EL ENCAJE JURÍDICO DEL SISTEMA UNIVERSAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL

1. El procedimiento de comunicaciones individuales ante el Comité DESC[Subir]

El «sistema de denuncias individuales, denominadas eufemísticamente comunicaciones» (‍Díez de Velasco, 2016: 685)^[7], introducido por el Protocolo Facultativo al PIDESC, viene a equiparar el nivel de protección internacional de los derechos humanos contenidos en ambos pactos de Nueva York. Pretende reafirmarse así, como declara su preámbulo, «la universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos y libertades fundamentales».

En efecto, los arts. 1 a 9 del PF-PIDESC configuran un procedimiento en virtud del cual las «personas o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdicción de un Estado parte y que aleguen ser víctimas de una violación por ese Estado de cualquiera de sus derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto, podrán presentar una comunicación ante el Comité DESC» (art. 2)^[8]. Ahora bien, para que el Comité pueda llegar a examinarlas, es preciso que las comunicaciones no incurran en alguna de las causas de inadmisibilidad contempladas en los arts. 3 y 4 del Protocolo. Preceptos que, entre otras cuestiones, otorgan a este procedimiento un carácter subsidiario, ya que el Comité no examinará ninguna comunicación «sin antes haberse cerciorado de que se han agotado todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna» (art. 3.1)^[9]. Por su parte, el art. 5 del Protocolo faculta al Comité DESC para solicitar al Estado parte interesado «las medidas provisionales que sean necesarias en circunstancias excepcionales a fin de evitar posibles daños irreparables a la víctima o las víctimas de la supuesta violación».

Una vez admitida a trámite la comunicación, el Comité lo pondrá en conocimiento del Estado parte de forma confidencial para que este, en el plazo de seis meses, presente las alegaciones que considere oportunas a efectos de aclarar la cuestión o de informar, si es el caso, de las medidas correctivas que haya adoptado para reparar la violación del derecho de que se trate (art. 6). A continuación, se abre un proceso de mediación por parte del Comité con la finalidad de intentar dar al asunto una «solución amigable» que, de alcanzarse, pondría fin al examen de la comunicación (art. 7).

En caso de que no hubiera podido llegarse a un arreglo amistoso, el Comité examinará las comunicaciones que reciba «a la luz de toda la documentación que se haya puesto a su disposición» (art. 8.1), lo que abre la puerta a que las ONG presenten escritos al Comité en calidad de amicus curiae (‍Courtis, 2008: 81-‍82). Del mismo modo, podrá consultarse la documentación pertinente que proceda de cualquier otro órgano de Naciones Unidas, así como de otras organizaciones internacionales (incluidos los sistemas regionales de derechos humanos) y cualesquiera observaciones y comentarios del Estado parte interesado (art. 8.3).

Es importante destacar que el art. 8.4 del Protocolo incorpora los criterios de enjuiciamiento que habrá de seguir el Comité en el examen de las comunicaciones. En primer lugar, se alude a la razonabilidad de las medidas adoptadas por el Estado de conformidad con la parte II del PIDESC, lo que «remite al análisis de los medios y fines que justifican la acción estatal» (‍Courtis, 2008: 85). En segundo lugar, se establece que «el Comité tendrá presente que el Estado Parte puede adoptar toda una serie de posibles medidas de política (policy measures) para hacer efectivos los derechos enunciados en el Pacto». Es decir, se concede a los Estados un margen de apreciación a la hora de determinar las medidas que entienden más apropiadas para satisfacer sus obligaciones convencionales. Ahora bien, «corresponde al Comité determinar en definitiva si se han adoptado o no todas las medidas apropiadas»^[10].

Finalmente, el procedimiento concluye con la emisión de un dictamen. Una modalidad de resolución donde el CDESC declara, con base en una argumentación estrictamente jurídica, si se ha producido o no la violación del derecho alegada por el particular. Además, el Comité puede incluir en sus dictámenes las recomendaciones que estime pertinentes para su reparación y no repetición (art. 9.1). Por su parte, según el art. 9.2 PF-PIDESC, el Estado parte interesado se compromete a dar la «debida consideración» al dictamen del Comité y a enviarle, en el plazo de seis meses, «una respuesta por escrito que incluya información sobre toda medida que haya adoptado a la luz del dictamen y las recomendaciones del Comité».

