LA RELACIÓN ENTRE EL GOBIERNO Y EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS EN ESPAÑA (1989-‍2019)

1. Las preguntas e interpelaciones[Subir]

La Constitución española asegura un tiempo mínimo semanal para la formulación de preguntas y de interpelaciones (art. 111.1 CE). El Reglamento del Congreso (RD) establece, por regla general, dos horas como mínimo (art. 191), aunque en la práctica suele dedicarse toda una sesión plenaria a ello. Estas preguntas permiten obtener una respuesta sobre «una cuestión», interrogando sobre un hecho, una situación, o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informarle acerca de algún extremo (art. 188.1 RCD). Las preguntas son una herramienta importantísima, ya que son una forma de control rápida, sencilla, dinámica y eficaz. Su flexibilidad las convierte en una iniciativa que permite una relación directa entre el Parlamento y el Gobierno (‍Molina Moreno, 2018: 324). Además, sirven para otro objeto, más político y directo, que es poner en aprietos al Gobierno, ya que, al formular preguntas sobre asuntos polémicos, obliga al Ejecutivo a pronunciarse sobre ellos (ibid.: 330). Asimismo, aparte de presionar al Gobierno por la vía parlamentaria, sirven para hacerlo también a través de los medios de comunicación y redes sociales.

Las interpelaciones, a diferencia de las preguntas, deben versar sobre temas relacionados con los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien sea del Gobierno o de algún departamento ministerial (art. 181.1 RCD). Las interpelaciones pueden ser presentadas tanto por los parlamentarios como por los grupos parlamentarios. Además, después de estas, el grupo que la ha presentado puede presentar una moción para que la Cámara manifieste su posición sobre ella. Para ello, solo tiene que registrar esta propuesta al día siguiente de que tenga lugar la interpelación y, tras aprobarla la Mesa del Congreso, la moción se incluirá en el próximo pleno.

Según la tabla 2, las preguntas orales al Gobierno son presentadas tanto por el grupo parlamentario del Gobierno como por el principal grupo de la oposición. Esto es esperable porque, en primer lugar, se trata de los dos grupos más numerosos en la Cámara y, por lo tanto, también son los que efectúan más preguntas orales en el pleno. En segundo lugar, porque con sus preguntas la oposición debe dejar constancia del control que ejerce sobre el Gobierno, mientras que el grupo parlamentario del Gobierno debe dar a conocer lo que está haciendo el Ejecutivo. Por otra parte, no existen diferencias en esta práctica entre los Gobiernos mayoritarios y los minoritarios. Cuando el Gobierno ha recaído en el PSOE, el mayor número de preguntas ha sido efectuado por el principal grupo de la oposición, el PP, y a la inversa. Como se puede observar en la tabla 2, solo existen diferencias en esta pauta de comportamiento en los Gobiernos en funciones, en que apenas se presentan preguntas orales al Gobierno.

En cuanto a las interpelaciones, la fórmula más empleada es la de urgencia. Estas son efectuadas, lógicamente, por los grupos de los partidos que no se encuentran ejerciendo labores de gobierno (‍Santaolalla, 1982). La dinámica es la misma que en el caso anterior, si bien, junto con los dos grupos parlamentario más numerosos, este método ha sido empleado por IU y CiU, acercándose a las cifras que presentan el PSOE y el PP. Además, no existen diferencias significativas en la presentación de estas durante los Gobiernos mayoritarios y los minoritarios. Esto indica que existe un real control del Parlamento hacia el Ejecutivo. En cuanto a los Gobiernos en funciones, solo existen interpelaciones de urgencia en la XIII legislatura, y se efectúan principalmente por el PP y Cs, los dos partidos más importantes en la oposición.

2. Las peticiones de comparecencias[Subir]

Las peticiones de comparecencias son solicitadas para que un miembro del Gobierno dé explicaciones sobre su gestión o sobre un asunto que le incumba. Dichas peticiones pueden realizarse por una triple vía: por la propia iniciativa del Ejecutivo, por la petición de una comisión, o por la de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara o de la comisión, según sea el caso, y siempre que sea autorizada por la Mesa del Congreso y la Junta de Portavoces.

