CUARENTA AÑOS DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA: DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO EN RELACIÓN CON LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA COMO LIMITADORA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

1. ATC 7/2012, de 13 de enero[Subir]

1. Entrando ya en el ATC 7/2012, de 13 de enero, debemos subrayar que resolvía un recurso que tenía por objeto decisiones o actos que procedían de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, es decir, un recurso de amparo interpuesto por la vía del art. 42 LOTC. Según el referido precepto, «las decisiones o actos sin valor de ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes».

El recurso tenía por objeto el Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 16 de diciembre de 2010, de autorización de la prórroga del estado de alarma. El ATC 7/2012 afirmó que quedaba excluida la utilización de la vía procesal del recurso de amparo (es decir, de la vía del art. 42 LOTC) contra decisiones o actos de las cámaras legislativas o de cualquiera de sus órganos que tengan valor de ley. Esta exclusión se basaba en el tenor literal del repetido art. 42, que hacía referencia a decisiones y actos de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, o de sus órganos «sin valor de ley». Y se consideraba que se había «declarado que ésta clara exclusión que resulta del art. 42 LOTC ‘es respecto a las disposiciones con fuerza y valor de ley susceptibles de ser objeto de recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con el art. 161.1 a) de la Constitución y al art. 27 de la misma Ley Orgánica’, destacando la conexión existente entre los referidos preceptos (SSTC 118/1988, de 20 de junio, FJ 3; y 121/1997, de 1 de julio, FJ 5)».

2. Aquel ATC tenía como presupuesto la idea de que el art. 42 LOTC únicamente permitía la impugnación de decisiones y actos sin valor de ley que fueran de naturaleza típicamente parlamentaria. Era claro que el acuerdo recurrido tenía naturaleza parlamentaria. El Tribunal Constitucional calificó como evidente esta naturaleza parlamentaria. Pero fue discutido en el Pleno si el acuerdo tenía o no «valor de ley» a los efectos de quedar excluido del art. 42 LOTC. El auto le atribuyó valor de ley, afirmando que «el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 16 de diciembre de 2010, de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, en tanto que no subsumible en la categoría de decisiones o actos sin valor de ley no es susceptible de ser impugnado a través del recurso de amparo previsto en el art. 42 LOTC». No obstante, tres magistrados firmaron un voto particular que disentía de la atribución de tal naturaleza al acuerdo.

3. Destaquemos que el ATC 7/2012 se pronunció acerca de si el acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma adoptado por el Pleno del Congreso de los Diputados era o no un acto de naturaleza parlamentaria sin valor de ley y por tanto impugnable por la vía de la 42, pero no abordó, por tanto, un recurso de amparo interpuesto contra «disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del gobierno o de sus autoridades o funcionarios«, es decir, no recayó sobre un recurso de amparo del art. 43 LOTC. El ATC 7/2012 lo que decidió era si el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, no del Gobierno, tenía o no valor de ley y en consecuencia si, dado el tenor literal del art. 42, era o no recurrible.

2. Doctrina de la STC 83/2016 sobre la naturaleza parlamentaria de la declaración[Subir]

1. También debemos analizar cuidadosamente el objeto de la STC 83/2016, de 28 de abril, del Pleno, para examinar si cabe entender que generó jurisprudencia aplicable al derecho a un recurso efectivo frente a la declaración del estado de alarma.

La STC 83/2016, de 28 de abril, tuvo por objeto, desde la perspectiva de una eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (en concreto, desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción), el Auto de 30 de mayo de 2011 de la Sección Séptima de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo que había inadmitido el recurso contencioso administrativo interpuesto por 327 personas contra tres resoluciones: el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo; el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicitaba del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma; y en tercer lugar el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.

Aunque el objeto señalado por los recursos eran resoluciones del Consejo de Ministros, el Tribunal Supremo basó la inadmisión del recurso contencioso administrativo en la naturaleza y carácter parlamentario que la autorización de prórroga había atribuido al Real Decreto 1673/2010, que había declarado el estado de alarma. Como quiera que el Congreso había autorizado la prórroga del estado de alarma en los mismos términos en los que había sido inicialmente declarado, el Tribunal Supremo entendió que el Congreso había asumido íntegramente «el contenido de su inicial declaración por el Real Decreto 1673/2010», con lo que había conferido a dicha declaración «naturaleza y carácter parlamentario».

