta materia solo se conocen dos acuerdos del CAC, relativos a la emisión de la campaña de publicidad institucional del 1-O. Se trata de los acuerdos 89/2017 y 90/2017 por los que se determina, gracias al voto de calidad del presidente, desatender la petición de tres de los seis consejeros del regulador para que se requiera a la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales (CCMA) el cese de la referida campaña al existir una notificación en este sentido del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a la presidenta de la CCMA, así como a las direcciones de TV3 y Catalunya Ràdio^‍‍[4].

4. Garantías de transparencia[Subir]

Finalmente, en materia de transparencia cabe señalar dos previsiones normativas. Por un lado, la Ley 18/2000 apunta que «la Comisión Asesora sobre la Publicidad Institucional debe informar y asesorar a las administraciones de Cataluña en las consultas que le formulen relacionadas con la publicidad institucional y, en este sentido, debe emitir informe en relación con los aspectos de la presente ley sobre las campañas institucionales de alcance general» (art. 6.2). Estos informes (memorias) son públicos desde 2007^‍‍[5]. En ellos se recogen datos sobre las campañas informadas por la CAPI, agencias homologadas, concursos adjudicados para la contratación de la creatividad y producción de campañas, calendario de las campañas y cifras de inversión en publicidad institucional por departamentos del Gobierno y también por sectores (prensa de papel, televisión, radio, internet y exterior). A partir de 2016 se detalla la inversión por medios.

Por otro lado, la Ley 19/2014 apunta que en aplicación del principio de transparencia la Administración catalana debe hacer público «el coste de las campañas de publicidad institucional, desglosando los distintos conceptos de la campaña y el importe contratado a cada medio de comunicación» (art. 11.1.f). Esto, como acabamos de indicar, es así desde el ejercicio 2016 y es consecuencia de la Resolución 517/XI del Parlamento de Cataluña, que insta al cumplimiento del mencionado artículo y fue adoptada por unanimidad por la Comisión de Acción Exterior y Cooperación, Relaciones Institucionales y Transparencia el 2 de marzo de 2017, a instancia del Grupo Parlamentario Popular^‍‍[6]. Fue este mismo grupo el que en su momento introdujo una enmienda que dio lugar a la incorporación de la mencionada letra «f» en el artículo 11.1^‍‍[7] de la Ley 19/2014, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, de Cataluña.

1. Prensa de papel[Subir]

Dada la amplitud del periodo analizado y la gran cantidad de datos recopilados, recogemos en la tabla 2 (y en las de los epígrafes siguientes) las cifras correspondientes al primer y último año considerados (2007, 2018), así como las relativas a dos años intermedios (2012 y 2015). Asimismo, sistematizamos las cifras globales (2007-‍2018) y también las correspondientes a la etapa de auge del movimiento independentista (2012-‍2018), que arranca con la gran manifestación de septiembre de 2012 que llevó a Artur Mas a adelantar las elecciones autonómicas para pasar de tener al PPC como principal apoyo de gobierno a tener a ERC.

En concreto, la tabla recoge las cifras de ingresos por publicidad institucional de la Generalitat y la media de ejemplares vendidos de doce cabeceras. Se trata de los cuatro grandes diarios nacionales (El País, El Mundo, ABC y La Razón), las cuatro grandes cabeceras de alcance catalán (La Vanguardia, El Periódico, El Punt Avui y Ara) y las cuatro principales de ámbito comarcal (Segre, Diari de Tarragona, Regió 7 y Diari de Girona). Se ordenan en función del mayor a menor volumen de ingresos total (sexta columna).

Del análisis de toda la información disponible, sintetizada en esta tabla, se puede concluir que hay un primer bloque de diarios de información general especialmente beneficiados por los ingresos derivados de las campañas de publicidad pública de la Administración autonómica catalana. Se trata de los de alcance catalán: El Periódico (24 935 792 euros), La Vanguardia (17 259 211), El Punt Avui (13 278 875) y Ara (5 930 253). Sorprenden especialmente las cifras de ingresos de los dos últimos, considerando su difusión: 23 987 y 13 839 ejemplares, respectivamente, a mucha distancia de los 146 061 del rotativo de Godó, que pese a ser claramente el más vendido durante todo el periodo estudiado, sin embargo recibe ingresos de las campañas institucionales considerablemente inferiores a los de El Periódico (100 056 ejemplares).

