LA VECINDAD CIVIL COMO PUNTO DE CONEXIÓN ANTE LA CRECIENTE COMPLEJIDAD DEL SISTEMA PLURILEGISLATIVO ESPAÑOL: BALANCE Y PERSPECTIVAS DE FUTURO

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES [Subir]

El análisis de la vecindad civil como punto de conexión que vertebra el sistema español de derecho interregional, junto al eventual recurso a la utilización de otras posibles técnicas conflictuales normativas y la pretensión de aportar una visión críticamente constructiva vinculada a un balance actualizado de la realidad normativa y jurisprudencial sobre la que ha de sustentarse la solución a los frecuentes y cada vez más complejos conflictos normativos internos derivados de la concurrencia de legislaciones civiles en España constituye la ratio última que inspira estas reflexiones.

Su objetivo es aportar argumentos adicionales a favor del impulso de la necesaria labor de revisión normativa del sistema español de derecho interregional. Para ello resulta obligado atender a tres dimensiones o prismas de aproximación: en primer lugar, la perspectiva constitucional; en segundo lugar, la dimensión relativa al DIPr. de la UE y, por último, el ámbito o sector del DIPr. autónomo o interno español.

Son tres bloques normativos cada vez menos estancos entre sí y que interactúan y se interrelacionan con mayor intensidad, por lo que es preciso articular criterios y técnicas de regulación que atiendan esta emergente dimensión normativa conflictual de forma coherente y con criterios de certeza y de seguridad jurídica.

Una acertada enumeración, muy bien fundamentada acerca de las causas que generan el mantenimiento de controversias en la articulación del sistema español de derecho interregional, su caracterización como no pacífico y la ausencia de contornos previsibles y ciertos puede verse en el estudio de Egusquiza Balmaseda (Egusquiza Balmaseda, Mª. A. (2018). Conexión institucional necesaria: «desarrollo» de los derechos civiles propios en la última jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Derecho Privado y Constitución, 33, 47-78. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/dpc.33.02‍2018: 49).

Las carencias o lagunas del sistema español de DIPr. en la dimensión de los conflictos normativos internos impiden o al menos dificultan la realización de una correcta aproximación normativa a la creciente complejidad jurídica derivada de nuestra pluralidad interna^‍‍[1]. El legislador interno español debe atender en sus futuros desarrollos normativos a la relevante dimensión jurídico privada y conflictual (interna y europea), de manera que pueda así encauzarse de forma armónica y coherente una acertada respuesta a la demanda de compatibilidad entre sistemas, más necesaria que nunca debido a la referida interacción creciente entre los diversos bloques normativos en presencia.

En realidad, el derecho interregional no es sino un derecho internacional que resuelve los conflictos internos de leyes españolas (Pérez Milla, J. (2018). Un Derecho entre Gigantes. En C. Mª. Bayod y J. A. Serrano García. Cincuenta años de Derecho civil aragonés. Zaragoza: Instituto Fernando El Católico.‍Pérez Milla, 2018: 88), una peculiar tipología de conflictos que plantea a su vez toda una serie de problemas específicos, como son todos los derivados de aquellas normas que delimitan unilateralmente su ámbito de aplicación en función de variados criterios particulares. Es la denominada «dimensión interna» del DIPr., que en el caso español se identifica con los supuestos de derecho interregional e interterritorial (Gardeñes Santiago, M. (2020). El estado de la plurilegislación civil en España tras la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2019. Revista Española de Derecho Internacional, 72, 309-311. Disponible en: https://doi.org/10.17103/redi.72.2.2020.2b.01‍Gardeñes Santiago, 2020: 309).

A día de hoy seguimos sin disponer de un verdadero sistema de derecho interregional^‍‍[2] y ello proyecta sobre este sector de nuestro ordenamiento jurídico una suma de incerteza e inseguridad jurídica inferida de la recurrente judicialización de tales conflictos normativos competenciales internos. Tal y como ha señalado la profesora Zabalo Escudero (Zabalo Escudero, E. (2019). Los Conflictos de leyes internos: una perspectiva actual del panorama interregional español. En VV.AA. Repensar la Unión Europea: Gobernanza, seguridad, mercado interior y ciudadanía. XXVII Jornadas Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (pp. 341 y ss.). Valencia: Tirant lo Blanch. ‍2019: 351), la respuesta requerida más inmediata es la de seguridad jurídica y para ello se necesita una respuesta del legislador estatal, único que tiene competencia para resolver estas situaciones.

Tal y como posteriormente será analizado, y junto a la polémica STC 132/2019, sobre el Libro VI del Código Civil de Cataluña (cuyo análisis supera el objeto de este estudio, pero debe leerse con atención por las derivadas que su proyección sobre el sistema pudiera tener si se consolidara tal orientación), dos últimos supuestos adscritos a esta tendencia pueden apreciarse, por un lado, en la STC 158/2019, dictada con ocasión del recurso de inconstitucionalidad 5212-‍2018 interpuesto frente a ley de las Cortes de Aragón 8/2018, de 28 de junio, de actualización de los derechos históricos de Aragón^‍‍[3].