Partiendo de esta consideración, el Tribunal Supremo va a excluir el objeto del proceso de la jurisdicción ordinaria: «[...] no tratándose ya de una acción gubernamental sino de una resolución de la cámara, el Real Decreto queda fuera del ámbito que el artículo 106.1 de la Constitución delimita para el control judicial de la acción administrativa y deja de tener encaje los artículos 1 y 2 de la Ley reguladora». El Tribunal Supremo no entró a calificar el rango normativo del real decreto, simplemente, partiendo de la naturaleza parlamentaria del mismo, lo consideró excluido de la jurisdicción contencioso-administrativa. (Es, sin embargo, discutible que la naturaleza parlamentaria del decreto de prórroga pueda modificar con efectos retroactivos la naturaleza gubernamental del previo decreto de declaración de estado de prórroga. No se entiende cómo la prórroga puede definir la naturaleza de lo prorrogado. Más bien parece que la naturaleza parlamentaria del decreto de prórroga no puede vaciar la competencia del Tribunal Supremo sobre el decreto de declaración del estado de alarma.)

Sea como fuere, los recurrentes cuestionaron la argumentación del Tribunal Supremo. Sostuvieron ante el Tribunal Constitucional que la intervención prevista del Congreso de los Diputados no podía modificar la verdadera naturaleza jurídica de los decretos por los que se había declarado y se había prorrogado el estado de alarma. Para los recurrentes se trataba de disposiciones y actos de carácter general procedentes de la Administración, fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa de acuerdo con los arts. 12.1 a) de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa y art 3.1 de la Ley Orgánica 4/1981. Ante el Tribunal Constitucional, los recurrentes pusieron de manifiesto que habían impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa disposiciones del Gobierno, no actos de naturaleza parlamentaria.

2. El Tribunal Constitucional confirmó la resolución adoptada por el Tribunal Supremo, si bien se apartó de este último tribunal en cuanto a la fundamentación de su decisión. En efecto, en el antecedente 3, letra c de la STC 83/2016, se dice que no es objeto del recurso de amparo la posible inconstitucionalidad o ilegalidad de los Reales Decretos 1673/2010 y 1717/2010 y del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, es decir, que no se sitúa al Tribunal Constitucional ante un recurso de amparo de los regulados por el art. 43 LOTC, sino que el recurso de amparo utilizaba la vía del art. 44 LOTC, pues se dirigía contra la vulneración que los recurrentes atribuían a la resolución del Tribunal Supremo. Como es sabido, el art. 44.1 LOTC establece que «las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial, podrán dar lugar a este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes: […]»

Pues bien, la STC 83/2016, recuperando la perspectiva del ATC 7/2012, orienta su decisión (Villar, G. (2018). Comentario a la STC 83/2016: con motivo de la naturaleza de los decretos del gobierno que declaran el estado de alarma. Revista General de Derecho Administrativo, 48, 11.‍Villar Crespo, 2018: 31) no planteándose la naturaleza parlamentaria o no del Real Decreto 1673/2010 que había declarado el estado de alarma (lo que había sido el fundamento de la inadmisión por parte del Tribunal Supremo del recurso), sino en el rango normativo del decreto que formaliza el estado de alarma. La STC 83/2016 sostendrá (de manera parecida a algunos autores: García, A. M. (1999). Aproximación a una teoría de los actos constitucionales. Revista de Derecho Político, 46, 59-95.‍García Cuadrado, 1999: 63; Navas, A. (1997). Los estados excepcionales y su posible control por el Tribunal constitucional. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 87, 141-169.‍Navas Castillo, 1997: 155) que el real decreto que declara el estado de alarma queda revestido «de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma», toda vez que «sus previsiones habilitan los efectos jurídicos […] sobre la legislación en vigor antes de la declaración, incluidas las normas con rango de ley». Partiendo de ese rango de ley, la STC 83/2016 afirmará que «las resoluciones judiciales impugnadas, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los demandantes de amparo contra los Reales Decretos 1673/2010, de 4 de diciembre y 1717/2010, de 17 de diciembre, no han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), al resultar aquellos excluidos, en razón de su valor o rango de ley, del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (arts. 106 CE y 1 LJCA, contrario sensu)».

