LA OFICINA ECONÓMICA DEL PRESIDENTE EN EL PRIMER GOBIERNO DE ZAPATERO (2004-‍2008): PRECEDENTES, ORIGEN Y ALCANCE DE UNA REFORMA IMPREMEDITADA DEL CENTRO PRESIDENCIAL ESPAÑOL

1. Los límites a la autonomía del ministro de Economía[Subir]

La autonomía del ministro de Economía es otro tema que, como el del centro presidencial en nuestro país, tampoco ha concitado un interés significativo por parte de la ciencia política. Además, el estudio de dicha cuestión se ha sustanciado a partir de la noción de influencia, un concepto relacionado pero no exactamente equivalente. Así, no encontramos el primer abordaje centrado en esta figura hasta 1991, año en que Jean Blondel publica Ministers of finance in Western Europe: A special career? En este trabajo, el politólogo francés examinó de manera agregada las carreras políticas de 218 titulares del Fisco, al objeto de comprobar si el cursus honorum de este tipo peculiar de dirigente respondía a un patrón diferenciado respecto al conjunto de los ministros que explicara su posición preeminente dentro del Ejecutivo. Para evaluar el impacto de la carrera política en la influencia, el profesor galo tomó en consideración cuatro aspectos: antecedentes ocupacionales, duración en el puesto, experiencia previa como ministro de Economía, y presencia o ausencia en el Gabinete de predecesores en el cargo (‍Blondel, 1991: 8).

La investigación de Blondel arrojó como primera conclusión que, comparadas las distintas muestras nacionales, no se apreciaban pautas comunes en las carreras políticas de los titulares del Tesoro de Europa Occidental, con una excepción: aproximadamente la mitad de todos ellos podían considerarse especialistas (una cifra mayor que la observada para el universo de los ministros habidos en el período sometido a examen). Por lo demás, el background político de los responsables del Fisco y su duración promedia en el cargo conocía expresiones dispares según el país que se tratara. Aun así, el autor sugirió que los ministros de Finanzas podían ser clasificados en cuatro categorías: los muy influyentes en el Gabinete, a resultas de su prolongada permanencia en el mismo, con un perfil deespecialista (Alemania) y/o habiendo desempeñado previamente otros puestos ministeriales (Suecia); aquellos que ejercen bastante influencia, atemperada no obstante por una menor duración al frente de tales responsabilidades (Austria y Holanda); los moderadamente influyentes, como consecuencia de su especialización estándar o baja, así como de una carrera ministerial relativamente corta en el tiempo (Reino Unido, Irlanda e Italia), y quienes tienen una posición débil en el seno del Ejecutivo, pues su paso por el Gobierno es efímero, su experiencia ministerial previa inusual y su nivel de especialización pobre (Finlandia) (ibid.: 27-32).

La influencia del ministro de Economía volvió a ser objeto de análisis en un trabajo que vio la luz solo dos años después de que lo hiciera el estudio de Blondel, precisamente como resultado de un ambicioso proyecto de investigación —encabezado por este mismo autor junto a Ferdinand Müller-Rommel— en el que se indagaba acerca de distintas facetas de la vida interna de los Gabinetes en Europa Occidental (las reglas bajo las que operan, el papel de los partidos, el rol de los ministros y primeros ministros, etc.). En el capítulo dedicado a los responsables del Tesoro (‍Larsson, 1993), además de volver sobre las variables ya exploradas por Blondel, se realiza una exposición sistemática de los actores que eventualmente pueden limitar el margen de maniobra de los ministros de Economía (el jefe del Ejecutivo, otros ministros económicos, los intereses privados, los bancos centrales, los altos funcionarios, etc.). A partir de los hallazgos realizados en el plano empírico, así como en la revisión de la literatura sobre el Gobierno producida en cada país, Larsson acomete una caracterización general de los titulares del Fisco, sin dejar de atender a las peculiaridades registradas en cada nación. A este respecto, y tras constatar que los ministros de Economía no son ministros «ordinarios», el autor concluye que su grado de influencia no parece estar relacionado con la estructura organizacional del Gobierno (‍Larsson, 1993: 221).

Esta investigación tuvo su réplica para los países de Europa del Este una década después, a cargo también de Blondel y Ferdinand Müller-Rommel, acompañados además en esta ocasión por Darina Malová. Sus resultados, que no se harían públicos hasta 2007, reprodujeron en gran medida las observaciones realizadas respecto a los Gabinetes del hemisferio occidental, de tal suerte que el responsable de Economía emergía de nuevo como una figura preeminente en relación al resto de ministros, hasta el punto incluso de proyectar un organigrama gubernamental de tres niveles, donde el titular del Tesoro ocupaba un posición intermedia entre la cúspide (representada por el primer ministro, PM) y la base (integrada por el resto de ministros). Semejante superioridad habría de tener su origen en varios fenómenos, constituyendo la importancia del proceso presupuestario, así como las restricciones impuestas por este a los titulares de las diferentes carteras, dos de los más relevantes (‍Blondel et al., 2007: 176).

Esta observación reaparecería en las conclusiones de un trabajo, realizado a partir de una exhaustiva revisión de literatura biográfica, en el cual se trataban de sistematizar las cualidades personales, profesionales y políticas que, a lo largo del siglo xx habían actuado como fuentes de influencia de los ministros de Economía en Irlanda y Reino Unido. En este sentido, los autores de dicha investigación terminan subrayando la importancia de la estrategia presupuestaria desarrollada por el responsable del Fisco, de las policy choices, en la consolidación y acrecentamiento de su liderazgo (‍Considine y Reidy, 2008: 81). De esta contribución cabría destacar no solo el tratamiento cualitativo de la información recabada —que encuentra expresión en el relato de episodios historiográficamente fundamentados—, sino también el interés por ilustrar aquellas situaciones en las que la influencia del ministro de Economía experimenta un menoscabo, en beneficio de actores tales como el PM, otros integrantes del Gabinete o los altos funcionarios del ministerio. Semejante enfoque puede considerarse deudor de Larsson, quien ya estableció que la relación entre un jefe de Gobierno y su responsable de Economía puede verse afectada por el background del primero (en la premisa de que este, si ha estado al frente del erario público o cuenta con una experiencia formativa o política en economía, tenderá a involucrarse en los asuntos relativos al Fisco); por la composición partidaria del Ejecutivo (pues en uno de coalición, los márgenes de maniobra del PM y del ministro de Economía se verán notablemente restringidos si provienen de partidos distintos), o por el nivel de expertise en materias económicas de sus respectivas estructuras de apoyo (‍Larsson, 1993.: 210-‍211).

La idea de un ministro de Economía cuya influencia no solo deriva de sus propias cualidades, sino también de arreglos institucionales o de la acción de otros actores, es asimismo compartida por varios autores que, tras estudiar el papel desempeñado por el Tesoro británico en el terreno del policy-making, perciben más ajustada a la realidad la imagen de un Fisco interdependiente, sometido en su actividad a restricciones de diversa índole, que no puede comportarse de modo unilateral ni invocar la jerarquía para imponer sus criterios (‍Thain y Wright, 1995; ‍Deakin y Parry, 2000). Esta visión, de algún modo conflictiva con la del primer Blondel, demanda nuevos abordajes de la influencia del ministro de Economía, si bien desde un ángulo menos preocupado por identificar sus fuentes que por comprender sus límites. En este sentido, el estudio de la OEP durante el primer mandato de Zapatero puede proveer de claves que ayuden a interpretar mejor los procesos gubernamentales que involucran, en mayor o menor medida a esta figura tan invariablemente singular en todos los Ejecutivos.