Un segundo ejemplo, pendiente todavía de pronunciamiento por parte del TC, puede apreciarse en el recurso de inconstitucionalidad 315-‍2020, promovido por la Abogacía del Estado en nombre y representación del presidente del Gobierno en relación a la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo, y en cuanto a la redacción que otorga, entre otras, a la Ley 11^‍‍[4].

Como es sabido, el art. 149.1.8.ª CE optó por el establecimiento de un sistema estatal uniforme de derecho interregional. Este precepto constitucional ha sido y sigue siendo objeto de interpretación por parte del Tribunal Constitucional con el propósito de establecer los parámetros o criterios hermenéuticos delimitadores de los límites del legislador estatal y de los legisladores autonómicos con competencia en la materia con el fin de poder concretar la configuración adecuada del sistema de solución de los denominados conflictos internos^‍‍[5].

En esa dimensión jurídico-privada nuestro sistema de resolución de los conflictos normativos internos pivota, en ausencia de una ley especial de derecho interregional^‍‍[6], en torno al tenor del art. 16 del Código Civil^‍‍[7]. Sus líneas básicas se articulan sobre la base de un principio de remisión a las normas de DIPr. (con matizadas salvedades) y el establecimiento de la vecindad civil como criterio de sujeción personal a los distintos ordenamientos civiles.

Tal punto de conexión, la vecindad civil, constituye el elemento básico para resolver los conflictos de leyes en el ámbito interregional, en cuanto principio general de vinculación y como técnica para determinar la sujeción a un concreto ordenamiento civil (común o especial).

A todos esos factores cabría añadir la circunstancia constatada de que la nota de internacionalidad de un supuesto litigioso en el que se cuestione conflictualmente la selección de la ley aplicable no elimina la pluralidad interna desde el punto de vista del sistema español, debido a que la determinación de cuál de los diferentes derechos civiles españoles deba ser aplicado no es una cuestión que se plantee únicamente en supuestos internos o interregionales sino que surge también, y cada vez con más frecuencia, en los supuestos jurídico privados internacionales o intraeuropeos^‍‍[8].

En efecto, tal realidad requiere un profundo análisis que posibilite abordar la necesaria reforma y modernización de nuestro sistema español de los conflictos internos de una manera seria y rigurosa, labor que habrá de realizarse de forma acorde y respetuosa con la articulación de la pluralidad de derechos privados españoles y atendiendo a la creciente incidencia sobre los mismos del derecho europeo^‍‍[9].

El debate abierto en relación a la función de la vecindad civil como punto de conexión dentro de nuestro sistema de resolución de los conflictos internos debe tener presente que, como ha señalado Rodríguez Benot (2010: 186 y ss.), la concreción del criterio para determinar el ordenamiento aplicable al estatuto personal ha resultado una cuestión históricamente debatida en DIPr., debido a la existencia de tres opciones de política legislativa: la nacionalidad, el domicilio y la residencia habitual^‍‍[10].

La reflexión doctrinal acerca de la necesidad y alcance de la reforma de la vigente regulación de la vecindad ha sido brillantemente expuesta por Delgado Echeverria (Delgado Echeverria, J. (2018). Vecindad civil y Derecho interregional privado: una reforma necesaria. Boletín Jado, Academia Vasca del Derecho, 28, 65-103.‍2018: 65 y ss.), quien, con ocasión del análisis de la Proposición de Ley de las Cortes de Aragón por la que se modifica el Código Civil en relación al estatuto personal y vecindad civil, ha afirmado que la vecindad civil es un «artificio que construyó el legislador español decimonónico sin comprender plenamente lo que hacía, para salir del paso ante una situación de pluralidad de Derechos civiles que no había previsto que perdurara y que no le gustaba, y que en la actualidad la vecindad civil puede seguir realizando con éxito esa función de determinación del Derecho civil aplicable».

Al analizar el alcance y funciones de tal conexión no debe olvidarse que hoy día la función de individualización de una ley territorial española que se realiza desde el derecho interregional no es posible cuando la conexión personal es extranjera, puesto que los extranjeros carecen de vecindad civil. La sustitución de la vecindad civil por cualquier otra conexión afecta a la estructura misma del sistema.

Por ello, la pregunta a responder no es tanto si la vecindad civil puede ser sustituida por otra conexión cuando se trate de un supuesto con elemento de internacional cuanto si el derecho interregional previsto para la solución de conflictos internos es aplicable miméticamente cuando el conflicto sea internacional.

La respuesta, al menos en el ámbito de la UE, es claramente negativa. Por ello, hay que superar tal deficiencia o carencia de la regulación del tráfico jurídico interregional en nuestro sistema. ¿Cuáles podrían ser las alternativas que cabría plantear al legislador estatal para acometer tal reto normativo- conflictual?

El primer paso es analizar la vigente regulación de la vecindad civil y su papel como punto de conexión dentro del sistema español de derecho interregional, conexión que constituye el talón de Aquiles de dicho sistema (Arenas García, R. (2019-2020). Vecindad civil. Anuario Español de Derecho Internacional Privado, 19-20, 590-592.‍Arenas García, 2019-‍2020: 590 y ss.).