Según la tabla 3 la comparecencia del Gobierno ante el Pleno se produce, principalmente, a iniciativa propia, y, en cambio, ante las comisiones es como consecuencia de la petición del grupo parlamentario de la oposición cuando el Gobierno recae en el PSOE, y del resto de grupos cuando el Ejecutivo corresponde al PP, con la excepción de la IV y V legislaturas. De ahí se infiere que la oposición popular, en principio, es más agresiva y constante que la socialista.

En cuanto al comportamiento de esta práctica en los Gobiernos mayoritarios y los minoritarios, hay que señalar que apenas sufre variación en las comisiones, no tanto en el Pleno. Así, cuando nos encontramos ante un Gobierno mayoritario, las comparecencias a iniciativa propia en el Pleno son muy superiores a las propicias por la oposición y el resto de los grupos parlamentarios. No ocurre así en las comparecencias en las comisiones, que son consecuencia, primordialmente, de la oposición y del resto de grupos. Ello puede obedecer a la lógica gubernamental de aprovechar la atención mediática de los debates en el Pleno para convencer a la opinión pública de sus logros. Ahora bien, en cuanto a los Gobiernos minoritarios, cabe señalarse que se reproducen estas mismas pautas de comportamiento en el Pleno, no así en las comisiones. Mientras que en los Gobiernos minoritarios sustanciales el número comparecencias a propuesta de la oposición y el resto de los grupos parlamentarios se incrementa respecto a los Gobiernos minoritarios formales. Por último, hay que resaltar que en las dos legislaturas donde el Gobierno se ha encontrado en funciones apenas se han producido comparecencias tanto en el Pleno como en las comisiones. Sin embargo, esto no significa que los Gobiernos en funciones estén exentos de este control, ya que estos conservan ciertas competencias. Excepcionalmente, y de forma singularizada en cada caso, la Mesa podría admitir y ordenar la tramitación de iniciativas de control y de información (preguntas, interpelaciones, comparecencias y solicitud de informe) que pudieran plantearse, siempre referidas al ejercicio de las funciones que el art. 21 de la Ley del Gobierno confiere a este cuando está en funciones (‍Aragón Reyes, 2020: 273). Este hecho se ve ratificado, además, por la STC 124/2018, al sostener que, mientras los Gobiernos en funciones tengan actividad, esta puede ser objeto de control parlamentario.

3. La moción de censura, la moción de reprobación y la cuestión de confianza[Subir]

La moción de censura permite exigir la responsabilidad política del Gobierno a través de la Cámara, convirtiéndose, así, en un instrumento de control utilizado por la minoría para provocar un debate general sobre la política del Gobierno, aun a sabiendas de que la insuficiencia de sus votos no puede ocasionar el cese de este (‍Bastida, 1997: 96). Por su parte, la moción sirve a la mayoría parlamentaria para solventar sus diferencias internas y seguir siendo mayoría gubernamental aun a costa de un cambio de Gobierno. Estamos ante uno de esos preceptos de efectos potenciales que tienden a asegurar que el Gobierno cuenta con la confianza de la Cámara y que, en ocasiones, se emplea simplemente para mostrar el desagrado por una actuación política, o para quebrantar ante la opinión pública la figura de la mayoría. No obstante, la moción de censura en España es positiva o constructiva, habida cuenta de que evita una inestabilidad gubernamental crónica (‍Simón Yarza, 2015: 108), posibilitando la formación de Gobiernos estables y fuertes, evitando que la conformación instrumental de una oposición heterogénea derribara al Gobierno de turno, sin posibilidades posteriores de acordar un nuevo programa y su correspondiente Gobierno (‍Díaz Bravo, 2012: 147). Además, es una moción compleja, ya que funciona, a la vez, como censura del Gobierno y como investidura del presidente destinado a sustituir al anterior (‍Pérez Royo, 2007: 618). Por lo tanto, la moción de censura es un instrumento más disuasorio que real (‍Rastrollo, 2018: 291). Tal es así que ha habido cuatro^[1] mociones de censura a lo largo de la historia democrática en el Parlamento español, y solo ha triunfado una, la que se produjo el 25 de mayo de 2018, y por la cual Pedro Sánchez fue investido presidente del Gobierno.