2. El impacto de las reformas de las estructuras de asesoramiento y apoyo de los jefes de Gobierno: los precedentes de tony Blair y John Howard[Subir]

Dados los presupuestos avanzados en el anterior apartado se impone, a la hora de ponderar los límites ejercidos por el PM a la autonomía de su responsable de Economía, examinar el impacto producido —en la relación entre ambos actores— por las transformaciones ocurridas en las estructuras de asesoramiento y apoyo de aquel. En un estudio llevado a cabo sobre este tipo de instancias en doce países diferentes, publicado bajo el nombre Administering the Summit: administration of the core executive in developed countries (‍Peters et al., 2000), se llegó a la conclusión de que dichas estructuras venían acusando en los últimos tiempos un cuádruple proceso de crecimiento, institucionalización, politización e hibridación. El crecimiento encontraría una elocuente manifestación en el incremento de recursos a disposición del PM, principalmente —aunque no solo— personal llamado a desempeñar tareas de la más diversa índole. La institucionalización tiene que ver con la estabilidad de los arreglos organizativos acometidos para dotar de más y mejores medios a las personas al frente de los puestos clave del core executive. La politización aludiría al reclutamiento de cuadros del partido o de grupos de presión afines, a la cooptación de altos funcionarios claramente identificados con el partido gobernante, a la subordinación de altos funcionarios neutrales a las políticas más partidistas o a las tres cosas a la vez. Por último, la hibridación designa la confusión de las fronteras entre las distintas fuentes de apoyo y asesoramiento (‍Tiernan, 2006: 321-‍322).

Estudios de caso publicados pocos años después sobre jefes de Gobierno de regímenes parlamentarios parcialmente contemporáneos de Zapatero confirmaron en términos generales las tendencias referidas más arriba. Así, por ejemplo, en el caso del Reino Unido durante la era Blair el crecimiento de las estructuras de apoyo y asesoramiento del PM se habría sustanciado mediante la creación de nuevas instancias dentro del organigrama gubernamental, pero también a través de la transferencia incremental de recursos económicos y de personal al core executive generalmente considerado y a ciertos órganos en particular (‍Burch y Holliday, 2004: 4-‍10). Aunque aparentemente no conoció una expansión homologable, el Gobierno del australiano Howard también registró un aumento progresivo en el número de individuos empleados, deriva que tuvo un especial impacto en la Media Unit (que nunca había contado con tanto personal). Asimismo, se alumbraron nuevos órganos como la Cabinet Policy Unit, a la cual se atribuyó un papel clave en el funcionamiento del Ejecutivo (‍Tiernan, 2006: 317-‍322).

En lo tocante a la institucionalización parecería que la experiencia británica en los años del New Labour no se ajustó con rigor a dicha pauta, habida cuenta de que algunos de los cambios organizativos introducidos en la primera legislatura de Tony Blair fueron revisados tras la nueva victoria laborista de 2001. Sin embargo, aunque no existió una completa estabilidad en las transformaciones experimentadas en un primer momento por las estructuras de apoyo y asesoramiento al PM, sí hubo coherencia con la orientación de las reformas emprendidas cuatro años atrás, pues en todo momento se buscó una mayor eficacia en el funcionamiento del Prime Minister Office y del Cabinet Office, con el objeto de fortalecer al PM y su entorno (‍Heffernan, 2003: 361-‍362; ‍Burch y Holliday, 2004: 8-‍10). En el caso del australiano Howard, la institucionalización sí se sustanció en la permanencia inalterada del esquema organizativo de asesoramiento y apoyo pergeñado tras la asunción del poder, basado fundamentalmente en tres pilares: el Prime Ministerial Office, la Cabinet Policy Unit y el Department of Prime Minister and Cabinet (‍Tiernan, 2006: 313).

Respecto a la politización, de los análisis de estos autores parece desprenderse que no fue un fenómeno central en las estrategias de autorreforzamiento que, impulsadas por Blair y Howard, pasaban por la reforma de sus respectivas estructuras de asesoramiento y apoyo. De hecho, la identidad de los individuos escogidos para encabezar las distintas unidades del organigrama gubernamental (ya fueran unipersonales o colegiadas, antiguas o de nuevo cuño), antes que preferencia por los compañeros de partido revela cierta inclinación a asignar responsabilidades sobre la base de la confianza personal. Según Tiernan, que la personalización desplace parcialmente a la politización en los procesos de transformación de tales estructuras es un rasgo típico de los sistemas políticos de tipo Westminster. La personalización encuentra su principal plasmación en el nombramiento de los integrantes del estrato directivo del core executive, reclutados a partir de criterios tales como el común background o estilo con el PM, la sintonía o alineamiento ideológico con la dirección que se quiere imprimir a las políticas gubernamentales,o el haber tenido una relación personal previa con el premier (ibid.: 322). Sin embargo, la personalización no solo incide en la lógica de reclutamiento de los altos cargos del core executive, sino que también afecta a veces a su diseño mismo.

Así ocurrió al menos con Blair, que llevó al Gobierno consigo a quien había sido su jefe de Gabinete en la oposición, Jonathan Powell, y a quien hasta entonces se había probado como su asesor más próximo, Peter Mandelson. Con la incorporación de ambos a la estructura de apoyo del PM, el líder laborista ya puso en evidencia la importancia que le concedía a las relaciones personales, empero el alcance de la personalización fue más allá de los nombramientos y se adentró en el terreno organizativo, pues si para el primero creó el nuevo cargo de jefe de personal (chief of staff) en el seno del Prime Ministerial Office, al segundo lo ubicó en el Cabinet Office como ministro sin cartera (‍Burch y Holliday, 2004: 5). Al menos aparentemente, el componente de la personalización estuvo ausente en las transformaciones organizacionales impulsadas por Howard en su sistema de asesoramiento; no obstante, está acreditada la predilección que tuvo el premier liberal a la hora de conformar su equipo al más alto nivel por individuos con los que compartía relaciones de diversa índole (a veces incluso familiares). Ejemplo de esto último lo constituye la elección como cabinet secretary de Michael L’Estrange, un cercano colaborador de Howard en la campaña electoral que le aupó al poder en 1996. Otro tanto puede decirse del nombramiento de Max Moore-Wilton como secretary of prime minister and Cabinet, al que Howard llamó a su lado para ejecutar liderar la implementación de una agenda radical de reformas en el sector público (‍Tiernan, 2006: 312).

Finalmente, a tenor de las observaciones realizadas por los autores mencionados, las estructuras de asesoramiento y apoyo de Blair y Howard tampoco permanecieron ajenas, en sus respectivos procesos de reforma, al fenómeno de la hibridación. Así lo afirman Burch y Holliday, quienes constataron que la primera oleada de transformaciones sufridas por el core executive británico en los años del nuevo laborismo acabaron alumbrando un aparato gubernamental excesivamente complejo que propiciaba la duplicidad de funciones y esfuerzos. Tal solapamiento habría tenido su origen en las confusas relaciones entre la Policy Innovation Unit y la Forward Strategy Unit, en la falta de claridad en lo relativo al papel de la Delivery Unit del PM respecto a los departamentos y el Tesoro, o en la indefinición a la hora de asignar la responsabilidad de controlar la consecución de objetivos (‍Burch y Holliday, 2004: 10). La hibridación se habría materializado de un modo diferente en los Gobiernos comandados por el liberal Howard, con la edificación de un sistema de asesoramiento en el que se ubicaban al mismo nivel una instancia de extracción burocrática como el Cabinet Secretariat, y otra de composición partidista como el Cabinet Policy Unit. Empero, semejante configuración no resultó de manera impremeditada, sino que reflejaba las opiniones del propio Howard sobre la hibridación, a la que concedía un efecto positivo en la medida que se ponía al servicio del Gobierno el mayor rango posible de habilidades, tanto políticas como administrativas (‍Tiernan, 2006: 322).