3. La STC 83/2016 podía haberse quedado ahí, y no hacer mayores afirmaciones generales acerca del control de las declaraciones del estado de alarma, ya que con estas consideraciones que hemos visto estaba resuelto el objeto del proceso. Sin embargo, la referida STC 83/2016, en el párrafo segundo del FJ 11, dirá que los reales decretos mencionados «solo cabe impugnarlos, de acuerdo con el modelo de jurisdicción de nuestro ordenamiento jurídico, ante este Tribunal Constitucional a través de los procesos constitucionales previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con fuerza o valor de ley [arts. 161 y 163 CE, 27.2 b) LOTC]».

4. A partir de esta afirmación, por más que se trate de un obiter dictum, pues no se integra en la ratio decidendi de la sentencia, cabría sostener que no cabe recurso de amparo frente a los reales decretos que declaren el estado de alarma y sus prórrogas. Sin embargo, esta interpretación de la Sentencia 83/2016 sería contraria al tenor literal del art. 43 LOTC, a la naturaleza del recurso de amparo y en última instancia a la doctrina del Tribunal Constitucional, toda vez que se trata de una afirmación que, como se ha indicado, se apoya en un obiter dictum, en un pasaje que no crea jurisprudencia.

3. ATC 40/2020, de 30 de abril. Conclusión[Subir]

El ATC 40/2020, de 30 de abril, inadmitió un recurso de amparo contra una resolución de la Subdelegación del Gobierno de Pontevedra que no permitió una manifestación que pretendía convocar determinado sindicato, así como contra la resolución del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que había confirmado la resolución administrativa. El auto, del que se ha dicho que casi parece una sentencia desestimatoria (Presno, M. A. (2021). El derecho de reunión durante el estado de alarma por Covid-19. Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España (capítulos). Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad. Disponible en: https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/excepcionalidad-y-derecho-el-estado-de-alarma-en-espana-capitulos‍Presno Linera, 2021: 17), y que ha sido objeto de una fundamentada crítica (Arnaldo, E. (2020). «Salus populi est lex, sed lex superior est constitutio»: el ejercicio del derecho de manifestación en el estado de alarma. Diario La Ley, 9637.‍Arnaldo Alcubilla, 2020) se centra sobre todo en el derecho de manifestación y expresamente evita pronunciarse acerca del RD que había declarado el estado de alarma: «La discusión sobre si el decreto de declaración del estado de alarma supone o no, de facto, y por derivación de la limitación de la libertad deambulatoria del art. 19 CE, una limitación excesiva o incluso una suspensión del derecho de manifestación no puede ser abordada, ni siquiera a efectos dialécticos en este momento procesal, ni siquiera en este recurso de amparo». Y ello porque de lo que se trata no es de tal RD, sino de «la interpretación del alcance de tal mecanismo de excepcionalidad por parte de la administración y después por parte del propio Tribunal que refrenda tal prohibición» (FJ 3).

2. Es sostenible, por todo ello, que no existe jurisprudencia constitucional acerca de la recurribilidad en amparo de la declaración del estado de alarma si tenemos en cuenta que la afirmación que hemos visto del FJ 11 de la STC 83/2016 no se integra en la ratio decidendi de la sentencia. No hay ninguna sentencia ni auto del Tribunal Constitucional que haya afrontado una demanda de amparo interpuesta contra el real decreto que declara el estado de alarma. Recuérdese que el ATC 7/2012 lo que excluyó fue que el art. 42 LOTC estableciera la posibilidad de interponer recurso de amparo frente a un acuerdo del Parlamento por el que se autorizaba la prórroga del estado de alarma, basándose en que se trataba de una disposición de naturaleza parlamentaria y con valor de ley. Por lo que se refiere a la STC 83/2016, insistamos que lo que desestimó fue la pretendida vulneración del acceso a la justicia de una decisión del Tribunal Supremo (recurso por la vía del art. 44 LOTC) de no controlar reales decretos por los que se acordaba el estado de alarma y sus prórrogas al considerar que desbordaban el ámbito que delimita su jurisdicción.