Por otra parte, la moción de reprobación a los miembros del Gobierno consiste en el anuncio de la pérdida de confianza de la Cámara a un ministro, lo que, indudablemente, debería suponer su dimisión, y, por lo tanto, la caída del Gobierno. Pero la Constitución española ha venido a limitar este efecto al establecer una moción meramente política sin un efecto jurídico determinado (art. 111.2 CE). No obstante, que el valor sea meramente político no significa que no sea importante, ya que deja en evidencia al Gobierno. En todo caso, este mecanismo apenas ha sido empleado, si exceptuamos las legislaturas VII y XI, ambas en las que el Gobierno recaía en el PP, y con escaso éxito, pese a que en algunas de estas ocasiones los Ejecutivos contaban con una mayoría simple en la Cámara (véase la tabla 4). Esto nos indica que los pactos con otras fuerzas parlamentarias iban más allá de la mera sesión de investidura. En cualquier caso, la aprobación de una moción de reprobación no ha supuesto la dimisión de ninguno de los ministros reprobados.

La cuestión de confianza es una propuesta de confirmación del vínculo de confianza establecido con anterioridad, propuesta planteada a iniciativa del presidente del Gobierno (‍López Guerra, 1987). Por lo tanto, es considerada como un mecanismo de refuerzo de la posición parlamentaria del Gobierno, pudiendo servir al unísono para reactivar el mutuo compromiso inicial establecido entre el candidato a la presidencia del Gobierno y la mayoría parlamentaria en el momento de la investidura (‍Fernández Segado, 1987). De esta manera, el RCD atribuye al presidente del Gobierno la potestad, previa deliberación en el Consejo de Ministro, de plantear ante la Cámara la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general (art. 173). Así se abre un debate entre Gobierno y oposición, donde el primero defiende sus planteamientos sobre una determinada cuestión, mientras que el segundo optará por presentarse como una alternativa. En la práctica, responde más a una forma de aunar fuerzas que a cualquier otra cosa, convirtiéndose, así, en un medio para reforzar al Gobierno frente al Parlamento. Así, la cuestión de confianza se ha transformado en un medio de presión del Gobierno sobre el Parlamento y en una forma en la que el Legislativo hace patente su posición y su control sobre el Gobierno, con la posibilidad de que este tenga que presentar su dimisión (‍Alonso de Antonio y Alonso de Antonio, 2000: 225). La pérdida de la cuestión de confianza es causa de cese del Gobierno. Sin embargo, la confianza se entenderá otorgada cuando la cuestión se apruebe por mayoría simple en el Congreso de los Diputados (art. 174.5 RCD).

Al respecto, desde 1978 solo dos presidentes se han sometido a una cuestión de confianza. La primera se produjo en septiembre de 1980, cuando Adolfo Suárez (UCD) reclamó el apoyo de la Cámara para superar la crisis y desarrollar el Estado autonómico, recién aprobado en la carta magna. La segunda fue en abril de 1990, cuando Felipe González (PSOE) se sometió a una cuestión de confianza tras los problemas que se produjeron en el recuento del voto en varias circunscripciones en las elecciones celebradas meses antes, y en las que el PP impugnó en los tribunales los resultados de Murcia, Pontevedra y Melilla.

4. Las comisiones de investigación[Subir]

El control parlamentario también se puede realizar a través de las comisiones de investigación que adquieren un rango constitucional a través de su art. 76. La constitución de una comisión de investigación corresponde al Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara (art. 52 RCD). Este órgano debe ser un fiel reflejo de la estructura parlamentaria; por ello, la Mesa fija, una vez oída la Junta de Portavoces, el número de miembros que deberá integrarla, tomando en cuenta que tienen que estar representados todos los grupos parlamentarios, incluso, intentando que los partidos con menor número de diputados envíen al menos un representante (‍Mora-Donatto, 1998). Inclusive, en algunos sistemas se admite la creación de subcomisiones o ponencias (‍Santamaría, 1995: 538). En todo caso, las comisiones de investigación no son permanentes, sino comisiones ad hoc, creadas para examinar y esclarecer determinados hechos que revisten singular gravedad (‍Gil, 2020: 150). Sin embargo, sus conclusiones no son vinculantes para los tribunales, ni afectan a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas (art. 76. CE).