En segundo lugar, cabe pensar que nuestro legislador deberá optar bien por modernizar el vigente capítulo IV del título preliminar del CC, bien por dictar una ley especial sobre los conflictos de leyes internos, o bien, por último, y como tercera posibilidad, podría optar por la incorporación al sistema interno de manera coherente y sistemática de las soluciones contenidas en los convenios internacionales^‍‍[11] ratificados por España y/o en los reglamentos europeos^‍‍[12].

Carece de toda lógica que nuestro legislador español desatienda tal sector^‍‍[13] o que reaccione mediante una defectuosa técnica normativa al legislar de forma sesgada o parcial e inconexa mediante el recurso a puntuales reformas de preceptos que han materializado en dicha dimensión interna del sistema la técnica de la «incorporación por referencia»; es decir, interiorizando soluciones previstas en convenios internacionales, tal y como puede apreciarse en la reforma operada en relación a los arts. 9.4, 9.6 y 9.7 CC, modificados mediante la Ley 26/2015, de 28 de julio^‍‍[14].

En todo caso, y con el fin de aportar coherencia al título preliminar del CC, resultaría adecuado modificar también otros preceptos, como el art. 9.8 CC o los arts. 10.5 CC o el 10.9 CC, que han sido desplazados en su aplicación por normas de conflicto universales contenidas respectivamente en el Reglamento Europeo de sucesiones 650/2012 y en los Reglamentos Roma I y Roma II sobre ley aplicable a las obligaciones contractuales y a las extracontractuales.

Los esfuerzos del legislador español deberían centrarse en dos grandes ámbitos: por un lado, la mejora técnica de las normas de implementación o aplicación interna de las normas europeas e internacionales y, por otro, se opte o no por la vía de la elaboración de una ley de derecho interregional, debería atenderse a la creciente pluralidad normativa en este ámbito interno y que requiere por ello una regulación adaptada a esa nueva realidad.

II. PLURALIDAD LEGISLATIVA DEL DERECHO CIVIL ESPAÑOL: SITUACIÓN ACTUAL[Subir]

En atención al grado de uniformidad de sus normas, los diferentes ordenamientos estatales pueden ser encuadrados en dos grandes grupos: simples o unitarios (que poseen un único sistema de fuentes de producción jurídica) y complejos, caracterizados por la coexistencia dentro del mismo territorio estatal de diversos sistemas jurídicos que poseen su propio ámbito de vigencia, espacial o temporal^‍‍[15].

Nuestro sistema jurídico español se ubica en este segundo grupo, el de los calificados como ordenamientos complejos o plurilegislativos^‍‍[16]; por ello, y ante la existencia en su seno de conflictos internos de carácter interregional e interlocal, es preciso articular una serie de técnicas normativo-conflictuales que den respuesta satisfactoria a los mismos^‍‍[17].

En el caso de nuestro sistema jurídico español, tales conflictos internos presentan la nota de interterritorialidad^‍‍[18], resultante de ordenamientos que poseen un determinado ámbito de vigencia espacial y que no viene acompañada de una pluralidad de organizaciones judiciales.

La CE constituye la regla base sobre la que se articula este primer nivel, que atiende a supuestos del llamado tráfico jurídico interregional y cuya delimitación ratione materiae revela su concreto ámbito sustantivo o material, centrado clásicamente en específicos sectores del derecho de familia (básicamente, matrimonio y sucesiones), y solo en la vertiente de ley aplicable. Un muy acertado análisis acerca de los principios constitucionales ínsitos en el título competencial puede verse en la reflexión de la profesora Cuartero Rubio (Cuartero Rubio, Mª. V. (2020). El título competencial en materia interregional en el contexto de una plurilegislación civil en crecimiento. Derecho Privado y Constitución, 36, 47-78. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/dpc.36.02‍2020: 56-‍61).

Junto a la que cabría calificar como dimensión tradicional de los conflictos internos se añaden en la actualidad dos circunstancias relevantes: por un lado, cabe citar su importante extensión o crecimiento orgánico, fruto del tenor del art. 149.1.8ª CE, al aludir a la competencia de los respectivos legisladores autonómicos donde existan Derechos civiles especiales para proceder a la «conservación, modificación y desarrollo»^‍‍[19] de las instituciones jurídico privadas reguladas en sus respectivos ordenamientos civiles internos.

Por otro, debe hacerse referencia (aunque supera el objeto de estudio de estas reflexiones) a la dimensión normativa interna que podría quedar englobada en la categoría de un nuevo derecho público económico elaborado por los respectivos legisladores autonómicos y que introduce un factor añadido de complejidad al sistema.

La relevancia de los preceptos constitucionales en la configuración del sistema viene dada por su primacía y la directa operatividad que despliegan sobre la delimitación o distribución competencial entre el Estado y las CC. AA. en materia de legislación civil (art. 149.1.8ª CE), al contener el marco en el que se desarrolla la pluralidad legislativa en materia civil dentro del ordenamiento jurídico español, sobre el que se articula la unidad del sistema de soluciones a los conflictos internos y los límites a tal competencia estatal.