En definitiva, tanto Blair como Howard acometieron estrategias de autorreforzamiento político que conllevaron la reforma de sus respectivas estructuras de asesoramiento y apoyo, las cuales atravesaron por un cuádruple proceso de crecimiento, institucionalización, personalización e hibridación, como consecuencia de aquellas estrategias. En ambos casos, tal proceder se tradujo en una mayor eficacia de sus aparatos gubernamentales y, por extensión, en un incremento de su capacidad de influencia. En la medida que el jefe de Gobierno aparece como uno de los límites más importantes que puede encontrar el ministro de Economía (según vimos en el anterior apartado), de las reformas de sus estructuras de asesoramiento y apoyo no cabe esperar otra cosa que un reajuste en las relaciones de poder entre todos los actores implicados. Discernir la naturaleza y el sentido de dicho reequilibrio es el propósito de la investigación, aquí introducida, sobre el alcance de la conflictividad habida entre la OEP y el titular de Economía durante el primer Gobierno de Zapatero.

3. El asesoramiento en materia económica dentro de Moncloa: una actividad tradicionalmente conflictiva [Subir]

A la hora de abordar la conflictividad entre actores políticos se impone evitar atajos argumentativos que hagan descansar el análisis, exclusivamente, sobre interpretaciones de corte psicológico basadas en variables tales como la personalidad o la ambición. Y ello no solo porque adoptar semejante enfoque obliga a desarrollar una metodología de difícil implementación, sino porque los procesos políticos son invariablemente un producto de la interacción entre los individuos y las normas prevalecientes en un contexto dado. Si las segundas acreditan además una cierta continuidad a través del tiempo con otras disposiciones que las precedieron, el fenómeno sometido a estudio quizá se revele —siquiera parcialmente— como la expresión particular de un patrón histórico. En este sentido, no podemos dejar de integrar en nuestra aproximación a la OEP una revisión de la manera en que, hasta su creación, se había desenvuelto el asesoramiento económico dentro de Moncloa.

Por tanto, conviene empezar señalando que el Departamento de Asuntos Económicos del Gabinete de Presidencia nació con la Ley 10/1983 de Organización de la Administración Central del Estado (LOACE), cuya entrada en vigor significó la instauración de un entramado organizativo de apoyo al presidente que, además del Ministerio de Presidencia, la Oficina del Portavoz del Gobierno y la Secretaría General de Presidencia, contemplaba la creación de un Gabinete «como órgano de asistencia política y técnica» (art. 6 LOACE). El Gabinete se dividió en ocho departamentos sectoriales (Asuntos Institucionales, Defensa y Seguridad, Asuntos Sociolaborales, Economía, Internacional, Educación y Cultura, Análisis y la «línea caliente», compuesta de un Servicio de Programas y otro de Comunicación con los Ciudadanos), en lo que constituyó un ejercicio de reforma administrativa inspirado por la reciente experiencia de los Gobiernos socialdemócratas en Alemania. Hasta entonces, y tomando como punto de partida el primer Gobierno de Adolfo Suárez en 1976, el sistema de asesoramiento y apoyo al presidente se había caracterizado por su reducido tamaño y moderada complejidad estructural, pues lo integraban un jefe de Gabinete, una Dirección General de Organización y otra de Estudios, y un secretario de Gabinete. En la práctica, las direcciones generales se ocupaban, respectivamente, de los asuntos internacionales y económicos (‍Olías, 1994: 259-‍265)^[2].

La creación de un Departamento de Economía en el seno del Gabinete presidencial supuso un punto de inflexión en la institucionalización del asesoramiento al presidente en materia económica, que hasta entonces había tenido lugar de un modo cuanto menos críptico. Empero, además de dicha tarea de asesoramiento, a esta instancia se le atribuyeron otras dos funciones relacionadas: el seguimiento de los ministerios económicos (Economía y Hacienda, Industria, Comercio y Turismo, Agricultura, Pesca y Alimentación, y Obras Públicas y Transportes) e informar sobre la actividad de los agentes económicos (banca, empresas de seguros, organizaciones empresariales, etc.) (‍Ortega, 1991: 222). Las facultades reconocidas a esta sección del Gabinete presidencial fueron aprovechadas por el número dos del PSOE, Alfonso Guerra, durante los años que compatibilizó aquella condición con la de vicepresidente del Ejecutivo (1982-‍1991) para fiscalizar críticamente las políticas impulsadas desde el Ministerio de Economía y Hacienda, primero por Miguel Boyer (1982-‍1985) y luego por Carlos Solchaga (1985-‍1993), que por lo general juzgaba como «excesivamente liberales». La instrumentalización que hizo Guerra del Gabinete del presidente globalmente considerado, convertido en una suerte de Gobierno paralelo, fue posible en la medida que la LOACE configuraba una misma estructura de asesoramiento y apoyo para el presidente y el vicepresidente, y por la circunstancia adicional de que Felipe González nunca mostró interés por aquella (‍Ortega, 1991: 201; ‍Aizpeolea, 2004: 80).

Así, que el Departamento de Economía del Gabinete de Presidencia fuera un foco de tensión en relación con el Ministerio de Economía y Hacienda tenía mucho que ver con la personalidad y el perfil ideológico de Alfonso Guerra. No obstante, aquel era asimismo un fenómeno favorecido por el propio diseño institucional del centro presidencial y por el desinterés del jefe de Gobierno hacia su estructura de asesoramiento y apoyo, pues ambos elementos permitieron al vicepresidente la instrumentalización del Gabinete. Desde esta perspectiva se comprende que una vez cesados Alfonso Guerra y su responsable de asuntos económicos en el Gabinete de Presidencia, Francisco Fernández Marugán, la red institucional de apoyo al premier continuara siendo una fuente de fricciones respecto al Fisco. Así lo atestigua una de las personas entrevistadas para esta investigación, Enrique Guerrero, que apunta a Narcis Serra (sucesor de Guerra como segundo del Gobierno socialista), a Antonio Zabalza (nombrado director del Gabinete de Presidencia tras más de dos años de mandato vicepresidencial de Serra) y a Pedro Solbes (titular del Tesoro en la última legislatura de la era González), como los nuevos protagonistas de una relación triangular cuya naturaleza conflictual venía de atrás.

En consideración de estos antecedentes no ha de resultar extraño que la formación del primer Gobierno del Partido Popular (PP) en mayo de 1996 constituyera el inicio de un capítulo más en las potencialmente complejas relaciones entre el Ministerio de Economía y el entorno de Presidencia del Gobierno. Tal cosa sucedió a resultas de la iniciativa personal del nuevo jefe de Gobierno, José María Aznar, de crear una Oficina Presupuestaria adscrita a Presidencia, una propuesta que en el programa electoral del PP («Con la nueva mayoría») se enmarcaba dentro de las llamadas a facilitar la contención del gasto público. En su planteamiento original esta Oficina se anunciaba simplemente como un recurso concebido para permitir «un mejor seguimiento y control de las iniciativas de los distintos Departamentos». Sin embargo, a la hora de su materialización se reveló como algo más que una instancia de estudio y monitoreo de la actividad desarrollada por los ministerios.