Habitualmente, es la oposición la que solicita su constitución cuando considera que es posible imputar al Gobierno, por acción u omisión, graves irregularidades en la gestión pública. Aunque, dado que la constitución de una comisión de investigación no es potestad de la minoría parlamentaria, sino que debe ser aprobada por el Pleno de la Cámara, queda sometida al arbitrio de la mayoría (‍Gil, 2020: 150). Por eso, el grupo parlamentario mayoritario tiende a impedir su creación, pero, si no logra evitarlo, se manifiesta públicamente conforme a este tipo de práctica que tiene como objetivo demostrar la transparencia de su actuación en un asunto concreto. No obstante, la constitución de una comisión de investigación también puede volverse en contra del grupo que ha solicitado su formación, puesto que si sus impulsores no logran vincular las posibles prácticas fraudulentas o irregulares, la opinión pública y los medios de comunicación pueden empezar a cuestionar los motivos que indujeron a su creación, cayendo en picado su credibilidad, lo que vendría a reforzar al Gobierno y perjudicaría considerablemente a la oposición. Tal es así que, de las más de treinta comisiones de investigación que ha habido en España, la mayoría no han cumplido con el objetivo por el que fueron creadas, y normalmente, han sido utilizadas por los partidos como una forma de intentar vengarse públicamente.

Por lo tanto, su instrumentalización para la lucha partidista las ha devaluado y su utilización mediática las ha convertido en un espectáculo no siempre edificante (‍Fernández Díez, 2009: 118). Por eso Nieto (‍2008) sostiene que las comisiones de investigación nunca han funcionado por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque de ordinario corren paralelas a un proceso penal, al que se concede una primacía que permite ocultar datos bajo el pretexto del secreto sumarial. En segundo lugar, porque el resultado final no depende tanto de la investigación realizada como de la opinión política de los miembros de la comisión. La consecuencia es que las conclusiones terminan siendo inexorablemente ambiguas por expresarse en distintas versiones, amparadas cada una de ellas por uno o varios grupos parlamentarios, aunque, como puede imaginarse, la que al final sale triunfante es la patrocinada por el Gobierno, que para eso es el que domina la comisión. Mas demoledora aún es la opinión de Santamaría Pastor (‍1995), para quien la finalidad real de estas comisiones es un mero pretexto para la creación de un escenario mediático, en el que lo importante es la liturgia escenográfica que acompaña al principio y al fin de las sesiones, cuyo objetivo primordial es la difusión en la opinión pública de una hipótesis plausible de sospecha sobre la implicación del Gobierno, o de alguno de sus miembros, en actividades (habitualmente delictivas) que coopere, en definitiva, a la labor de su desgaste ante el electorado.

1. Las iniciativas legislativas y su éxito de aprobación[Subir]

En este apartado vamos a analizar el número de iniciativas legislativas que proponen los distintos actores con capacidad legislativa para después determinar su grado de éxito, valorando si el factor de Gobierno mayoritario o minoritario incide. En este sentido, las iniciativas legislativas del Gobierno se pueden articular a través de los proyectos de ley, los reales decretos leyes y los reales decretos legislativos; mientras que el resto de los actores con capacidad legislativa, como se ha hecho mención en epígrafe anterior, impulsan sus iniciativas legislativas a través de las proposiciones de ley.

En primer lugar, los proyectos de ley han ido perdiendo importancia, pasando del 91 % en la VII legislatura (2000-‍2004) al 26 % en la XII legislatura (2016-‍2019). No obstante, los proyectos de ley presentan los porcentajes más elevados de aprobación, al situarse estos en una media que supera el 85 %. Esto es esperable dado que los proyectos de ley son un instrumento que emplea cualquier Ejecutivo para llevar a cabo su programa de gobierno. Además, en el caso español, los proyectos de ley son una prioridad para los Gobiernos, ya que pueden ser tratados con urgencia y se puede solicitar que el Parlamento los apruebe o los rechace con un solo voto (lectura única) (‍Guerrero Salom 2000: 45-‍46). En todo caso, se acelera el proceso legislativo y lo convierte en un recurso eficaz para los Ejecutivos.