Los presupuestos generales del sistema español de derecho interregional^‍‍[20] giran sobre la base de las opciones interpretativas y la gradación de problemas que plantea la compleja regla de distribución competencial contenida en el art. 149.1.8ª CE; los principios que configuran estructuralmente el derecho interregional tienen que ver con la particular configuración del sistema plurilegislativo (Font i Segura, A. (2019-2020). Una necesaria calificación por la función de la norma de conflicto en derecho interterritorial. Anuario Español de Derecho Internacional Privado, 19-20, 633-639.‍Font i Segura, 2019-‍2020: 633-‍637.).

Por ello, el estudio de la solución arbitrada en el ordenamiento español para solventar los conflictos internos planteados por la pluralidad de ordenamientos jurídicos coexistentes deberá atender a dos presupuestos fundamentales: en primer lugar, la vertiente o perspectiva histórica, clave para interpretar las cláusulas del art. 149.1.8ª CE.

Indagar en la dimensión histórica que subyace tras toda institución jurídica permite verificar en qué medida el legislador, estatal o autonómico, parte de elementos de solución y raíz histórica y construye soluciones que tratan de adecuarse a aquella. Esta perspectiva es imprescindible para interpretar la cláusula del art. 149.1.8ª CE, en la que, tal y como estableció la STC 88/1993, se introduce una garantía de la foralidad civil a través de la autonomía política de las CC. AA.

En este contexto, resultó ya muy relevante la interpretación realizada en la STC 88/1993 (FJ 1 b) y que vino a establecer dicha garantía al señalar que:

En idénticos términos se posicionó el propio TC en la sentencia 156/1993 (FJ 1).

Como es conocido, tal precepto constitucional ha dado lugar a divergentes interpretaciones; su compleja estructura queda compuesta por una regla general, una excepción a dicha regla general y finalmente algunas excepciones de la excepción; tal estructura genera un nivel tal de complejidad que ha demandado y sigue demandando una interpretación y concreción exhaustiva sobre todos y cada uno de sus términos, tales como la expresión «allí donde existan» en referencia a los derechos civiles forales o especiales^‍‍[21], o la delimitación del alcance de la noción de desarrollo de tales derechos^‍‍[22], o la concreción, alcance y límites de la posición de paridad o igualdad entre los derechos civiles forales, y entre estos y el derecho común^‍‍[23], entre otros.

Prueba reciente del complejo debate jurídico que subyace tras los términos del precepto constitucional citado es la antes citada STC132/2019, sobre el Libro VI del Código Civil de Cataluña. En ella el TC se desvía en algún sentido de su doctrina tradicional y parece optar por una expansión del derecho civil autonómico, tal y como ha señalado Álvarez González (Álvarez González, S. (2020). La STC 132/2019, sobre el Libro VI del Código Civil de Cataluña ¿Incidente o punto de inflexión? Revista Española de Derecho Internacional, 72 (2), 313-320. Disponible en: https://doi.org/10.17103/redi.72.2.2020.2b.02‍2020: 313 y ss.), aunque la proyección de su contenido sobre la configuración futura del pluralismo jurídico civil en España es, a juicio de tal autor, incierta. La sentencia es un exponente más de la complejidad derivada del carácter dinámico y asimétrico que caracteriza a la plurilegislación civil (Arenas García, R. (2019-2020). La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de Derecho civil ante el tribunal constitucional. Anuario Español de Derecho Internacional Privado, 19-20, 640-651.‍Arenas García, 2019-‍2020: 640 y ss.).

Una vez más el criterio de conexión o conexidad y su interpretación juega un papel relevante, tal y como ya se ha señalado en relación a la STC132/2019 en el comentario realizado por el profesor Font i Segura (Font i Segura, A. (2020). La STC 132/2019, sobre el Libro VI del Código Civil de Cataluña: ¿Una cuestión de principios? Revista Española de Derecho Internacional, 72 (2), 321-328. Disponible en: https://doi.org/10.17103/redi.72.2.2020.2b.03‍2020: 321 y ss.): la indefinición del constituyente, que ha dejado en manos del TC una decisión de naturaleza híbrida, de carácter político-jurídico. El excelente estudio realizado la profesora Asua González (Asua González, C. I. (2020). Conexión y Bases de las obligaciones contractuales: a propósito de la STC 132/2019. Derecho Privado y Constitución, 37, 235-272. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/dpc.37.01‍2020: 239-‍246) sobre la conexión (o conexidad) como criterio para determinar el ámbito competencial autonómico en materia de legislación civil muestra sus coordenadas materiales y temporales, por un lado, y por otro demuestra cómo el gran problema radica en las distintas miradas acerca de la intensidad de la misma.

En todo caso, cabe recordar que el art. 149.1.8ª CE garantiza el desarrollo orgánico de derechos civiles especiales y establece, por otro lado, los ámbitos de competencia legislativa estatal y de las comunidades autónomas, optando por un sistema uniforme en la dimensión conflictual de nuestro sistema de derecho civil interregional^‍‍[24].

En este sentido, y sobre tal calificación como uniforme del sistema de derecho civil interregional, puede observarse la interpretación realizada en la STC 156/1993 (FJ 3) al indicar que:

III. CONFLICTOS INTERNOS DE LEYES Y CONFLICTOS NORMATIVOS INTERNACIONALES: UNIDAD O DUALIDAD DE SISTEMAS[Subir]

Las distintas estructuras, dimensiones o niveles en los que se articula el sistema español de derecho internacional privado requieren de los diferentes legisladores (autonómico y estatal) un grado de entendimiento que permita articular, debido a la existencia de conflictos que representan realidades diferenciadas (conflictos internos o interregionales, conflictos intraeuropeos y conflictos extraeuropeos), una adecuada respuesta jurídica en términos de respeto al reparto competencial y de coordinación^‍‍[31].