1. Superación de la tesis negativa de la STC 83/2016[Subir]

1. La STC 83/2016 consideró acertada desde el punto de vista constitucional la resolución por la que el Tribunal Supremo resolvió que no entraba en el ámbito de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa controlar vulneraciones de derechos fundamentales ocasionados por los reales decretos por los que se acordaba el estado de alarma y sus prórrogas. Ciertamente, respaldó al Tribunal supremo, no por el mismo argumento que había empleado el Tribunal Supremo, pero consideró constitucionalmente correcta la resolución adoptada por el Tribunal Supremo, por lo que cabría entender que no hay posibilidad de impugnar ante la jurisdicción ordinaria las disposiciones de un Real Decreto que declare el estado de alarma que ocasione una limitación de la libertad de reunión y de manifestación y de circulación. Concretamente, de la STC 83/2016 se podría deducir que no se puede impugnar ante la jurisdicción ordinaria el Real Decreto 463/2020 en el que declaró el estado de alarma y que contenía una limitación del derecho de los derechos a la reunión a la manifestación y a la circulación, como hemos visto que disponía su art. 7.

El art. 7 prohibía a todos los ciudadanos, sin necesidad de acto administrativo que lo desarrollara, la circulación por las vías de uso público salvo en los casos expresamente autorizados. Los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado velaban por el cumplimiento de esta previsión.

2. De la STC 83/2016 se puede desprender que no se puede recurrir el art. 7 ante la jurisdicción ordinaria. El rango legal parecía imposibilitar su control por el Tribunal Supremo, aun cuando, si la disposición del Gobierno no hubiera tenido rango legal hubiera sido impugnable directamente ante el Tribunal Supremo. Es la declaración del valor de ley que le atribuyó la STC 83/2016 la que imposibilitaba acudir ante el Tribunal Supremo.

3. Pues bien, en este sentido, la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto de 6 de mayo de 2020 inadmitiendo un recurso de anulación interpuesto contra los Reales Decretos 463/2020, de 14 de marzo, 476/2020, de 27 de marzo, y 487/2020, de 10 de abril. El ATS justifica su postura a lo largo del FD 2º, titulado «Extensión y límites de nuestra jurisdicción respecto de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma», en el que cita la STC 83/2016 y el ATC 7/2012, y a lo largo del FD 4º, que lleva por título «La doctrina del Tribunal Constitucional», que recoge amplios fragmentos del ATC 7/2012 y de la STC 83/2016. El Tribunal Supremo, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual los reales decretos que declaran el estado de alarma no eran disposiciones de carácter general de rango reglamentario, a las que se refiere el art. 1.1 de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa, concluyó que la Sala carecía de jurisdicción para conocer de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el cauce procesal de protección de los derechos fundamentales de la persona contra los Reales Decretos 463/2020, de 14 de marzo, 476/2020, de 27 de marzo, y 487/2020, de 10 de abril, que declararon el estado de alarma y las dos prórrogas posteriores.

4. Por tanto, el art. 7 del Real Decreto mencionado no sería recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa y en tal sentido no se podría agotar vía judicial previa alguna antes de acudir al Tribunal Constitucional.

5. En este punto, creemos que el Tribunal Supremo ha hecho una interpretación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del ámbito de su propia jurisdicción que podría mejorarse trasladando al ámbito que nos ocupa las técnicas de control de los decretos legislativos. Es decir, entendiendo que el decreto que declara el estado de alarma, en la medida en que se extralimite de lo establecido en la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, tiene rango de decreto y es susceptible de ser anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa. Detengámonos en esta cuestión.

Tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional entienden que la eficacia de los decretos legislativos no es la misma que la de la ley ordinaria, sino que están sujetos a los límites que les ha impuesto la ley de delegación, respecto de la cual ocupan una posición de subordinación.