Semejante deriva la anticipaba de alguna manera el perfil de la persona escogida para dirigirla, el septuagenario catedrático de Hacienda José Barea, conocido en las altas esferas como Míster No por su firme y sistemática aversión a la realización de gastos no programados cuando era un mandarín del Fisco^[3]. No obstante, aparte de su insobornable rigor en la fiscalización de las finanzas estatales, Barea y su Oficina del Presupuesto devinieron en una fuente de tensiones dentro del centro presidencial por la vocación que tenía el primero de sugerir alternativas políticas difícilmente compatibles o abiertamente contradictorias con el discurso del PP y el Gobierno Aznar. El riesgo de proyectar la imagen de que no había un criterio unificado en el Ejecutivo sobre muchos temas, sumado al daño generado a la credibilidad del ministro de Economía Rodrigo Rato (dadas las duras críticas dispensadas a las cuentas públicas desde la Oficina del Presupuesto)^[4], seguramente terminó por convencer a Aznar de la necesidad de dar por terminado el paso de Barea por Moncloa menos de dos años después de su nombramiento. No obstante, oficialmente se dijo que el cese del veterano profesor se había producido de común acuerdo con este, después de que se hubieran alcanzado los objetivos de rigor presupuestario y reducción del déficit público que habían motivado su reclutamiento dos años atrás.

4. Preguntas de investigación, hipótesis y metodología[Subir]

Los análisis llevados a cabo por Burch y Holliday y Tiernan evidencian que las estrategias de autorreforzamiento emprendidas por Blair y Howard mediante la reforma de sus respectivas estructuras de asesoramiento y apoyo produjeron efectos diferentes en lo tocante a la influencia del ministro de Economía. Así, mientras el canciller británico Gordon Brown vio mejorada su posición gracias a la creación de órganos e instrumentos que le dotaban de nuevas potestades (‍Burch y Holliday, 2004: 6), el titular del Tesoro australiano no quedó exceptuado en su gestión por el estilo de gobierno de Howard, que a menudo intervenía personalmente (asistido por su Prime Ministerial Office) en el ámbito de competencia de sus ministros cuando se trataba de asuntos significativos o sensibles (‍Tiernan, 2006: 316-‍317). Semejante disparidad en los resultados generados por procesos de naturaleza similar, lejos de agotar los incentivos para seguir indagando en los mismos, constituye una sugestiva invitación a buscar nuevas respuestas a tres grandes preguntas relacionadas entre sí: ¿por qué un jefe de Gobierno decide emprender una reforma institucional destinada a incrementar su capacidad de influencia? ¿Cómo implementa esta estrategia de autorreforzamiento? ¿Qué impacto produce dicha estrategia en la influencia de otros actores involucrados en la actividad del Gobierno como el ministro de Economía?

Dados estos interrogantes, aquí se plantea una investigación llamada a proveer evidencias que sustenten las observaciones realizadas recientemente por varios estudiosos del centro presidencial español sobre las relaciones conflictivas establecidas en los últimos tiempos entre los asesores del jefe de Gobierno y el ministro de Economía, especialmente durante la presidencia de José Luis Rodríguez Zapatero. A tal fin, las preguntas que se derivan del examen de la literatura comparada se reformularán para adaptarlas a las particularidades del caso escogido, articulándose del siguiente modo: ¿por qué decidió el presidente Zapatero crear la OEP? ¿Cómo convirtió a la OEP en un órgano involucrado en la toma de decisiones? ¿En qué medida se vio negativamente afectada la influencia del ministro de Economía por el activismo de la OEP? La hipótesis que guiará nuestra búsqueda de respuestas es que el presidente Zapatero creó un órgano de asesoramiento presidencial en materia económica, la OEP, para incrementar su capacidad de influencia. A tal fin proveyó a la misma de una serie de recursos (políticos, legales, presupuestarios y de personal) que la convirtieron en un actor relevante en el funcionamiento del core executive. Dicha estrategia de autorreforzamiento acabó afectando negativamente a Pedro Solbes, ministro de Economía y Hacienda entre 2004 y 2008, en la medida que vio restringida su autonomía en el proceso de toma de decisiones gubernamental.

La reforma del centro presidencial, según se infiere de procesos sometidos a estudio en el ámbito internacional, adopta expresiones diversas y tiene efectos asimismo disímiles, pero invariablemente redunda en un aumento de las capacidades del jefe de Gobierno. En el caso que nos ocupa, dicho proceso de reforma habría sido problemático, aparentemente, en la medida que se dotó al órgano de asesoramiento económico del presidente de potestad para involucrarse activamente en procesos de toma de decisiones correspondientes al ámbito del Tesoro. Lejos de representar una anomalía, la posibilidad de que la OEP actuara como una instancia emisora de iniciativas políticas, trascendiendo así su dimensión estrictamente consultiva, encuentra respaldo en la literatura. Así, por ejemplo, en el curso de una investigación encabezada por Blondel y Müller-Rommel sobre el funcionamiento interno de los Gobiernos, no pocos de los ministros y exministros entrevistados reconocieron al prime ministerial staff (del que la OEP sería una parte) un rol político (consistente no solo en el asesoramiento personal al primer ministro, sino también en la formulación de alternativas políticas) más allá de un rol administrativo (basado en la preparación de la agenda del Gabinete y/o el control de las propuestas de los ministros) que se percibe como natural (‍Blondel y Müller-Rommel, 1993: 136-‍137).

Por otro lado, esta idea es consistente con lo observado hace casi treinta años por Ortega respecto al Gabinete del presidente, al que reconocía capacidad para sugerir al premier una posición política distinta de la formulada desde un ministerio cualquiera (‍Ortega, 1991: 238). Si además tenemos en cuenta que el tipo de relación establecida entre el presidente y el titular de Economía se ve decisivamente afectada por el grado de especialización de sus respectivas estructuras de apoyo (‍Larsson, 1993: 211), o que —según se ha comprobado para el caso argentino— el presidente puede plantear diseños institucionales de naturaleza competitiva entre sus asesores económicos y el ministerio del ramo, aunque termine respaldando al segundo (‍Bonvecchi, 2018), las preguntas de investigación arriba formuladas sugieren un esquema interpretativo alineado con los hallazgos realizados por las contados trabajos centrados en este aspecto particular del Gobierno. En este sentido, también en sintonía con uno de los trabajos más recientes sobre los órganos de asesoría presidencial en España, aquí se asume que la OEP equivale a uno de los procedimientos ex post definidos desde el institucionalismo (y más específicamente desde la teoría delegación): que el principal (el presidente) promueve para evitar, en la medida de lo posible, pérdidas de agencia (‍Garrido y Martínez, 2018: 167-‍168).

Para obtener evidencias que nos permitan responder a los interrogantes formulados y lograr los objetivos propuestos, se ha desplegado una metodología que combina el análisis documental de fuentes primarias (legislación, noticias de prensa, programas electorales, etc.) y secundarias (trabajos periodísticos sobre el Gobierno de Zapatero) con la realización de entrevistas semiestructuradas a personas que aportaron información relevante sobre las dinámicas estudiadas, ya sea en calidad de participantes directos o como observadores cualificados^[5].

1. Economistas 2004: la galaxia particular de Miguel Sebastián en el universo de la oposición socialista al Ejecutivo de Aznar[Subir]

Economistas 2004 se ha descrito como «un grupito privado de economistas» al que se integraron «expertos que no eran del partido», como un búnker desde el cual Sebastián se dedicaba «prioritariamente a lanzar mensajes a los medios de difusión en la línea crítica que expuso a Zapatero en su primera entrevista» (‍García Abad, 2010: 238-‍239). También se ha dicho que Sebastián se limitó a asumir la dirección de los grupos de discusión económica que ya estaban funcionando con Sevilla y, «sin aportar grandes ideas, reinventó el discurso, lo envolvió en celofán de colores y se lo vendió a Zapatero» (‍Jaén y Escudier, 2007: 114-‍115). Empero, a la luz de los testimonios ofrecidos por el propio Miguel Sebastián y Pedro Sánchez (uno de los principales participantes en Economistas 2004) tales afirmaciones merecen ser matizadas, ampliadas o directamente refutadas.