Por otra parte, los proyectos de ley, en general, han tenido un peso algo superior en los Gobiernos mayoritarios y, en particular, en los Gobiernos del PP. Tal es así que, en los dos Gobiernos mayoritarios del PP, el porcentaje de proyectos de ley se ha situado en el 91 % y el 85 %, en la VII y X legislaturas, respectivamente. Si bien es cierto que los Gobiernos encuentran menores dificultades en sacar adelante los proyectos de ley cuando tienen mayoría en la Cámara que cuando se encuentran en minoría; una cifra tan alta de aprobación de los proyectos de ley también en los minoritarios obedece a que han proliferado las coaliciones o alianzas parlamentarias. De ahí, también, que los proyectos de ley hayan sido aprobados, mayoritariamente, con modificaciones, incluso cuando el partido del Gobierno disfruta de mayoría absoluta como en la VII legislatura y en la X (véase la tabla 5). Los Gobiernos mayoritarios también muestran una total disposición a incorporar enmiendas de otros grupos parlamentarios para otorgar una mayor legitimidad a sus propuestas de gobierno, convirtiéndose esto en una práctica habitual en el Parlamento español durante estos años, como también se podrá comprobar en el epígrafe de las alianzas legislativas. En el caso de los Gobiernos minoritarios, como necesitan el apoyo de otros grupos parlamentarios, tienen que hacer concesiones políticas a las partes no gubernamentales (‍Christiansen y Damgaard, 2008: 2).

En segundo lugar, el art. 86 CE prevé que el Gobierno podrá dictar normas con rango de ley bajo la forma de reales decretos leyes. Esta potestad constituye una excepción al principio clásico de división de poderes cuyo carácter excepcional se concreta en su supuesto de hecho habilitante (la situación de extraordinaria y urgente necesidad), en las condiciones que se le imponen (la prohibición de afectar a una serie de materias, como, por ejemplo, instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, entre otras) y en su carácter provisional (‍Sanz Gómez y Sanz Gómez, 2020: 129). Los reales decretos leyes se caracterizan por someterse inmediatamente a votación en el Congreso de los Diputados, no obstante, se cuenta con treinta días naturales desde su publicación en el BOE para ser convalidados, o, de lo contrario, quedarán derogados y cesarán sus efectos, aunque esto es una rareza (‍Punset Blanco, 2009). Por lo tanto, no existe posibilidad de que haya un debate previo ni se puedan presentar enmiendas (‍Calvet, 2003: 91), de manera que el Gobierno evita la discusión con los partidos de la oposición. Por eso, existe un rechazo al desmesurado uso del decreto ley prácticamente unánime por parte de la doctrina, por mucho que el TC haya considerado que es una opción legítima del Ejecutivo (STC 329/2005, de 15 de diciembre). Aunque la frecuencia y la intensidad de su empleo crecieron desproporcionadamente desde 2010, y, en principio, esto se atribuyó a la crisis económica, esta se ha superado formalmente y el uso de este instrumento sigue siendo muy elevado (‍Sanz Gómez y Sanz Gómez, 2020: 130; ‍García Majado, 2016).

Este recurso se ha empleado, habitualmente, con el Gobierno en minoría en la Cámara, con la excepción del X legislatura (2011-‍2016), donde el Ejecutivo del PP poseía una mayoría parlamentaria. Al fin y al cabo, los reales decretos leyes son una herramienta que sirve para facilitar el desempeño de los Gobiernos para llevar a cabo su agenda, convirtiéndose en una potencial moneda de cambio con la oposición (‍Bonnie, 2009: 11). No obstante, cuando el Gobierno se encuentra en minoría, se ve obligado a pactar con la oposición para conseguir la convalidación de este, con lo cual permitiría que los grupos que apoyan al Gobierno participaran en la redacción final de la norma (‍Punset Blanco, 2009: 23-‍24).