Pues bien, hasta el momento en que se escriben estas líneas, el Comité DESC ha emitido seis dictámenes en los que declara una vulneración del derecho a la vivienda (art. 11.1 PIDESC) por parte de España^[11]. Aquí voy a servirme únicamente de uno de ellos de cara a analizar el auténtico objeto de estudio de este trabajo: el encaje de este sistema de garantía de los derechos sociales en nuestro ordenamiento jurídico.

2. El Dictamen del CDESC sobre la Comunicación 37/2018, de 11 de octubre de 2019[Subir]

En su Dictamen de 11 de octubre de 2019, el CDESC^[12] declaró que España había vulnerado el derecho a la vivienda de una mujer y sus cinco hijos menores, todos ellos ciudadanos españoles.

Desde hacía algunos años, esta familia venía ocupando una vivienda vacía propiedad de una entidad financiera sin título legítimo para ello, circunstancia que supuso su exclusión automática de las listas de solicitantes de vivienda social de la Comunidad de Madrid. Tras el oportuno proceso penal, en el que se condenó a la «autora» de la comunicación por un delito leve de usurpación con eximente incompleta de estado de necesidad (el único ingreso familiar procedía de una renta mínima de inserción de 735,9 euros mensuales), la familia fue desalojada.

A juicio del Comité, que admitió a trámite la comunicación presentada por la autora el 20 de junio de 2018 tras considerar que se cumplían los requisitos de admisibilidad establecidos en los arts. 2 y 3 del PF-PIDESC, fueron dos las causas de la violación del derecho a la vivienda de esta familia. En primer lugar, porque el desalojo se produjo «sin un examen previo de proporcionalidad entre el fin perseguido por la medida y sus consecuencias sobre las personas desalojadas». Y es que, en contra de lo que pudiera pensarse, los desalojos forzosos pueden ser compatibles con el Pacto siempre que se respeten una serie de requisitos^[13]. Así, en el Dictamen se afirma que, «habiendo sido condenada la autora por un delito leve de usurpación, […] existía una causa legítima que podía justificar la medida de desalojo de la autora». No obstante:

En segundo lugar, el Comité concluye que «la exclusión de la autora del programa de vivienda social, sin tomar en cuenta su situación de necesidad, perpetuaba su situación irregular y la abocaba a ser desalojada»^[15], lo que «constituyó una violación del Estado parte del derecho a la vivienda de la autora y sus hijos, contenido en el artículo 11 del Pacto». Efectivamente, en virtud de lo establecido en el art. 14.1.f del Decreto 52/2016, de 31 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid^[16], no podrán solicitar las viviendas de titularidad pública a que se refiere dicha norma quienes se encuentren «ocupando una vivienda o inmueble sin título suficiente para ello y sin el consentimiento del titular».

Si bien es cierto que, a juicio del CDESC, «este requisito puede estar destinado a reducir los casos de ocupación ilícita de viviendas», «aplicado a la autora para su acceso a la lista de espera de solicitantes de vivienda pública la situaba en un impasse, al obligarla a vivir, junto con sus hijos, en un albergue temporal y compartido, o vivir en la indigencia, antes de poder ser solicitante de vivienda social». En definitiva, según la argumentación del Comité, la aplicación de esta disposición reglamentaria a una persona en estado de necesidad sería contraria al PIDESC, en tanto que «incompatible con la naturaleza del derecho a la vivienda adecuada» (FF. JJ. 12.1 y 12.2).

Una vez expuesto a grandes rasgos cuál es el papel del Comité DESC dentro del sistema universal de tutela de los derechos humanos, así como el funcionamiento de su procedimiento de comunicaciones individuales a través de este caso, llega el momento de analizar su incardinación dentro del ordenamiento jurídico español.

1. Posición en el sistema de fuentes[Subir]

Lo primero que se impone señalar es que tanto el PIDESC como su Protocolo Facultativo son, como ya se ha dicho, tratados internacionales válidamente celebrados y ratificados por España. En este sentido, y siguiendo a Requejo Pagés (‍1995), estos instrumentos constituirían, conjuntamente, un sistema normativo integrado dentro del ordenamiento jurídico español. Es decir, que la Constitución determinaría la aplicabilidad de las normas jurídicas establecidas en ellos, pero no operaría como fuente de su validez, que solo podría derivarse del propio sistema jurídico internacional. Partiendo de esta idea, veamos entonces cómo se articula su encaje dentro de nuestro sistema de fuentes.