Así, por ejemplo, en lo relativo a las funciones desarrolladas por Economistas 2004, la versión ofrecida por Sebastián y Sánchez plantea un escenario bastante más complejo del que cabría esperar de una mera operación de marketing o de una plataforma dedicada fundamentalmente a una política de comunicación de tipo sectorial. A este respecto, más allá de elaborar el programa económico (que era su principal cometido), el grupo liderado por Sebastián estaba llamado a desempeñar tres misiones, según cabe desprender del testimonio de Sánchez. En primer lugar, «que todas las propuestas […] estuvieran tasadas desde el punto de vista económico», una inquietud que provenía del propio Zapatero, «obsesionado» con legitimar presupuestariamente unos proyectos y reformas que en el Congreso de los Diputados recababan sistemáticamente de «Montoro, Rato, Aznar» la pregunta de «¿esto […] cuánto va a costar?». En segundo lugar, es cierto que se atribuyó a Economistas 2004 la tarea de difundir el diagnóstico de la situación y las correspondientes alternativas políticas, que comprendían la visión económica de la opción representada por Zapatero. No obstante, dicha encomienda no se traducía únicamente en la publicación de «artículos en medios de comunicación», sino que también se intentaba «estar presentes en muchos foros donde se debatía sobre economía para que se viera que […] había gente de la profesión, vinculada desde un punto de vista progresista al PSOE, que tenía muchas cosas que decir sobre una economía que entonces parecía que iba muy bien pero que tenía problemas».

En tercer lugar, recuerda Sánchez que Economistas 2004 acabó siendo también una cantera de altos cargos del área económica en los Gobiernos de Zapatero. Prueba de ello son los nombres de David Vegara (secretario de Estado de Economía hasta la salida de Solbes,)^[7], Soledad Núñez (directora del Departamento de Política Económica de la OEP desde 2004 a 2005, y posteriormente directora general del Tesoro hasta 2011)^[8], Javier Vallés (esposo de su predecesora al frente del Departamento de Política Económica, y luego director de la OEP durante la segunda legislatura de Zapatero)^[9], Maurici Lucena (director general del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial entre 2004 y 2010)^[10], o Julio Segura (presidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores entre 2007 y 2012)^[11].

En todo caso, más allá de sus funciones de altavoz mediático y cantera de mandarines, quizá lo más importante sea subrayar que Economistas 2004 no fue una simulación de mecanismo participativo para la elaboración de una parte del programa electoral ni una experiencia de la que Zapatero estuviera absolutamente al margen (como asimismo cabría inferir de las informaciones periodísticas referidas más arriba). De lo primero no solo da buena cuenta el número de personas involucradas o la metodología de trabajo, sino también la circunstancia de que hubo debates muy encendidos, como por ejemplo con el tema de la política laboral, reconocen tanto Sebastián como Sánchez. Tal cosa vino en parte propiciada por el hábito de celebrar encuentros entre integrantes de Economistas 2004 y grupos de trabajo responsables de otras áreas del programa electoral (como sanidad o política social) una vez que estos tenían cerradas sus propuestas, al objeto de «cotejar su viabilidad económica» y en general someter a examen su «concordancia con otras partes del programa electoral», asiente Sánchez —costumbre que, según Sebastián, les dotó de «mucho poder»—. Lo segundo queda ilustrado por el dato de que Zapatero asistió a «dos o tres debates», rememora Sánchez, entre ellos el de la reforma fiscal y el de la reforma del sistema energético, que este entrevistado identifica como cuestiones a las que el candidato socialista concedía especial importancia.

2. De la oposición al Gobierno: un trayecto minado de condicionantes[Subir]

Habida cuenta del protagonismo de Sebastián en la definición del programa económico, no ha de resultar extraño que Zapatero mantuviera su compromiso con él una vez conocidos los resultados electorales y le ofreciera no solo la cartera de Economía, sino también una vicepresidencia económica. El principal argumento esgrimido por el presidente in pectore fue que necesitaba dejar la economía en sus manos, pues entendía que habría de volcar sus esfuerzos como líder del Ejecutivo en las políticas antiterrorista, exterior y territorial. Según cuenta Sebastián, en el pasado ya le había dicho a Zapatero que solo le acompañaría hasta marzo de 2004, y aunque se tomó un par de días para meditar su respuesta, el economista perseveró en su negativa a entrar en el Consejo de Ministros, pues no se sentía preparado para tamaña responsabilidad (‍Aizpeolea, 2004: 65; ‍García Abad, 2010: 241-‍242).

Seguramente, el retraimiento voluntario de Sebastián fue acogido con satisfacción en ciertos sectores del PSOE, que no sentían hacia el responsable del programa económico la misma admiración que le dispensaba Zapatero. Por otro lado, una vez descartado Sebastián, el nombre de Pedro Solbes parecía concitar un amplio y rápido consenso entre personalidades de referencia en el partido como el expresidente Felipe González, y varios ex altos cargos del área económica de la primera etapa socialista como Carlos Solchaga, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, Javier Gómez Navarro y el que fuera gobernador del Banco de España, Luis Ángel Rojo —de hecho, es posible que el propio Sebastián sugiriera al líder socialista que adjudicara el departamento de Economía a quien entonces encabezaba dicho ramo en la Comisión Europea—. Rojo convenció a Zapatero de que, como responsable de las cuentas públicas, Solbes podría «frenar a los ministros impulsivos» en lo tocante al gasto (‍Aizpeolea, 2004: 65). Gómez Navarro le reiteró al todavía presidente virtual una idea que ya le había transmitido con anterioridad: «¿Para qué hace falta estar explicando a los empresarios qué política económica vais a hacer? ¡Traed a Solbes y lo entenderán enseguida!» (‍Jaén y Escudier, 2007: 162-‍163).

En conclusión, la necesidad de tranquilizar al mundo económico en un contexto marcado por la inesperada victoria electoral de un partido que traía propuestas de reforma de cierta audacia (singularmente en el plano fiscal), así como la perspectiva de que los ministros iban a ejercer una especial presión hacia el gasto, dada la coyuntura de bonanza económica y el estado saneado de las arcas públicas, recomendaban la elección como responsable de Economía y Hacienda de alguien cuyo nombramiento era en sí mismo «un proyecto de credibilidad» —a decir de Enrique Guerrero, que trabajó para Zapatero en Moncloa—. Es probable que por estos mismos motivos Sebastián no fuera percibido como una solución de garantía (ni siquiera por él mismo), pues si bien su prestigio académico e intelectual estaba fuera de toda duda, carecía de la auctoritas política necesaria para inspirar confianza en los mercados y disciplinar a unos ministros presumiblemente ávidos de recursos para impulsar las políticas prometidas en campaña. Este capital político, que probablemente solo da la experiencia en el desempeño de máximas responsabilidades, estaba más que acreditado en el caso de Pedro Solbes, que además de comisario europeo había sido ministro de Economía y Hacienda con Felipe González entre 1993 y 1996, después de haberse fogueado como ministro de Agricultura (1991-‍1993) y secretario de Estado para las Comunidades Europeas (1985-‍1991).