En cuanto al real decreto legislativo, se emplea cuando el Congreso de los Diputados redacta una ley de bases cuyo objeto sea la formación de textos articulados o una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo (art. 82.2 CE). La delegación legislativa habrá de otorgársele al Gobierno de forma expresa para una materia concreta (no podrá regular materias propias a las leyes orgánicas) y con fijación del plazo para su ejercicio, y se entiende agotada el uso de ella cuando el Ejecutivo la pública (art. 82.3 CE). No obstante, esta herramienta ha sido utilizada en contadas ocasiones, tanto por los Gobiernos mayoritarios como por los minoritarios, no llegando a representar el 3 %.

Por último, resta analizar las proposiciones de ley (proceden del Congreso de los Diputados, el Senado, las asambleas autonómicas o la iniciativa popular). Se trata de las iniciativas legislativas que se presentan en un mayor número en la Cámara, aunque su grado de aprobación final es mucho menor que el de los proyectos de ley. La causa es la ausencia de apoyo del partido del Gobierno a las propuestas de la oposición. De ahí que se derive que, al final, la producción legislativa procede, principalmente, del Gobierno y de la mayoría parlamentaria; mientras que la oposición solo puede aspirar a ejercer un control inherente al procedimiento legislativo (‍Requejo, 2004: 84). No obstante, también es cierto que el proyecto de ley tiene preferencia frente a las proposiciones ley, aunque esto no es un impedimento para que el número de iniciativas de esta última sea mayor a las propuestas de ley. Además, si esto no fuera suficiente, hay que indicar que estas iniciativas cuentan con algunas limitaciones, entre las que destaca la que figura en el art. 134.6 CE, en virtud de la cual toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación. En cambio, el Gobierno se encuentra autorizado para presentar proyectos de ley con estas mismas consecuencias (art. 134.5 CE), por lo que la diferencia de trato entre unas y otras es considerable. En cuanto a los Gobiernos en funciones, su actividad legislativa es prácticamente nula.

2. Las alianzas legislativas[Subir]

Para analizar las alianzas que se producen a la hora de aprobar las iniciativas legislativas presentadas en el Pleno de la Cámara se ha elaborado la tabla 6. De esta manera, se ha podido determinar qué tipo de alianzas se han configurado en cada legislatura para aprobar las iniciativas legislativas, así como fijar si estas van más allá de las propias coaliciones ganadoras mínimas.

Esta tabla revela datos importantes. Se puede sostener que en todas las legislaturas que son objeto de estudio: 1) el grupo parlamentario del partido en el Gobierno rara vez utiliza su mayoría en la Cámara para aprobar iniciativas legislativas en solitario, 2) la aprobación de las iniciativas legislativas conlleva la creación de coaliciones ganadoras amplias, 3) la alianza más empleada para aprobar las propuestas legislativas ha sido aquella en la que han participado todos los grupos de la Cámara, con la excepción de la X legislatura, y 4) el grupo parlamentario del partido en el Gobierno y el principal grupo de la oposición tienden a cooperar y votar conjuntamente las iniciativas legislativas del Ejecutivo, principalmente cuando este no cuenta con mayoría formal en la Cámara.

En relación con la conformación de las alianzas, siempre que los dos grandes partidos en la Cámara, PP y PSOE, han ostentando el Gobierno, han empleado la misma táctica para sacar adelante sus iniciativas. Ambos se han apoyado en las fuerzas políticas de carácter nacionalista, con independencia de que tuvieran mayoría absoluta o no en la Cámara. En el caso del PP, estos grupos parlamentarios han sido CiU, PNV y CC, con la excepción de la XII legislatura donde Cs se convirtió en su socio prioritario. En el PSOE, en cambio, y a pesar de emplear la misma estrategia, se incluye en la ecuación, junto con los partidos mencionados, a otros grupos parlamentarios nacionalistas como ERC, y un partido nacional, IU.