En efecto, la STC 205/1993, de 17 de junio, FJ 3, reconoce que:

En consecuencia, los tribunales han aceptado la tesis que en su día formuló el profesor García de Enterría y que hoy recoge el art. 82.6 de la Constitución, tesis según la cual los decretos legislativos tienen rango de ley siempre que hayan respetado los límites impuestos por la ley de delegación. En la medida en que hayan desbordado la ley de delegación («exceso de delegación»), no tienen rango de ley, sino de reglamento, y por lo tanto son susceptibles de anulación por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Tanto el Tribunal Constitucional (SSTC 51/1982, de 19 de julio, y 47/1984, de 4 de abril) como los tribunales ordinarios aceptan esta tesis, que se deriva del art. 82.6 de nuestra Constitución y, en la actualidad, está recogida en la LJCA de 1998.

Concretamente, la STC 47/1984, de 4 de abril, FJ 3, declara que «el control de los excesos de la delegación legislativa corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria. La competencia de los Tribunales ordinarios para enjuiciar la adecuación de los Decretos legislativos a las Leyes de delegación se deduce del art. 82.6 de la Constitución; […] Por lo tanto, la nulidad de la norma originada por el exceso en la delegación —y la resultante inaplicación de la misma— pudo apreciarse en la instancia […]». Así pues, los órganos judiciales contencioso administrativos pueden declarar la nulidad de las disposiciones de los decretos legislativos que excedan de la delegación (Rodríguez, J. (2016). Teoría y práctica del derecho constitucional. Madrid: Tecnos.‍Rodríguez-Zapata, 2016: 202 y 203). Cita este autor las siguientes sentencias del Tribunal Supremo (Sala Tercera): Sentencia de la Sección tercera del 3 de noviembre de 1993 y Sentencias de la Sección segunda de 2 de julio de 1992 y del 6 de marzo de 1991.

6. Por lo demás, ya con referencia al estado de alarma declarado por el RD 1673/2010, de 4 de diciembre, se sostuvo en el ámbito doctrinal que se había realizado una interpretación forzada de la ley reguladora de los estados excepcionales (Vidal Prado, C. y Delgado Ramos, D. (2012). Alcune considerazioni sulla dichiarazione dello stato di allarme e sulla prorroga nellórdinamento spagnolo. Diritto pubblico comparato ed europeo, 3, 947-961.‍Vidal Prado y Delgado Ramos, 2012: 960).

2. Carácter no fiscalizable de las actuaciones de la Administración[Subir]

1. A esto debemos añadir la imposibilidad real de cuestionar eficazmente la actuación de la Administración que a través de la potestad sancionadora y coactiva garantizaba el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Real Decreto. No es posible recurrir los actos de aplicación del Real Decreto que declara el estado de alarma ni por el procedimiento ordinario ni por el especial de protección de los derechos fundamentales. Veámoslo.

El Auto del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2020 sostenía que había posibilidad de recurrir los actos de aplicación de la declaración y de la prórroga. Concretamente, decía en el FD 5º, que lleva por título «Las consecuencias de la fuerza o valor de ley de los Reales Decretos no equivalen a una inmunidad frente al control jurisdiccional», que:

2. Ahora bien, esta posibilidad no era real y efectiva. En efecto, la actuación administrativa no podía ser controlada, porque la propia regulación del Real Decreto 463/2020, al suspender los términos e interrumpir los plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos, imposibilitaba el agotamiento de la vía administrativa previa al control judicial. Así se desprendía, en efecto, de la disposición adicional tercera, apartado segundo.

La disposición adicional tercera decía lo siguiente:

3. Además, aun admitiendo a efectos dialécticos que se pudiera agotar la vía administrativa previa, tampoco se podía intentar la tutela judicial, al quedar en suspenso también los términos e interrumpirse los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales, como se desprendía del apartado primero de la disposición adicional segunda. En efecto, según la disposición adicional segunda, relativa a la suspensión de plazos procesales, apartado primero: «Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo».