A tenor de lo dispuesto en el art. 96 CE, ambos tratados gozan de una especial fuerza pasiva frente a las leyes internas, ya que «sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional». Además, en ningún caso se ha cuestionado que estos tratados pudieran contener estipulaciones contrarias a la Constitución, por lo que su ratificación no ha exigido la previa revisión constitucional a que se refiere el art. 95 CE. Ahora bien, como certeramente ha sido apuntado, lo dispuesto en el art. 96 CE «no supone de por sí que los tratados puedan derogar, modificar o suspender las leyes» (‍García de Enterría et al., 1983: 177). Esa fuerza activa frente a las normas internas, las «creadas en el marco de los procedimientos de producción de normas establecidos por la Constitución» (‍Requejo Pagés, 2018: 110), deriva, en cambio, del art. 94.1 CE y, además, se predica solo de aquellos tratados que han requerido la preceptiva autorización de las Cortes Generales para su integración en nuestro ordenamiento^[17]. Y es que, «es en todo caso la autorización, no el tratado, la que produce tal alteración en la validez, ya que ni la existencia jurídica de aquél depende del sistema interno ni la validez de las normas que integran este último trae causa del tratado, sino sólo de la Constitución» (‍Requejo Pagés, 1995: 42). Como es obvio, tanto la aprobación del PIDESC como la de su Protocolo Facultativo contaron con la preceptiva autorización parlamentaria.

No obstante, esta capacidad derogatoria de los tratados internacionales solo explica la forma en que se relacionan con las leyes internas anteriores a ellos en el tiempo. ¿Cómo se articula, entonces, su relación con las leyes posteriores?

Ya hemos visto que las normas internas con fuerza de ley, ex. art. 96 CE, no pueden derogar ni modificar las disposiciones contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y oficialmente publicados en España. De acuerdo con la tesis de Requejo Pagés —a mi juicio, la única satisfactoria—, las relaciones entre las normas internacionales y las leyes posteriores a su incorporación no pueden explicarse a partir del criterio de la validez, pues «el sistema nacional sólo es competente para conferir al tratado la condición de aplicable, siendo de nuevo el Derecho internacional el que determina la forma en que, una vez dotado de tal condición, deben ser aplicadas las normas por él creadas» (‍1995: 47).

En consecuencia, y dado que, de acuerdo con el sistema propio del derecho internacional, «una parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado»^[18], las normas internas de producción internacional gozarán de aplicación preferente sobre las de producción nacional en caso de contradicción entre ambas (‍Requejo Pagés, 1995: 47). Ahora bien, esta solución no implica que los tratados internacionales incorporados en nuestro ordenamiento gocen de carácter supralegal. No, al menos, en el sentido de otorgarles una posición jerárquica superior a las leyes, pues lo que imponen los citados preceptos constitucionales es operar en términos de prevalencia y aplicabilidad, no de jerarquía y validez^[19].

Por esta fórmula de articulación ha optado también la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, cuyo art. 31 establece que «las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional». Comparto aquí, no obstante, la opinión de Canosa Usera (‍2015: 88) sobre la inadecuación de una ley para determinar el modo en que deba articularse el sistema de fuentes^[20], pues, en buena lógica jurídica, el legislador del presente no puede condicionar al legislador del futuro, ya que esto supondría privar a las decisiones democráticamente adoptadas de una de sus notas características: la reversibilidad.

En cualquier caso, también nuestro Tribunal Constitucional se ha decantado por esta solución. Así, en el FJ 6 de su Sentencia 140/2018, de 20 de diciembre, afirmó que el art. 96 CE:

Así, «en aplicación de la prescripción contenida en el artículo 96 CE, cualquier juez ordinario puede desplazar la aplicación de una norma interna con rango de ley para aplicar de modo preferente la disposición contenida en un tratado internacional, sin que de tal desplazamiento derive la expulsión de la norma interna del ordenamiento, sino su mera inaplicación al caso concreto»^[21].

Esta decisión de nuestro supremo intérprete constitucional parece zanjar el debate doctrinal que venía produciéndose en torno a la adecuación del llamado «control de convencionalidad» (difuso) como mecanismo necesario para la correcta articulación de nuestro sistema de fuentes^[22]. Un expediente que, antes de este pronunciamiento, ya contaba entre nosotros con firmes partidarios y detractores^[23]. Ahora bien, ¿tiene este mecanismo alguna virtualidad en relación con el PIDESC y las resoluciones en forma de dictamen de su órgano de garantía? Veámoslo.