No obstante, la fallida promoción ministerial de Miguel Sebastián no equivalía en modo alguno a su relegación del organigrama gubernamental. Este se veía a sí mismo asesorando personalmente a Zapatero, como había venido haciendo hasta los comicios, y todo apunta a que el líder de los socialistas quería seguir teniendo cerca a su gurú económico. En este punto se produce una primera fricción en el incipiente entorno presidencial, pues José Enrique Serrano (veterano fontanero socialista destinado a asumir la jefatura del Gabinete de Presidencia, un cargo que ya había desempeñado con Felipe González) se resiste a que Sebastián tenga rango de secretario de Estado, tal y como él desea. Sebastián justifica su demanda con el argumento de que quiere tratar directamente con Zapatero sin la intermediación de Serrano, y este sostiene que un Gabinete de Presidencia ha de estar articulado a través de una jerarquía clara, sin bicefalias. Sebastián opina, sin embargo, que de haber una vicepresidencia política y otra económica resulta lógico que tal esquema se reproduzca en la estructura de apoyo al premier. Por otro lado, más allá de las razones de índole organizativa, el responsable de la parte económica del programa electoral no oculta su pretensión de participar en la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, instancia presidida por el vicepresidente económico en la que se prepara el apartado económico de los Consejos de Ministros^[12]. A pesar de las reticencias de Serrano, que trató de apoyarse en la vicepresidenta primera María Teresa Fernández de la Vega para neutralizar a Sebastián, este consiguió su propósito (‍Aizpeolea, 2004: 80-‍81).

3. La Oficina Económica del Presidente se pone en marcha[Subir]

Aunque el final de Barea y su Oficina del Presupuesto no permitía realizar augurios optimistas sobre la constitución de instancias específicas para el asesoramiento presidencial en materia económica al margen de la estructura del Gabinete, Sebastián no se conformó con el rango de secretario de Estado y decidió dar vida a un espacio institucional propio: la Oficina Económica del Presidente. Si la Oficina del Presupuesto de Barea estaba inspirada en el órgano del mismo nombre sito en la Casa Blanca^[13], el modelo que seguir para el gurú económico de Zapatero también estaba en los Estados Unidos, pero no era el mismo que había servido de referencia al zar antidéficit de José María Aznar. En este sentido, afirma Sebastián que su idea era erigir en Moncloa una suerte de Council of Economic Advisers, tal y como existe en la Administración presidencial estadounidense. Otro de los entrevistados, Gustavo Nombela, aludió asimismo a este órgano a la hora de enumerar experiencias pasadas o contemporáneas que ejemplificaban lo que el personal de la OEP pretendía hacer de este departamento.

El Council of Economic Advisers, creado en 1946 por el Employment Act, está integrado por tres miembros elegidos por el presidente (uno de los cuales ejerce como chair), y tiene como misiones principales asistir al jefe de Estado estadounidense con el asesoramiento en asuntos económicos, y la preparación de estudios de prospectiva (‍Genovese, 2004: 120). La segunda de las funciones se antoja importante para comprender el nacimiento de la OEP, pues a juicio de Sebastián «hacía falta un sitio que mirara más el largo plazo», que «habla[ra] de las tendencias y se aleja[ra] del día a día». Semejante necesidad ya habría sido detectada por Sebastián tras su paso por el Ministerio de Economía en la era Solchaga^[14], cuando comprobó que el trabajo realizado en materia de prospectiva era paulatinamente desplazado hasta quedar en nada, en beneficio de la actividad requerida por la satisfacción de urgencias a corto plazo, y a causa de la escasez de recursos a disposición del Tesoro. En todo caso, al margen de los argumentos políticos invocados entonces y ahora para justificar la creación de la OEP, la secuencia de los hechos pone de manifiesto que esta reforma concreta del centro presidencial estuvo inspirada por el fenómeno de la personalización, apreciado en procesos análogos citados más arriba.

A tenor del Real Decreto 1689/2004, por el cual se desarrollaba la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno, la OEP se organizó formalmente mediante una estructura encabezada por el director, del que dependían tres unidades orgánicas (una subdirección, un Departamento de Política Económica y otro de Sociedad del Bienestar) cuyos titulares disfrutaban de rango de director general (art. 11 RD 1689/2004). El Departamento de Política Económica tenía encomendada la realización de estudios e informes sobre las políticas fiscal, presupuestaria, financiera y de empleo, así como acerca de las relativas a las relaciones económicas internacionales (art. 14 RD 1689/2004), mientras que el de Sociedad de Bienestar habría de hacer lo propio respecto a las políticas de índole social, sectorial y territorial, incluidas también las relativas al desarrollo sostenible (art. 14 RD 1689/2004). Esta ordenación formal de atribuciones encubría, empero, la distribución de competencias que de facto regía el funcionamiento de la OEP. Así, tanto Sebastián como Nombela coinciden en señalar que el departamento encabezado por Núñez se ocupaba en realidad de acometer análisis macroeconómicos, mientras que el comandado por Marín se ocupaba del enfoque microeconómico. Respecto al Departamento de Sociedad del Bienestar, Nombela especifica además que se encargaba de los temas que entraban en el ámbito de los ministerios de Medio Ambiente, Fomento, Vivienda, Sanidad y Educación.

Si las etiquetas de los departamentos no expresaban de manera exacta el contenido temático de los trabajos desarrollados por sus respectivos integrantes, de igual modo cabe decir que la verticalidad del organigrama plasmado en el RD 1689/2004 no tenía su correlato en una jerarquía estricta dentro de la OEP. Tal cosa venía dada por el hecho de que una parte importante de su actividad consistía en la preparación de informes para el director sobre los asuntos que iban a ser abordados en la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, y a partir de las memorias económicas de los proyectos ministeriales. En este sentido, asegura Nombela, eran de alguna manera los ministerios los que marcaban la agenda de sus estudios e investigaciones, sin que existieran ciertas pautas o directrices por parte de alguno de los responsables directivos. Por otro lado, todo parece indicar que Sebastián quiso imprimir a la OEP la dinámica propia de un departamento universitario o, en todo caso, promover un ambiente que nada tuviera que ver con las rigideces jerárquicas que conoció en sus cinco años en el Banco de España (lo peor que le puede pasar a un think-tank, a juicio de quien fuera director entre 2004 y 2006). Prueba de este espíritu, evoca Nombela, serían los seminarios de tipo académico, que en una primera época organizaba Sebastián para discutir sobre un tema previamente expuesto por un especialista externo.

En lo relativo a los medios que se pusieron a disposición de la OEP, Sebastián insiste en que esta «se crea sobre recursos que ya existían». Este extremo resulta difícil de comprobar, en primer lugar por la inaccesibilidad de los datos que permitirían verificar tal aserto. Por otro lado, no pocas de las informaciones periodísticas que abordaron esta cuestión lo hicieron de una manera sensacionalista y tendenciosa, comparando, por ejemplo, el número de personas empleadas en la Oficina del Presupuesto de Barea con el montante de individuos integrantes de la OEP, sin tener en cuenta que la primera coexistió con un Departamento de Economía del Gabinete de Presidencia^[15]. No obstante, incluso dando por válida la información publicada en este y otros artículos (pues se remitían a la web que entonces tenía la OEP, así como a una respuesta ofrecida en el Parlamento a este respecto), el órgano encabezado sucesivamente por Sebastián y David Taguas habría llegado a estar compuesto por una cuarentena de personas^[16], de los cuales veintisiete eran economistas (un secretario de Estado, tres directores generales, nueve «niveles 28» y catorce «niveles 30»)^[17].