Cabe matizar, no obstante, que los ingresos de El Periódico, que llegaron a rozar los 3,6 millones en 2013, sufren un descenso notable en 2017 (1,68 millones) y 2018 (un millón), que nada tiene que ver con las cifras de ventas, que decrecen a otro ritmo. Fuentes del Grupo Zeta, editor de este rotativo progresista, declararon que «el recorte se debió en el primer ejercicio a una represalia por la línea editorial del diario, mientras que, en el segundo […] a un intento de asfixiar al grupo» (Arranz, R. (2019). Así presionó ERC para asaltar El Periódico: cronología del boicot al «enemigo». Voz Pópuli, 6-12-2019. Disponible en: https://bit.ly/3ivjSZH‍Arranz, 2019)^‍‍[8]. Lamentablemente, no contamos con la versión de los responsables políticos de estas decisiones.

Dentro de este primer bloque, resultan especialmente llamativos los ingresos por publicidad pública de El Punt Avui, crecientes a partir de 2012. Este diario tiene unas ventas más de cinco veces inferiores a La Vanguardia y, sin embargo, en el período 2012-‍2018 ambos perciben casi la misma cantidad como consecuencia de las campañas institucionales de la Generalitat: 11 590 314 el diario de Godó y 11 484 523 el de Hermes.

Ara, como se puede advertir en la tabla 2, también resulta proporcionalmente muy beneficiado. Se trata, al igual que en el caso de El Punt Avui, de un periódico de perfil marcadamente nacionalista-independentista, que ha dado pleno apoyo al procés. En este caso, además, ha resultado especialmente cuestionado porque su principal accionista, Ferran Rodés, es a la vez vicepresidente de Havas Media, propietaria de la agencia de publicidad Media Planning Group, una de las que planifican las campañas de la Generalitat que estamos analizando (Crónica Global (2019). La Generalitat contrata «monográficos» en ‘Ara’ por más de 300.000 euros. Crónica Global, 30-12-2019. Disponible en: https://bit.ly/3sIMiUI‍Crónica Global, 2019).

Cabe añadir que las empresas propietarias de estos dos diarios han percibido durante los años objeto de estudio ingresos adicionales por las ediciones digitales que también sobresalen si los comparamos con las cantidades que la Generalitat ha adjudicado a las versiones digitales de otras cabeceras de papel. Así, Ara ingresó 2 277 394 euros y El Punt Avui 1 563 283, ambos por encima de La Vanguardia (1,4 millones), y en el primer caso también por encima de El Periódico (1,59). La siguiente edición digital por volumen de ingresos, siempre en concepto de publicidad institucional, fue El País con 285 185 euros^‍‍[9].

Junto a este primer bloque de diarios especialmente beneficiados por la planificación de las campañas institucionales de la Generalitat se aprecia (véase tabla 2) un segundo bloque conformado por las publicaciones de alcance comarcal —Segre, Diari de Tarragona, Regió 7 y Diari de Girona—, cuyos ingresos entre sí, que se mueven entre 1,2 y 2 millones de euros para el periodo 2007-‍2018, son razonablemente proporcionales a sus ventas, si bien muy inferiores (proporcionalmente) a los casos de El Punt Avui y Ara.

El tercer bloque sería el integrado por los diarios de distribución nacional —El Mundo, La Razón y ABC—, con la excepción de El País, que sigue un patrón distinto. El diario liberal y los dos conservadores resultan manifiestamente perjudicados en la asignación de publicidad institucional, no solamente con respecto a las grandes cabeceras de alcance autonómico, sino también con respecto a las comarcales. Por ejemplo, El Mundo, con una difusión media superior a Segre entre 2007 y 2018, ingresó 314 430 euros frente a los más de dos millones de la cabecera leridana, como se puede comprobar en la referida tabla 2.

Finalmente, El País, atendiendo a sus ventas, resulta perjudicado con respecto a los periódicos comarcales, pero sus ingresos son proporcionalmente superiores a los de las otras tres publicaciones orientadas al conjunto del mercado español. Resulta llamativo que durante la etapa del segundo Gobierno tripartito percibía unos ingresos anuales por publicidad institucional que rondaban el medio millón de euros, mientras que tras el triunfo de Artur Mas las cifras descienden considerablemente hasta los 81 224 euros de 2018. En este caso tampoco hemos podido obtener una explicación desde la Generalitat.