Pese a mantenerse inalterado, la realidad de nuestro propio sistema conflictual de fuente autónoma o interna se ha transformado al convertirse de facto en un sistema dual. Queda caracterizado por la distinción entre las normas conflictuales aplicables a los conflictos internacionales y las normas conflictuales aplicables a los conflictos nacionales o internos.

Esta sobrevenida y no del todo meditada dualidad de fuente conflictual dificulta una convivencia armoniosa entre ambos bloques normativos debido a que la respuesta que ofrece nuestro sistema para solucionar los conflictos de leyes internos, recogida en el cap. IV del título preliminar CC (y que insiste en la unidad de sistemas para los conflictos internos y para los internacionales) parece haberse quedado anticuada en comparación con las novedosas técnicas y soluciones que ofrece el derecho europeo atendiendo a criterios de especialización por razón de la materia.

En efecto, nuestro sistema interno de solución de conflictos pivota en torno a los arts. 14.1 y 16.1 CC, cuyas líneas básicas se estructuran sobre el principio de remisión a las normas de DIPr. y la configuración de la vecindad civil como punto de conexión y criterio de sujeción personal a los diferentes ordenamientos jurídicos civiles. Pero tal criterio de aplicación de la vecindad civil como punto de conexión deviene ineficiente (por inaplicable) cuando, en supuestos con presencia de personas de nacionalidad no española, la norma de aplicación sea un instrumento convencional o sea alguno de los Reglamentos europeos vigentes, entre los que cabría citar ejemplificativamente el Protocolo de 23 de noviembre de 2007 sobre ley aplicable a las obligaciones alimenticias, hecho en La Haya^‍‍[32], el Reglamento (CE) 864/2007^‍‍[33], el Reglamento (CE) 593/2008^‍‍[34], el Reglamento (CE) 4/2009^‍‍[35], el Reglamento (UE) 1259/2010^‍‍[36], el Reglamento (UE) 650/2012^‍‍[37], el Reglamento (UE) 2016/1103^‍‍[38] y el Reglamento (UE) 2016/1104^‍‍[39], entre otros, que recurren a la conexión de la residencia habitual^‍‍[40].

¿Cómo interactúan los instrumentos de la UE con la plurilegislación civil española? Tal y como acertadamente ha señalado Álvarez González (Álvarez González, S. (2018). Sobre la aplicación de Convenios internacionales y reglamentos europeos en Derecho interregional. Anuario Español de Derecho Internacional Privado, 18, 127-161.‍2018: 1-‍17), tanto desde los reglamentos como desde los convenios internacionales que pueden estar llamados a aplicarse es mayoritaria la opción por dejar al albur de las normas internas sobre conflictos de leyes la determinación última de la ley aplicable. Es lo que se denomina «remisión indirecta», por contraposición a aquella en la que tales instrumentos señalarían de forma directa la concreta ley aplicable de las vigentes en un Estado (Rodríguez Benot, A. (2019). Las reglas sobre aplicación de un sistema plurilegislativo: una visión desde el exterior (especial referencia a la aplicación del Derecho español al amparo del Reglamento Europeo 2016/1104). En VV.AA. Repensar la Unión Europea: Gobernanza, seguridad, mercado interior y ciudadanía. XXVII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (pp. 357 y ss.). Valencia: Tirant lo Blanch.‍Rodríguez Benot, 2019: 361 y ss.).

En materia de sucesión por causa de muerte (art. 36.1 del Reglamento de sucesiones), en materia de régimen económico (art. 33.1 del Reglamento de regímenes económicos), en materia de efectos patrimoniales de las parejas registradas (art. 33.1 del Reglamento 2016/1104), en materia de responsabilidad parental (art. 48 a, del Convenio de La Haya de 1996) o en materia de alimentos entre parientes (art. 16.2 del Protocolo de 2007) se prevé tal remisión indirecta, que precisa del concurso de las normas internas.

De este modo, y conforme a este mayoritario sistema de remisión indirecta, la concreta ley española que resulte aplicable se tendrá que identificar a través de las normas internas españolas (arts. 13 a 16 del CC y sus correspondientes remisiones), lo cual no es una buena opción y puede producir desajustes en muchos casos o situaciones de colapso en otros en los que se puede entrar en una especie de bucle: es lo que sucede, por ejemplo, cuando ante un problema relacionado con la responsabilidad parental, el citado Convenio de La Haya de 1996 remite a la ley del foro (ley española) y el art. 16 CC en su remisión al art. 9.4 CC reenvía de nuevo la solución conflictual al propio convenio.

Tal dualidad conflictual de soluciones se ha acentuado radicalmente en los últimos años debido a que España ha ratificado un importante número de convenios internacionales que contienen normas sobre conflictos de leyes y a la paulatina y creciente elaboración y aplicación de Reglamentos de la Unión Europea en cuyo articulado señalan que los Estados plurilegislativos no tienen la obligación de aplicarlos a los conflictos de leyes que se planteen exclusivamente entre sus diversos ordenamientos internos^‍‍[41].