2. Las limitaciones del control de convencionalidad en materia de derechos sociales[Subir]

Antes de continuar, quisiera apuntar una sumaria precisión conceptual. El «control de convencionalidad», como ha señalado el TC, es una noción que «surge formalmente en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia de 26 de septiembre de 2006 (asunto Almonacid Arellano y otros c. Chile)»^[24]. No obstante, se trata de un concepto que no refiere una única realidad, pues este control no se ejerce de la misma manera en todos los países que integran el sistema interamericano de derechos humanos, lo que «genera complejidades y debates diferentes en cada uno de los ordenamientos jurídicos de los Estados Parte» (‍Sierra Porto, 2016: 876). En este trabajo utilizaré esta expresión con el mismo sentido con que lo hace nuestro Tribunal Constitucional en la citada STC 140/2018, es decir, como «una mera regla de selección de derecho aplicable, que corresponde realizar, en cada caso concreto, a los jueces y magistrados de la jurisdicción ordinaria». En definitiva, una fórmula de articulación del sistema de fuentes español que se traduce en el desplazamiento en la aplicación de una norma interna con rango de ley para aplicar de modo preferente la disposición contenida en un tratado internacional cuando un órgano judicial interno constate una contradicción insalvable entre ambas.

Definida en estos términos, la posibilidad teórica de efectuar ese control parece difícil de refutar. Sin embargo, pese a que la lógica desplegada por nuestro Tribunal Constitucional en esta resolución me parece impecable, creo también que la argumentación utilizada podría haber sido más precisa. En particular, en relación con un elemento que, a mi juicio, resulta trascendental: la posibilidad real de detectar ese «eventual desajuste entre un convenio internacional y una norma interna con rango de ley».

Aunque concuerdo con la tesis de que es a los jueces ordinarios, en su quehacer aplicativo del derecho, a quienes corresponde identificar esas posibles contradicciones entre una disposición internacional integrada en nuestro ordenamiento y una norma con rango de ley^[25], considero también que el principio de seguridad jurídica impone que esto solo pueda hacerse cuando concurran unas circunstancias muy precisas. En concreto, ese control de convencionalidad solo debería evacuarse cuando tal contradicción normativa fuera patente. Y creo que esto solo podrá darse cuando las disposiciones internacionales en cuestión gocen de carácter autoejecutivo (self-executing).

De acuerdo con Remiro Brotóns, «en manos de los órganos de aplicación, el carácter auto-ejecutivo (self-executing) de una norma u obligación depende, en primer término, de la precisión e incondicionalidad de su formulación; con otras palabras, el órgano de aplicación debe contar con una disposición susceptible de ser aplicada por sí misma, sin necesidad de asistencias legales o reglamentarias (aún inexistentes)» (‍2007: 639). En caso contrario, «cuando una norma u obligación internacional no es auto-ejecutiva (self-executing) su aplicación queda a expensas de lo que Triepel denominó Derecho interno internacionalmente indispensable, esto es, de la promulgación de leyes y actos reglamentarios al efecto requeridos» (ibid.: 642-643)^[26]. Una idea que, asimismo, viene respaldada por el contenido del art. 30.1 de la Ley 25/2014, según el cual «los tratados internacionales serán de aplicación directa, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes».

Parece ciertamente complicado no solo que un juez pudiera detectar una contradicción entre una norma de producción interna con rango de ley y la disposición de un tratado internacional que no gozase de ese carácter self-executing; sino, lo que sería aún más difícil, que pudiera también desplazar la aplicación de aquella en favor de una disposición que no resulta aplicable por sí misma, dada su redacción excesivamente genérica. En este sentido, Alonso García señala que, en ocasiones, el contenido de las normas internacionales «presenta dudas, dada su elasticidad, en cuanto a su aptitud misma para producir efectos prevalentes en el ámbito interno» (‍2020: 37-‍38).

Esto es lo que, a mi juicio, ocurre precisamente en el caso del art. 11.1 PIDESC^[27], precepto que establece el derecho humano de toda persona a una vivienda adecuada en los siguientes términos:

Pese a la utilización en el precepto del término derecho, parece obvio que esta disposición, por sí misma, no atribuye a los particulares ningún derecho subjetivo inmediatamente accionable ante los tribunales. Y ello por la sencilla razón de que no es posible identificar, a falta de un ulterior desarrollo normativo, cuáles serían las facultades que su eventual titular podría hacer valer en sede jurisdiccional^[28].