Existen otros datos relevantes que no aparecen recogidos en la tabla 2 y que igualmente merecen mención. Apuntamos dos muestras. Por un lado, hemos comparado los ingresos totales por publicidad institucional de la Generalitat de dos semanarios políticos de muy diferente línea editorial: El Temps, de perfil pancatalanista y editado en Valencia, y El Triangle, muy crítico con el procés. Mientras que el primero percibió de las arcas autonómicas por este concepto 997 674 euros entre 2007 y 2018, el segundo solo 186 153. Por otro lado, hemos observado que se han insertado campañas institucionales en publicaciones orientadas a otros mercados, como es el caso de Ara Balears, que ha ido incrementado sus ingresos por publicidad de la Administración autonómica catalana desde los 25 200 euros en 2014 a los 123 900 en 2018. Al igual que en casos anteriormente citados, los responsables de estas decisiones no nos han explicado por qué.

2. Televisión [Subir]

El segundo sector mediático donde más ha invertido la Generalitat es la televisión, aunque a notable distancia de la prensa, con un poco menos de la mitad de inversión: 23,85 % frente a 48,99 %.

En la tabla 3 seguimos los mismos criterios de selección de años que en la 2, y ofrecemos datos de ingresos por publicidad institucional de los canales de TDT —junto al share en cada caso—, ordenándolos en función del volumen total de ingresos (columna sexta) obtenidos en los años analizados.

Los canales seleccionados son todos los generalistas de cobertura catalana —el público TV3 y el privado 8TV— y de cobertura estatal —TVE, Telecinco, Antena 3, Cuatro y La Sexta—, además de los locales El Punt Avui TV (con emisión en varias demarcaciones de TDT local), BTV (canal público del Ayuntamiento de Barcelona) y la Xarxa de Televisions Locals (XTVL), una plataforma multimedia de producción e intercambio de contenidos para televisiones locales, gestionada desde la Diputación de Barcelona.

De los datos recogidos en la tabla 3 se concluye que la planificación que realiza la Generalitat de las campañas institucionales se orienta de una forma muy llamativa a los dos canales generalistas de cobertura catalana. En especial a TV3, que ingresa por este concepto más dinero que todos los demás canales mencionados, incluida la XTVL, cuando su audiencia media en estos años es del 13,7 %. Resulta aún más llamativo el volumen de ingresos de 8TV (11,76 millones), teniendo en cuenta su reducido share, que no alcanza el 4 %.

Asimismo, cabe subrayar la cifra de ingresos de El Punt Avui TV: 1 565 659 euros, desde su lanzamiento en 2014. Una cifra que le convierte, en el periodo en que emite, en el tercer beneficiario de las campañas de publicidad pública de la Administración autonómica catalana, por encima de todos los canales de cobertura nacional. Esto es muy significativo porque se trata de un canal local que, además, fue denunciado por Societat Civil Catalana ante el CAC por emitir los mismos contenidos en varias demarcaciones, lo que contraviene la normativa de la televisión de proximidad, según la cual los operadores de TDT local han de orientar una parte de su programación a la población de la demarcación donde han obtenido o arrendado la licencia, como es el caso (Crónica Global (2015). Societat Civil Catalana pide al CAC que sancione a El Punt Avui TV. Crónica Global, 27-1-2015. Disponible en: https://bit.ly/3qOOEjp‍Crónica Global, 2015).

Se observa también que tanto la XTVL como la televisión municipal —pública local— de Barcelona perciben durante los años del procés más ingresos por publicidad pública de la Generalitat que cualquiera de los canales generalistas de cobertura estatal, teniendo en cuenta que, por ejemplo, Antena 3 y Telecinco superan en ambos casos el 10 % de cuota de pantalla en el conjunto de Cataluña. TVE no emite publicidad desde 2010.

En el periodo 2012-‍2018 la inversión en publicidad institucional en los canales generalistas de cobertura nacional es ínfima —486 090 euros sobre 23 809 863—, hasta el punto de que en los tres últimos años abordados —2016, 2017 y 2018— es de cero euros. Se trata de un dato particularmente relevante por cuanto en nuestro país la televisión sigue siendo el medio prioritario a través del que se informan los ciudadanos y porque diferentes estudios constatan que los catalanes constitucionalistas muestran un claro rechazo por la televisión pública catalana y no la siguen (Oller, J. M., Satorra, A. y Tobeña, A. (2019). Unveiling pathways for the fissure among secessionists and unionists in Catalonia: identities, family language, and media influence. Palgrave Communications, 5, 148-160. Disponible en: https://doi.org/10.1057/s41599-019-0357-z‍Oller et al., 2019).