Puede comprobarse cómo, mientras que para regular los supuestos internacionales la tendencia general en relación a las conexiones para designar la ley aplicable ha sido la de combinar la nacionalidad con la residencia habitual y en la actualidad desplazar la primera de esas conexiones por la segunda, y todo ello especialmente en materia de persona, familia y sucesiones, en el ámbito interregional se ha mantenido la vecindad civil como único criterio de conexión.

La pregunta obligada tras este análisis es la siguiente: ¿ha sido la vecindad civil un freno para la renovación del sistema conflictual?

En realidad, y como ya ha sido indicado, la reforma parcial ya citada de los apdos. 4º, 6º y 7º del art. 9 CC supuso desplazar la vecindad civil, dando entrada a la residencia habitual como punto de conexión preferente en ámbitos especialmente sensibles, y sin pensar (al menos en apariencia) en la dimensión del tráfico interregional, dada la remisión a convenios internacionales que no han sido concebidos para regular conflictos internos de leyes.

Como ejemplo evidente de que distintas conexiones previstas en los convenios internacionales no son aptas para su proyección y aplicación al tráfico interregional cabe citar el art. 15 del Convenio de La Haya de 1996 sobre responsabilidad parental: en efecto, la determinación de la ley aplicable mediante una remisión efectuada al capítulo II del convenio, que regula la competencia judicial internacional, es inoperativa en supuestos interregionales.

Otro supuesto que cabría citar para evaluar las disfunciones derivadas de la reforma realizada se aprecia en la remisión expresa al Protocolo de La Haya de 2007 en materia de reclamaciones de alimentos entre parientes contenida en el art. 9.7 CC, que conduce a conexiones que carecen de sentido en el marco del derecho interregional, como la contenida en el art. 4.2 de tal norma convencional, al disponer que:

El Reglamento Europeo de Sucesiones 650/2012^‍‍[42] representa un ejemplo paradigmático de la inaplicabilidad de la respuesta prevista en nuestro sistema conflictual interno español para todos aquellos casos en los que el causante carezca de nacionalidad española y por tanto no ostente vecindad civil, porque tal circunstancia activa el recurso a la aplicación de las soluciones previstas en tal reglamento europeo.

A diferencia de nuestro derecho común, que sigue recogiendo como criterio para la determinación de la ley aplicable a la sucesión por causa de muerte la ley de nacionalidad (al mantener inalterado el tenor de la norma de conflicto contenida en el art. 9.8 del Código Civil), la norma europea citada ofrece una respuesta mucho más adecuada a la realidad del tráfico privado internacional, quedando así regida la sucesión por causa de muerte por la ley de la residencia habitual del causante en el momento del fallecimiento (art. 21)^‍‍[43].

El Reglamento contiene tres disposiciones aplicables a los Estados plurilegislativos y a sus conflictos de leyes territoriales^‍‍[44] mediante un sistema de remisión indirecto y subsidiario (arts. 36, 37 y 38).

Dentro de este mismo ámbito sucesorio cabe citar otro claro ejemplo de la distorsión práctica que genera la ausencia de un sistema propio de solución de los conflictos que proyecte su operatividad sobre los supuestos que incorporen un elemento de internacionalidad, tal y como puede apreciarse en la Resolución de 24 de mayo de 2019^‍‍[45], de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la calificación negativa de la registradora de la propiedad de Palma de Mallorca n.º 4, por la que acuerda denegar la práctica de inscripción de una escritura de donación con pacto de definición.

La Resolución de la DGRN acuerda denegar la práctica de inscripción de una escritura de donación con pacto de definición formalizada entre ciudadanos de nacionalidad francesa; tanto la madre donante como los hijos donatarios hicieron constar que tenían «residencia habitual efectiva en Mallorca» (al no ser españoles, no pueden ostentar «vecindad civil balear», art. 15 CC) Además, la donante alegó en otra acta posterior a la donación previa que no había otorgado professio iuris en favor de su ley nacional francesa.

En virtud de dicho pacto de «definición» y conforme a lo dispuesto en el art. 50 de la Compilación Balear, los donatarios formalizaron renuncia, en relación con su madre, a sus futuros derechos sucesorios o a su posible legítima, atendiendo a la donación, atribución o compensación recibida. La DGRN declaró como no inscribible en el Registro de la Propiedad tal donación con pacto de definición de legítima formalizada entre ciudadanos franceses que tenían su «residencia habitual» en Mallorca; la resolución señala que la denegación de la inscripción se fundamenta en que dicha norma solo es aplicable a ciudadanos españoles que tengan además vecindad civil balear.

A juicio de la DGRN, no cabe aplicar el Reglamento Europeo de Sucesiones 650/2012 a instituciones forales españolas que exijan en relación a su ámbito subjetivo de aplicación la nacionalidad española y una determinada vecindad civil, ya que no se pueden incluir en el ámbito del art. 30 de dicho reglamento europeo y se les aplicará lo dispuesto en el art. 36, párrafo 1º del mismo.