Ahora bien, que un juez interno no pueda aplicar directamente este precepto por su falta de carácter autoejecutivo no quiere decir que, mientras no se dicte ese derecho interno internacionalmente indispensable, el Estado parte no esté incumpliendo sus obligaciones internacionales, pues «la obligación de cumplir de buena fe una norma u obligación no self-executing implica poner en marcha los procesos de producción normativa interna que aseguren su cumplimiento» (‍Remiro Brotóns, 2007: 643).

Pese a todo, algunos autores han argumentado que este control de convencionalidad podría operarse con base en las resoluciones dictadas por los órganos de garantía de estos tratados, en tanto que se trata de los más autorizados intérpretes de sus disposiciones. En este sentido, Jimena Quesada (‍2019: 460) afirma:

También, Barrero Ortega (‍2019: 95-‍96), quien considera que «el poder judicial debe ejercer el control de conformidad entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y ese Derecho Europeo de los derechos. En esa tarea, el poder judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado sino también la interpretación que del mismo hayan hecho los órganos de naturaleza jurisdiccional o cuasi-jurisdiccional llamados a velar por su observancia».

Pues bien, para poder evaluar cabalmente esta posibilidad en relación con la interpretación establecida por el Comité DESC en sus dictámenes, voy a analizar primero tanto la naturaleza jurídica de este organismo y de sus resoluciones como el encaje de estas en nuestro ordenamiento.

3. La naturaleza jurídica de los dictámenes del Comité DESC y su eficacia en el ordenamiento español[Subir]

El hecho de que la competencia para recibir y examinar comunicaciones individuales venga atribuida al Comité DESC por medio de un tratado internacional ad hoc viene a suplir, al menos en el marco de este procedimiento, el origen no convencional de este órgano de supervisión^[29]. Partiendo de esta consideración, y dado que la labor ejercida a través de este mecanismo es idéntica a la desplegada por el Comité DD. HH. en su procedimiento homólogo, la naturaleza jurídica de ambos organismos ha de ser también la misma^[30]. Se trata, pues, de «órganos cuasijudiciales», «de carácter no intergubernamental sino supranacional que examinan y resuelven determinadas cuestiones concretas pero sin emitir una decisión judicial o sentencia» (‍García de Enterría et al., 1983: 177).

Además, en tanto que las normas jurídicas que prevén su existencia y actuación son aplicables en nuestro ordenamiento, estamos, sin duda, ante órganos nacionales. Unos órganos que efectúan una labor de índole inequívocamente jurídica, de aplicación del derecho conforme a un procedimiento ordenado jurídicamente. Ahora bien, estas notas no hacen del CDESC (ni de ningún otro comité de análogas características) un tribunal stricto sensu. Y ello, al menos, por dos motivos.

Para empezar, no creo que a la hora de determinar la naturaleza jurídica de este organismo y sus resoluciones resulte irrelevante el propio nomen iuris que han recibido. Y es que cuando los Estados parte de un convenio internacional han decidido instituir un órgano jurisdiccional como mecanismo de garantía de aquel así lo han hecho. Este es el caso, por supuesto, del TEDH o del TJUE, pero también de otras jurisdicciones integradas en el ordenamiento español como la del Tribunal Internacional de Justicia. Es a estos órganos —independientemente de la forma en que se articulen sus relaciones con en el Poder Judicial de origen estrictamente interno^[31]—, a los que se refiere el art. 2.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial cuando establece que «el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las leyes y en los tratados internacionales».

En segundo lugar —y más relevante aún—, en ningún lugar de los tratados que rigen la actuación del CDESC se establece el carácter obligatorio de sus resoluciones. Por el contrario, la obligatoriedad de las sentencias del TEDH viene expresamente establecida por el art. 46 del Convenio de Roma. Aunque no faltan quienes afirman el carácter vinculante de los dictámenes emitidos por estos comités (‍Trinidad Núñez, 2009: 342), lo cierto es que, con carácter general, la doctrina internacionalista acepta el carácter no vinculante (not binding) de sus decisiones^[32]. Como advierte Gutiérrez Espada (‍2018: 842), «los Estados que libremente aceptan esa competencia del Comité lo hacen en el entendido y sabiendo que sus decisiones son formalmente puramente recomendatorias y no generan para él obligaciones exigibles jurídicamente».