En este sentido, es seguramente cierto que la OEP no requirió más personal administrativo del que ya estaba adscrito al Departamento de Economía del Gabinete de Presidencia (esa decena larga de individuos que resulta de restar a cuarenta los mencionados veintisiete economistas). De hecho, en la información aquí utilizada se dice que no estaban cubiertas más de veinte plazas de todas las recogidas en la relación de puestos de trabajo de la OEP. Sin embargo, el reclutamiento de casi treinta economistas apunta a un crecimiento inusitado, aunque sectorialmente localizado, de la estructura de asesoramiento y apoyo del presidente del Gobierno. Así, aunque falten datos precisos que nos permitan construir una serie histórica completa, el hecho de que —por ejemplo— el Departamento de Economía del Gabinete presidencial de Felipe González acogiera, hasta 1994, a no más de ocho personas dedicadas propiamente a tareas de asesoramiento (‍Olías, 1994: 269), invita a pensar en la OEP como un punto de inflexión en la evolución del tamaño del prime ministerial staff en España, en línea con lo ocurrido en procesos homologables de reforma del core executive citados anteriormente.

4. A medio camino entre un think-tank y una ventanilla para el mundo de las grandes empresas[Subir]

La puesta en marcha de la OEP generó suspicacias en prácticamente todos los actores involucrados en el Gobierno, ya se tratara de los ministerios o de otras estructuras de asesoramiento y apoyo al presidente. Sebastián lo explica recurriendo a una metáfora inspirada en la biología: «Éramos un cuerpo nuevo, extraño […] un cuerpo extraño genera inmediatamente todos los anticuerpos para matarlo, eso nosotros lo notamos desde el primer día». En esta misma línea Nombela señala que al ser un nuevo actor y estando los ministerios «habituados a sus rutinas», al principio estos mostraron ciertas reticencias a proporcionar la información que se les requería desde la OEP, percibida por los distintos departamentos como un grupo de «supervisores» enviados por el presidente para fiscalizar la actividad ministerial. No obstante, puntualiza que «en general, enseguida la Oficina se integró muy bien en la estructura administrativa», de tal suerte que al final se veía a la OEP como una fuente de colaboración y asesoramiento. Sebastián coincide con esta visión, y lo achaca al hecho de que la OEP aligeraba la carga de trabajo de los ministerios a solicitud de estos, es decir, terminaron siendo «la Oficina Económica de todo el Gobierno».

Sin embargo, el encaje de la OEP en el Gobierno no constituyó un proceso completo ni totalmente satisfactorio, pues a juicio de Sebastián fue constante la animosidad dispensada a esta instancia desde el Gabinete de Presidencia y el Ministerio de Economía y Hacienda^[18]. A quien fuera primer director de la OEP, el «enconamiento» del Fisco le parece algo «lógico», habida cuenta de que el nuevo órgano ciertamente invadía «parte de su terreno». Por otro lado, afirma Sebastián que la rivalidad entre el ministerio de Economía y la OEP encuentra su paralelo en los EE. UU., concretamente en las tradicionalmente tensas relaciones entre el Tesoro y el Council of Economic Advisors, eventualidad de la que advirtió a Sebastián el economista Martin Feldstein, presidente de este cuerpo durante la Administración de Ronald Reagan. Empero, la hostilidad del Gabinete de Presidencia, coherente con las resistencias de su director José Enrique Serrano a que Sebastián tuviera rango de secretario de Estado, habría venido dada por la hegemonía en su seno de la «vieja guardia» socialista, que «desde el primer día» no dejó «ni respirar» a Sebastián y los suyos, en la premisa de que el director de la OEP, con otras personas del entorno de Zapatero que tampoco tenían el carné del PSOE, representaba una amenaza para las «esencias del partido».

Esta parte del relato de Sebastián resulta consistente con los juicios negativos que —de manera explícita o indirecta— le dispensan al exdirector de la OEP algunos de los entrevistados para este trabajo, cuyas carreras políticas se remontan a la época de Felipe González. De hecho, uno de ellos, ex alto cargo en el Gobierno socialista del lapso 2004-‍2008, opina que Sebastián es uno de los tres factores explicativos de la mala fortuna política de Zapatero (junto al «optimismo antropológico» del otrora líder socialista y la crisis económica), pues el primero habría sido responsable de confundir continuamente al segundo. Este mismo entrevistado rechaza igualmente la consideración de la OEP como un think-tank, ya que este órgano habría sido, por un lado, una instancia dedicada a tareas rutinarias de análisis que no requerían contribuciones personales desde el punto de vista argumental, como por ejemplo la actualización y síntesis para el presidente de estudios de coyuntura elaborados por entidades nacionales o internacionales, o la preparación de borradores de discursos presidenciales para foros económicos.

En todo caso, concede este entrevistado, la OEP llevaba a cabo evaluaciones de las propuestas de los ministerios (analizando «problemas que podría suscitar, problemas que resuelve»), pero siempre desde una perspectiva academicista, idealista, ajena a la realidad de los sectores afectados, un enfoque que a juicio de quien fuera mandarín de Moncloa contrastaría con el practicado desde los ministerios, donde en términos generales la legislación se prepara en interlocución con todos los agentes implicados. Por otro lado, esta persona sostiene que la OEP habría sido la plataforma del presidente para las relaciones con las empresas y, más concretamente, el cuartel general donde se gestaron operaciones relacionadas con el capital participante en determinadas grandes corporaciones o con el intento de recambio de sus máximos dirigentes.

Esta visión, a pesar de su tono crítico, es parcialmente compatible con el relato de Sebastián y Nombela, quienes admiten que en efecto la OEP acabó siendo víctima del trabajo rutinario motivado por las exigencias inmediatas, en detrimento de ese pensamiento a largo plazo que se quería promover en un primer momento. Sin embargo, el veterano socialista arriba citado obvia una faceta de la OEP que habla inequívocamente de su dimensión de think-tank: la derivada del protagonismo ganado por este órgano en el desarrollo de la política europea de España con el nombramiento en 2005 de su director Miguel Sebastián como coordinador del Gobierno español para la Estrategia de Lisboa y responsable del Programa Nacional de Reformas (PNR) (‍Kölling, 2009: 142). Por su propia naturaleza, esta encomienda hubo de traducirse necesariamente en una actividad orientada a la formulación y proyección de políticas públicas, independientemente de que otras tareas menos creativas detrajeran una parte importante de tiempo a los economistas de la OEP^[19]. En este sentido, Nombela identifica el Plan Ingenio —relativo a la estrategia de I+D+i^[20]— como un producto genuino de la OEP, si bien a este respecto es preciso hacer otra puntualización que matiza el juicio del ex alto cargo de Moncloa expuesto anteriormente.

Y es que si algunas iniciativas pudieron llevar el sello de la OEP (por haber sido originariamente concebidas en su seno), esta instancia no era la única responsable de su elaboración ni desarrollaba su actividad en un clima de aislamiento o enajenación. Tal cosa no podía ser así, en primer lugar, porque los trabajos relacionados con el PNR se organizaron en torno a la Unidad Permanente de Lisboa (UPL), un órgano que, aun reconociendo el liderazgo a la OEP, reunía a esta y a los ministerios de Economía, Trabajo, Industria y Medio Ambiente (‍Mulas, 2007: 232). Pero, además, los entrevistados José María de Luxán y Nombela, que respectivamente personifican una perspectiva ministerial y otra de la OEP, concuerdan a la hora de señalar que el diálogo entre la Oficina y los demás departamentos del Gobierno era una constante, tanto en otros cauces de tipo oficial como en un nivel más informal.