En su calificación, la registradora de la propiedad suspendió la inscripción de dicha escritura dado que los extranjeros no podían ostentar vecindad civil alguna, tampoco la balear. Estimó que en este caso la institución aplicada (pacto sucesorio de definición de la Compilación Balear) queda reservada por ley y por los antecedentes históricos a los ciudadanos españoles de «vecindad civil balear mallorquina».

La cuestión conflictual que subyace tras esta resolución posee gran relevancia teórica y práctica y permite analizar dos orientaciones contrapuestas: por un lado, la del notario, con arreglo a la cual el Reglamento Europeo de Sucesiones, por la vía de su art. 36, conduce a la aplicación de la ley de la residencia habitual del causante en una determinada «unidad territorial»; y esta conexión será la que determinará la sujeción a una norma concreta (en el presente supuesto, pese a la nacionalidad francesa de la donante con pacto de definición, sería la residencia efectiva de esta en Mallorca la que determinaría la aplicación del art. 50 de la Compilación, con independencia de la nacionalidad).

Y por otro, como criterio contrapuesto al anterior, cabe exponer el propuesto por la registradora de la propiedad (y validado por la DGRN en esta resolución), con arreglo al cual las normas del Código Civil y en especial las establecidas por la Compilación Balear predominan sobre las anteriores. En el caso concreto de la figura de la donación mallorquina con cláusula de definición se estima, siguiendo la orientación defendida en la resolución ahora comentada, que para poder acogerse a tal especialidad sucesoria es preciso ostentar acumulativamente la nacionalidad española y la vecindad civil mallorquina.

En virtud de este pacto:

Comparto la excelente reflexión crítica sobre esta resolución realizada por parte de una autoridad doctrinal en esta materia, el profesor Santiago Álvarez^‍‍[46], quien cuestiona el enfoque de la misma, critica los argumentos utilizados y ofrece una interpretación alternativa sobre las relaciones entre el Reglamento 650/2012 y los derechos civiles autonómicos españoles.

Desde un punto de vista calificatorio nos encontramos ante una situación privada internacional (primer escalón conflictual) que conduce a la aplicación de la ley de un Estado plurilegislativo (ordenamiento jurídico español, segundo escalón conflictual) y a su vez deviene aplicable el derecho civil especial balear que, al igual que el sistema vasco, contiene una plurilegislación interior interlocal o interinsular (tercer escalón conflictual).

No nos encontramos ante una situación puramente interna (los participantes son franceses residentes en Mallorca), y cuando en la primera frase del punto 3 de los Fundamentos de Derecho de la Resolución se alude a «soluciones propias del Reglamento en su concurrencia con conflictos interregionales» se está deslizando una perspectiva que, siquiera terminológicamente, es incorrecta: el reglamento no dice nada de los «conflictos interregionales». Los conflictos interregionales no son objeto del reglamento porque, simplemente, son situaciones meramente nacionales o internas.

El debate (constitucional y conflictual) acerca del tercer escalón (Baleares posee, como el País Vasco, una plurilegislación interna con dispersión normativa territorial ad intra) y la competencia en relación a las técnicas normativas empleadas (en este caso, en el art. 50 de la Compilación Balear) mediante el recurso a las normas unilaterales de extensión en modo alguno puede servir de base para negar que los extranjeros puedan acogerse al pacto de definición previsto por la Compilación balear en tal precepto cuando, como ocurre en el presente supuesto, según el propio reglamento de sucesiones se aplique la normativa mallorquina como lex successionis. Acerca de los límites de la competencia en materia de derecho civil propio en la jurisprudencia del TC y su proyección sobre el derecho civil balear puede verse la reflexión de Paniza Fullana (Paniza Fullana, A. (2019). Reforma de la Compilación de Derecho Civil Balear y Constitución. Derecho Privado y Constitución, 34, 11-50. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/dpc.34.01‍2019: 15-‍17).

Cabe recordar que el reglamento ha determinado la aplicación de la normativa mallorquina por la vía de su art. 36.2, sin la intermediación de «las normas internas sobre conflicto de leyes españolas» (art. 36.1 del reglamento). Lo ha hecho después de descartar el criterio de la vecindad civil como factor de selección de ley aplicable, por no ser tal criterio o punto de conexión operativo en el supuesto de personas que no ostenten la nacionalidad española. Resucitarlo en este último escalón conflictual no parece guardar coherencia alguna con la solución normativa internacional privatista.

IV. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

El ordenamiento jurídico español no dispone de un verdadero sistema de derecho interregional que permita ofrecer una respuesta previsible y evitar con ello la inseguridad jurídica a la que conduce una permanente judicialización de tales conflictos normativo/competenciales internos. Además, debe tenerse presente que la nota de internacionalidad de un supuesto litigioso en el que se cuestione conflictualmente la dimensión de la ley aplicable no elimina la pluralidad interna desde el punto de vista del sistema español, debido a que la determinación de cuál de los diferentes derechos civiles españoles deba ser aplicado no es una cuestión que se plantee únicamente en supuestos interregionales, sino que surge también, y cada vez con más frecuencia, en supuestos internacionales o intraeuropeos.