Por descontado, los dictámenes del CDESC tampoco gozan en nuestro ordenamiento de fuerza ejecutoria directa. Este es un punto que conviene aclarar, sobre todo después de que el Tribunal Supremo encontrara una vía para ejecutar un dictamen del CEDAW^[33] en su Sentencia 1263/2018, de 17 de julio. No obstante, como el propio Tribunal Supremo reconoció en el FJ 8 de esta resolución, «la inexistencia de un cauce específico y autónomo para hacer efectivas en el ordenamiento español las recomendaciones de un Dictamen del Comité de la CEDAW por vulneración de derechos fundamentales reconocidos en la Convención por parte del Estado español, impide exigir autónomamente el cumplimiento de aquellos dictámenes»^[34].

Además, pese a que el Tribunal Supremo consideró en esta resolución (a mi juicio, de forma discutible) que los dictámenes del CEDAW sí gozan para nuestro país de «carácter vinculante/obligatorio» (FJ 7), lo cierto es que la ejecutoriedad de las decisiones de los organismos internacionales de supervisión de tratados no está directamente relacionada con esta cualidad jurídica. Prueba de ello es que ni siquiera las sentencias dictadas por órganos internacionales de naturaleza inequívocamente jurisdiccional, como es el caso del TEDH, han gozado de fuerza ejecutiva interna hasta que el legislador español ha establecido un cauce procedimental específico para ello^[35]. Por este motivo, la posibilidad de que las decisiones adoptadas por estos comités puedan ser ejecutadas internamente sin que medie una legislación nacional que así lo prevea parece difícil de sostener jurídicamente. Así lo estiman también Van Alebeek y Nollkaemper cuando afirman: «[…] the judiciary may find it difficult if not impossible to implement the recommended remedy in the absence of national legislation allowing Views to take legal effect domestically» (2012: 377).

En alguna medida, en una sentencia posterior, la 401/2020, de 12 de febrero, la Sala especial del art. 61 LOPJ del Tribunal Supremo ha venido a reforzar la tesis que aquí se sostiene en relación con la falta de carácter obligatorio de estos dictámenes por contraposición con las sentencias del TEDH. Y digo en alguna medida porque en esta resolución, tras afirmar que «no procede equiparar las sentencias del TEDH con las recomendaciones o dictámenes de los distintos Comités de las variadas organizaciones internacionales que se pronuncian sobre el cumplimiento de las obligaciones asumidas por España en materia de derechos humanos», nuestro TS se limita a afirmar que es el carácter obligatorio de aquellas el motivo por el que «la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de junio, ha dispuesto que sólo las sentencias del TEDH sean título habilitante para la revisión de las sentencias en que se produjo la vulneración del derecho fundamental, sin extender esa clase de eficacia a otras sentencias o dictámenes» (FJ 6). Una identificación que, a mi juicio, resulta matizable, pues parece vincular indisociablemente la previsión de un cauce normativo interno para ejecutar resoluciones internacionales a la obligatoriedad de estas.

En mi opinión, nada impide al legislador establecer fórmulas para dotar de ejecutoriedad a los dictámenes del CDESC (y de otros comités equivalentes), aunque estas resoluciones no gocen de ese carácter obligatorio. De hecho, cuando el Estado asume compromisos internacionales en materia de vivienda (o de cualquier otro derecho humano), debe adoptar todas las medidas necesarias para cumplirlos. Incluido, claro está, el establecimiento de vías procedimentales adecuadas, tanto administrativas como jurisdiccionales que permitan dar un encaje coherente y satisfactorio a los dictámenes de los órganos de supervisión de tratados. Y es que «el reconocimiento convencional de estos derechos no solo supone el cumplimiento de las obligaciones sustantivas, tanto de orden positivo como negativo, sino también la necesidad de crear un marco procesal adecuado para la plena realización de los mismos de conformidad con la autonomía institucional y procedimental del Estado en cuestión» (‍Jiménez García, 2014: 80).