4. Este precepto supone la oclusión formal de la vía judicial ordinaria. Y eso implicaba la inexistencia de procedimiento para impugnar las limitaciones de los derechos fundamentales derivadas del Real Decreto 463/2020 desde el 14 de marzo de 2020 hasta las cero horas del día 21 de junio de 2020, en que el estado de alarma finalizó de conformidad con el art. 2 del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio.

5. Esta imposibilidad estaba en contradicción evidente con el apdo. 1 del art. 3 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, según el cual «los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes». Aunque la Ley Orgánica 4/1981 no habilitaba al real decreto que declarara el estado de alarma para que pudiera suspender el control judicial de los actos y disposiciones adoptadas durante su vigencia, el real decreto lo suspendía al interrumpir los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos y los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El control por la jurisdicción ordinaria se volvió impracticable tanto desde el punto de vista formal como material.

3. Proceso especial de protección de los derechos fundamentales[Subir]

1. Podría objetarse a lo que venimos diciendo (relativo a la inexistencia de mecanismo efectivo para impugnar las limitaciones de los derechos fundamentales) que la interrupción de plazos procesales no era aplicable al procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los arts. 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Por lo que hemos de completar nuestro análisis.

En efecto, según el apartado tres de la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, «en relación con el resto de órdenes jurisdiccionales la interrupción a la que se refiere el apartado primero no será de aplicación a los siguientes supuestos: a) El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ni a la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 de la citada ley».

2. Sin embargo, esta objeción no tiene sentido si tenemos en cuenta los siguientes argumentos.

Por una parte, para acudir a la vía contencioso-administrativa es necesario agotar la vía administrativa previa frente a la actuación administrativa conforme al art. 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y esta posibilidad no existía por encontrarse suspendidos durante la vigencia del estado de alarma los plazos administrativos, salvo los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social y de los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias, todo ello de acuerdo con los apdos. 4 y 5 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020. No se establecía excepción en relación a la interrupción de los plazos para la tramitación de procedimientos relativos a ámbitos de actuación distintos donde pudiera producirse vulneración de los derechos fundamentales. Es claro que si no existía un «acto de la Administración pública sujeto al Derecho administrativo» que pusiera fin a la vía administrativa no se podía acudir al proceso de protección de los derechos fundamentales de la persona, por más que formalmente no estuviera suspendido.

Por otra parte, en ausencia de un acto administrativo susceptible de ser objeto de un proceso, incluso si el Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas fueran considerados norma con rango de ley, no cabría el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

3. En suma, no existiendo ningún mecanismo ni directo ni indirecto en manos del recurrente para poder impugnar la limitación de los derechos fundamentales derivada del Real Decreto 463/2020 y de las prórrogas subsiguientes, el real decreto reunía las características para poder ser susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, toda vez que los ciudadanos se encontraban privados de la posibilidad real y efectiva de cualquier otro tipo de recurso frente a las limitaciones de sus derechos fundamentales. En caso contrario, el Real Decreto 463/2020, en conjunción con la interpretación de la jurisprudencia constitucional sobre el estado de alarma, habría creado un espacio exento de control real y efectivo de tutela de los derechos fundamentales.

La conjunción de la suspensión de los plazos administrativos y procesales establecida por el Real Decreto 463/2020 y el rango legal atribuido a la norma por el Tribunal Constitucional imposibilitaba la impugnación administrativa y judicial del Real Decreto 463/2020 o de los actos de aplicación del mismo.

4. Recurso de inconstitucionalidad y cuestión de inconstitucionalidad[Subir]

1. Por otra parte, aun partiendo de la hipótesis de que el decreto de alarma fuera un acto de naturaleza parlamentaria (Álvarez, M. I. (2016). Sistema de fuentes del Derecho y estado de alarma: la STC 83/2016, de 28 de abril. Asamblea, 34, 325-337.‍Álvarez Vélez, 2016: 337), el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad tampoco se presentan como instrumentos idóneos para el control de las posibles vulneraciones de derechos fundamentales mientras el estado de alarma estuviera vigente, sino solo con posterioridad. De hecho, hay un recurso de inconstitucionalidad admitido sobre la materia (Garrido, C. (2021). Las limitaciones como Derecho del Derecho constitucional de excepción. Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España (capítulos). Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad. Disponible en: https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/excepcionalidad-y-derecho-el-estado-de-alarma-en-espana-capitulos‍Garrido López, 2021). Recordemos que nos referimos al estado de alarma declarado por el RD 463/2020, no a la declaración del estado de alarma en general, que, si se considera que tiene naturaleza de ley, será recurrible en inconstitucionalidad (García, A. M. (1994). El estado de alarma y su ambigua naturaleza. Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fabrique Furió Ceriol, 8, 75-106.‍García Cuadrado, 1994: 106).