Los esfuerzos del legislador interno deberían centrarse en dos objetivos: de una parte, sería conveniente mejorar las normas de implementación o aplicación interna de las normas europeas e internacionales, pues estas, por su propia naturaleza, necesitan un acomodo en la legislación interna que permita su correcta aplicación.

En segundo lugar deviene prioritaria bien la elaboración de una ley de derecho interregional o bien una modificación profunda de las respuestas conflictuales normativas de origen interno, pues la pluralidad normativa en el ámbito interno ha experimentado un crecimiento exponencial en las últimas décadas y la interacción entre los nuevos reglamentos europeos y el sistema interno de solución (difícilmente puede hablarse en realidad de «sistema») provoca una gran inseguridad jurídica a la hora de determinar la legislación aplicable.

El resultado final se traduce en una mayor complejidad normativa seguramente inevitable, fruto de la fragmentación del sistema de fuentes, adicionalmente incrementado porque las normas europeas no cubren todas las materias ni resuelven todas las cuestiones, y, por consiguiente, están llamadas a coexistir con las normas nacionales y las de fuente u origen convencional-internacional.

No existe, además, un sistema solución uniforme en los propios reglamentos europeos, aunque cabe afirmar que el legislador europeo posibilita que cada Estado pueda optar por la aplicación o no de dichos instrumentos normativos europeos para aportar respuesta a los conflictos de leyes internos.

El gran debate pendiente de solución se concreta en saber si por parte del legislador español se va a consolidar tal dualidad de sistemas conflictuales o si se va a optar por una alternativa legislativa interna que prevea una solución única^‍‍[47] tanto para los conflictos internos como para los internacionales^‍‍[48].

¿Cómo cabe proceder para lograr la mejora de nuestro sistema de derecho interregional (o, en realidad, cómo articular un verdadero sistema, actualmente inexistente)?

Es evidente que el legislador estatal parece carecer de modelo o de criterio claro y coherente, porque de facto ha modificado el Título Preliminar del CC de forma puntual y sin un criterio normativo conflictual claro.

La realidad normativa actual pivota sobre un sistema claramente dual, distinguiendo entre el papel del legislador europeo para regular los conflictos de leyes internacionales y el papel del legislador estatal para regular los conflictos internos y para los que opta por un sistema mixto en el que se aplican en ocasiones las viejas soluciones del Código Civil y en otras se recurre a la incorporación por referencia de las soluciones previstas en las normas convencionales y/o europeas.

El legislador estatal debe decidir si opta por aplicar un sistema unitario de soluciones conflictuales mediante la extensión de las soluciones ofrecidas por los reglamentos europeos y los convenios internacionales a los conflictos de origen interno o si en cambio opta por mantener la dual situación actual.

Cuestión conexa a la anterior, pero distinta, será determinar si interesa o no proyectar sobre al ámbito de los conflictos internos el criterio de residencia habitual utilizado por el derecho europeo para la determinación de la ley aplicable en los conflictos internacionales.

Y paralelamente habrá que analizar las repercusiones que estas opciones puedan tener sobre la función que desempeña en nuestro ordenamiento la vecindad civil; en efecto, otra fundamental cuestión para el debate se concreta en el dilema de si es oportuno mantener «con ajustes» la vecindad civil como punto o criterio de conexión y respetar así mediante esa futura reforma el mantenimiento de la vecindad civil para los conflictos internos y el recurso a la residencia habitual para los conflictos internacionales.

Cabe afirmar que una opción de política legislativa viable sería mantener la aplicación de la vecindad civil para los conflictos de leyes internos o interregionales. Esta decisión deviene, sin embargo, cada vez más compleja, al haber optado ya el legislador estatal por un sistema mixto que combina inadecuadamente soluciones sustentadas en la incorporación por referencia de ciertas normas europeas e internacionales para la aplicación a algunos supuestos interregionales (tal y como se aprecia en los citados arts. 9.4, 9.6 y 9.7 CC) con el mantenimiento de las respuestas ofrecidas por el Código Civil para otros (arts. 9.3 y 9.8 CC).

En definitiva, debe sopesarse la necesidad de optar bien por modernizar el capítulo IV del título preliminar, bien por dictar una ley especial sobre conflictos de leyes internos, o bien por incorporar al sistema interno y de manera generalizada las soluciones contenidas en los convenios internacionales y/o en los reglamentos europeos.

Tal labor normativa compete al legislador estatal, sin duda. No puede derivar de modificaciones legislativas parciales o sectoriales, que además van referidas a las relaciones privadas internacionales. Ha de replantearse el contenido del art. 16 del Código Civil y su alcance actualmente, así como su sentido y fundamento, dadas las profundas diferencias del contexto normativo existente hoy, respecto al que existía en el momento en que se elaboró.

Puede ponerse en cuestión si el cauce adecuado para ello es una ley de derecho interregional o la reforma sustancial del art. 16 del Código Civil, y a su vez dilucidar si las soluciones del DIPr. de la Unión Europea se muestran capaces de aportar soluciones también exportables a los conflictos internos producidos por nuestras distintas legislaciones civiles, coexistentes, o si, por el contrario, ha de irse hacia soluciones diferenciadas y específicas para esta categoría conflictual interna.