En esta línea, el Plan nacional de derechos humanos aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros el 12 de diciembre de 2008 apostaba por la adopción de «un Protocolo de actuación para dar cumplimiento a los Dictámenes y Recomendaciones de los distintos Comités de protección de los Derechos Humanos del sistema de Naciones Unidas. En particular, se establecerán pautas para tramitar las recomendaciones de dichos Comités con el objeto de proporcionar reparación adecuada a los interesados»^[36]. Pese a todo, lo cierto es que aún son pocos los países que han incorporado en sus ordenamientos fórmulas para dotar de fuerza ejecutiva interna a estos dictámenes^[37].

En definitiva, pese a que el CDESC y el resto de comités integrados en el sistema universal de protección de los derechos humanos son órganos nacionales competentes para declarar la violación de los derechos contemplados en los convenios de cuya supervisión se encargan, lo cierto es que sus resoluciones en forma de dictamen carecen de fuerza jurídica vinculante. Por ello, parece complicado que un juez interno pueda inaplicar nada menos que una norma con rango de ley basándose en la contradicción que entre esta y una disposición interna de origen internacional haya detectado alguno de aquellos organismos.

Ahora bien, ¿quiere esto decir que los pronunciamientos emitidos por el CDESC carecen de toda virtualidad jurídica en nuestro ordenamiento? A mi modo de ver, la respuesta a ese interrogante ha de ser necesariamente negativa. Y ello porque lo que sí se deriva sin demasiada dificultad tanto de la posición de estos tratados internacionales en nuestro sistema de fuentes, como de la obligación de dar la debida consideración a las resoluciones del Comité, en tanto que máximo intérprete de los derechos contenidos en el Pacto, es un valor interpretativo de sus dictámenes de primer nivel. Un valor hermenéutico que, como trataré de argumentar a continuación, debiera jugar un papel destacado a la hora de dotar de contenido al mandato del art. 47 de nuestra Constitución.

4. El valor interpretativo de los dictámenes del CDESC[Subir]

Parece evidente que la función aplicativa del PIDESC, desempeñada por el Comité en el marco del procedimiento de comunicaciones individuales, solo puede llevarse a cabo a través de una labor interpretativa de sus disposiciones. Una interpretación que cristaliza en los dictámenes emitidos por este órgano de expertos y que, en mi opinión, ha de ser considerada como la más autorizada al respecto. En palabras de Mechlem: «[…] the committees interpret the treaties they supervise in order to discharge their mandate of monitoring states parties’ implementation. They thereby play an important role in establishing the normative content of human rights and in giving concrete meaning to individual rights and state obligations» (‍2009: 908).

No obstante, esta postura no ha sido plenamente compartida por nuestro Tribunal Constitucional que, en su Sentencia 116/2006, de 24 de abril, declaraba (en relación con el Comité DD. HH.) que «las “observaciones” que en forma de dictamen emite el Comité no son resoluciones judiciales, puesto que el Comité no tiene facultades jurisdiccionales (como claramente se deduce de la lectura de los arts. 41 y 42 del Pacto), y sus dictámenes no pueden constituir la interpretación auténtica del Pacto, dado que en ningún momento, ni el Pacto ni el Protocolo facultativo le otorgan tal competencia» (FJ 4)^[38].

No puedo sino compartir la crítica formulada por Trinidad Núñez cuando irónicamente se pregunta:

Y es que es obvio que, para poder declarar que una determinada actuación estatal ha vulnerado o no alguno de los derechos contemplados en el convenio de que se trate, estos comités tienen necesariamente que interpretar el texto de dichos tratados.

Es cierto, sin embargo, que, pese a no reconocer ese carácter «auténtico» o autorizado, el Tribunal Constitucional sí afirma en esa misma sentencia que los dictámenes del CDDHH gozan de un importante valor hermenéutico en nuestro ordenamiento:

Una consideración que, en su STC 31/2018, de 10 de abril, ha extendido también a la interpretación efectuada por el CDESC en sus observaciones generales:

Como vemos, en estos pronunciamientos el Tribunal Constitucional se sirve de las resoluciones de estos comités, ex. art. 10.2 CE, para interpretar diversos derechos fundamentales. Una interpretación que, como sabemos, viene impuesta por ese precepto constitucional.

Ahora bien, ¿qué ocurre con los contenidos de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España que no tienen su equivalente constitucional como derechos fundamentales, sino como principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I CE? ¿Debería extenderse también a ellos el mandato interpretativo impuesto por este precepto constitucional? A continuación, trataré de argumentar una respuesta positiva a este interrogante.