Luxán cita como ejemplo la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT), cuya secretaría recayó sobre Pedro Marín (director del Departamento de Sociedad del Bienestar de la OEP), quien a su vez se ponía de acuerdo con el secretario de Estado de Universidades, Miguel Ángel Quintanilla, para decidir la convocatoria de las reuniones de esta instancia. Nombela, por su parte, recuerda que sus interlocutores habituales eran los jefes de gabinete de los ministros o los secretarios de Estado, con los que las relaciones fueron «muy fluidas» en la mayor parte de los casos, y añade más adelante que aquellos incluso solían solicitar la presencia de miembros de la OEP en reuniones «de discusión con los sectores» —algo que a juicio del entrevistado evidencia elocuentemente la rápida integración de los integrantes de la Oficina en la estructura ministerial—. Así pues, la crítica a la OEP por su desconexión de otros niveles de Gobierno o su desconocimiento de las inquietudes y necesidades de los actores económicos y sociales se antoja desprovista de fundamento no solo por lo dispuesto normativamente en lo tocante a la composición de comisiones interministeriales y otros órganos colegiados como la UPL, sino también por las prácticas informales referidas por personas directamente involucradas en los procesos de policy-making.

La apreciación de la OEP como una plataforma del presidente para relacionarse con el mundo empresarial merece, sin embargo, ser considerada como un juicio bastante aproximado a la realidad. En primer lugar, porque el propio RD 1689/2004 reconocía a la OEP un papel en la asistencia al presidente para su interlocución con el sector privado. Por otro lado, son varias las informaciones periodísticas que adjudican primero a Sebastián, y luego a Taguas, un relevante papel en el desarrollo de ciertas operaciones que tenían por protagonistas a grandes corporaciones bancarias, energéticas o de la construcción. Aunque su participación en estos episodios no ha sido confirmada por ninguno de ellos, cuando no ha habido directamente un desmentido se antoja indiscutible que tanto uno como otro conocían personalmente a prominentes figuras de las altas esferas económico-financieras —no en balde, ambos habían encabezado el Servicio de Estudios del BBVA antes de trabajar para el Gobierno—. Además, el propio Sebastián ha admitido, por ejemplo, que recomendó la permanencia del presidente de Repsol, Alfonso Cortina, a los dirigentes de La Caixa que promovieron su destitución, o que Luis del Rivero (presidente de la constructora Sacyr Vallehermoso) se dirigió primero a él en su particular operación de asalto a la presidencia del BBVA (‍García Abad, 2010: 212-‍216)^[21]. Estos hechos son consistentes con la apreciación de que la OEP terminó siendo percibida por los ministerios y el mundo empresarial como una segunda instancia a la que acudir cuando las peticiones eran rechazadas por el Tesoro (‍Solbes, 2013: 274).

Así pues, la OEP habría sido como poco una ventanilla para el mundo de las grandes corporaciones, no solo por el hecho de que ciertos empresarios recurrieran a Sebastián o Taguas para tratar con ellos ciertas decisiones, sino porque consultar al sector privado y escuchar sus demandas entraba dentro de las funciones de este órgano en esquemas como el recomendado para la elaboración de los PNR (‍Mulas, 2007: 233). Pero incluso si Sebastián y Taguas hubiesen formado parte de manera deliberada de las estrategias empresariales de ciertas entidades, no hay que olvidar que esos mismos testimonios que les adjudican un rol protagonista también dan por bueno, por ejemplo, que Zapatero y su vicepresidente económico Pedro Solbes aspiraban a que las cúpulas de las empresas privatizadas por los Gobiernos del PP, encabezadas por personas afines a este partido, iniciaran un proceso de renovación tras la victoria electoral del PSOE que culminara con el nombramiento de presidentes de perfil independiente (‍Aizpeolea, 2004: 207-‍208; ‍Jaén y Escudier, 2007: 220; ‍García Abad, 2010: 211). En este sentido, si efectivamente hubiera existido una participación proactiva de los directores de la OEP en dinámicas del mundo empresarial, tal cosa no sería achacable a un activismo de raíz personal, sino más bien a ciertas ideas de la dirigencia socialista sobre el tipo de relación que quería establecerse entre la política y las grandes corporaciones.

Este punto de la reflexión nos lleva a la clave que rigió el funcionamiento y eficacia de la OEP, ya que las evidencias apuntan en su conjunto a que dicho órgano, tanto en su faceta de think-tank como en la de plataforma para las relaciones como los empresarios, actuó siempre al compás marcado por las inquietudes o aspiraciones del presidente Zapatero. Esto no quiere decir que las relaciones entre Zapatero y la OEP fueran unidireccionales, pero sí que el primero activaba a la segunda y tenía la última palabra en la toma de decisiones. La mutua retroalimentación entre el jefe de Gobierno y sus asesores económicos tuvo su reflejo en la política de I+D+i, en la que la OEP resultó crucial a la hora de orientar las preferencias del Ejecutivo hacia su incentivación (‍Kölling, 2009: 142), al igual que Zapatero se probó personalmente comprometido en la movilización de recursos para aquella partida —a decir de Luxán—. No obstante, el rol prominente de Zapatero respecto a la OEP quedó evidenciado de un modo especialmente elocuente en lo tocante a la política fiscal.

Esta última afirmación se justifica, en primer lugar, por el hecho de que la reforma fiscal diseñada bajo el liderazgo de Sebastián en el seno de Economistas 2004, plasmada en el programa electoral del PSOE («Merecemos una España mejor»), nunca llegó a materializarse a causa de la oposición del ministro Solbes^[22] —una postura que solo pudo estar bendecida por Zapatero—. En segundo lugar, que la iniciativa pivotaba sobre el presidente —no solo por omisión, sino también por acción— se puso asimismo de relieve con la devolución universal de los 400 euros a través de una deducción en el IRPF, política atribuida por la prensa a una «Oficina Económica de Moncloa que todavía controlaba Miguel Sebastián a través de su amigo David Taguas»^[23] y que, sin embargo, constituyó una respuesta a cierta demanda de Zapatero, quien pidió a sus asesores propuestas de impacto para contrarrestar las medidas fiscales prometidas por el PP con vistas a los comicios generales de 2008 (‍García Abad, 2010: 202). El modus operandi que rigió este episodio, lejos de constituir una excepción, fue la tónica habitual en las relaciones entre Zapatero y el resto de actores que integraban su Gobierno, ya se tratara de la OEP o de los ministerios, a los que acudía a menudo en busca de ideas —singularmente de cara a los debates sobre el estado de la nación, puntualiza Nombela—.

Tras el episodio de los 400 euros y la reelección de Zapatero como presidente en 2008, la OEP experimentó un proceso de devaluación, pues el rango de su máximo responsable fue rebajado de secretario de Estado a director general, de tal suerte que aquella instancia quedaba fuera de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos. Asimismo, se cesó a David Taguas, que venía desempeñando la dirección de la OEP desde diciembre de 2006 en una línea de continuismo respecto a la de su predecesor Sebastián, si bien es cierto que su mandato se caracterizó por iniciar la costumbre de publicar anualmente informes económicos del presidente, así como por cierta «deriva econométrica» (en palabras de Sebastián). Durante el segundo Gobierno de Zapatero, y con Javier Vallés al frente, la OEP mantuvo un perfil político y mediático bastante más bajo que en la legislatura anterior^[24]. Esta situación se revirtió con la investidura de Mariano Rajoy como presidente, pues impulsó el relanzamiento de dicha instancia^[25], pero su remoción por Pedro Sánchez significó la desaparición definitiva de la misma^[26], configurándose desde entonces el asesoramiento económico en Moncloa a través de otras fórmulas organizativas^[27]. Finalmente debe remarcarse que Solbes, al evocar sus años como ministro de Zapatero, se refiere en términos negativos a la OEP en mucha menor medida que a los sindicatos, las comunidades autónomas, otros colegas del Gabinete (singularmente Jesús Caldera, titular de Trabajo) y, sobre todo, el presidente Zapatero (‍Solbes, 2013)^[28].