2. El Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 16 de marzo de 2020 por el que se suspendieron los plazos para realizar cualquier actuación procesal y administrativa ante el Tribunal Constitucional coadyuvó a que el control de los reales decretos no se pudiera llevar a efecto hasta que se dejara sin efecto el estado de alarma. Esto concierne al recurso de inconstitucionalidad y a la cuestión de inconstitucionalidad, que eran los cauces de control a los cabía entender que remitía la STC 83/2016, FJ 11.

3. Por lo que se refiere al recurso de inconstitucionalidad, en un primer análisis parece presentar características idóneas para servir como mecanismo de garantía de los derechos constitucionales, aunque sea de manera indirecta. El tiempo de respuesta previsto legalmente lo posibilitaba, ya que el art. 34 LOTC establece que admitida a trámite la demanda, la personación y la formulación de alegaciones deberán hacerse en el plazo de 15 días, transcurrido el cual el Tribunal dictará sentencia en el de 10, salvo que, mediante resolución motivada, el propio Tribunal estime necesario un plazo más amplio que, en ningún caso, pueda exceder de 30 días. Ahora bien, si tenemos en cuenta que el plazo de presentación del recurso de inconstitucionalidad conforme al art. 33.1 LOTC es de tres meses y sobre todo que el Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional adoptado el 16 de marzo de 2020 de suspender, durante la vigencia del Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas, los plazos para realizar cualesquiera actuaciones procesales y administrativas ante el Tribunal Constitucional, a lo que se añade el tiempo de respuesta medio del Tribunal Constitucional, se concluye que el recurso de inconstitucionalidad no podría tramitarse en un plazo razonable a efectos de salvaguardar los derechos afectados por el Real Decreto 463/2020.

Además, el Tribunal Constitucional, en el ATC 90/2010, de 14 de julio, interpretó que solo se permite el aplazamiento de la vigencia de la norma cuando se trate de leyes autonómicas que impugne el Gobierno de la Nación invocando el art. 161.2 de la Constitución, por lo que no es posible acordar la suspensión de otras normas con rango de ley del Estado, por más que se solicite.

4. Por lo que se refiere a la cuestión de inconstitucionalidad, podría pensarse que esta era una vía idónea para garantizar la tutela de los derechos fundamentales vulnerados por el Real Decreto 463/2020, toda vez que contra la actuación sancionadora de la Administración en cumplimiento de las obligaciones derivadas del real decreto y sus prórrogas se podía solicitar tutela judicial una vez agotada la vía administrativa. Ahora bien, de nuevo nos encontramos con que la suspensión de los plazos administrativos imposibilitaba que pudiera darse lugar a proceso alguno de protección de derechos fundamentales frente a la limitación de la libertad de circulación, de residencia o de reunión. A lo que ha de añadirse que cualquier cuestión de inconstitucionalidad que se hubiera planteado ante el Tribunal Constitucional, si tenemos en cuenta la suspensión de los plazos procesales acordada por el Pleno del Tribunal Constitucional en su Acuerdo de 16 de marzo de 2020, y la suspensión de los plazos ante la jurisdicción ordinaria dispuesta por el real decreto de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, no hubiera podido tramitarse hasta que el estado de alarma hubiera concluido. Todo esto sin tener en cuenta que los periodos de tiempo necesarios de hecho para la tramitación y planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y para admisión, tramitación y resolución por el Tribunal Constitucional harían imposible una respuesta efectiva antes de que se hubieran consumado las eventuales vulneraciones de derechos fundamentales.