3. Radio[Subir]

Siguiendo los mismos criterios que con los dos sectores analizados anteriormente, en el caso de la radio recogemos en la tabla 4 datos de inversión en publicidad institucional de la Generalitat y de audiencia de las dos cadenas generalistas con más oyentes en Cataluña —Catalunya Ràdio y RAC 1—, así como de las tres grandes cadenas privadas estatales: SER, COPE y Onda Cero. RNE no emite publicidad en todo el periodo estudiado.

Se aprecia que si bien RAC 1, la radio privada de perfil marcadamente independentista y propiedad de Godó, es líder destacada en audiencia, el volumen de inversión de publicidad pública que recibe de la Generalitat se sitúa, en proporción, muy por encima de su peso en el mercado en términos de oyentes. Así, en el conjunto del período analizado percibe 2,43 millones de euros más que las otras cuatro cadenas juntas.

A la vez, resulta significativo que la SER, pese a tener 202 000 oyentes menos, percibe unos ingresos ligeramente superiores a los de la radio pública autonómica catalana: 3,20 millones frente a 3,04. Asimismo, son llamativos los escasos ingresos de la COPE —281 210 euros— si los comparamos, por ejemplo, con Onda Cero —1 188 670 euros—, por cuanto ambas tienen una audiencia muy similar, que supera ligeramente los 150 000 oyentes de media durante el periodo 2007-‍2018. Además, en el caso de la cadena de la Conferencia Episcopal, el número de oyentes va en aumento, por lo que si nos fijamos en los datos del último año considerado en esta investigación, la desproporción que apuntamos es aún mayor. Y si la comparamos con RAC 1, particularmente significativa: mientras que el canal radiofónico generalista de Godó tiene una audiencia 4,8 veces superior a la de COPE en 2018, sus ingresos por publicidad institucional de la Generalitat son 51,4 veces superiores.

No hemos entrado a analizar en detalle la cuantía de las inversiones de publicidad institucional en las radiofórmulas musicales líderes del mercado catalán, pero si observamos la Memoria de la CAPI correspondiente a 2018 (CAPI (2019). Memòria de la Comissió Assessora sobre la Publicitat Institucional. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Disponible en: https://bit.ly/39NSphZ‍CAPI, 2019), se aprecia que el Grupo Flaix —que gestiona las cadenas Flaixbac y Flaix FM, segunda y tercera en este mercado— ha percibido de la Generalitat por este concepto 858 536 euros, frente a los 211 093 de la cadena 40 Principales, de PRISA, líder en ese mercado. Flaix FM, por ejemplo, ha percibido 409 111. Esta cadena acumula 215 000 oyentes en 2018, una cifra casi idéntica a la de Cadena Dial (PRISA) y solo superior en un millar a la de Cadena 100 (COPE). Sin embargo, estas últimas percibieron, respectivamente, 38 068 y 33 030 euros, cifras entre diez y doce veces inferiores a las invertidas por la Administración autonómica catalana en Flaix FM. Sin embargo, Europa FM (Planeta), con una audiencia inferior —184 000 oyentes— ingresó 131 821 euros.

4. Nativos digitales[Subir]

En cuanto a los nativos digitales, cuya estabilidad empresarial es mucho menor, subrayamos un dato muy ilustrativo. El líder en el mercado, El Nacional, recibió de la Generalitat en concepto de publicidad institucional, desde su lanzamiento en 2016, 1 227 848 euros. Mientras, el segundo digital —líder indiscutible entre los constitucionalistas—, Crónica Global, solo recibió 8272 euros, todos ellos en 2018, 148,4 veces menos. En entrevista personal con los autores, el secretario de Difusión y Atención Ciudadana del Gobierno de Torra, el republicano Gamisans, reconocía que la publicidad institucional debe llegar a todos los catalanes, y en un mercado tan polarizado como el actual carece de sentido que no se inserten las mismas campañas en medios como El Nacional y Crónica Global.