Si observamos la tabla 6, además de la alianza integrada por todos los grupos parlamentarios, durante la IV legislatura (1989-‍1993), las alianzas más frecuentes fueron PSOE+CiU+CDS+PNV+GMX y PSOE+PP+CiU+CDS+PNV+GMX. En esta legislatura los socialistas se quedaron a un escaño de revalidar por tercera vez su mayoría absoluta. No obstante, pudieron gobernar sin mayores problemas por la ausencia de Herri Batasuna y porque fueron capaces de ponerse de acuerdo con otras fuerzas parlamentarias para aprobar sus propuestas legislativas. En la V legislatura (1993-‍1996), momento en que el PSOE cuenta con mayoría simple, las coaliciones más habituales fueron PSOE+PP+IU+CiU+PNV+CC y PSOE+PP+CiU+PNV+CC+GMX, los socialistas no solo se valieron de fuerzas nacionalistas, sino del principal partido de la oposición, para aprobar sus iniciativas. Durante las dos siguientes legislaturas, en las que el Gobierno recae en el PP, las alianzas más habituales fueron las conformadas con CiU, PNC y CC, tanto en la primera legislatura, donde los populares contaban con una mayoría simple, como en la segunda, donde disfrutaban de una mayoría absoluta. En las legislaturas VIII y IX, el Gobierno socialista aprueba sus iniciativas con la participación de un número mayor de grupos parlamentarios que en las legislaturas de Gobierno popular. De nuevo, como en otras ocasiones, se suman partidos de carácter ideológico diverso, incluido el primer partido de la oposición, el PP. Tal es así que, en la primera de ellas, las alianzas más empleadas fueron PSOE+CiU+ERC +PNV+IU+CC+GMX y PSOE+PP+CiU+ERC+PNV+IU+GMX, y en la segunda, PSOE+CiU+ERC-IU+GMX y PSOE+PP+CiU+PNV+GMX. Por último, en las legislaturas X y XII, con un Gobierno del PP, las alianzas de nuevo son menos numerosas, y los populares se apoyan, principalmente, en los diputados del Grupo Mixto y Cs, y eso que en la segunda no disfrutaban de mayoría absoluta en la Cámara.

Respecto a las proposiciones de ley, se reproduce la misma inercia en la dinámica parlamentaria, al apostarse por coaliciones ganadoras amplias. En este caso, las iniciativas proceden tanto de grupos mayoritarios, PP y PSOE, como de otros grupos minoritarios, CiU, IU, PNV, incluso del Grupo Mixto. La excepción la encontramos esta vez en la X legislatura, donde este tipo de iniciativas son aprobadas con la participación de un menor número de partidos, generalmente, tres.

Otro dato revelador de esta tabla 6 es que tanto los proyectos de ley como las proposiciones de ley salen adelante por alianzas entre grupos parlamentarios de diferentes ideologías. Tal vez los grupos parlamentarios que muestran menos predisposición para votar junto con partidos opuestos ideológicamente son IU y ERC; mientras que PNV, CiU, CC, UPyD o Cs parecen actuar más como partidos bisagra, apoyando indistintamente a partidos tanto más cercanos como más alejados de sus postulados ideológicos.

Por otra parte, los Gobiernos en funciones no han tenido ninguna relevancia en este sentido, dado que durante su mandato solo se ha presentado un proyecto de ley que no fue aprobado por la Cámara, y en cuanto a las proposiciones de ley, ninguna de las 56 presentadas en la XIII legislatura fue aprobada.

Por último, y pese a estas alianzas, una buena parte de los apartados aprobados en estas leyes son recurridos ante el Tribunal Constitucional. Para analizar este aspecto se han contabilizado los recursos de constitucionalidad promovidos por los diputados del Congreso durante las legislaturas que son objeto de estudio, y haciendo mención exclusivamente a la normativa de carácter nacional. Es cierto que estos no son los únicos actores que interponen un recurso de inconstitucionalidad ni la única normativa en la que estos recaen, pero con ello estamos siendo coherentes con el resto de las pautas de análisis de los otros apartados de esta investigación.

Fuente: elaboración propia con base en la web del Congreso de los Diputados.

Si se observan los datos de la tabla 7 se puede comprobar que existen dos pautas de comportamiento: por un lado, el mayor número de recursos de constitucionalidad se han interpuesto en los Gobiernos mayoritarios y en los minoritarios formales, y, por otro, el número ha descendido en los Gobiernos minoritarios sustanciales. Además, cuando el Gobierno recae en el PSOE, los parlamentarios que más presentan recursos son los populares, y a la inversa. Por tanto, aquí si se produce una pauta diferenciada entre los Gobiernos mayoritarios y los minoritarios.